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Maltraitance envers les personnes handicapées : briser la loi du silence (tome 1, rapport)

 

B. UN DISPOSITIF D'INSPECTION QUI S'EST LONGTEMPS « ASSOUPI »

Compte tenu du poids du silence qui pèse tant sur les victimes que sur les familles ou sur le personnel, on ne peut que souligner l'importance du contrôle effectué par les autorités de tutelle. C'est d'ailleurs ce que rappelait, au nom de l'ADF, M. Philippe Nogrix, lors de son audition devant la commission d'enquête : « Des signalements [directs] de maltraitance parviennent effectivement jusqu'à nous. Mais ils sont infimes ! Les équipes qui vérifient si la charte de qualité est bien mise en oeuvre en relèvent trois ou quatre fois plus. Il en va de même avec les assistantes sociales qui se rendent dans les établissements ou qui parlent avec les familles. »

De plus, comme le soulignait Mme Emmanuelle Salines, médecin inspecteur de la santé publique, les inspections permettent de détecter des formes de maltraitance qui ne sont pas signalées par les canaux habituels de signalement que constituent le courrier ou les réseaux d'écoute téléphonique.

Le contrôle, effectué par les services sociaux départementaux et par les DDASS, est cependant aujourd'hui critiqué par de nombreux intervenants, y compris par les agents mêmes du contrôle, qui déplorent la réduction du temps consacré aux missions d'inspection et le manque de moyens pour gérer les situations de crise et leurs suites, tant matérielles qu'humaines et juridiques.

1. Les lacunes du contrôle des établissements par les DDASS

Le contrôle des établissements par les DDASS a fait l'objet de nombreuses critiques, dont le rapport de M. Gérard Vincent et Mme Nathalie Destais, inspecteurs généraux des affaires sociales, s'est fait l'écho en 199736(*). Mais cette préoccupation n'est pas nouvelle.

Le comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics soulignait : « En réalité, ce contrôle [des établissements] est insuffisant, moins par manque de renseignements que du fait d'une mauvaise exploitation de ceux-ci et d'une mauvaise structure des services. » On était alors en 1964.

Force est de constater, malgré des initiatives récentes encourageantes, que la situation a peu évolué.

a) L'activité de contrôle, une mission devenue « secondaire » au fil du temps

Le rapport précité de l'IGAS s'ouvre sur le constat d'une fonction d'inspection peu développée et mal organisée au niveau des DDASS : « Les constats consignés dans le rapport Catinchi de l'IGAS en date de janvier 1995 restent totalement d'actualité. Ce rapport notait que la fonction de contrôle était devenue subordonnée et résiduelle (représentant moins de 20 % de l'activité des IASS37(*)), que très peu d'inspections en dehors des strictes obligations réglementaires étaient réalisées et qu'en outre les résultats de telles missions étaient rarement formalisés et peu exploités. (...) Les auteurs du présent rapport, deux ans plus tard, ne peuvent que confirmer la place mineure tenue par la fonction inspection - contrôle - évaluation dans le travail des DDASS et DRASS... sous réserve toutefois de quelques initiatives prometteuses dans certaines régions. »

Le temps consacré aux missions d'inspection par les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales et par les médecins-inspecteurs de la santé publique s'est ainsi progressivement réduit ces dernières années, du fait de la charge de travail des DDASS.

Selon le même rapport, la fonction de contrôle semble particulièrement marginale concernant le secteur social et médico-social : « Il est enfin des secteurs particulièrement oubliés du contrôle, au premier rang desquels figure l'action sociale et médico-sociale : établissements sociaux et médico-sociaux (très rares sont les inspections sur site en dehors des plaintes) ; associations gestionnaires de tels établissements, financées par l'État ou l'assurance maladie ; associations responsables d'actions subventionnées par l'État (rare vérification de l'effectivité des actions subventionnées). »

Si elle ne cherche pas à généraliser les carences du contrôle des établissements par les DDASS, la commission d'enquête ne peut que constater que de nombreuses remarques des personnes auditionnées attestent de cette faible implication et semblent aller dans le sens du constat dressé par l'IGAS.

Ainsi, Mme Catherine Jacquet, elle-même inspectrice des affaires sanitaires et sociales à la DDASS des Pyrénées-Orientales, dressait un constat accablant : « Lorsque j'ai rejoint ce département, j'ai constaté que les établissements d'enfants n'avaient jamais vu le moindre inspecteur. Mes prédécesseurs ne s'étaient pas rendus dans ces structures. J'ai, par conséquent, mis deux ans à dresser un schéma pour 10 établissements seulement. »

De même, Mme Denise Deléglise, chargée de mission au Centre d'échanges de ressources en ingénierie sociale (CERIS) et animatrice de l'association sociale SOLIDEL mettait en avant le peu d'empressement des autorités de tutelle à rencontrer les établissements : « J'ai dirigé des établissements en région parisienne et notamment un CAT innovant, hors les murs, à l'époque où ce n'était pas vraiment à la mode. Nous avons dû attendre deux ans et demi avant que le responsable de la DDASS vienne sur le terrain voir ce qui se passait. Nous n'avions aucun contact direct : les budgets étaient discutés par téléphone ou par fax. »

Au total, comme le souligne le rapport de l'IGAS, les DDASS semblent souffrir d'une « culture ambiguë » vis-à-vis de leur mission de contrôle et d'inspection. Il existe en effet une difficulté certaine à concilier un rôle de contrôleur avec un rôle de promoteur de politique, d'animateur de dispositif partenarial ou de maître d'ouvrage de projet.

La commission d'enquête ne nie pas cette difficulté. Il paraît donc nécessaire d'améliorer l'organisation interne des services déconcentrés, afin de permettre l'identification des deux pôles d'animation et de contrôle et de mettre fin à la confusion des rôles. Une certaine « séparation », qui n'exclut pas la mobilité des inspecteurs entre ces deux fonctions, est sans doute nécessaire à l'efficacité de l'exercice de la tutelle sur les établissements.

b) Un contrôle « au long cours » longtemps cantonné à la procédure budgétaire

Qu'il s'agisse des DDASS ou des services sociaux départementaux, les contrôles se sont surtout concentrés sur les aspects financiers et administratifs du fonctionnement des établissements, au détriment du contrôle de la qualité du service offert aux personnes accueillies.

M. Philippe Nogrix reconnaissait ce travers du contrôle des services sociaux départementaux : « Actuellement, si vous interrogez les présidents de conseils généraux, ils vous répondront à brûle-pourpoint que leur compétence [en matière d'établissements sociaux et médico-sociaux] consiste à définir les tarifs appliqués dans les établissements. Quoi qu'il en soit, il est certain que le conseil général privilégie la réforme de la tarification sur le suivi de la qualité. »

Le même constat est dressé par l'IGAS dans son rapport précité de 1997 : « les contrôles d'organismes portent davantage sur des aspects administratifs et financiers que sur la qualité des prestations et des résultats, le service rendu aux usagers ou leurs besoins. »

S'il est vrai que, jusqu'à la loi du 2 janvier 2002, la faiblesse du contrôle des DDASS tenait en partie à l'insuffisance des pouvoirs des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales, qui restaient en grande partie cantonnés au domaine budgétaire, les bases juridiques d'un contrôle plus étendu existaient d'ores et déjà et n'étaient que rarement exploitées.

La commission d'enquête regrette vivement cette dérive du contrôle des établissements qui a également pour effet pervers de conduire les établissements eux-mêmes à privilégier les aspects budgétaires et administratifs dans leurs rapports avec les autorités de tutelle. Elle estime que les contrôles ne doivent pas porter sur la seule gestion mais sur l'ensemble de la vie de l'institution. Il s'agit pour les autorités de contrôle de connaître de façon approfondie les établissements qui sont sous leur tutelle et d'établir un suivi régulier afin de pouvoir agir rapidement en cas de dérive de l'établissement.

c) Des contrôles ponctuels essentiellement réactionnels

Il semble, par ailleurs, que les contrôles effectués par les DDASS en vue de la lutte contre la maltraitance restent la plupart du temps des contrôles « réactionnels », c'est-à-dire des contrôles effectués à la suite de signalements.

Les rencontres de la commission d'enquête avec les représentants des DDASS de différents départements ont en effet permis de dégager une typologie des interventions des autorités de contrôle dans le cadre de situations de maltraitance, que l'on peut classer en trois grandes catégories.

 les interventions faisant suite à une plainte précise

Il s'agit de contrôles effectués le plus souvent dans les situations de crises les plus graves, à la suite d'actes de maltraitance pouvant donner lieu à une incrimination pénale. La DDASS intervient alors pour effectuer une enquête préliminaire, suivie d'un rapport au procureur de la République.

S'agissant des entretiens réalisés lors de ces inspections, la commission d'enquête tient à souligner que beaucoup d'intervenants ont déploré leur focalisation excessive sur le personnel des établissements. L'IGAS elle-même avoue d'ailleurs s'intéresser davantage aux rencontres avec les professionnels qu'aux entretiens avec les personnes handicapées accueillies : « Lorsque nous effectuons des inspections courantes, il est relativement rare que nous rencontrions les handicapés eux-mêmes. (...) En règle générale, nous rencontrons davantage les personnels que les handicapés. »

 les inspections déclenchées à la suite d'un « faisceau d'indices » sur le climat général de l'établissement

Comme l'indique Mme Emmanuelle Salines, à propos de son expérience à la DDASS de l'Essonne, « il était assez rare que nous ne recevions qu'une seule plainte par établissement. Un établissement engendrant plusieurs plaintes générait même plusieurs types de plaintes. Lorsque nous nous rendions sur place, nous nous rendions très vite compte que les dysfonctionnements concernaient tout à la fois le personnel, la relation avec les familles ou encore l'hygiène. »

La principale difficulté de ces interventions réside dans le fait qu'il n'existe pas de traitement rationalisé des plaintes mettant en cause des établissements sociaux et médico-sociaux. La remontée des signalements à la DGAS, organisée par la circulaire précitée du 30 avril 2002, est certes utile mais le souci qui l'anime est davantage statistique. Il faut d'ailleurs souligner que, malgré son caractère peu contraignant, l'ensemble des départements ne s'y soumettent pas encore : en 2002, seuls 73 départements ont adressé des fiches de signalement au ministère.

Il paraîtrait donc opportun de promouvoir des procédures d'analyse des plaintes, afin d'améliorer la sélection des établissements contrôlés.

Lors de ses déplacements, la commission a pu être informée d'expériences intéressantes menées à ce sujet au niveau des conseils généraux. Ainsi, le département du Rhône a-t-il mis en place une « commission des plaintes » chargée de coordonner les réponses à apporter aux signalements qui parviennent à ses services. Le schéma de traitement des signalements a été prévu de la manière suivante :

La commission d'enquête estime qu'une telle démarche pourrait utilement être généralisée. Mais elle plaide pour qu'elle soit complétée par une étape supplémentaire : si le fait d'apporter une réponse coordonnée répond à une attente forte des usagers, il est en effet nécessaire de poursuivre l'analyse de ces plaintes, au niveau non plus individuel mais global, afin de détecter les dysfonctionnements récurrents d'un établissement et ceux qui semblent affecter une proportion importante de structures. Une telle analyse permettrait en effet de mieux planifier les inspections et de mettre en place une politique plus générale de prévention des principaux dysfonctionnements constatés.

 les visites inopinées

Plus rares, elles prennent la forme de visites d'inspection. Mme Emmanuelle Salines, médecin-inspecteur de la santé publique, décrivait, lors de son audition, la démarche alors suivie par les inspecteurs : « Nos interventions prenaient la forme d'inspections. Celles-ci donnaient lieu à la rédaction de rapports, envoyés aux établissements concernés avec une demande de réponse et un certain nombre de préconisations à mettre place en place. Nous suivions ces préconisations. Lorsque nous nous apercevions que celles-ci n'avaient pas été respectées à l'intérieur d'un délai que nous avions nous-mêmes fixé, nous retournions visiter les établissements en cause. »

Devant la commission d'enquête, Mme Catherine Jacquet, inspectrice des affaires sanitaires et sociales dans les Pyrénées-Orientales, a indiqué avoir découvert une situation de maltraitance à partir d'une visite fortuite d'établissement, ce qui prouve bien que ce type de démarche à son utilité38(*).

On peut regretter que des visites inopinées ne soient pas plus systématiquement organisées. Pour avoir elle-même pratiqué les deux types de visites, la commission d'enquête estime que, même s'il est évident qu'un établissement prévenu à l'avance ne peut pas remédier à tous les dysfonctionnements avant l'arrivée des inspecteurs, il est certain, compte tenu des pressions qui pourraient être exercées sur les personnes accueillies et sur le personnel, que la surprise permet des entretiens plus spontanés et plus fructueux.

Au total, dans ce contexte d'inspections essentiellement « réactionnelles », la commission d'enquête tient donc à insister sur la nécessité d'un contrôle plus préventif, dont l'aspect positif pour les établissements doit être souligné : les contrôles réactionnels, sans aucun doute nécessaires, ont en effet un aspect de sanction qui empêche qu'un partenariat productif soit mis en oeuvre entre les établissements et les autorités de tutelle, les établissements ayant systématiquement l'impression d'une remise en cause brutale de leur professionnalisme.

Il est important de rappeler qu'une inspection peut également être l'occasion d'une réflexion commune sur les missions et les objectifs de l'établissement, sur les moyens à la disposition de celui-ci pour les remplir ainsi que sur les pratiques professionnelles. Il s'agit également de faire comprendre aux établissement qu'une inspection peut être l'occasion de faire mieux découvrir aux financeurs la situation de l'établissement et son projet et de remettre à plat en conséquence les bases d'élaboration d'un budget. En d'autres termes, contrôle budgétaire et contrôle de la qualité doivent former un ensemble cohérent.

2. Le problème de la gestion des suites de crises

Concernant les mesures prises à la suite de visites d'inspection, les statistiques publiées par la DGAS montrent les résultats suivants :

Mesures prises à la suite des signalements de maltraitance en 2001

( en nombre de mesures sur un total de 151 cas reçus à la DGAS)

Source : DGAS

Il convient tout d'abord de rappeler que seuls 48 % des signalements effectués en 2001 ont donné lieu à une enquête administrative en 2001. Il est toutefois vrai que ce faible pourcentage peut - mais en partie seulement - s'expliquer par le nombre important de passages à l'acte individuels et isolés (65 % des cas signalés) que les services ont pu considérer comme indépendants de dysfonctionnements structurels.

La proportion importante des mesures d'éloignement de l'agresseur est, elle aussi, à rapprocher du nombre de passages à l'acte individuels et isolés dans l'ensemble des cas signalés à la DGAS, soit 99 cas sur 151.

Dans plus d'un quart des cas, les mesures prises s'adressent davantage aux responsables des structures : injonctions ou préconisations ou fermeture provisoire ou définitive de l'établissement. Il est regrettable que le contenu de l'injonction ne soit pas davantage précisé. D'après les informations qu'a pu recueillir la commission d'enquête, il peut s'agir de plans de formation, de mise aux normes d'hygiène et de sécurité des locaux de l'établissement ou encore d'une demande de révision du projet d'établissement.

Il reste que, dans plus de 11 % des cas, les DDASS n'ont pas précisé les mesures mises en oeuvre. La commission d'enquête a d'ailleurs pu constater par elle-même à quel point les données rassemblées par les DDASS étaient parcellaires : ainsi, par exemple, sur huit cas de maltraitance envers des adultes handicapés accueillis en établissements enregistrés dans le département du Rhône en 2002, la DDASS était en mesure de préciser que deux avaient été suivis d'un licenciement du professionnel impliqué et qu'un s'était soldé par une ré-orientation de la personne handicapée elle-même. Aucune information n'était disponible sur les cinq cas restants.

D'une manière générale, les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales semblent souffrir de la faiblesse des moyens d'intervention à leur disposition pour gérer les situations de crise et leurs suites, notamment les questions de licenciement et les fermetures d'établissement.

a) Les difficultés juridiques liées à l'éloignement de l'agresseur

Compte tenu du décalage dans le temps entre la procédure pénale et la procédure administrative, il peut en effet s'avérer très délicat de prendre des mesures d'éloignement de l'agresseur présumé. Il est notamment particulièrement difficile de procéder à un licenciement lorsque la personne en question nie les faits qui lui sont reprochés, comme c'est généralement le cas dans les affaires de moeurs.

Un exemple d'inadaptation de notre droit :
quand le code du travail protège l'agresseur

« A une réunion de bureau, il a été décidé le licenciement du moniteur. Mais celui-ci s'étant présenté aux élections du personnel, il est protégé pendant six mois, même s'il n'a pas été élu. D'où l'impossibilité actuelle de se séparer de lui. »

Extrait d'un message reçu à l'adresse électronique
de la commission d'enquête, le 2 avril 2003

La Cour de cassation, dans un arrêt du 13 janvier 1999 relatif à une affaire de harcèlement sexuel, précise en effet les conditions auxquelles le grief tiré d'une « attitude incompatible avec des rapports professionnels normaux » est recevable en tant que cause réelle et sérieuse de licenciement : « un licenciement pour une cause inhérente à la personne du salarié doit être fondé sur des éléments objectifs (...) La Cour d'appel qui se borne à imputer à Monsieur D, à la faveur d'une affirmation générale, une attitude incompatible avec des rapports professionnels normaux, a privé sa décision de base légale au regard de l'article L. 122-14-3 du code du travail (...) ; enfin, en se déterminant de la sorte sans s'expliquer sur aucune des déclarations contraires émanant de plusieurs salariés de l'entreprise (...) la Cour d'appel a encore méconnu les exigences de l'article 455 du nouveau code de procédure civile. »39(*)

Dans un arrêt du 9 avril 2002, la Cour de cassation rappelle par ailleurs que « la perte de confiance de l'employeur ne peut jamais constituer en tant que telle une cause de licenciement même quand elle repose sur des éléments objectifs ; que seuls ces éléments objectifs peuvent, le cas échéant, constituer une cause de licenciement, mais non la perte de confiance qui a pu en résulter pour l'employeur. »40(*)

Dans ces conditions, le licenciement d'un salarié qui aurait fait l'objet d'un signalement pour maltraitance semble très délicat tant qu'aucune enquête, administrative ou judiciaire, ne permet de donner une base solide à la réalité des faits allégués. Les délais d'enquête ou d'instruction sont incompatibles avec l'impératif d'une décision rapide d'éloignement de l'agresseur dans un cas de maltraitance grave.

Le droit commun du travail, qui est conçu pour une relation binomiale entre un employeur et un salarié, s'avère particulièrement inadapté dès lors qu'il s'agit de prendre en compte le « tiers » dans cette relation que représente la personne accueillie. Dans des termes certes forts, c'est le sentiment qu'exprimait Mme Catherine Jacquet, inspectrice des affaires sanitaires et sociales dans le département des Pyrénées-Orientales, lorsqu'elle affirmait : « Mon expérience en la matière me porte à considérer qu'à ce jour le droit des maltraitants est peut-être encore plus fort que le droit des maltraités. »

Dans ces conditions, la commission d'enquête ne peut que recommander un usage plus large des mesures de mise à pied conservatoires, comme cela se fait désormais dans l'Education nationale à l'égard des personnels mis en cause dans des affaires de pédophilie. Pour cela, il serait nécessaire de consolider le fondement juridique de ces mesures, par ailleurs prévues par l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles (article 39 de la loi du 2 janvier 2002).

Le décret d'application précisant les conditions dans lesquelles l'autorité qui a délivré l'autorisation adresse une injonction à l'établissement, actuellement en préparation, devra donc préciser les situations dans lesquelles les inspecteurs pourront prendre ces mesures, et notamment leur nécessaire articulation avec le droit commun du travail, afin de mieux prendre en compte la spécificité des relations du travail dans un établissement où l'usager doit être au coeur de la relation employeur-salarié.

b) Une gestion délicate des fermetures d'établissement

Concernant ensuite les fermetures d'établissements, Mme Catherine Jacquet, a fait part de la difficulté que soulevait, dans un contexte de pénurie de places d'accueil, l'obligation faite par l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles d'assurer le reclassement des personnes handicapées accueillies : « Nous avons bien évidemment envisagé la fermeture de l'établissement. Comment pouvions-nous fermer cet établissement sachant que le législateur demande que les enfants continuent d'être pris en charge ? L'établissement, qui était un semi-internat, comptait 70 enfants. Nous avons recherché une solution, mais n'avons pas trouvé d'autre lieu capable d'accueillir ces enfants dans le même département. Par conséquent, nous avons fermé l'établissement pendant un mois afin de conduire un minimum de travaux, en mettant les équipements en sécurité. »

Une fermeture d'établissement demande également la mobilisation de compétences très variées : il faut tout à la fois clore les comptes de l'établissement, gérer la continuité de la prise en charge pour les personnes accueillies, gérer un plan social et assurer un reclassement des salariés. Or, les DDASS n'ont souvent pas les moyens humains nécessaires, tant sur le plan quantitatif que sur celui des compétences à mettre en oeuvre pour gérer ce surcroît d'activité.

Le problème du manque de moyens humains des DDASS était déjà soulevé par l'IGAS en 199741(*) : au-delà des effectifs théoriques, elle mettait ainsi en avant le nombre élevé de postes vacants dans les services déconcentrés.

Le sous-effectif inquiétant des corps de contrôle

 

Nombre d'emplois budgétaires

Equivalent temps plein réel

Ecart

Nombre de DDASS dont le taux de vacance est supérieur ou égal à 10 %

Inspecteurs des affaires sanitaires et sociales

819

779,2

- 5 %

25

Médecins inspecteurs de santé publique

261

215,7

- 17 %

37

Source : Rapport Vincent-Destais - IGAS, 1997.

C'est également ce que soulignait Mme Catherine Jacquet, en faisant référence à une fermeture récente d'établissement dans son département : « Notre directeur a mobilisé toutes les vacations annuelles de la DDASS afin de recruter une personne pouvant nous apporter son aide car il était matériellement impossible de faire face à cette situation. »

La situation se complique encore davantage lorsque la fermeture concerne un établissement public car les règles de la comptabilité publique et le statut, très protecteur, de la fonction publique constituent parfois un frein à l'évolution d'un établissement. Il semblerait que, paradoxalement, l'État dispose d'outils d'intervention moins efficaces pour agir sur les établissements relevant de sa propre autorité que sur ceux du secteur associatif.

Une remarque de Mme Catherine Jacquet paraît pouvoir résumer le climat dans le lequel les DDASS doivent gérer les suites de crise : « Nous avons le sentiment que tout est fait pour protéger contre un arbitraire de la puissance publique à l'égard des établissements, des associations ou des personnels alors que l'objectif est de protéger l'usager. »

L'ensemble de ces facteurs constitue autant de freins à la résolution des situations de maltraitance et contribue à une lenteur excessive de la procédure. Ce manque de réactivité est aggravé par les rigidités des procédures budgétaires : entre le moment où les inspecteurs dressent un état des lieux et celui où les crédits nécessaires à la rénovation d'un établissement sont mis à disposition, plusieurs années peuvent s'écouler. Cette lenteur excessive a été illustrée par Mme Catherine Jacquet dans son exposé de trois cas de gestion de crise dans des établissements.

C'est la raison pour laquelle une aide juridique pour gérer les suites de crise devrait, selon la commission d'enquête, pouvoir être à la disposition des DDASS. Comme le rappelait M. Jean-Marc Lhuillier, professeur de droit social à l'Ecole nationale de la santé publique (ENSP), « tous les corps de contrôle ont accès à des cellules d'information juridique fournissant le renseignement recherché dans un délai d'un quart d'heure. Tel est, par exemple, le cas pour un commissaire de police. » Il paraîtrait donc normal que les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales puissent bénéficier d'une telle aide.

Cette aide juridique pourrait être assurée dans le cadre des missions régionales et interdépartementales d'inspection, de contrôle et d'évaluation (MRIICE), voire de la mission d'appui aux fonctions d'inspections (MAFI) constituée au sein de l'IGAS.


Proposition

- Recommander un usage plus large des mesures de mise à pied conservatoire à l'égard des personnels mis en cause dans des affaires de maltraitance ;

- Développer, aux niveaux central et régional, des cellules de conseil juridique, destinées aux inspecteurs des affaires sanitaires et sociales, afin de mieux gérer les suites de crise dans un établissement.

3. Quelques progrès ont toutefois été récemment enregistrés

Il convient toutefois de nuancer cette analyse de l'exercice du contrôle des établissements par les autorités de tutelle, dans la mesure où de nouveaux outils ont été mis en place, qui devraient permettre de renforcer l'efficacité de ce contrôle.

a) Le programme pluriannuel d'inspection préventive

Une réhabilitation des missions d'inspection des DDASS a été amorcée en 1999, à la suite du rapport de l'IGAS sur le renforcement des fonctions d'inspection de premier degré.

Dans une note d'orientation du 18 mars 199942(*), le ministère a appelé les services déconcentrés à consacrer davantage de temps aux missions d'inspection et a fait part de la création de deux outils d'appui à la disposition des inspections de premier degré : la mission d'appui aux fonctions d'inspection (MAFI), placée sous l'autorité de l'IGAS, chargée de la mise au point de guides méthodologiques d'inspection sur des thèmes prioritaires ainsi que de la définition des programmes de formation adaptés à ces priorités, et les missions régionales et interdépartementales d'inspection, de contrôle et d'évaluation (MRIICE), chargées de la planification et du pilotage des inspections.

C'est dans ce cadre qu'a été lancé, en 2001, un programme pluriannuel d'inspection qui, pour la première fois, s'inscrit dans une démarche préventive en matière de maltraitance dans les établissements sociaux et médico-sociaux.


Le programme pluriannuel d'inspection préventive

 L'objectif des contrôles

Ils sont au nombre de cinq :

- vérifier que les conditions et les modalités d'accueil respectent la santé, la sécurité, l'intégrité, le bien-être physique et moral et la dignité des personnes accueillies ;

- repérer les risques en identifiant les points critiques dans le fonctionnement de la structure et dans l'attitude des personnels ;

- soutenir, développer et capitaliser les bonnes pratiques ;

- formuler toute proposition pour améliorer la qualité de l'accueil ;

- sanctionner, le cas échéant, les insuffisances et les abus, en proposant au préfet du département d'adresser des injonctions aux établissements.

 Les structures visées par le programme

Les établissements répondant à l'objectif minimum du programme de contrôle (2.000 établissements) doivent remplir deux conditions :

- assurer une prestation d'hébergement ;

- relever de la compétence de l'État ou de la compétence conjointe de l'État et du département.

Après accord avec le président du conseil général, le programme pourra être étendu aux établissements relevant d'une compétence exclusive du département.

 La démarche d'inspection

Compte tenu du caractère préventif du programme d'inspection, la démarche comporte deux étapes :

- une auto-évaluation par l'établissement de son fonctionnement qui doit associer l'ensemble des personnels de la structure ;

- une inspection sur place par la DDASS, avec le concours éventuel de la MRIICE.

 Le calendrier

Le programme se déroule en deux phases :

- une phase préparatoire, en 2001 et 2002, durant laquelle ont été élaborés les outils d'inspection, et notamment un guide « vade-mecum » de repérage des risques, et les axes prioritaires du plan de formation ;

- une phase opérationnelle, qui s'échelonne jusqu'en 2006, basée sur un programme annuel de contrôle de 2 à 8 établissements par DDASS, en fonction de la taille du département.

Au-delà du programme lui-même dont il est encore difficile de percevoir les résultats, un premier progrès a été réalisé avec la conception d'un « Guide de la mission d'inspection », dont le caractère pratique a été accentué par rapport aux grilles d'évaluation existantes, et qui est axé sur les « clignotants » devant permettre le repérage des risques de violence et de maltraitance.

Dans la perspective de leur participation à ce programme d'inspection préventive, les DDASS se sont attachées à rationaliser le choix des établissements à inspecter et à associer les établissements concernés à ce choix, à travers des grilles d'auto-évaluation.

Il reste que, comme le soulignait Mme Catherine Jacquet devant la commission d'enquête, le caractère innovant de cette démarche consistant à associer les établissements au contrôle a été reçue de manière mitigée par les structures : « Lorsque j'ai présenté cette grille dans mon département, je dois reconnaître qu'elle n'a pas été accueillie avec le plus grand enthousiasme. Chaque établissement a rempli son questionnaire, mais aucun d'entre eux n'a tenté de me contacter pour obtenir de plus amples détails, ce qui est pourtant toujours le cas lorsque les établissements doivent remplir des questionnaires leur offrant éventuellement la possibilité d'obtenir quelques moyens supplémentaires. »

b) L'amélioration de la formation des inspecteurs

Le nouveau statut du corps des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales43(*) a porté de 12 à 18 mois la durée de la formation des élèves-inspecteurs et la fonction d'inspection occupe désormais une part importante de cette formation. Elle comporte ainsi un module théorique de trois mois sur les aspects concernant spécifiquement les missions d'inspection et, surtout, un stage pratique.

La connaissance des publics est également mieux prise en compte dans cette formation et des modules d'approfondissement spécifiques aux questions relatives aux personnes handicapées ont été mis en place.

On peut toutefois regretter que l'accent n'ait pas été suffisamment mis sur la formation aux méthodes de recueil de témoignages auprès de personnes présentant des difficultés d'expression. Cette faiblesse est d'ailleurs reconnue par M. Jean-Marc Lhuillier, professeur de droit à l'ENSP : « Les stagiaires se demandent quel comportement adopter pour détecter les mauvais traitements et comment ils doivent interroger les personnes handicapées. (...) Les agresseurs choisissent, en effet, de s'attaquer à ces personnes parce qu'ils savent pertinemment qu'elles ne pourront pas s'exprimer. Après avoir dressé ce constat, nous devons nous efforcer, avec une grande discipline, de recueillir les témoignages des personnes handicapées mentales ou présentant un défaut d'oralité. A l'heure actuelle, les formations prenant en compte cet aspect n'existent pas. »

Si elle comprend qu'une telle formation puisse ne pas trouver sa place au stade de la formation initiale des inspecteurs, du fait de son caractère extrêmement spécialisé face à l'étendue des compétences visées, la commission d'enquête estime qu'en revanche, des modules de formation continue devraient être conçus sur ce sujet. En effet, seule une formation de ce type permettra aux inspecteurs d'étendre réellement leurs entretiens aux personnes accueillies et donc de disposer d'une vision globale des situations, notamment en cas d'atteinte aux droits de la personne.

c) Le renforcement des pouvoirs des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales

La loi du 2 janvier 2002 confirme la réhabilitation de la mission de contrôle et d'inspection confiée aux DDASS, à travers deux dispositifs :

le caractère pluridisciplinaire des inspections a été renforcé par l'obligation de réaliser des inspections conjointes aux inspecteurs des affaires sanitaires et sociales et aux médecins-inspecteurs de santé publique ;

une assermentation des inspecteurs des affaires sanitaires et sociales sera mise en place, avec la parution d'un décret d'application, afin de leur permettre de dresser des procès-verbaux d'inspection faisant foi jusqu'à preuve du contraire.

L'absence d'assermentation des inspecteurs n'était en effet pas sans inconvénient, comme le soulignait Mme Catherine Jacquet : « Les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales ne sont pas, aujourd'hui, assermentés. Par conséquent, il n'y a pas de distinction pour l'inspecteur, comme cela apparaît en matière de droit du travail, et il n'y a pas d'effet d'indépendance. La libre appréciation [des faits constatés] est entre les mains de son supérieur hiérarchique, voire du préfet, sous réserve de l'application de l'article 40 du code de procédure pénale concernant l'obligation de signalement au procureur de la République des crimes et délits. La protection faite par l'administration est une protection juridique. Pour autant, le fonctionnaire est exposé à des poursuites par les personnes qu'il peut être conduit à accuser. Enfin, la prise en charge par la direction de l'administration générale, du personnel et du budget n'est pas systématique. »

D'après les informations rassemblées par la commission d'enquête, le projet de décret, en cours de concertation avec les représentants du corps des inspecteurs, devrait préciser les infractions susceptibles d'être constatées par les inspecteurs, les conditions dans lesquelles ils pourront effectuer des saisies conservatoires, ainsi que les sanctions encourues par les personnes qui tenteraient de faire obstruction à une mission d'inspection.

Encore une fois, la commission d'enquête ne peut que demander que soient mises en oeuvre, dans les plus brefs délais, ces mesures réglementaires indispensables au bon fonctionnement des missions d'inspection.

* 36 « Le renforcement des fonctions d'inspection de premier degré dans le domaine sanitaire et social » Rapport IGAS n°  97-088, présenté par M. Gérard Vincent et Mme Nathalie Destais, 1997.

* 37 Inspecteurs des affaires sanitaires et sociales.

* 38 Voir le témoignage de Mme Catherine Jacquet dans le tome II (compte rendu des auditions).

* 39 Cour de cassation, Chambre sociale, arrêt du 13 janvier 1999 « Depraeter c/ Société Dubois et fils ».

* 40 Cour de cassation, Chambre sociale, arrêt du 9 avril 2002 « Mme X c/ Société Cabinet Grasset ».

* 41 Rapport IGAS n° 97-088 de M. Gérard Vincent et Mme Nathalie Destais précité.

* 42 Note d'orientation DAGPB/IGAS/99/173 du 18 mars 1999 sur la stratégie et la méthodologie de renforcement des fonctions d'inspection déconcentrées dans le domaine sanitaire et social.

* 43 Décret n° 2002-1569 du 24 décembre 2002 portant statut particulier du corps de l'inspection de l'action sanitaire et sociale et modifiant le décret n° 97-157 du 20 février 1997 relatif aux emplois de directeur régional, de directeur départemental et de directeur adjoint des affaires sanitaires et sociales.