B. 2003, UNE ANNÉE TEST POUR UNE RÉELLE INVERSION DE TENDANCE
1. Rendre l'exécution budgétaire plus conforme aux prévisions de la loi de finances initiale
a) Des mesures de régulation budgétaire précoces
Contrairement à l'année 2002, où aucune mesure réelle de régulation budgétaire n'est intervenue avant le collectif du 6 août 2002 51 ( * ) , le gouvernement a d'ores et déjà pris la mesure de la dégradation des conditions d'exécution du budget 2003. Sa réaction, rapide, a eu lieu en deux temps :
- le 3 février 2003, près de 4 milliards d'euros de crédits (3,974 milliards d'euros) étaient mis en réserve ;
- le 14 mars 2003, un premier décret d'annulation de crédits était publié portant sur 1,4 milliard d'euros, soit 36 % des crédits mis en réserve un mois auparavant. Ce montant, important, ne représente cependant que 0,52 % des dépenses votés en loi de finances initiale pour 2003.
Si la mise en réserve du 3 février 2003 (3,974 milliards d'euros) est d'un ordre de grandeur comparable avec celle du 12 août 2002 (3,8 milliards d'euros), elle intervient beaucoup plus tôt dans l'année. Elle concerne tous les ministères même si ceux-ci sont visés de manière différenciée. En effet, la mise en réserve respecte les priorités de l'action gouvernementale :
- certaines lignes budgétaires, qui correspondent aux priorités du quinquennat du Président de la République, sont sanctuarisées : sécurité routière ; lutte contre le cancer ; action dans le domaine du handicap. Les domaines d'action correspondants font néanmoins l'objet d'une définition restrictive ;
- les priorités gouvernementales font l'objet de « mise en réserve d'innovation » : une partie des crédits budgétaires correspondant à ces priorités (aide publique au développement, sécurité, justice, défense) est gagée pour faire face à des dépenses éventuelles. Ces mises en réserve ne pourront être mobilisées que pour couvrir des dépenses non prévues au sein du même champ d'action. Sur le budget du ministère de la défense, 800 millions d'euros font l'objet d'une mise en réserve d'innovation (dont 700 millions pour l'investissement) ;
- le gel de crédits s'efforce de ne pas faire peser l'effort uniquement sur les crédits d'investissement . Les crédits mis en réserve se répartissent entre 2,038 milliards d'euros sur les titres III et IV et 1,935 milliard d'euro sur les titre V et VI. En valeur absolue, les mise en réserve concernent donc davantage le fonctionnement et l'intervention que l'investissement. En valeur relative toutefois, les crédits mis en réserve représentent 0,82% de la dotation initiale pour les titres III et IV et 7,02 % pour les titres V et VI.
La contribution des autres ministères, « moins prioritaires », est variable. Conformément aux engagements du gouvernement, les réserves d'innovation relatives aux domaines d'action prioritaires du gouvernement n'ont pas été touchées par les mesures d'annulation du 14 mars 2003. Aucune annulation de crédits n'est ainsi constatée sur le budget de la défense.
Au sein des ministères non prioritaires, des redéploiements internes ont par ailleurs pu avoir lieu. Tel est le cas au sein du ministère des affaires étrangères où un montant de crédits supérieur à ce qui était prévu a finalement été mis en réserve au sein du budget « Aide au développement » pour permettre des marges de manoeuvre supplémentaires sur la section « Affaires étrangères ». De même, au sein du budget de l'éducation nationale, le fascicule « Enseignement scolaire» a été plus fortement mis à contribution que prévu pour limiter l'effort budgétaire pesant sur le fascicule « Enseignement supérieur » qui parait ainsi relativement épargné par la régulation budgétaire.
Enfin, alors que le ministère de la culture avait fait l'objet de mesures de gel comme les autres ministères, aucune annulation de crédits n'est constatée sur son budget. L'effort budgétaire nécessaire porte donc au final, en ce qui concerne ce premier décret d'annulation, sur un très petit nombre de ministères (équipement, économie et finances, éducation nationale, aménagement du territoire, outre-mer, ville...).
Pourcentage des annulations de crédits
par
rapport à la dotation initiale et par rapport aux crédits mis en
réserve
|
Dotation LFI |
Mise en réserve des crédits du 3 février 2003 |
Annulation des crédits du 14 mars 2003 |
Pourcentages de crédits annulés par rapport aux crédits mis en réserve |
Pourcentages de crédits annulés par rapport à la dotation initiale |
|
|
Affaires étrangères (hors APD) |
4117,46 |
62,96 |
31,39 |
49,86 |
0,76 |
|
Aide publique au développement |
1438,76 |
91,70 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Agriculture |
5180,09 |
180,45 |
99,26 |
55,01 |
1,92 |
|
Anciens combattants |
3499,17 |
32,53 |
17,90 |
27,51 |
0,51 |
|
Charges communes |
53890,58 |
13,30 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Culture et communication |
2496,80 |
132,63 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Ecologie |
768,31 |
43,33 |
23,83 |
55,00 |
3,10 |
|
Economie, finances et industrie |
14921,21 |
333,59 |
177,18 |
53,11 |
1,19 |
|
Equipement (services communs) |
4271,33 |
9,65 |
5,31 |
55,03 |
0,12 |
|
Equipement (urbanisme et logement) |
7323,01 |
247,33 |
137,14 |
55,45 |
1,87 |
|
Equipement (transports et sécurité routière) |
8031,30 |
240,32 |
133,26 |
55,45 |
1,66 |
|
Equipement (mer) |
1032,19 |
13,57 |
4,71 |
34,71 |
0,46 |
|
Equipement (tourisme) |
75,29 |
5,61 |
3,09 |
54,99 |
4,10 |
|
Intérieur (hors sécurité) |
19659,22 |
125,48 |
68,16 |
54,32 |
0,35 |
|
Intérieur (sécurité) |
997,33 |
71,92 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Jeunesse et enseignement scolaire |
54007,45 |
167,63 |
177,22 |
105,72 |
0,33 |
|
Enseignement supérieur |
8827,32 |
234,41 |
43,93 |
18,74 |
0,50 |
|
Recherche et technologie |
6130,56 |
214,32 |
117,87 |
55,00 |
1,92 |
|
Justice |
5037,09 |
74,63 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Outre-Mer |
1085,25 |
134,98 |
74,20 |
54,97 |
6,84 |
|
Premier-Ministre (services généraux) |
1144,62 |
47,79 |
23,79 |
49,79 |
2,08 |
|
Premier-Ministre (SGDN) |
48,29 |
5,40 |
0,50 |
9,26 |
1,04 |
|
Premier-Ministre (CES) |
32,19 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Premier-Ministre (plan) |
25,38 |
1,71 |
0,94 |
54,97 |
3,70 |
|
Premier-Ministre (aménagement du territoire) |
267,64 |
33,52 |
18,43 |
54,98 |
6,89 |
|
Sports |
403,77 |
24,49 |
13,47 |
55,00 |
3,34 |
|
Travail |
15724,12 |
335,62 |
167,50 |
49,91 |
1,07 |
|
Santé, famille et solidarité |
15478,29 |
258,46 |
80,17 |
31,02 |
0,52 |
|
Ville |
370,31 |
37,04 |
20,35 |
54,94 |
5,50 |
|
Défense |
39963,87 |
800,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
Total |
276248,20 |
3974,37 |
1439,60 |
36,22 |
0,52 |
b) Un effort pour limiter les reports
Pour limiter les risques que font peser les reports de crédits sur l'exécution budgétaire de l'année suivante, le gouvernement a pris des mesures qui paraissaient nécessaires depuis plusieurs années. Le volume des reports de crédits allait en effet s'accroissant.
Sur un total de 11,6 milliards d'euros de crédits reportables fin 2002, 4,6 milliards d'euros ont été reportés et laissés à la disposition des gestionnaires, 6,6 milliards d'euros ont été reportés mais gelés et 0,3 milliard d'euros n'ont pas été reportés. Il y a là un premier effort pour résoudre le problème des reports.
Évolution des reports de crédits entre 1999 et 2003
(en milliards d'euros)
* 51 A l'exception du gel républicain qui n'était qu'un « modus vivendi » purement comptable.