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Contrôle portant sur l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS)

 

C. L'AUGMENTATION PARALLÈLE DES MOYENS DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA SANTÉ

1. Une augmentation parallèle des effectifs de la DGS et de l'AFSSAPS

La création de l'AFSSAPS s'est traduite, concrètement, par un transfert de certaines compétences de l'administration centrale, en l'occurrence la direction générale de la santé (DGS), vers une agence. La nature des missions de cette dernière s'en est trouvée modifiée, puisqu'elle a été déchargée de l'ensemble des tâches de gestion engendrées par la mise en oeuvre de la réglementation relative aux produits de santé, ainsi que de la responsabilité directe en matière de sécurité sanitaire. En contrepartie, elle a dû assumer la tutelle de l'AFSSAPS et définir la politique concernant les produits relevant désormais de la responsabilité de l'Agence.

Ainsi, alors que l'Agence du médicament d'abord, l'AFSSAPS ensuite, ont exercé des missions dévolues, à l'origine, au ministère de la santé, les moyens des services de ce dernier n'ont pas diminué. Les moyens de l'Agence et ceux de la DGS ont augmenté parallèlement, bien que la seconde ait abandonné un nombre croissant de ses missions au bénéfice de la première.

La direction générale de la santé a indiqué à votre rapporteur que « toute comparaison sur le moyen terme doit prendre en compte à la fois les modifications de périmètre des compétences de la DGS et l'évolution des sujets dont elle a la charge. Le champ de compétence de la DGS s'était stabilisé après 1994. En effet, en 1993, la création de l'Agence du médicament a conduit la DGS à intégrer dans son champ d'action les compétences restant à l'Etat en matière de médicament et d'officines (une quarantaine de personnes) puis, en 1994, la DGS a repris les fonctions et les personnels (une trentaine de personnes) de l'Agence française de lutte contre le SIDA (AFLS) dissoute par les pouvoirs publics. Il a, par contre, été profondément modifié en 2000, du fait de la réorganisation du pôle santé du ministère de l'emploi et de la solidarité. Cette réorganisation a abouti au transfert de la gestion des professions de santé mais l'a conduite à afficher une organisation destinée à prendre réellement en charge les missions de santé publique et de sécurité sanitaire qu'elle ne pouvait assumer, dans les faits, faute de moyens suffisants dans l'organisation antérieure ».

Votre rapporteur rappellera simplement que le thème de « l'insuffisance des moyens » de l'administration centrale des ministères sociaux est récurrent et qu'il doit parfois être nuancé24(*). En revanche, il ne peut que constater que la DGS a vu ses effectifs nettement croître, à un moment où l'Etat renforçait ses moyens dans le domaine sanitaire en créant plusieurs agences.

Ainsi, les effectifs attribués de la DGS sont restés stables entre 1997 et 1999, soit environ 300 postes. Ils ont fortement augmenté en 2000, avec 41 postes supplémentaires par rapport aux effectifs 1999 selon le champ de compétences 2000. En effet, les effectifs attribués de 2000 ne peuvent être comparés aux effectifs attribués de l'année précédente, sans prendre en compte la modification intervenue, en 2000, dans les missions de la DGS qui a conduit au transfert de 17 postes :

Evolution des emplois de la DGS de 1997 à 2002

 

1997

1998

1999

Transferts liés
à la réorganisation

1999 avec le
champ
de compétence
2000

2000

2001

2002

Effectifs attribués

303

297

296

-17

279

320

346

369

Dont catégorie A

192

186

184

-7

177

220

246

264

Source : DAGPB et DGS

             

L'augmentation des effectifs de la DGS n'en est que plus flagrante : à champ de compétences équivalent, le nombre d'agents de cette direction est passé de 279 en 1999 à 369 en 2002. Sur quatre ans, les effectifs de la DGS ont ainsi progressé de 32,3 %.

Au sein de cette évolution globale, il convient de noter la progression des effectifs attribués à la sous-direction de la politique des produits de santé (SD3), qui est en charge du suivi de l'activité scientifique et technique, notamment de l'AFSSAPS : 35 en 2000, 39 en 2001 et 45 en 2002.

Néanmoins, ici également, les vacances de postes sont importantes, si bien que les effectifs réels sont moins élevés que les effectifs théoriques :

Effectifs réels de la DGS en 2000, 2001 et 2002

Effectifs réels

2000

2001

2002

DGS

268

308

314

SD3

30

36

36

Source : DGS

     

2. L'évolution plus délicate à apprécier des moyens de fonctionnement de la DGS

Comme l'a indiqué la direction générale de la santé, « les opérations financées ou subventionnées par la DGS n'entrent plus dans le périmètre d'intervention de l'Agence », « excepté pour le projet France Coag [dispositif de suivi national des hémophiles], dont les crédits et le traitement du dossier ont été transférés de l'AFSSAPS à la DGS en 2001, pour 533.000 euros ».

Les budgets de la DGS ont évolué de la manière suivante :

Certes, et la DGS a d'ailleurs attiré l'attention sur ce point, « ces deux budgets [celui de l'AFSSAPS et celui de la DGS] ne sont en rien comparables, l'un reflétant les moyens de fonctionnement de l'Agence, l'autre les moyens d'intervention du ministère de la santé dans des domaines totalement différents de ceux couverts par l'Agence ».

Il n'en demeure pas moins que le transfert d'une partie des compétences de l'administration centrale vers l'AFSSAPS aurait dû, logiquement, se traduire par une diminution des dotations budgétaires de la DGS.

Certes, depuis 2000, ces dotations ont bien diminué, de 22,3 %, passant de 402,86 millions d'euros en 2000 à 312,92 millions d'euros en 2003, soit environ 90 millions d'euros de moins. Toutefois, cette évolution est indépendante des transferts de compétences susmentionnés, qui ont eu lieu en 1999. Les années de comparaison pertinentes sont 1999 et 2000, puisqu'elles permettent d'apprécier les conséquences budgétaires de ces transferts de compétences. Malheureusement, et en dépit de la demande formulée par votre rapporteur auprès de la DGS, les informations antérieures à 2000 ne lui avaient pas été communiquées à la date de publication du présent rapport d'information.

* 24 Cf. le rapport d'information de nos collègues Joseph Ostermann et Gérard Braun, « Mieux employer les personnels du ministère de l'emploi » (n° 65 ; 2000-2001).