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III. AGIR SUR LA QUALITÉ ET LA QUANTITÉ DU PARC

A. PERMETTRE LE DÉVELOPPEMENT D'UN PARC LOCATIF PRIVÉ À LOYERS MAÎTRISÉS

1. Développer un conventionnement privé de solidarité

Dans le but de favoriser le développement d'un parc privé conventionné, dont les logements, pour lesquels le loyer serait maîtrisé, seraient réservés à des personnes disposant de faibles revenus, votre rapporteur estime, avec M. Patrick Doutreligne, délégué général de la Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés, qu'il pourrait être très pertinent de créer un conventionnement privé de solidarité.

Ce mécanisme pourrait être mis en place au moyen d'exonérations fiscales. Ainsi, dans ce cadre, sur cinq logements locatifs possédés par le même bailleur, un d'entre eux pourrait être complètement exonéré d'impôts sur le revenu locatif net perçu par le bailleur. Cette exonération s'appliquerait ainsi au cinquième appartement du bailleur et par tranche de cinq appartements.

En contrepartie, le propriétaire devrait s'engager à plafonner le loyer et à réserver le logement à une personne dont les revenus entreraient dans les limites imposées pour disposer d'un logement HLM (par exemple les plafonds de ressources PLUS).

Cet avantage serait transmissible en cas d'héritage ou de donation à titre gratuit et le logement ne ferait pas l'objet de droits de succession.

Votre rapporteur juge qu'un tel dispositif serait de nature à développer un parc privé à vocation sociale, où tant les locataires que les propriétaires trouveraient des contreparties, et constituerait un bon outil pour favoriser la mixité sociale.

2. Développer le bail à réhabilitation

Pour pallier les inconvénients identifiés à la mise en oeuvre du bail à réhabilitation, votre rapporteur estime qu'il est nécessaire, en premier lieu, de faire connaître plus largement aux propriétaires susceptibles d'être intéressés l'existence de cette formule.

Par ailleurs, des avantages fiscaux supplémentaires pourraient être offerts aux propriétaires qui s'engagent à poursuivre les baux en cours, au bénéfice des locataires, au jour de leur extinction et ce pour une durée à définir.

3. Conforter la TVA à 5,5 % sur les travaux de réhabilitation

La directive communautaire n° 1999/85/CE du 22 octobre 1999 a autorisé les Etats membres à appliquer, à titre expérimental, pour une durée de trois ans, un taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) à certains services à forte intensité de main-d'oeuvre.

Ces dispositions ont permis à la France d'appliquer un taux réduit de TVA aux travaux de réhabilitation et d'amélioration des logements. Cette faculté devait expirer, en principe, le 31 décembre 2002. Pour permettre à la Commission européenne d'examiner les rapports d'évaluation transmis à l'automne dernier par les Etats membres qui ont mis en oeuvre l'expérimentation, le Conseil des ministres a décidé le 3 décembre 2002 de proroger le dispositif d'un an, soit jusqu'au 31 décembre 2003.

Le rapport d'évaluation que la France a remis à la Commission fait clairement apparaître les effets bénéfiques de l'expérience sur l'emploi. Les emplois créés ont été estimés à environ 40 000 dans le secteur du logement. En outre, ce dispositif a dopé le marché de la réhabilitation et a permis la remise sur le marché d'un nombre substantiel de logements auparavant vacants.

Il est donc fondamental que la France puisse faire valoir auprès des instances européennes ce point de vue afin de pérenniser ce dispositif. La principale difficulté réside néanmoins dans le fait que les effets observés dans les autres pays de l'Union sont contrastés, l'Italie seule ayant indiqué la création de 65 000 emplois dans le secteur de la rénovation et de la réparation des logements.

Au total, il convient que le gouvernement défende très fermement la possibilité de conserver le taux réduit de TVA dans ce secteur dans la mesure où l'ensemble des experts et des professionnels a reconnu ses effets bénéfiques, tant sur l'emploi que sur le développement du marché locatif et de l'amélioration de sa qualité.

4. Permettre aux organismes HLM de faire de la gestion pour le compte de tiers

Les organismes HLM ont la possibilité d'assurer la gestion d'immeubles appartenant à d'autres personnes morales. Ils peuvent déjà, dans le cadre particulier des copropriétés dégradées, intervenir pour gérer des logements appartenant à des personnes privées. La compétence de ces organismes se trouve donc reconnue pour gérer des patrimoines ayant une spécificité ou un environnement social particulier.

Dans le contexte actuel de pénurie, lié en partie, comme votre rapporteur a tenté de le démontrer, à une perte de confiance des propriétaires-bailleurs et dans le souci de pouvoir mobiliser des logements vacants, souvent anciens et nécessitant une réhabilitation, les organismes HLM pourraient utilement jouer un rôle actif.

Ainsi votre rapporteur suggère qu'il soit reconnu à ces organismes la faculté d'intervenir pour le compte de propriétaires privés qui pourraient accepter de louer leur bien à des personnes de conditions modestes moyennant un loyer modéré dès lors qu'en contrepartie ils se trouveraient entièrement déchargés des soucis de gestion. Cette formule permettrait aux organismes de procéder à la réhabilitation du logement. En outre, le propriétaire serait assuré de pouvoir disposer de son bien à la fin du contrat dans la mesure où les organismes HLM disposent d'une forte capacité de relogement.

Les cas visés par cette faculté ne créeraient pas de concurrence déloyale par rapport aux gestionnaires privés dans la mesure où les logements concernés constituent un « marché » qui ne les intéresse pas. Cette possibilité permettrait en outre de développer une offre privée à caractère social.

Un tel dispositif devrait être encadré en le conditionnant à l'accord des autorités publiques, que cela soit le préfet ou le maire.

Au surplus, il est à noter qu'une telle faculté est déjà ouverte aux SEM, comme le montre l'exemple de la SIEMP à Paris.

B. INTENSIFIER LA LUTTE CONTRE LA VACANCE LOCATIVE

1. Un plan de lutte contre la vacance

Une récente enquête réalisée par le journal Le Particulier montrait que les bailleurs laissaient leurs logements vides pour des raisons de rentabilité insuffisante pour un quart d'entre eux, la moitié affirmant même qu'ils préféreraient un autre placement financier s'ils disposaient de liquidités.

Comme l'ANAH, votre rapporteur estime qu'il serait opportun, pour inciter les bailleurs à remettre leurs biens en location, de mettre en oeuvre un plan général de lutte contre la vacance. Un tel plan serait constitué de plusieurs types de mesures, permettant notamment de supprimer l'obstacle du coût de la nécessaire mise aux normes des logements, de rendre plus attractive d'un point de vue financier la mise en location et de renforcer la sécurisation des bailleurs.

Un tel plan devrait faire l'objet d'une large médiatisation. Ainsi, il pourrait être mis en place dans les cinquante agglomérations les plus touchées par la vacance locative un dispositif d'études analogue à celui qui existe pour les études pré-opérationnelles des opération programmée de l'habitat, comportant une mission spécifique d'identification des propriétaires et une présentation particulière des outils qui peuvent être mis à leur disposition s'ils acceptaient de remettre leur logement en location. Une telle campagne médiatique devrait notamment permettre de faire connaître plus largement les systèmes d'assurance pour défaut de paiement du loyer ou les dispositifs tels que le Locapass.

Par ailleurs, ce plan pourrait être accompagné de mesures fiscales en cas de remise en location d'un bien immobilier. De telles incitations pourraient se traduire par une exonération de taxe foncière pendant la durée du premier bail suivant la remise en location. Un tel système aurait en outre l'avantage de limiter la perte de recettes fiscales puisque le non paiement de la taxe foncière serait peu ou prou compensé par le paiement de la taxe d'habitation des locataires.

Cette mesure viendrait, en outre, compléter celle que votre rapporteur a déjà suggéré pour alléger les droits de succession en cas de maintien du logement dans le secteur locatif.

Enfin, il pourrait être utile de renforcer la prime spécifique instituée par l'ANAH en 2002. Cette prime, d'un montant compris entre 1 500 et 3 000 euros, a pour objet de favoriser la remise en état des logements vacants dans les huit agglomérations concernées par la taxe sur la vacance et dans les communes devant atteindre le seuil des 20 % de logements sociaux au titre de l'article 55 de la loi SRU. Ainsi une prime plus importante pourrait être accordée pour les logements en sortie de vacance dès lors que le niveau de loyer serait conventionné ou intermédiaire. Ce système de prime « renforcée » pourrait être institué pour une durée limitée afin que le dispositif soit connu et maîtrisé, la limitation dans le temps étant de nature à favoriser les effets d'accélération à la veille de l'extinction du dispositif. Par ailleurs, pour être vraiment incitative, une telle prime devrait représenter un montant significatif des travaux (par exemple 50 %). Au total, l'ANAH évalue à 80 millions d'euros, sur la base de 20.000 primes distribuées, le coût d'une telle mesure.

2. Favoriser les actions locales en faveur de la lutte contre la vacance

La vacance peut atteindre des proportions importantes dans certains marchés locatifs tendus, même si un chiffrage précis de ce nombre est toujours délicat.

a) Le rôle de la SIEMP à Paris

La vacance atteint certainement des proportions importantes dans certaines grandes agglomérations et notamment à Paris. Selon EDF, le nombre de logements vacants pourrait y atteindre 80.000. Les services de la mairie et ceux du ministère de l'économie chargés de recouvrir la TLV l'estiment à 30.000. Malgré les incertitudes entourant cette évaluation, il est clair qu'une baisse de cette vacance pourrait avoir un effet très positif sur le marché locatif parisien, caractérisé par un déficit chronique et une forte envolée des loyers.

La mairie de Paris a donc tenté de chercher les raisons qui pouvaient pousser les bailleurs à ne pas mettre leur bien en location au moyen notamment d'enquêtes de terrain. Comme le souligne notre collègue Jean-Yves Mano, adjoint au maire de Paris chargé du logement, ces explications tournent toujours autour des risques de non-paiement des loyers, des dégradations des biens, de l'impossibilité de recourir à l'expulsion ou de l'impossibilité pour les propriétaires de payer les travaux pour remettre leurs biens aux normes et de leur méconnaissance des mécanismes leur permettant d'obtenir des aides.

La mairie a donc chargé une de ses sociétés d'économie mixte, la SIEMP, de faire l'inventaire des logements vacants et de faire un bilan de ces logements en réalisant des simulations financières pour évaluer le montant des travaux nécessaires et les aides auxquelles le propriétaire peut prétendre.

La SIEMP joue ainsi un rôle « d'entremetteur » entre le propriétaire et le locataire car elle sélectionne ce dernier parmi les candidats inscrits comme demandeurs de logement à la Ville de Paris et dont les revenus sont inférieurs à un plafond. Le loyer devra lui aussi respecter un plafond, différent selon la durée du bail. Dans tous les cas, des garanties seront proposées au bailleur. Trois formules locatives sont proposées. Même si elles ne permettent pas d'obtenir un rendement élevé, elles peuvent permettre la remise sur le marché de logements de qualité médiocre ou exigeant une réhabilitation.

La première de ces formules, « Locadirect », consiste en une convention, signée directement entre le bailleur et le locataire. Le bailleur a le choix entre trois candidats proposés par la Ville disposant d'un niveau de ressources inférieur au plafond « Besson ». Le bail est alors souscrit pour une durée de trois ans avec un loyer mensuel de 11,40 euros par mètre carré. La garantie de paiement des loyers peut être assurée par la formule « Loca-Pass » du 1 % Logement ou par toute autre assurance souscrite par le propriétaire. Surtout, la SIEMP propose d'assurer la gestion du bien à un taux de 5 % hors taxes du montant des loyers et des charges avec garantie du paiement des loyers et remise en état du logement au départ du locataire si les dégradations se révèlent supérieures au montant du dépôt de garantie.

La SIEMP propose également la formule « Locasur » qui consiste en un contrat établi entre le propriétaire et le locataire, complété par une convention en faveur de la SIEMP pour la gestion du bien durant six ans. Les ressources du locataire doivent s'inscrire dans les plafonds du logement intermédiaire. Le loyer ne doit pas dépasser 8,30 euros par mètre carré, le bailleur ne percevant que 7,90 euros par mètre carré, le reste étant réservé au financement des garanties (vacance locative, défaillance de paiement du locataire, remise en état du logement). Enfin le dispositif « Locajeunes » consiste en un bail de dix mois conclu entre le bailleur et un étudiant présenté par la Ville et le CROUS. Le loyer maximum est de 13 euros par mètre carré et la garantie proposée est celle du Loca-Pass.

Votre rapporteur salue la mise en oeuvre de cette politique qui contribue à la baisse de la vacance, dans la mesure où elle permet de remettre des logements sur le marché, qui, de ce fait, échappent à la taxe sur les logements vacants, et permet de procéder à la réhabilitation de logements vétustes voire indécents.

Il convient néanmoins de souligner que les résultats de cette politique sont encore mitigés dans la mesure où seulement 89 contrats ont été signés dans ce cadre et que 51 contrats sont en cours de négociation. Les réticences des propriétaires sont donc fortes alors même que les garanties offertes par la SIEMP devraient « rassurer » les bailleurs, ce qui illustre la mauvaise perception de la relation avec le locataire par les bailleurs.

b) Favoriser une action ciblée en donnant aux élus locaux la possibilité de consulter le fichier des logements vacants

Afin de permettre la mise en place d'une action ciblée d'information auprès des propriétaires, votre rapporteur suggère qu'il soit donné la possibilité aux élus locaux, sous réserve du maintien de la confidentialité des données, de consulter le fichier des logements vacants, qui n'est aujourd'hui qu'à la disposition des services du ministère de l'économie. L'ouverture de cette faculté pour les élus locaux nécessiterait de la préciser explicitement dans la loi.

3. Supprimer la taxe sur les logements vacants

Comme votre rapporteur l'a longuement exposé, la taxe sur les logements vacants se caractérise par des coûts élevés de gestion, suscite un grand nombre de réclamations de la part des contribuables et a eu une efficacité toute relative dans la mesure où la vacance locative a baissé dans les zones où elle n'était pas applicable.

Au total, votre rapporteur considère que cette taxe peut, sans aucun doute, se ranger dans la catégorie des impositions inutiles qui contribuent à complexifier un peu plus le système fiscal français et que son inefficacité justifie largement sa suppression.

C. VERS UNE ÉVOLUTION DU STATUT DU SECTEUR DES LOCATIONS MEUBLÉES

Les évolutions des dispositions régissant ce secteur permises par la loi de 1998 ont été positives du point de vue de la protection des locataires. Le fonctionnement du secteur des locations meublées doit cependant conserver une relative souplesse. Il serait sûrement, de ce point de vue, contre-productif, d'aligner le régime juridique de ce secteur sur celui des locations nues du point de vue de la durée des baux d'habitation car ce secteur permet d'assurer une certaine fluidité au marché locatif.

Toutefois, dans un certain nombre d'autres domaines, votre rapporteur estime souhaitable un renforcement des garanties dont les locataires doivent pouvoir bénéficier.

1. Donner un statut législatif à la location meublée

Ainsi, il serait opportun, pour tenter de rationaliser l'organisation de ce secteur, de donner une définition précise à la notion de location meublée. La CLCV fait, à cet égard, une proposition qui apparaît très judicieuse. Elle propose de définir la location meublée comme la mise à disposition d'un logement décent, répondant aux caractéristiques du décret du 30 janvier 2002, à usage d'habitation, disposant des éléments de confort permettant au locataire d'en user immédiatement. Un décret pourrait à ce titre utilement déterminer les éléments minimums dont doit disposer un logement pour être qualifié de meublé.

Actuellement, la Cour de cassation estime que la qualification de location meublée doit être établie de manière non équivoque au regard de la volonté des parties et qu'elle peut résulter de l'inventaire séparé annexé au contrat (arrêt du 6 décembre 1977). La formalisation dans un décret de ces éléments de confort ne ferait ainsi qu'entériner la jurisprudence. En effet, selon cette dernière, échappe à la qualification de meublé le logement ne comportant qu'une table en bois, une table de cuisine et une table pliante (arrêt de la Cour d'Appel d'Orléans, 29 juin 1998) ou le logement dont la cuisine est dépourvue de vaisselle (arrêt de la Cour d'Appel de Bordeaux, 13 mars 2000).

En outre, la référence faite au décret du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques de la décence dans la définition de la location meublée écarterait de son champ d'application les logements mis en location par les hôtels et résidences de tourisme. En effet, ces derniers mettent en location des logements qui ne peuvent servir de domicile au sens juridique du terme.

2. Renforcer les obligations contractuelles

Votre rapporteur estime en outre qu'il serait utile de compléter la réforme de 1998 du point de vue des rapports bailleurs/locataires et de ne pas limiter le champ d'application des règles juridiques aux bailleurs louant habituellement quatre logements et plus.

L'exigence d'un bail écrit, comportant les mentions légales définies à l'article 3 de la loi de 1989 (nom du bailleur, durée de la location, date de prise d'effet du contrat, désignation des locaux, montant du loyer et modalités de paiement, montant du dépôt de garantie) pourrait ainsi être étendue à toutes les locations meublées. De même, la durée du bail d'un an pourrait également être étendue à tous les bailleurs, sauf dérogation expresse résultant d'une décision conjointe des parties.

En ce qui concerne l'établissement d'un état des lieux, un parallèle avec les dispositions de l'article 3 de la loi de 1989 pourrait opportunément être effectué. L'état des lieux serait ainsi réalisé de manière contradictoire lors de l'entrée du locataire dans les lieux et lors de sa sortie. De même, des règles relatives au dépôt de garantie pourraient être instaurées, en s'inspirant de celles prévues par l'article 22 de la loi du 6 juillet 1989. Le montant pourrait être proportionnel à la durée du contrat de location, avec comme montant maximum l'équivalent de deux mois de loyer.

Dans le cadre des locations meublées, il est actuellement possible pour le bailleur de faire supporter à son locataire des charges et réparations autres que celles prévues par le décret relatif aux charges. Votre rapporteur est dans ce cadre favorable à un alignement du secteur des locations meublées sur le droit commun. En outre, l'évolution proposée du système des charges locatives récupérables pourrait trouver à s'appliquer à ce secteur en prévoyant que des charges non prévues par la liste peuvent être récupérées à condition qu'elles se justifient par des prestations au bénéfice des locataires. Une telle réforme pourrait être accompagnée d'une obligation pour le locataire d'entretenir le mobilier mis à sa disposition.

Enfin, afin de palier la carence des parties, la loi devrait préciser les conditions de résiliation du bail. La durée du délai de préavis pourrait être proportionnelle à la durée du bail, avec un délai maximum. Pour conserver à la location meublée sa souplesse, chaque partie pourrait ainsi donner congé à tout moment.

3. Revoir les avantages fiscaux du secteur des locations meublées

Le régime fiscal attractif dont bénéficient les bailleurs dans le secteur des locations meublées pourrait également être réexaminé. En effet, comme votre rapporteur l'a souligné, ces avantages ne se justifient que par la spécificité des services offerts aux locataires. Or ces particularités sont de moins en moins évidentes dans la mesure où un grand nombre de logements meublés le sont avec des équipements souvent minimalistes.

Pour cette raison, votre rapporteur serait favorable à un rapprochement progressif du régime fiscal du secteur des locations meublées de celui des locations nues.

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