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IV. L'INSUFFISANTE PRISE EN CHARGE DES LOCATAIRES EN DIFFICULTÉ

A. LA PRÉVENTION DES EXPULSIONS EST INSUFFISANTE

1. La difficile prévention des expulsions

a) Le développement de moyens de prévention des expulsions

Dans le domaine des relations bailleurs/locataires, votre rapporteur considère que, hors les cas de mauvaise foi des locataires, la solution de l'expulsion résulte d'un dysfonctionnement des procédures d'accompagnement social des locataires en difficulté. Théoriquement, la voie judiciaire devrait être utilisée uniquement en dernier recours et devrait être limitée aux seuls cas des locataires de mauvaise foi.

Cette approche a d'ailleurs été retenue par le législateur dans le cadre du volet prévention des expulsions de la loi relative à la lutte contre les exclusions. Il s'agissait en effet de considérer le problème des expulsions non pas comme un problème d'ordre public mais d'essayer de lui appliquer un traitement social et préventif le plus en amont possible afin d'éviter la phase contentieuse.

Les dispositions de cette loi ont permis la mise en place d'une procédure précontentieuse spécifique avant la saisine du juge dans le parc social et l'instauration d'une démarche de prévention placée sous la responsabilité du préfet durant la phase contentieuse pour tous les locataires. Par ailleurs, de nouveaux pouvoirs ont été octroyés au juge judiciaire. Enfin, la loi a prévu une obligation de réaliser une charte départementale de prévention des expulsions afin que l'ensemble des acteurs locaux se mobilise pour prévenir et réduire le nombre des expulsions.

Ainsi, la loi a institué une obligation pour l'huissier de justice de notifier au préfet l'assignation visant à la résiliation de bail au moins deux mois avant l'audience afin que le préfet saisisse les organismes sociaux adéquats et transmette aux juges les informations dont il dispose. Cette phase doit être mise à profit pour diligenter une enquête sociale d'urgence et, si nécessaire, pour élaborer un plan d'apurement de la dette ou rechercher une solution de relogement plus adaptée aux ressources du ménage.

La loi prévoyait que, dans un délai de deux ans à compter de sa promulgation, une charte pour la prévention de l'expulsion devait être élaborée dans chaque département avec l'ensemble des partenaires concernés. Toutefois, quatre ans après l'entrée en vigueur de la loi, on dénombrait seulement 60 chartes signées.

b) Une efficacité relative

Comme l'analyse des statistiques du Ministère de la Justice l'a montré, le nombre de contentieux locatifs est en hausse, notamment à partir de l'année 2000, tant pour les demandes introduites par les bailleurs que pour le nombre de décisions d'expulsion.

Malgré les difficultés d'interprétation de ces données, on peut supposer que la mise en oeuvre trop progressive du dispositif, freinée notamment par un manque de moyens et un maillage insuffisant des mesures de prévention à certaines phases de la procédure (en particulier après le jugement), a contribué à la croissance des ménages en situation d'expulsion. Il est également possible que la plus grande « sévérité » de certains acteurs, qui estiment que le dispositif de prévention a nécessairement « filtré » en amont de la procédure judiciaire les locataires de bonne foi, explique cette croissance.

Surtout, l'augmentation des contentieux locatifs à partir de l'année 2000 constitue sûrement un indice d'une augmentation de la précarité des ménages dans un contexte de forte hausse des loyers, en particulier dans le parc locatif privé, la hausse des revenus des locataires n'ayant pas suivi celle des loyers.

2. Les difficultés de mise en oeuvre de la loi de 1998

Comme le montrent les bilans d'application de la loi de lutte contre les exclusions, ainsi qu'une évaluation qualitative de la mise en oeuvre des mesures de prévention des expulsions, certains volets du dispositif de prévention ne se mettent en place que trop progressivement et de façon assez inégale selon les départements (enquête sociale, mobilisation des dispositifs, chartes...).

Cette mise en place progressive s'explique notamment par la nécessaire phase d'adaptation des procédures, au cours de laquelle doivent être créées de nouvelles structures, des outils de coordination et de nouveaux partenariats. La formation des acteurs (acteurs sociaux, avocats...) et la prise en charge de nouvelles tâches par les services de l'Etat nécessite également un temps d'adaptation.

Toutefois, votre commission regrette que l'enquête sociale que le préfet doit diligenter en urgence dès réception de l'assignation soit menée de façon très inégale selon les départements. D'une part, le nombre de ces enquêtes est encore trop faible au vue du taux de ménages assignés couverts par cette enquête, surtout pour les locataires du parc privé. Leur contenu est encore insuffisamment développé et consiste parfois en une simple fiche de liaison sans contact avec le ménage, ni solution proposée. Enfin, les délais de réalisation de l'enquête sont, dans la grande majorité des cas, trop longs.

On constate par ailleurs que les acteurs sociaux sont insuffisamment formés au droit du logement et que le recours à des associations compétentes financées par le Fonds de solidarité pour le logement (FSL) est encore insuffisamment pratiqué.

En outre, il a été noté une articulation difficile et une mobilisation insuffisante des dispositifs d'aide. En particulier, le mode de fonctionnement des FSL n'est pas toujours adapté aux difficultés rencontrées, en ce qui concerne notamment les délais de constitution et d'instruction des dossiers, souvent trop longs, les conditions d'octroi des aides, le niveau et la nature de l'aide. Par ailleurs, les capacités de relogement prévues par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées restent très en dessous des besoins.

Les mesures de prévention et de suivi des locataires sont souvent insuffisantes, notamment après le jugement d'expulsion qui crée une phase de fragilité pour ces derniers et on constate un fort taux d'échec des solutions mises en place et notamment des plans d'apurement prononcés par les juges, plans qui paraissent parfois peu réalistes au regard des capacités financières des ménages, par manque d'accompagnement des personnes concernées.

L'information et l'implication des locataires sont elles aussi très insuffisantes dans la mise en oeuvre de ces procédures d'accompagnement. Cet aspect de la prévention, souvent repris comme objectif par les chartes, doit, en fait, être traité à tous les stades de la procédure. Il nécessite une information claire et explicite dès le commandement de payer, un accompagnement social, une assistance juridique permettant aux ménages d'acquérir une meilleure compréhension de la procédure et de faire valoir leurs droits. La présence du locataire à l'audience, favorisée par ces actions, est un des facteurs essentiels de réussite de la prévention.

3. Vers un renforcement des procédures de coordination

Afin de tenter de remédier à ces insuffisances, le gouvernement a décidé d'améliorer l'accompagnement des locataires dans toutes les phases de la procédure d'expulsion, notamment avec la présentation en mars 2003, par la secrétaire d'Etat à la lutte contre la précarité et l'exclusion, Mme Dominique Versini, du plan national de renforcement de la lutte contre la précarité et l'exclusion.

Dans ce cadre, un cahier des charges précisant le contenu des enquêtes sociales pour améliorer ses conditions de mise en oeuvre devrait être élaboré. Ce cahier des charges sera complété par l'élaboration d'un guide de prévention des expulsions à l'usage des travailleurs sociaux pour améliorer leur formation sur les aspects sociaux et juridiques. De même, des travaux de réflexion sont en cours pour la reconstitution des droits des locataires dont le bail a été résilié mais qui assument à nouveau leurs engagements vis à vis des bailleurs.

Votre rapporteur ne peut qu'encourager le gouvernement à intensifier son action en faveur du renforcement et de l'amélioration de la phase de prévention des expulsions et d'accompagnement des locataires en difficulté. Une telle démarche constitue en effet un élément clé pour permettre la diminution du nombre de contentieux locatifs, améliorer les relations entre bailleurs et locataires et redonner confiance aux propriétaires.

B. RÉFORMER LE FONCTIONNEMENT DES FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE LOGEMENT

1. L'élargissement des missions des FSL

La loi de 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, modifiée par la loi de la lutte contre les exclusions, a institué dans chaque département un fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Les FSL accordent des aides financières aux ménages défavorisés pour les aider à se maintenir dans le logement en cas d'impayés ou pour les aider à entrer dans un logement locatif (cautionnement, prise en charge du dépôt de garantie, du premier loyer, des frais d'agence et autres frais d'installation...).

Le bilan d'évaluation de la loi Besson, réalisé en 1997, avait mis en évidence certains problèmes dans l'organisation et le fonctionnement des FSL. La souplesse et la diversité des réponses adaptées aux besoins locaux a eu comme effet pervers l'inégalité de traitement des ménages. Ces constats ont conduit le législateur à généraliser les interventions du FSL en l'ouvrant à tous les publics, locataires du parc public et du parc privé, sous-locataires, résidents de foyers, et en prévoyant comme seuls critères d'éligibilité aux aides les ressources et l'importance et la nature des difficultés rencontrées, ce qui exclut notamment des différences de critères entre parc public et parc privé. Enfin, des aides obligatoires ont été prévues comme l'apurement des dettes locatives pour le maintien, le cautionnement ou des aides au paiement du dépôt de garantie.

Votre rapporteur considère que cet élargissement constitue une mesure très positive car elle consacre le rôle social du parc privé, qui se substitue bien souvent aux insuffisances du parc social. En contrepartie, la différence de traitement ne se justifie pas quand les locataires du parc privé connaissent des difficultés économiques comparables à ceux du parc locatif social.

Par ailleurs, la possibilité de saisine directe du FSL par le ménage demandeur a été ouverte, ainsi qu'un délai de réponse maximum de deux mois après la saisine, tout comme l'obligation de motiver les décisions de refus.

2. Des lacunes en termes de réformes d'accompagnement

L'élargissement des missions des fonds de solidarité pour le logement n'a toutefois pas été accompagnée des évolutions nécessaires, tant au niveau de la réforme de l'organisation interne des Fonds que de la révision des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, rendues indispensables par ces modifications législatives, tant et si bien qu'un grand nombre de fonds ont accumulé une trésorerie importante en 1999 et en 2000 (jusqu'à quatre mois de dépenses pour certains fonds), avec de fortes disparités selon les départements. Ainsi, fin 1999, le montant total de la trésorerie était de 143 millions d'euros, soit 65 % des dépenses de l'année, et fin 2000, elle avoisinait les 155 millions d'euros, soit 65 % des dépenses 2000.

Pour faire face à cette situation, il a été tenu compte, dans les dotations budgétaires 2001 et 2002 des excédents de trésoreries afin de permettre le retour à des situations de gestion plus saines.

Votre rapporteur comprend cette évolution budgétaire dans un contexte difficile pour les finances publiques françaises. Toutefois, cette situation ne peut que le pousser à s'interroger sur le décalage qu'il peut y avoir entre la non consommation de ces crédits et le nombre de contentieux locatifs existants. Ces trésoreries dormantes auraient dû impérativement être utilisées pour prévenir les impayés locatifs, ce qui aurait permis très certainement d'éviter un très grand nombre de procédures judiciaires liées à des impayés locatifs.

3. Un outil d'accompagnement social précieux

Malgré cette inefficience au niveau de la gestion budgétaire de ces Fonds, ces réformes se sont avérées bénéfiques en termes de bénéficiaires de ces aides. En effet, alors qu'un peu de moins de 233.000 ménages recevaient une aide au titre des fonds de solidarité pour le logement en 1998, ils étaient plus de 296.000 en 2001, soit une progression de près de 27 %. Votre rapporteur salue bien évidemment cette évolution indispensable. Aucun argument ne peut être avancée pour justifier le maintien de trésoreries inutilisées. Par ailleurs, l'action des fonds de solidarité pour le logement peut avoir un impact décisif sur l'amélioration des rapports bailleurs/locataires.

Comme le montre l'analyse des informations recueillies sur les bénéficiaires des aides des fonds de solidarité pour le logement, ces dernières s'adressent en priorité aux ménages qui éprouvent les difficultés les plus significatives car près de 30 % des ménages aidés sont titulaires du RMI et environ 27 % des ménages aidés pour le maintien dans le logement sont des inactifs.

Au total, votre rapporteur ne peut qu'espérer que la future décentralisation aux départements de la gestion des FSL sera de nature à permettre une amélioration de leur fonctionnement, une activation des crédits et un traitement plus rapide des dossiers afin de leur faire jouer à plein leur rôle de prévention des difficultés locatives.

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