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TROISIÈME PARTIE  -

PROPOSITIONS POUR UNE REDYNAMISATION DU MARCHÉ LOCATIF PRIVÉ

Au final, les difficultés identifiées dans le secteur du logement locatif privé justifie un certain nombre d'évolutions tant dans le domaine des rapports bailleurs/locataires que de la fiscalité.

L'un des enjeux, afin de répondre à la pénurie de l'offre locative privée constatée dans les marchés tendus, est de réussir à drainer les capitaux en faveur de ce secteur et donc à faire revenir les investisseurs-bailleurs en masse sur ce marché.

Une telle politique incitative passe en premier lieu par des évolutions des règles qui régissent les rapports entre les bailleurs et les locataires. Il est en effet important de recréer les conditions pour redonner aux particuliers une « âme de bailleur ».

I. AMÉLIORER LES RAPPORTS BAILLEURS/LOCATAIRES

A. ASSURER LA SÉCURISATION DU PAIEMENT DES LOYERS

Cet élément constitue le point central pour améliorer les relations entre les bailleurs et les locataires. Comme cela a été vu, la très grande majorité des bailleurs personnes physiques est constituée de petits propriétaires qui possèdent souvent un ou deux logements. Il est donc indispensable, pour ces petits propriétaires, de garantir et de sécuriser le paiement du loyer, les problèmes d'impayés locatifs pouvant avoir des conséquences économiques très négatives.

Des mécanismes de sécurisation existent déjà et il conviendrait en premier lieu de les faire connaître en organisant l'information la plus large possible. Comme votre rapporteur a pu le constater au cours de ses travaux, les modes de résolution amiable des impayés locatifs restent encore peu connus des bailleurs. Ainsi un site Internet grand public, consacrant une rubrique aux solutions proposées aux bailleurs en cas d'impayés locatifs, évoque la possibilité d'expulsion, la saisie des biens du locataire ou la saisie conservatoire sur le compte bancaire du locataire mais à aucun moment ne cite les voies de conciliation. Cet exemple, pour anecdotique qu'il soit, illustre néanmoins cette méconnaisse des solutions fondées sur la conciliation et l'accompagnement social.

1. Faire connaître les dispositifs existants

a) La garantie de paiement proposée par le « 1 % Logement »

Les fonds du 1 % Logement offrent des possibilités d'assurance locative, qu'il pourrait être opportun de faire connaître par une campagne d'information importante auprès des bailleurs.

Ainsi, le dispositif « Locapass » permet d'accorder une garantie d'une durée de 18 mois (qui peut aller jusqu'à 36 mois si le logement est conventionné) contre les impayés de loyer et de charges locatives au bénéfice des bailleurs qui donnent un logement en location à un salarié d'une entreprise privée ou à un jeune de moins de trente ans en recherche ou en situation de premier emploi.

Ce dispositif n'a toutefois pris son essor que depuis la fin de l'année 2001 et ne concerne actuellement que 350.000 locations. Il reste encore largement inconnu des bailleurs puisque moins d'un quart d'entre eux affirmaient ignorer son existence.

b) Profiter de la décentralisation des FSL pour intensifier leurs actions

Les Fonds de solidarité pour le logement constituent l'un des outils d'accompagnement social privilégié pour les locataires rencontrant des difficultés économiques. Leurs aides ont notamment vocation à permettre aux familles en difficulté de se maintenir dans le logement en cas de difficultés pour payer le loyer.

L'article 24 du décret du 22 octobre 1999 relatif aux plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées et aux fonds de solidarité pour le logement dispose que le Fonds peut être saisi, entre autres, par la personne en difficulté, avec l'accord de cette dernière par toute personne y ayant intérêt, et par le préfet qui a reçu une assignation en vue de la résiliation d'un bail locatif.

Ainsi les bailleurs ont la possibilité de saisir les FSL dès que surgit une difficulté pour le paiement du loyer. Ces fonds peuvent donc jouer un rôle important dans la sécurisation des rapports entre les bailleurs et les locataires et sont de nature à éviter des contentieux locatifs. De même, le FSL peut apporter un cautionnement à une personne qui souhaite entrer dans un logement locatif alors même qu'elle disposerait de revenus insuffisants.

Au surplus, compte tenu des niveaux assez élevés des trésoreries accumulées ces deux dernières années par les FSL, votre rapporteur estime qu'il conviendrait d'activer les sommes dont ils disposent afin de prévenir le plus grand nombre possible de contentieux locatifs. Cette mobilisation des fonds pourrait être utilement complétée par une large campagne d'information auprès des propriétaires sur l'existence de ces instruments.

A ce titre, le projet de loi relatif aux responsabilités locales devrait faciliter cette évolution car il prévoit le transfert aux départements des fonds de solidarité pour le logement. En outre, la compétence des FSL serait, selon le projet de loi, élargie aux aides pour les impayés d'eau, d'énergie et de téléphone, qui sont actuellement attribuées par des fonds spécifiques.

Votre rapporteur salue la proposition du gouvernement visant à l'unification des fonds qui devrait simplifier les procédures et permettre une prise en charge globale des locataires en difficulté.

Par ailleurs, la plus grande implication des collectivités locales dans le fonctionnement des FSL devrait permettre une meilleure gestion de sommes mises à la disposition des locataires en difficulté et une mobilisation plus rapide de cette aide.

c) Les assurances locatives

Les compagnies d'assurance offrent aujourd'hui des produits permettant aux bailleurs de s'assurer contre le risque d'impayés locatifs. Ces contrats couvrent en général les impayés de loyers et de charges mais aussi les dégradations immobilières, les frais causés par les litiges relatifs à l'application du bail et la vacance locative.

Pour le risque d'impayés locatifs, ces contrats garantissent en général l'indemnisation du propriétaire pendant 24 mois consécutifs, avec ou sans application de délai de carence (le premier mois de loyer impayé étant alors indemnisé ou non) avec ou sans limite de montant. Les primes demandées aux bailleurs ou à la société assurant la gestion du bien varient, quant à elles, entre 2 % et 5 % des loyers et charges. Depuis 1995, le montant de ces primes est déductible du revenu imposable du locataire.

2. Vers un fonds de garantie ?

La priorité doit donc être donnée à la sécurisation du paiement des loyers. Votre rapporteur s'interroge néanmoins sur les avantages qu'il pourrait y avoir à créer, à terme, un fonds de garantie pour les risques d'impayés locatifs, à l'instar de celui qui existe pour l'accession sociale à la propriété (le Fonds de Garantie d'Accession sociale). Comme votre rapporteur a déjà eu l'occasion de le souligner, le parc privé joue bien souvent un rôle social en complément, voire en substitution, du parc social. Les bailleurs privés qui logent des personnes en situation précaire jouent donc un rôle qui devrait relever de la solidarité nationale.

Si un propriétaire est confronté à une situation d'impayés locatifs, il se substitue donc à l'Etat pour garantir le droit au logement. Dans cette logique, il apparaîtrait normal aux yeux de votre rapporteur que le bailleur puisse, non pas être payé pour son action, mais tout simplement indemnisé de la perte de revenus ainsi subie.

De la même manière, ce fonds pourrait venir réparer les préjudices subis par les propriétaires qui ont obtenu, dans les cas extrêmes, l'expulsion d'un locataire, pour laquelle l'Etat refuse d'octroyer le concours de la force publique.

Cette indemnisation est, en théorie, de droit en vertu d'une jurisprudence bien établie (arrêt du Conseil d'Etat, Couitéas, 30 novembre 1923), reprise à l'article 16 de la loi du 9 juillet 1991 (« l'Etat est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et autres titres exécutoires. Le refus de l'Etat de prêter son concours ouvre droit à des réparations »).

Toutefois, dans la pratique cette procédure s'avère compliquée à mettre en oeuvre car elle nécessite pour le propriétaire d'adresser une demande à la préfecture, voire d'attaquer l'Etat devant les juridictions administratives en cas de refus. Or, rien ne peut en effet justifier que le propriétaire doive, après une procédure judiciaire longue au cours de laquelle le juge aura reconnu son bon droit, poursuivre l'Etat devant les juridictions administratives, avec une procédure qui peut elle aussi s'avérer longue, pour obtenir la réparation du préjudice subi. A des fins de simplification, l'automaticité de la réparation par un tel fonds pourrait permettre d'accélérer les procédures et d'indemniser rapidement les préjudices subis par les propriétaires.

3. Assurer l'exécution des décisions de justice

Dans les cas de contentieux, et ces derniers ne peuvent être complètement exclus, même avec le développement des voies amiables, du fait des locataires de mauvaise foi, votre rapporteur juge nécessaire d'améliorer le déroulement des procédures. En premier lieu, ces dernières devraient être plus rapides.

Par ailleurs, même dans le cas où un fonds de garantie pourrait être constitué, le recours à la force publique, quand il est nécessaire, devrait être accordé plus systématiquement. Il en va en effet de la bonne administration de la justice et du respect de ses décisions par les autorités administratives.

Ces actions doivent être évidemment limitées aux seuls cas de nécessité et aux locataires de mauvaise foi.

B. SIMPLIFIER ET CLARIFIER LA JURISPRUDENCE SUR LES CHARGES

Comme cela a été souligné, la réglementation relative aux charges récupérables est aujourd'hui rigide et ne permet pas un développement des services offerts aux locataires.

Toutefois, comme les représentants des locataires, votre rapporteur estime que le principe de la liste limitative des charges ne doit pas être remis en cause. En effet, ce principe relève de la nécessaire sécurité juridique dont doivent bénéficier les locataires, qui doivent pouvoir connaître précisément la liste des charges susceptibles de leur incomber. Néanmoins, et le rapport de M. Philippe Pelletier est explicite sur ce point, tout nouveau régime doit être capable d'évoluer.

Surtout, comme le précise l'association Consommation logement et cadre de vie (CLCV), toute réforme des règles encadrant les charges récupérables doit se faire dans la concertation, afin de ne pas rouvrir « la guerre des charges ».

1. Permettre une actualisation régulière de la liste des charges récupérables

Afin de concilier la stabilité de la liste des charges avec une certaine souplesse, votre rapporteur juge opportun de prévoir une possibilité d'actualisation régulière de la liste des charges récupérables pour tenir compte des évolutions techniques et législatives et des attentes des locataires. Ainsi comme le propose le rapport de M. Pelletier mais aussi la Fédération des SEM, votre rapporteur est favorable à ce qu'un accord collectif local puisse rendre récupérable certaines charges ne figurant pas sur la liste des charges à partir du moment où il existe un consensus sur ce point et que le service rendu répond à une véritable attente des locataires.

Votre rapporteur suggère également de prévoir une actualisation régulière, tous les trois ans par exemple, de la liste des charges récupérables, qui pourrait se négocier dans le cadre de la commission nationale de concertation. L'accord ainsi conclu donnerait lieu à une révision de la liste par décret, qui viendrait entériner l'accord.

2. Autoriser les réparations dans les locaux privatifs dans un cadre collectif

L'article 3 du décret de 1987 autorise le bailleur à récupérer les dépenses afférentes à l'entretien courant et aux menues réparations d'installations individuelles lorsqu'il les effectue en lieu et place du locataire. Votre rapporteur souscrit également à la proposition qui vise à autoriser d'une manière plus générale, ou après accord collectif local, que les réparations dans les locaux privatifs puissent être assurés collectivement par le ou les bailleurs et que les frais occasionnés puissent être répercutés sur les charges. Une telle faculté est au demeurant déjà ouverte pour l'entretien des chauffe-eau et de la robinetterie. Ceci permettrait, de par les économies d'échelle permises par un tel système, de réduire le coût des prestations pour les locataires.

3. Modifier le régime de la prescription

Il existe un déséquilibre dans les délais de prescription pour les actions en réparation des charges payées indûment selon que la demande émane du propriétaire ou du locataire. Le locataire peut engager une action pendant une durée qui peut aller jusqu'à trente ans après le paiement. Pour les bailleurs, cette faculté est, selon l'article 2277 du code civil, limitée à cinq ans. Votre rapporteur considère qu'il serait souhaitable de réduire le délai dont disposent les locataires à cinq ans.

En effet, ce déséquilibre n'apparaît pas justifié aux yeux de votre rapporteur et le délai de trente ans semble à de maints égards excessif. Dans la pratique, les demandes en remboursement fondées sur les trente dernières années s'avèrent excessivement rares car cela suppose que le locataire soit en place depuis une très longue durée et qu'il ait conservé les preuves des sommes qu'il a versées indûment. Par conséquent, cette diminution du délai ne devrait avoir que peu d'incidences pratiques, mais la sécurité juridique gagnerait à cette réforme.

4. Permettre la récupération des frais de gardiennage

L'article 2 du décret de 1987 prévoit explicitement que la rémunération d'un gardien ou d'un concierge est récupérable pour les trois quarts du montant des salaires versés si ce dernier effectue l'entretien courant des parties communes et assure l'élimination des déchets. De ce point de vue, l'arrêt de la Cour de cassation du 7 mai 2002 n'a fait qu'appliquer ce que prévoyaient les textes. Il n'en reste pas moins que l'application d'un tel principe est peu souple. Aussi votre rapporteur serait-il plutôt favorable à une solution qui permettrait de prévoir une récupération de 50 % des frais de gardiennage si le gardien effectue l'une des deux tâches prévues par le décret et une récupération de 75 % si le gardien assure les deux missions.

5. Simplifier les règles dans le cas des prestations de service

Enfin, il serait souhaitable que la récupération des charges, pour ce qui concerne les activités de prestations de service en faveur des locataires, puisse se réaliser en totalité, sans distinction de la marge bénéficiaire de l'entreprise, difficilement calculable, et de la TVA dans la mesure où la prestation de service constitue un tout qui bénéficie aux locataires.

C. AMÉNAGER À LA MARGE LES DISPOSITIONS DE LA LOI DE 1989

Les dispositions de la loi de modernisation sociale ont sûrement créé des outils de lutte contre les discriminations pour l'accès au logement qui étaient nécessaires pour limiter certains abus constatés. Il n'en reste pas moins que les relations propriétaires-locataires doivent être fondées sur la confiance. L'objectif de lutte contre les discriminations ne doit pas être l'occasion d'entamer cette nécessaire confiance, au risque de provoquer des effets pervers sur l'ensemble du secteur du logement.

1. Supprimer l'interdiction de demander une photographie d'identité

De manière courante, les bailleurs demandent logiquement aux candidats à la location de justifier leur identité afin de disposer d'un minimum d'informations sur leur situation d'état civil. Il convient d'ailleurs de noter qu'un candidat à la location pour un logement HLM doit fournir une copie de sa carte d'identité. Or les dispositions introduites par la loi de modernisation sociale dans la loi de 1989 interdisent au bailleur privé de réclamer un tel document.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur considère qu'une telle interdiction n'est pas opportune.

2. L'établissement de la caution en France

De la même manière, l'interdiction de refuser une caution au motif qu'elle ne dispose pas de la nationalité française est justifiée dans certains cas. Votre commission estime toutefois nécessaire de préciser dans la loi que cette caution peut néanmoins être refusée si la personne n'est pas établie de manière régulière en France, afin d'assurer le bailleur du fait qu'il pourra mettre en jeu cette caution en cas de défaut du locataire.

D. PERMETTRE UNE SORTIE DÉFINITIVE ET PROGRESSIVE DE LA LOI DU 1ER SEPTEMBRE 1948

1. Permettre une extinction en douceur des dispositions de la loi

La loi du 1er septembre 1948 est toujours au centre des débats, malgré les dispositions de la loi du 23 décembre 1986 qui avaient déjà permis une possibilité de sortie de certains logements de ce dispositif. Même si les logements concernés par la loi de 1948 sont de moins en moins nombreux et ne concernent qu'une part très résiduelle du parc locatif privé, ces derniers sont souvent assez mal entretenus, le propriétaire ne percevant pas un loyer suffisant pour assurer l'entretien.

Il conviendrait ainsi d'accélérer l'extinction progressive de ce dispositif. En premier, la non transmissibilité des baux des logements régis par la loi du 1er septembre 1948 devrait être réaffirmée afin de mettre fin à une pratique permise par la jurisprudence de la Cour de cassation, du fait d'une imprécision de la loi. En effet, la jurisprudence de la Cour de cassation permet que des enfants qui ne vivaient pas avec leurs parents « héritent » du droit au bail soumis aux dispositions de la loi de 1948, ce qui impose au bailleur la prolongation de ce bail. Or, cette catégorie de personnes ne faisait pas expressément partie de celles que le législateur a entendu protéger par les dispositions de l'article 5 de la loi du 1er septembre 1948, modifiées par la loi du 23 décembre 1986.

Une solution, assez radicale, consisterait à modifier l'article 1742 du code civil mais elle aurait l'inconvénient de modifier l'ensemble du droit des baux. En outre, une telle modification pourrait interférer avec les travaux actuellement menés sur l'évolution du code civil qui devraient déboucher sur une modification plus générale et plus vaste du code civil.

Votre rapporteur juge donc préférable une évolution plus douce qui pourrait se réaliser en modifiant la loi du 23 décembre 1986 en excluant expressément les descendants majeurs du bénéfice du droit au maintien.

Par ailleurs, votre rapporteur estime opportun de prévoir une sortie plus rapide du système de la loi de 1948. Le délai de huit années prévu par la loi de 1986 pourrait ainsi être utilement ramené à six ans.

2. Conditionner strictement la sortie de ces logements

Cette extinction progressive de la loi de 1948 ne doit pas néanmoins se faire sans condition. En premier lieu, votre rapporteur juge nécessaire de conditionner strictement la sortie du logement des dispositions de la loi de 1948 au respect des critères de décence fixés par le décret du 30 janvier 2002. Si le logement ne respecte pas ces critères, le propriétaire devrait préalablement réaliser la mise aux normes du logement avant d'organiser le retour au droit commun.

D'autre part, il convient de préciser avec exactitude les critères de ressources du ou des locataires en deçà desquels la sortie de la loi de 1948 et l'augmentation du loyer ne seront possibles que dans une certaine limite. Cette sortie de la loi devrait également prendre en compte l'âge du locataire. Ces deux critères croisés devraient constituer une grille permettant d'organiser l'extinction de la loi de 1948. Ainsi en fonction de ces deux critères, il appartiendrait à la personne qui se prévaut des dispositions de la loi du 1er septembre 1948 de démontrer qu'elle remplit les conditions pour continuer à en bénéficier.

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