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La France et les Français face à la canicule : les leçons d'une crise

 

Rapport d'information n° 195 (2003-2004) de Mme Valérie LÉTARD, MM. Hilaire FLANDRE et Serge LEPELTIER, fait au nom de la mission commune d'information, déposé le 3 février 2004

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N° 195

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SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 3 février 2004

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) « La France et les Français face à la canicule : les leçons d'une crise ».

Par Mme Valérie LÉTARD, MM. Hilaire FLANDRE et Serge LEPELTIER,

Sénateurs.

(1) Cette mission commune d'information est composée de : Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bernard Barraux, Mme Brigitte Bout, MM. Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mmes Sylvie Desmarescaux, Evelyne Didier, MM. Claude Domeizel, Daniel Eckenspieller, Hilaire Flandre, François Fortassin, Mme Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Paul Girod, Alain Gournac, Adrien Gouteyron, Louis Grillot, Mme Françoise Henneron, M. Serge Lepeltier, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jacques Peyrat, Jean-François Picheral, Bernard Plasait, Mmes Danièle Pourtaud, Gisèle Printz, MM. Jean-Pierre Schosteck, Daniel Soulage, Pierre-Yvon Trémel, François Trucy.

Santé publique.

PRÉAMBULE

L'été dernier, au milieu du mois d'août, les Français horrifiés découvrent les effets meurtriers d'une canicule que nul n'avait prévue, et qui a frappé plus particulièrement les personnes les plus fragiles dans notre société, les malades, les handicapés, des patients sous certains traitements médicamenteux et, surtout, les personnes âgées, aussi bien à leur domicile que dans les maisons de retraite et les hôpitaux.

La mission d'information tient, avant toute chose, à exprimer sa compassion à l'égard des victimes et de leurs familles.

Ces personnes âgées sont disparues dans des conditions tragiques, frappées d'hyperthermie dans la solitude de leur domicile surchauffé ou dans les maisons de retraite excessivement vitrées et transformées en serres, accueillies dans un état trop souvent désespéré dans des services d'urgence débordés.

Bref, nos personnes âgées sont décédées, au cours de ces « journées de braise », malgré la mobilisation exceptionnelle des sapeurs-pompiers, des services d'urgence, des médecins, des infirmières, des aides-soignantes, des personnels des maisons de retraite, des services d'aide à domicile, des maires... dans des conditions inacceptables pour la France des droits de l'homme, qui n'est pourtant pas avare de conseils au monde en ce domaine.

La mission d'information du Sénat tenait à leur rendre un juste hommage, qui n'a peut-être pas été rendu en temps utile, comme d'ailleurs à toutes les autres victimes de la canicule.

En se gardant de toute « chasse aux sorcières », elle a engagé ses travaux sans rechercher des responsabilités individuelles, ce qui serait vain, avec la volonté de comprendre comment une telle catastrophe sanitaire avait pu se développer « à bas bruit », dans un pays pourtant suradministré, étroitement maillé au niveau de ses territoires par un réseau de services déconcentrés, de collectivités décentralisées disposant de compétences non négligeables en matière sociale et sanitaire, le tout coordonné par une institution préfectorale particulièrement efficace, qui plonge loin ses racines dans notre histoire.

En effet, notre pays dispose d'un réseau d'hôpitaux et d'établissements d'hébergement des personnes âgées, plus ou moins médicalisés -qui entretiennent des relations réciproques et permanentes-, d'une organisation ordinale déconcentrée regroupant les médecins libéraux, d'une structure hospitalière régionalisée indépendante de l'organisation préfectorale et d'un système d'alerte et de veille sanitaire -à l'origine duquel le Sénat a pris une part primordiale- même si ce dispositif est peut-être excessivement compartimenté et si l'interministériel n'a sans doute pas la place qui lui revenait à l'origine.

Ces structures constituent autant d'acteurs susceptibles de recueillir des informations en cas de catastrophe sanitaire, y compris d'origine climatique, même si ces aléas n'entraient pas dans la feuille de route de l'Institut de veille sanitaire.

De telles informations avaient normalement vocation à être regroupées, recoupées et analysées au niveau national, tant par l'organisme spécifiquement chargé de cette veille que par les administrations centrales, la centralisation si décriée par ailleurs trouvant là, en revanche, sa pleine justification.

La mission d'information ne peut que constater qu'aucun de ces acteurs n'a pris en temps utile conscience de la catastrophe sanitaire qui se développait : ni les préfets, ni les directions régionales et départementales de l'action sanitaire et sociale, ni les agences régionales de l'hospitalisation, ni les maisons de retraite qui constataient cependant, pour nombre d'entre elles, une augmentation de quelques décès, ni les services d'aide à domicile, ni les médecins libéraux, présents mais peu sollicités, ni les élus... n'ont perçu et transmis au niveau central des informations susceptibles de déclencher l'alerte.

Dans le même temps, la direction générale de la santé, accaparée à l'époque par quelques cas de légionellose et une maladie infectieuse rare d'origine exotique, n'a rien vu venir, tandis que l'Institut de veille sanitaire, comme c'est sa vocation, veillait, de manière d'ailleurs quelque peu allégée en fin de semaine...

Quelques signaux avaient cependant été émis, émanant notamment à Paris d'un médecin urgentiste, du Samu de Paris, des sapeurs-pompiers, dont les avertissements semblent avoir été étouffés par leur autorité de tutelle, des services d'urgence des hôpitaux de l'Assistance publique, de certains centres hospitaliers régionaux, mais aussi de quelques organes de la presse régionale ou parisienne..., autant de signes interprétés par les responsables nationaux de la santé publique, singulièrement coupés des réalités de la base, et par les cabinets ministériels, comme un engorgement naturel des services d'urgence provoqué par la fermeture habituelle de lits d'hôpitaux pendant le mois d'août.

Force est de constater une gestion quelque peu laxiste de nos administrations centrales, malgré les deux bulletins d'alerte très explicites de Météo France, dès les 1er et 7 août, ou les conseils pratiques diffusés par le secrétariat d'Etat aux personnes âgées dans un communiqué du 27 mai 2003.

Il a fallu attendre le 8 août pour que la direction générale de la santé diffuse, à son tour, un communiqué formellement parfait, mais complètement inaudible pour être repris efficacement par les médias et reçu par l'opinion, comme l'a indiqué le Professeur San-Marco lors de son audition devant la mission.

Au total, force est de constater qu'une logique de catastrophe ou de fléau aurait dû prévaloir lors de la canicule, dont la nécessité n'a pas été perçue par nos administrations centrales, faute de signaux irréfutables, cet attentisme contrastant avec le dévouement exemplaire et la mobilisation exceptionnelle des acteurs de base, sapeurs-pompiers, Samu, urgentistes, personnels des hôpitaux et des maisons de retraite.

La mission ne peut également que s'étonner que nos responsables de santé publique aient ignoré les précédents climatiques survenus à l'étranger, notamment à Chicago, mais aussi en Europe (Athènes) et même en France en 1976 (6 000 morts dans l'indifférence générale), et aussi à Marseille en 1983, et n'aient pas pris connaissance de la littérature scientifique abondante existante, certes de langue anglaise, aisément disponible sur Internet (à laquelle s'est reporté le Professeur Pierre Carli, directeur du Samu de Paris, dans la nuit du 7 août), voire a fortiori des travaux en langue française sur les effets de la canicule des professeurs San-Marco et Besancenot.

Il aura fallu attendre, au bout de la chaîne, le signal fatal des Pompes funèbres générales, et leurs extrapolations sans doute peu scientifiques, alors que le dernier acte de la tragédie était joué, pour commencer à prendre la mesure de la catastrophe sanitaire, tandis que les autorités sanitaires, ignorantes de la progression de « l'épidémie », se refusaient à valider ces évaluations et annonçaient chaque jour une surmortalité dépourvue de tout lien avec la réalité du moment.

Au total, la mission d'information a constaté que notre système de veille et d'alerte sanitaire avait failli ; que la communication en cas de situation de crise restait à inventer ; que le cloisonnement des administrations centrales, tant au sein du ministère de la santé, qu'entre ministères sociaux et entre ces derniers et le ministère de l'intérieur, n'avait pas permis de prendre conscience de la crise ; que l'imbroglio des compétences des différents acteurs au niveau territorial n'avait pas facilité l'agrégation et la synthèse de données éparses ; que la multiplicité des agences de sécurité sanitaire ne contribuait pas à y voir clair ; que le recul de la médecine de proximité par rapport aux urgences, qui sont trop souvent détournées de leur vocation, avait sans doute contribué à l'engorgement de celles-ci ; que l'absence de modulation du système de réduction du temps de travail avait rendu plus difficile le renforcement de la présence des personnels, et aussi que notre pays pourrait sans doute engager une réflexion générale sur l'organisation des vacances estivales des Français.

Il y a en effet tout lieu de penser que les prochaines canicules, dont la fréquence devrait augmenter selon les spécialistes du climat les plus autorisés entendus par la mission, se dérouleront encore dans la première quinzaine du mois d'août...

Bref, plus que les hommes, c'est le système qui a révélé ses défaillances !

Afin que les conséquences de ces prochaines canicules soient aussi réduites que possible, la mission formulera quelques préconisations concrètes qui seront détaillées plus loin, et qui prolongent d'ailleurs celles déjà annoncées par le gouvernement en faveur des personnes âgées.

Ces propositions s'efforceront notamment de prendre en compte le phénomène du vieillissement inéluctable de la population française, et de l'allongement, à tous égards souhaitable, de l'espérance de vie, dont les pouvoirs publics ne semblent pas encore avoir pris toute la mesure : des mesures tendant à un renforcement de la veille sanitaire et à une coordination gérontologique de tous les acteurs chargés de la problématique des personnes âgées devront être recherchées, tant au plan national que local, afin de réduire leur isolement, notamment en milieu urbain et suburbain, tandis que la formation pratique des personnels concernés devra être améliorée.

*

* *

Conformément à la feuille de route qui lui a été assignée par le Sénat, et à son intitulé même, « La France et les Français face à la canicule : les leçons d'une crise », la mission commune d'information a élargi ses réflexions aux conséquences de cet accident climatique sur notre économie, notamment sur les secteurs agricole et énergétique, ainsi que sur l'environnement.

A l'inverse des développements précédents, elle a pu constater que les effets de la canicule avaient été plutôt bien gérés sur le plan économique et environnemental et que les autorités concernées avaient su anticiper ses conséquences et les réduire.

Ce constat tient sans doute à la grande habitude qu'a le monde agricole des fortes chaleurs et de la sécheresse, à la présence de procédures préexistantes, de spécialistes particulièrement attentifs aux conséquences de ces aléas climatiques, d'autant que l'été 2003 restera plus comme celui de la canicule que de la sécheresse, à la différence de l'année 1976 : la désignation rapide d'ingénieurs du génie rural chargés de la sécheresse au ministère, l'aménagement et l'accélération des procédures d'indemnisation au titre des calamités agricoles, des mesures d'aide aux éleveurs pour le transport des fourrages, des restrictions réalistes imposées à l'irrigation... ont notamment permis de réduire les conséquences des aléas climatiques.

Certes, la forêt française a été gravement touchée par les événements de l'été, notamment avec les incendies de forêt qui se sont multipliés jusqu'aux abords des villes du sud-est, et qui ont pu être contenus grâce à l'action souvent héroïque des services de la sécurité civile, mais la pérennité de la forêt ne semble pas menacée, notamment du fait de son étendue et de sa vitalité. En outre, c'est pour l'essentiel la forêt méditerranéenne qui a été atteinte, celle-ci étant faiblement exploitée et les dommages concernant plutôt l'environnement.

Il reste que les productions végétales, animales et herbagères ont souffert de la forte chaleur, notamment les élevages hors-sol, mais que certains revenus agricoles ont pu être relativement maintenus du fait d'une valorisation satisfaisante des produits, d'une hausse des prix et d'une meilleure qualité.

Enfin, les ressources en eau ont été globalement satisfaisantes au cours de l'été, en dépit d'une pluviométrie insuffisante dans certaines régions, du fait de la reconstitution des réserves avant la crise.

S'agissant des effets de la canicule sur le secteur énergétique, il convient, là aussi, de noter que l'équilibre entre la production et la consommation d'électricité a pu être assuré par les opérateurs concernés, et que des mesures dérogatoires concernant la température des cours d'eau ont permis de maintenir la production des centrales nucléaires en fonctionnement, et d'éviter tout délestage préjudiciable aux populations prioritaires et aux entreprises, étant rappelé que la période estivale est traditionnellement celle des opérations de maintenance d'une partie du parc des centrales.

Une bonne coordination interministérielle, la qualité du réseau français et notre « mix énergétique » ont permis à notre pays d'éviter les pannes qui ont touché certains de vos voisins européens, ainsi que quelques Etats américains.

Il reste que notre pays sera confronté comme les autres au réchauffement de la planète dû à l'effet de serre et que ce phénomène risque de contribuer à l'augmentation de la fréquence des événements climatiques extrêmes, ce qui est de nature à fragiliser notre modèle énergétique et économique, qui fonctionne, comme celui de la plupart des pays tempérés, à flux tendus.

Enfin, s'agissant des conséquences à plus court terme sur l'environnement, et de l'impact immédiat des rejets thermiques des centrales sur l'équilibre écologique des cours d'eau, force est de constater que la faune et la flore aquatiques semblent avoir été peu affectées.

*

* *

Au total, et sans qu'un parallèle, qui serait malvenu, puisse être établi entre les conséquences humaines tragiques de la canicule et ses incidences relativement réduites en matière économique, énergétique et environnementale, la mission ne peut que constater que ces dernières ont été sans doute mieux gérées du fait d'une meilleure coordination interministérielle, d'une mobilisation concertée de tous les acteurs sur le terrain, d'une anticipation plus satisfaisante, de l'importance des moyens dégagés, du caractère éprouvé des procédures d'alerte et d'une maîtrise de ces phénomènes extrêmes par des spécialistes expérimentés.

Elle ne peut que regretter que nos structures sanitaires et sociales, qui sont traditionnellement fragiles et prises de court lorsqu'elles sont confrontées à des phénomènes inédits, comme l'ont montré certaines crises sanitaires dans un passé récent, n'aient pas développé de pareilles synergies et n'aient pas disposé d'un véritable système de veille et d'alerte leur permettant de mobiliser en temps utile tous leurs talents et toute leur énergie.

Jacques Pelletier

Président

de la mission commune d'information

LES TRAVAUX DE LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION

· Les étapes de la constitution de la mission

- Le 27 août 2003, M. Josselin de Rohan, président du groupe de l'Union pour un Mouvement Populaire, demande la création d'une mission d'information sur les conséquences de la canicule ;

- à la suite du courrier adressé par M. le Président du Sénat, la commission des affaires sociales, réunie le 4 septembre 2003, juge opportun de constituer une mission d'information, après la situation de canicule observée au mois d'août, associant toutes les commissions permanentes qui le souhaiteraient ;

- saisi par les présidents des commissions permanentes, le Bureau du Sénat, lors de sa réunion du 24 septembre, donne son accord de principe à la création d'une mission d'information commune destinée à proposer, à partir des analyses de la crise de l'été 2003, des mesures permettant de prévenir de telles situations, en suggérant son champ d'investigation : « La France et les Français face à la canicule : les leçons d'une crise » ;

- lors de sa séance publique du 1er octobre 2003, le Sénat, en application de l'article 21 de son Règlement, autorise la création de cette mission, dont les membres sont nommés le 8 octobre ;

- lors de sa réunion constitutive du 15 octobre 2003, la mission procède à l'élection de son bureau, les membres du groupe socialiste et du groupe communiste républicain et citoyen annonçant leur refus de siéger au bureau1(*) ;

- le 21 octobre 2003, le bureau de la mission évoque les grandes lignes de son programme de travail ;

- le 23 octobre 2003, à l'occasion d'un large échange de vues, la mission commune d'information valide son programme de travail et fixe le calendrier de ses auditions et de ses déplacements.

· Les auditions de la mission commune d'information

Du 29 octobre 2003 au 14 janvier 2004, la mission d'information a organisé 15 séries d'auditions au Sénat et convoqué 44 personnalités, afin d'appréhender les effets de la canicule sur la santé publique et ses conséquences au plan économique -en particulier pour l'agriculture et l'énergie-, ainsi qu'en matière d'environnement.

Outre les huit ministres concernés, elle a notamment entendu des spécialistes du climat, y compris depuis les temps les plus lointains, et de l'environnement, afin de mesurer les effets du réchauffement climatique, de la gestion de l'eau, des responsables de la production et du transport de l'électricité, les ingénieurs du génie rural des eaux et forêts qui ont été chargés de la coordination sécheresse au ministère de l'agriculture, le directeur général de l'ONF et un représentant de la FNSEA ; au titre de la sécurité civile, elle a reçu les responsables de la direction centrale intéressée, le préfet de police de Paris, ainsi que les représentants de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France.

Elle a, bien entendu, consacré la plus grande part de ses travaux aux conséquences sanitaires de la canicule, en auditionnant notamment les directeurs des administrations centrales concernées, les rares chercheurs français spécialistes en ce domaine, le Docteur Françoise Lalande, de l'IGAS, qui a été chargée, par le ministre de la santé, de rédiger une première mission d'expertise sur la canicule, le responsable de l'Institut de veille sanitaire, le représentant évidemment incontournable des médecins urgentistes, la directrice générale de l'Assistance publique des hôpitaux de Paris, le président au Conseil national de l'Ordre des médecins et un responsable des Pompes funèbres générales.

Elle a, enfin, souhaité entendre notre collègue Marcel Deneux, auteur d'un rapport remarqué de l'OPECST sur les changements climatiques et notre ancien collègue Claude Huriet, qui a joué au Sénat le rôle précurseur que l'on sait dans la mise en place de nos structures de veille sanitaire.

La mission tient à souligner le parfait déroulement de ces auditions qui lui ont apporté un éclairage précieux, même si certains témoignages relevaient à l'excès de la langue de bois : à cet égard, elle ne peut que regretter que le préfet de police de Paris ait complètement passé sous silence le différend qui, semble-t-il, l'avait opposé à la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, celui-ci ayant été en revanche largement évoqué devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale consacrée à la canicule, et par la presse.

Elle a noté également les témoignages très, ou trop, concordants du ministre de la santé et des actuels responsables de la direction générale de la santé, comme le montre la reprise exacte de certaines expressions utilisées.

Elle a, en revanche, particulièrement apprécié le caractère très direct des déclarations du Docteur Pelloux, le témoignage émouvant de Mme Rose-Marie Van Lerberghe, directrice générale de l'AP-HP, l'exposé sans complaisance du Professeur San-Marco, et aussi la richesse de l'intervention du Professeur Le Roy Ladurie. Celui-ci a replacé la canicule de l'été dernier dans une perspective historique, rappelant, depuis l'an mil, les grandes chaleurs des siècles passés, leurs conséquences le plus souvent dramatiques en termes de mortalité, la longue indifférence du pouvoir central et de nos rois à l'égard de ces événements climatiques exceptionnels : les prières, les processions et les invocations à Saint-Médard ont en effet constitué le plus souvent l'unique réponse de nos aïeux à la canicule...

Elle notera par ailleurs que les justifications, les mises en cause et les accusations n'ont pas manqué lors de ces auditions, comme en témoigne le compte rendu de certaines interventions qui seront mises en parallèle dans le chapitre III du présent rapport.

Enfin, ces auditions en formation plénière ont été complétées par celles auxquelles ont procédé les rapporteurs : l'Union nationale des associations familiales, le Comité national des retraités et personnes âgées, le Syndicat des médecins inspecteurs de santé publique et le Crédit agricole ont notamment été entendus à ce titre.

· Les déplacements de la mission commune d'information

Outre ces auditions traditionnelles, la mission a complété ses investigations en effectuant une série de déplacements en France et en Belgique.

24 novembre 2003 : Déplacement au Météopole de Toulouse, à l'invitation de M. Jean-Pierre Beysson, président de Météo France, et visite du Centre national de prévision et du Centre de calcul.

1er décembre 2003 : Déplacement à Orléans :
- table ronde sur les aspects sanitaires de la canicule ;
- table ronde sur les aspects économiques et agricoles de la sécheresse ;
- déjeuner de travail à la Préfecture, à l'invitation de M. Jean-Pierre Lacroix, préfet de la région Centre, préfet du Loiret
- visite du service des urgences du Centre hospitalier régional d'Orléans (CHRO) ;
- visite de la maison de retraite Pierre Pagot à Orléans ;
- table ronde sur les aspects environnementaux de la canicule et de la sécheresse.

11 décembre 2003 : Déplacement à Bruxelles :
- rencontre avec M. Yvan Mayeur, député, président du Centre public d'action sociale de Bruxelles ;
- visite de la maison de repos « Résidence du Heysel » à Laeken et entretien avec son directeur, M. Van Boven ;
- rencontre à la Chancellerie avec M. Luc Huybrechts, directeur du groupe de travail sur l'assurance vieillesse obligatoire flamande ;
- à l'invitation de son Excellence Mme Joëlle Bourgeois, déjeuner de travail à la Résidence, en présence de M. Renaud Witmeur, directeur de cabinet du ministre fédéral de la santé et des affaires sociales, du docteur Jean-Paul Dercq, de Mmes Annick Poncé, Brigitte Baland, Myriam Van Espen, membres du cabinet du ministre wallon de la santé, et de Mme Mariella Maes, du service « politique en faveur des personnes âgées » de l'administration flamande ;
- visite de la maison de repos « Le Vignoble » à Braine l'Alleud (qui accueille des patients en court séjour et des couples en appartement) et rencontre avec le jeune et dynamique ministre wallon de la santé, M. Thierry Detienne ;
- rencontre avec Mme Claude Pulings, présidente de la centrale de services à domicile à Bruxelles.

12 janvier 2004 : Déplacement à Lille, à l'initiative de Mme Valérie Létard :
- table ronde organisée dans la salle Erignac de la Préfecture avec tous les acteurs sanitaires de terrain concernés ;
- conférence de presse ;
- déjeuner de travail à l'invitation de M. Jean-Pierre Richer, Préfet de la région du Nord-Pas-de-Calais, Préfet du Nord ;
- visite de l'établissement de personnes âgées « l'Orée du Bois » à Warneton en Belgique et entretien avec sa directrice, Mme Christa Delmotte ;
- visite de la maison de retraite Notre-Dame d'Espérance, à Lille.

19 janvier 2004 : - déplacement à l'état-major Champerret, siège du commandement de la brigade des Sapeurs-pompiers de Paris : visite du centre de coordination des opérations et des transmissions, et entretiens avec le général Perico, commandant de la brigade, le colonel Thibault, le lieutenant-colonel Malié et le médecin-chef Kolwalski ;
- visite au Samu de Paris, à l'hôpital Necker : entretiens avec le Professeur Pierre Carli.

Le choix des destinations de la mission d'information ne devait évidemment rien au hasard. Qu'on en juge !

- Compte tenu du rôle essentiel de la météorologie en matière d'alerte, la mission a d'abord tenu à se rendre à Toulouse, où Météo France, via son centre national de prévision et en dépit de la puissance des ordinateurs de son centre de calcul, pourtant de plus en plus miniaturisés, et de la compétence de ses ingénieurs, n'est pas en mesure de diffuser des prévisions météorologiques fiables à plus de trois à cinq jours. Elle a pu toutefois vérifier la pertinence des deux bulletins d'alerte diffusés le 1er et le 7 août 2003, ce dernier insistant sur les risques sanitaires de la canicule pour les personnes fragiles, tout en regrettant que la forme de ces bulletins se prête mal à un relais convenable par les médias, surtout s'ils doivent être assortis de conseils pratiques à destination de ces populations2(*).

A n'en pas douter, une réflexion s'impose sur la périodicité et la présentation des alertes météorologiques, qui ont d'ailleurs tendance à se multiplier à l'excès, même pour des phénomènes climatiques non extrêmes, depuis les tempêtes de la fin de l'année 1999 : en ce domaine, trop d'alertes tue l'alerte ! La mission a pu constater que les responsables de la météorologie nationale étaient prêts à s'impliquer résolument dans un système de veille sanitaire efficace.

- Elle a souhaité ensuite se déplacer à Orléans, parce que la région Centre a été particulièrement affectée par la canicule, du fait des températures qui y ont été observées et en raison du vieillissement élevé de sa population.

La visite du service des urgences du CHRO lui a permis de prendre la mesure de la catastrophe sanitaire de l'été, et des conditions extrêmement difficiles dans lesquelles cette situation avait été gérée par les autorités sanitaires et préfectorales.

Ce déplacement était également justifié par le fait que la région Centre, qui accueille plusieurs centrales nucléaires implantées dans le bassin de la Loire, a été confrontée à un problème de gestion de l'eau, du fait de la sécheresse.

- La mission se devait également de se rendre en Belgique, afin d'essayer d'appréhender les spécificités du « modèle belge » d'hébergement des personnes âgées.

En effet, notre voisin d'Outre-Quiévrain a su mettre en place, en dépit d'une situation économique aussi difficile que celle de ses voisins, un système d'hébergement efficace pour les personnes âgées, et moins coûteux que le nôtre, comme en témoigne l'afflux de pensionnaires français dans les maisons de retraite wallonnes de la zone frontalière, dont certaines accueillent jusqu'à 60 % de Français.

La mission tient également à souligner que la Belgique a effectué un effort considérable pour accueillir les personnes âgées touchées par la maladie d'Alzheimer, ainsi que les handicapés jeunes et adultes, effort dont notre pays pourrait à bon droit s'inspirer.

Lors de ses deux déplacements en Belgique, la mission a également pu constater la vitalité du tissu associatif, l'inventivité des services d'aide à domicile, la disponibilité des personnels dans des établissements d'hébergement pourtant purement privés, où un déficit d'encadrement se traduit immédiatement par des sanctions financières, la qualité de l'animation de ces établissements, la vigilance dont leurs personnels ont fait preuve pendant la canicule... autant d'éléments qui sont le reflet d'une forte solidarité à l'égard des personnes âgées, laquelle se retrouve également dans le nord de la France.

Elle ne peut en revanche que s'étonner que notre ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, à qui la mission a fait part de ces observations lors de son audition, ait déclaré ne pas disposer d'éléments de comparaison entre les systèmes belge et français, et estimé qu'une étude serait sans doute nécessaire...

- Soucieuse de poursuivre ses investigations sur le terrain, la mission s'est rendue à Lille pour y rencontrer, à l'initiative de son rapporteur, Mme Valérie Létard, la quasi-totalité des acteurs qui concourent à la mise en oeuvre de la politique en faveur des personnes âgées : directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales, conseil général, ARH, CRAM, CHRU de Lille, Samu, Ordre des médecins, CCAS de Lille, centres hospitaliers gériatriques, CLIC de Saint-Amand, services de soins à domicile, associations diverses...

La diversité de ces acteurs témoigne là aussi de la vitalité de la vie associative dans le Nord-Pas-de-Calais concernant les personnes âgées, et d'une culture de la solidarité propre à cette région, dont les sénatrices étaient d'ailleurs en nombre au sein de la mission d'information.

En complétant utilement les auditions tenues au Sénat, les informations recueillies à Lille ont notamment permis à la mission de prendre conscience de la nécessité de développer des actions de concertation de proximité, d'identifier les personnes isolées et fragiles et, par là même, de remédier à leur isolement.

- La mission a également effectué un déplacement à l'état-major de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, et rencontré ses nouveaux responsables, puisqu'à une seule exception, l'équipe en charge de l'épisode caniculaire de l'été dernier a connu, pour des raisons diverses, d'autres affectations. Ce déplacement peu constructif, et la langue de bois pratiquée par les officiers rencontrés, n'ont notamment pas permis à la mission de faire la lumière sur les consignes de silence qui auraient été données à la brigade par sa tutelle préfectorale.

- En revanche, son déplacement au Samu de Paris, et la rencontre avec son remarquable directeur, le Professeur Pierre Carli, accompagné de deux de ses collaborateurs, a été particulièrement instructif. Confirmant les indications fournies antérieurement à la mission par la directrice générale de l'AP-HP, celui-ci a révélé les initiatives prises cet été dans les hôpitaux parisiens, à la suite notamment de ses recherches effectuées dans la littérature scientifique existante concernant les conséquences sanitaires de la canicule, et qui ont permis d'élaborer immédiatement un protocole de soins et de le mettre en oeuvre très rapidement, grâce à la mobilisation exceptionnelle de tous les personnels.

Cette visite a été également l'occasion pour la mission de vérifier l'exceptionnelle qualité des soins dispensés, souvent en urgence, par nos grands hôpitaux parisiens, et aussi de s'étonner, comme l'a fait le directeur du Samu de Paris, que le ministère de la santé, pourtant saisi par la responsable de l'AP-HP, n'ait pas semblé avoir pris immédiatement la mesure de la gravité de la situation dans les services d'urgence.

Le temps a manqué à la mission pour effectuer d'autres déplacements en régions et dans d'autres pays étrangers également touchés par la canicule.

Elle a complété son information en ce domaine en envoyant un courrier à chacun des sénateurs et à nos ambassades des principaux pays de l'Union européenne, afin de recueillir des éléments sur les conséquences de la canicule, aussi bien dans nos départements que chez nos voisins européens.

LISTE DES PERSONNALITÉS
AUDITIONNÉES PAR LA MISSION D'INFORMATION

29 octobre 2003

M. le Professeur Jean-Pierre Besancenot, directeur de recherche au CNRS, chargé d'un enseignement de climatologie à la faculté de médecine de Dijon

M. Pierrick Givonne, directeur scientifique adjoint au Centre national du machinisme agricole, du génie rural des eaux et forêts (CEMAGREF)

M. le Professeur Emmanuel Le Roy Ladurie, historien, président de l'Académie des sciences morales et politiques

5 novembre 2003

M. Edouard Couty, directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins

M. Jean-Paul Proust, Préfet de police de Paris

Mme Michèle Papallardo, présidente de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)

12 novembre 2003

Mme Dominique Dron, présidente de la mission interministérielle de l'effet de serre et M. Marc Gillet, directeur de l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique

Mme le Docteur Françoise Lalande, inspecteur général des affaires sociales (IGAS)

M. Marcel Deneux, sénateur, auteur du rapport « Les changements climatiques à l'horizon 2025, 2050, 2100 » de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques

19 novembre 2003

MM. Pierre Portet et Alain Le Jan, inspecteurs généraux du génie rural des eaux et forêts (GREF), chargés de la coordination sécheresse au ministère de l'agriculture

M. Gilles Brücker, directeur général de l'Institut de veille sanitaire (InVS)

M. Pascal Berteaud, directeur de l'eau au Ministère de l'écologie et du développement durable

25 novembre 2003

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable et Mme Tokia Saïfi, secrétaire d'Etat au développement durable

Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie

26 novembre 2003

M. le Colonel Richard Vignon, président, et M. le Médecin colonel Jean-Yves Bassetti, vice-président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF)

M. Pascal Coste, secrétaire général adjoint de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA)

M. Christian de Lavernée, directeur de la défense et de la sécurité civiles au ministère de l'intérieur, M. Didier Montchamp, sous-directeur de l'organisation des secours et de la coopération civilo-militaire et M. le lieutenant-colonel André Ducat, responsable du centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC)

2 décembre 2003

M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat aux personnes âgées

3 décembre 2003

M. Eric Jougla, directeur du centre d'épidémiologie sur les causes médicales de décès et M. Denis Hémon, directeur de l'unité de recherches épidémiologiques et statistiques sur l'environnement et la santé (INSERM)

M. Jean Jouzel, directeur de recherches au laboratoire des sciences du climat et de l'environnement à l'institut Pierre Simon Laplace (CEA-CNRS)

10 décembre 2003

M. le Professeur Lucien Abenhaïm, ancien directeur général de la santé

M. Jean-Jacques Trégoat, directeur général de l'action sociale au ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

M. Pierre-Olivier Drège, directeur général de l'Office national des forêts (ONF)

16 décembre 2003

M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

17 décembre 2003

M. le Docteur Patrick  Pelloux, président de l'association des médecins urgentistes hospitaliers de France

Mme Claude  Nahon, directrice de l'environnement et du développement durable à EDF

M. Michel  Minard, directeur général adjoint des Pompes funèbres générales

6 janvier 2004

M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées

Mme Rose-Marie Van Lerberghe, directrice générale de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris

M. le Professeur William Dab, directeur général de la santé et M. Yves Coquin, chef de service à la DGS

M. Claude Huriet, ancien sénateur

13 janvier 2004

M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité

14 janvier 2004

M. André Merlin, directeur de Réseau Transport Electricité (RTE) et M. Pierre Bornard, directeur de la division « systèmes électriques »

M. le Professeur Jean-Louis San-Marco, chef de service à l'hôpital de la Timone et professeur de santé publique à l'université de Marseille

M. le Docteur Michel Ducloux, président du conseil national de l'Ordre des médecins et M. le Docteur Patrick Bouet

Dans les développements ci-après, le présent rapport examinera successivement le caractère inédit du phénomène climatique de l'été dernier, ses effets variables mais limités sur l'économie et l'environnement et constatera, en revanche, que les autorités ont été prises de court par les conséquences sanitaires catastrophiques de la canicule.

CHAPITRE PREMIER - UN PHÉNOMÈNE CLIMATIQUE SANS PRÉCÉDENT QUI S'INSCRIT DANS UN PROCESSUS DE RÉCHAUFFEMENT DE LA PLANÈTE

L'été 2003 restera incontestablement gravé dans les mémoires comme un épisode climatique exceptionnel. Il pourrait, comme l'a estimé Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, devant la mission d'information, constituer « une répétition générale » de ce que nous pourrions être amenés à vivre dans le cadre de cette évolution climatique. L'été 2003 préfigurerait alors les conséquences climatiques attendues par les scientifiques dans un avenir plus ou moins proche.

I. UNE ANNÉE CLIMATIQUE INÉDITE

La canicule de 2003 représente le paroxysme d'une année « riche » en événements climatiques. En janvier, les températures moyennes affichent 1 degré de moins que la normale saisonnière et la France est perturbée par d'importantes chutes de neige. Dès la fin février, la température remonte et les pluies se raréfient, marquant le début d'une longue période associant chaleur et sécheresse jusqu'au pic du mois d'août. Puis, fin novembre et début décembre, de fortes précipitations provoquent d'importantes inondations dans le sud de la France (un millier d'habitants doivent être évacués d'Arles). Des inondations menacent également certaines villes du Centre, la Loire atteignant sa cote maximale à Orléans et à Tours.

A. UNE CANICULE D'UNE AMPLEUR INÉGALÉE

Ainsi que l'a affirmé à la mission d'information M. Jean-Pierre Beysson, président-directeur général de Météo France, lors de son déplacement à Toulouse, la canicule de l'été a été exceptionnelle en France, dans la mesure où, par son intensité, son étendue géographique et sa durée, elle dépasse de très loin les événements connus depuis le début des enregistrements météorologiques au milieu du XIXe siècle.

Les autres pays européens ont certes été simultanément touchés par la vague de chaleur, mais ils n'ont pas enregistré les mêmes records que notre pays. Si, par ailleurs, son histoire n'est bien sûr pas exempte d'événements climatiques atypiques, la canicule de l'été 2003 semble bien pouvoir être considérée comme une anomalie thermique.

1. Une canicule aux caractéristiques inédites

a) L'intensité diurne et surtout nocturne des températures

L'été 2003 est le plus chaud que l'on ait connu ces 150 dernières années, tant par les températures maximales que minimales enregistrées. Or, ces dernières jouent un rôle décisif, en permettant, ou non, un repos nocturne réparateur et un répit pour les organismes humains, fortement sollicités au cours de la journée.

(1) Les températures maximales

La canicule s'installe à partir du 3 août. A compter du 4 août, un grand nombre des 180 stations météorologiques réparties sur l'ensemble du territoire national, enregistrent quotidiennement des écarts par rapport aux températures normales, supérieurs à 10 degrés et des maximales dépassant 35 degrés. Des records absolus sont battus, essentiellement du 4 au 13 août, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

TEMPÉRATURES MAXIMALES : RECORDS ABSOLUS

DATE

TEMPÉRATURE

STATION MÉTÉOROLOGIQUE

4 août

40,5°C

Brive (Corrèze)

7 août

38,5°C

Guéret-Grancher (Creuse)

10 août

39,6°C

Toulouse-Blagnac (Haute-Garonne)

11 août

39,6°C

Orly (Essonne)

11 août

41,9°C

Carpentras (Vaucluse)

12 août

42,6°C

Orange (Vaucluse)

13 août

40,2°C

Auch (Gers)

27 août

38,2°C

Albi (Tarn)

28 août

35,3°C

Saint-Jean-en-Royans (Drôme)

A Paris, la température maximale dépasse 35 degrés pendant neuf jours consécutifs (du 4 au 12 août).

(2) Les températures minimales

De fortes températures nocturnes sont enregistrées par Météo France du 4 au 14 août, avec des minima dépassant quelquefois la normale de plus de 10 degrés dans le nord de la France et des records battus plusieurs fois pour certaines stations. En revanche, une grande partie du pourtour méditerranéen enregistre le plus souvent des températures proches des valeurs normales, bien que la température minimale la plus élevée de la période soit enregistrée dans les Alpes-Maritimes, à Menton, avec 30,3 degrés.

TEMPÉRATURES MINIMALES : RECORDS ABSOLUS

DATE

TEMPÉRATURE
ENREGISTRÉE

TEMPÉRATURE
NORMALE

STATION MÉTÉOROLOGIQUE

4 août

21,7°C

14,8°C

Tarbes (Hautes-Pyrénées)

5 août

24,8°C

11,4°C

Pré-en-Pail (Mayenne)

6 août

22,8°C

12,4°C

Cruzy (Yonne)

8 août

24,6°C

13,7°C

Niort (Deux-Sèvres)

9 août

22,1°C

12°C

Rostrenen (Côtes-d'Armor)

10 août

23,6°C

13,2°C

Rennes-Saint-Jacques (Ille-et-Vilaine)

Le Professeur Besancenot, directeur de recherche au CNRS, professeur de climatologie à la Faculté de Dijon, a insisté auprès de la mission sur l'impact des records de température nocturne enregistrés dans les stations météorologiques -pourtant relativement dégagées- de Paris, à savoir 25,5 degrés. Il a estimé que, si nous avions disposé de mesures dans les quartiers parisiens d'habitat dense, « les températures auraient été plus élevées de 5 à 7 degrés ».

b) Une vague de chaleur de longue durée

Le Professeur Besancenot a, par ailleurs, rappelé à la mission que la vague de chaleur s'était installée dans notre pays dès le mois de mai, avec des températures très élevées en juin et un mois de juillet plus proche des étés habituels, à l'exception cependant de la deuxième décade du mois dont les températures ont été très élevées.

Il a relevé que les températures du mois de juillet avaient été « dans l'ensemble bien supportées, à l'exception d'un pic notable de mortalité le 17 [...], d'ailleurs passé totalement inaperçu sur le moment ».

En définitive, la vague de chaleur s'est prolongée de la fin mai jusqu'à la mi-août.

c) Son étendue géographique

Sans précédent par sa durée, le phénomène l'a été également par son extension géographique, ainsi que l'illustrent les deux cartes ci-après.

Ces deux documents montrent que plus de 30 départements ont enregistré des records absolus de température.

2. Des voisins européens moins touchés

a) Les températures objectives

Les autres pays européens ont également connu plusieurs jours de températures maximales très élevées, mais les températures minimales y ont été moins exceptionnelles, ainsi que le montrent les graphiques ci-après, qui retracent l'évolution des températures minimales et maximales dans différentes villes européennes du 1er au 15 août dernier.

On voit que Madrid enregistre des températures maximales proches de celles qu'a connues Paris, mais la comparaison doit être nuancée par deux différences majeures : d'une part, la période concernée est plus courte et, d'autre part, les températures minimales y sont plus faibles (l'écart est de 6 degrés les nuits des 11 et 12 août, par exemple).

b) La relativité des températures ressenties

Une température élevée n'est pas ressentie et supportée de la même manière lorsqu'une personne est habituée à vivre dans la chaleur ; son organisme ne subit pas de la même façon le stress thermique.

Ce constat conduit le Professeur Besancenot à affirmer, dans un article3(*) de référence publié dans la revue « Environnement, risques et santé », que « l'intensité d'une vague de chaleur ne doit pas s'apprécier au regard du niveau absolu des températures, mais au regard de l'écart par rapport aux températures habituelles. Ainsi, nous constatons une surmortalité à partir de 27 à 28 degrés en Belgique et de 41 à 42 degrés dans le sud de l'Espagne. A l'évidence, il y a une adaptation biologique et comportementale des individus. En particulier, l'architecture joue un grand rôle. »

M. Jean-Louis San-Marco, chef de service à l'hôpital de la Timone, professeur de santé publique à l'université de Marseille, a précisé à la mission que « pour Kuntz, auteur hollandais, la température dangereuse maximale est de 25 degrés pendant cinq jours, dont trois jours à 30 degrés. Si tel était le cas en France, nous mourrions tous les étés. Cela signifie qu'il y a eu une acclimatation. »

c) La difficile définition de l'anomalie thermique

Le Professeur Besancenot évoque, dans son article précité, l'ambiguïté de la notion de « vague de chaleur » et les différentes approches permettant d'apprécier l'anomalie thermique :

- les météorologues français et américains privilégient l'appréciation en valeur absolue et fixent respectivement le seuil de l'anomalie thermique à 30 degrés et 32,2 degrés ; leurs collègues britanniques privilégient, quant à eux, l'appréciation en valeur relative, une vague de chaleur débutant lorsque le thermomètre indique au moins 4 degrés au-dessus de la moyenne tricennale du mois ;

- une deuxième interrogation porte sur le type de température qu'il convient de prendre en compte : maximum journalier, moyenne des 24 heures, minimum nocturne ?

- un troisième motif d'incertitude tient à la durée de l'anomalie thermique, car il convient de distinguer les jours chauds isolés d'une vague de chaleur, qui met en danger l'organisme par effet cumulatif. Selon le Professeur Jean-Pierre Besancenot, l'Organisation météorologique mondiale (OMM) « reste floue sur ce point, en se bornant à évoquer la nécessité d'une persistance de « quelques jours ou quelques semaines ». Le National Weather Service des Etats-Unis hésite entre un minimum de deux ou de trois jours consécutifs, l'Institut royal de météorologie des Pays-Bas penche plutôt pour cinq jours, mais sans justifier son choix. Reste à savoir si la température suffit dans tous les cas à caractériser une vague de chaleur ou s'il faut faire intervenir d'autres paramètres climatiques, qui conditionnent le bilan énergétique de l'organisme. Tout cela laisse bien des points en suspens et l'on est finalement tenté d'admettre qu'une vague de chaleur se définit moins météorologiquement que médicalement. »

3. Les précédents historiques et récents

a) Une histoire climatique mouvementée

Sans remonter jusqu'à « l'an mil », le Professeur Emmanuel Le Roy Ladurie a fait bénéficier la mission d'information de ses travaux d'historien pour tenter de resituer la canicule de l'été 2003 dans notre histoire climatique.

Il a estimé que les étés les plus chauds du Moyen-Âge étaient semblables à ceux de la première moitié du XXe siècle, mais que les températures du passé étaient sans doute moins élevées que celles enregistrées au cours de la dernière décennie et que 2003 constituait « une rupture dans l'histoire du climat en France. »

Même si les outils météorologiques fiables n'existent que depuis 1863, les historiens peuvent se baser sur deux types de données pour mesurer l'évolution du climat :

- un indice -mis au point par un chercheur hollandais- permettant d'appréhender l'ampleur des « coups de chaleur », sur une échelle allant de 1 à 9 ;

- l'étude des vendanges et des récoltes, dont les dates et les résultats constituent des critères pertinents pour estimer la chaleur et la pluviométrie.

Loin d'être un long fleuve tranquille, l'histoire de notre climat est émaillée de nombreux épisodes climatiques, dont les plus significatifs peuvent être ainsi résumés :

- les étés sont chauds au XIIIe siècle ;

- des « coups de chaleur » marquent le XIVe siècle, en particulier en 1326 (indice 9), de 1331 à 1334, en 1351, de 1383 à 1385 ;

- au XVe siècle, les étés sont également très chauds et les vendanges précoces entre 1417 et 1439 (la chaleur et la sécheresse en 1420 provoquent l'organisation anticipée des vendanges à partir du 29 août) ;

- les années 1523 à 1525 sont caractérisées par la sécheresse, avant la poussée glaciaire de la période 1560-1600 ;

- les XVIIe et XVIIIe siècles ne sont pas non plus exempts de fortes chaleurs : 1636, 1639, 1705, 1706, 1719, 1779... Lors de l'été 1636, les témoins rapportent « un effroyable harassement de chaleur » pendant plusieurs semaines à Paris. La mortalité devient alors fréquemment catastrophique en raison de la dysenterie résultant de la baisse et de la contamination des cours d'eau : 500 000 morts lors de l'été 1636 ou de l'été 1705, 700 000 lors des canicules estivales de 1718-1719. Enfin, l'enchaînement de pluies abondantes à l'automne 1787, de grêle au printemps 1788, d'un été 1788 caniculaire puis d'un hiver rigoureux -entraînant de mauvaises récoltes et une hausse des prix agricoles- débouche sur le contexte climatique révolutionnaire de 1789 ;

- les années 1857 à 1859 et 1861 à 1863 sont caractérisées par de très beaux étés, de même que les années 1904 à 1906 ;

- l'année 1947 voit se conjuguer sécheresse (de début avril à fin octobre dans la moitié nord et le centre, et jusqu'à mi-août dans les régions méridionales) et chaleur (de fin mai à mi-septembre). Les températures moyennes mensuelles, d'avril à octobre, sont très supérieures à la normale (+ 2 degrés en mai et juillet, + 3 degrés minimum en août et septembre).

L'histoire mouvementée de notre climat peut ainsi s'articuler entre plusieurs grandes périodes depuis le Moyen-Âge :

- le « petit âge glaciaire », qui couvre la période 1308-1860, et s'accompagne de variations climatiques et de « coups de chaleur » ;

- un recul des glaciers alpins à partir de 1860, qui constituerait un phénomène purement naturel ;

- une stabilisation des températures à partir de la seconde moitié du siècle dernier.

b) Les récentes vagues de chaleur

Notre pays a connu plus récemment trois épisodes de canicule, aux caractéristiques moins exceptionnelles qu'en 2003, mais aux conséquences néanmoins dramatiques pour les deux premiers :

- en juin-juillet 1976, une vingtaine de départements voient leur taux de mortalité s'élever de plus de 10 % au-dessus des normes saisonnières, soit 6 000 décès surnuméraires passés à l'époque inaperçus. Paradoxalement, la mémoire collective en a surtout retenu les dommages agricoles et la création de « l'impôt sécheresse », seules des études récentes, menées par l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), ayant révélé les conséquences sanitaires et humaines de cet épisode ;

- la canicule de juillet 1983 dans le sud-est de la France a été à l'origine d'une surmortalité de 300 décès dans la seule région de Marseille, imputable directement ou indirectement à la chaleur. Lors de la dernière semaine de juillet 1983, les températures minimales à Marseille n'ont pas baissé en dessous de 28 degrés, avec un air humide et des températures maximales comprises entre 35 et 41 degrés. Le thermomètre n'est pas descendu en dessous de 20 degrés pendant 20 jours. La surmortalité en juin et juillet 1983 sur l'ensemble de la France s'est élevée au total à 4 700 décès ;

- l'année 1994 a connu le deuxième été le plus chaud depuis 50 ans.

Par comparaison, et comme l'illustre le graphique ci-après, l'été 2003 est significativement plus chaud pour les températures maximales (+ 2 degrés) que ces trois étés, en particulier s'agissant des températures minimales : + 3,5 degrés par rapport à la moyenne 1950/1980 et + 1,4 degré par rapport à 1994).

c) Les précédents étrangers

D'autres pays ont connu des vagues de chaleur aux conséquences meurtrières, bien que l'intensité, la durée ou l'étendue de celles-ci aient été moindres que celle subie par la France l'été dernier. Elles ont également été étudiées par le Professeur Besancenot et concernent :

- le sud-est de l'Angleterre, du 25 juin au 2 juillet 1976, puis de nouveau du 30 juillet au 3 août 1995 (avec un accroissement de la mortalité de respectivement 10 et 28 %) ;

- les Etats-Unis, en particulier Chicago, en juillet 1995, où une canicule de seulement quatre jours a entraîné 739 décès (+ 150 %) ;

- la Grèce : le thermomètre a atteint 43,6 degrés à Athènes durant la troisième décade de juillet 1987 et 4 093 décès y ont été recensés (contre 2 083 pour la moyenne constatée depuis 1980) ;

- la Belgique, qui a enregistré 1 226 décès en surnombre, liés à la vague de chaleur de l'été 1994.

B. UNE CANICULE ACCOMPAGNÉE D'UNE POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE ÉLEVÉE

1. Un phénomène inquiétant

« Exceptionnel », tel est l'adjectif employé par Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, pour qualifier l'épisode de pollution atmosphérique de l'été 2003, « qui a dépassé, par sa durée et son étendue géographique, tout ce que nous avons connu jusqu'à présent ».

Du 4 au 12 août, la période critique s'est, dans ce domaine, caractérisée par des concentrations en ozone élevées, supérieures dans bien des endroits aux maxima historiques, en particulier dans les grandes villes.

En outre, la durée et l'étendue du territoire concerné par cette pollution ont été particulièrement significatives. Pour Mme Michèle Papallardo, présidente de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), il s'agit de « l'épisode le plus noir en matière de pollution de l'air depuis que nous procédons à des mesures ».

De mai à septembre, on a recensé 84 journées avec des dépassements horaires en ozone de plus de 180 microgrammes par m3 d'air (ug/m3/h), c'est-à-dire au-dessus du seuil d'information.

La première quinzaine d'août, période la plus chaude, a aussi été la plus polluée de l'été en ozone : on a noté 2 700 événements (nombre d'heures cumulées) de dépassement du seuil de 180ug/m3/h sur 86 % de l'ensemble des stations de surveillance (426). C'est également durant cette période que des niveaux élevés de particules et d'oxydes d'azote ont été relevés dans les agglomérations.

2. Les interactions et la synergie entre canicule et pollution

a) Une synergie des effets

Les pics de pollution sont dus à l'accumulation des gaz rejetés dans l'atmosphère et non dilués. Les conditions anticycloniques favorisent à la fois la persistance de températures élevées et l'augmentation des taux de polluants dans l'atmosphère (ozone, dioxyde d'azote, particules en suspension, souffre), en s'opposant -en l'absence de vent- à leur dispersion tant verticale qu'horizontale.

Cette pollution, plus forte dans les grandes agglomérations, y a renforcé le phénomène d'« îlot de chaleur urbain », -lié au caractère élevé des températures dans les quartiers d'habitat dense-, ce qui conduit le Professeur Besancenot à affirmer que « la qualité de l'air et la chaleur agissent ainsi de façon synergique sur la mortalité ». Leurs effets ne font pas que s'additionner, ils se potentialisent.

Selon lui, ce phénomène s'est en particulier déroulé en Belgique, notamment à Bruxelles, en 1994, et à Athènes, en 1987. A Athènes, parallèlement à la canicule, la pollution était forte, et pourtant sans commune mesure avec les niveaux record observés en d'autres circonstances. Mais c'est bien la synergie entre ces deux phénomènes qui peut expliquer la surmortalité alors observée. Il semble qu'au contraire, les mesures prises pour lutter contre la pollution en juillet 1988 -alors que la Grèce était confrontée à une vague de chaleur aussi intense que celle de l'année précédente- aient permis de diviser la surmortalité par plus de 70.

S'agissant de l'été 2003 en France, le ministère de la santé a demandé une étude afin de déterminer le taux de surmortalité directement lié à la pollution atmosphérique. En effet, peu de travaux ont été menés pour évaluer réellement les conséquences sanitaires d'une exposition prolongée de la population à des taux importants de polluants. Certains spécialistes évaluent cependant à environ 10 % le nombre de morts directement liées à la pollution atmosphérique (d'après M. Jean-Félix Bernard, président du Conseil national de l'air, organisme sous la tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable). Ces évaluations font actuellement l'objet d'une étude plus approfondie par l'Institut de veille sanitaire (InVS).

b) Les réponses du ministère de l'écologie et du développement durable

Dans ces conditions, la mission se doit de souligner la réactivité dont a fait preuve le ministère de l'écologie et du développement durable.

En effet, Mme Bachelot-Narquin a informé les médias de cette situation dès la fin du mois de juillet, mais -on peut le regretter !- ces alertes n'ont pas été suivies d'effet.

Les préfectures ont appliqué les procédures conduisant à informer le public et à prévenir les personnes les plus vulnérables à la pollution des précautions sanitaires à prendre. En outre, souhaitant donner la solennité nécessaire à ce sujet, la ministre a fait procéder à la diffusion de communiqués de presse le lundi 4 et le jeudi 7 août.

Enfin, et bien que le seuil d'alerte européen n'ait pas été dépassé, des mesures tendant à réduire la pollution ont été mises en place dans les régions concernées (diminution de la vitesse automobile autorisée, réduction des émissions industrielles...).

C. UNE SÉCHERESSE MOINS INHABITUELLE

Comme l'a fait remarquer à la mission M. Pierrick Givonne, directeur scientifique adjoint du Centre national du machinisme agricole du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF), « en termes de gestion de l'eau, la canicule a été exceptionnelle, mais la sécheresse n'a pas été exceptionnelle, même si elle a été marquée. »

1. Un déficit pluviométrique important et précoce...

La sécheresse a, il est vrai, commencé dès le mois d'avril et s'est poursuivie jusqu'à l'automne, et la pluviométrie a été déficitaire de février à août, c'est-à-dire durant les six mois précédant la canicule.

Comme l'a indiqué M. Hervé Gaymard à la mission, dès le début du deuxième trimestre 2003, la faiblesse des précipitations et le constat de déficits hydriques (différence entre les précipitations et les pertes en eau du couvert végétal) anormalement précoces rendaient prévisible l'occurrence d'une sécheresse estivale importante sur une grande partie du territoire.

M. Pierrick Givonne a souligné que toutes les régions françaises n'avaient pas été touchées de la même façon pendant cette période : « la plupart ont connu des pluies de 200 à 400 mm en cumul, tandis que le Sud-est et la Corse ont enregistré une pluviométrie de moins de 200 mm. »

Il a rappelé qu'en 1976, la pluviométrie dans l'ouest et le nord de la France avait été plus faible, variant entre 100 et 200 mm.

2. Toutefois compensé par l'abondance des réserves en eau

M. Givonne a toutefois rappelé que « l'histoire hydrique de la France était plutôt défavorable en 1975 et 1976, alors qu'elle était très favorable en 2001 et 2002. »

En effet, pour M. Pascal Berteaud, directeur de l'eau au ministère de l'écologie et du développement durable, « la sécheresse a, par chance, fait suite à un hiver pluvieux et même à deux ou trois années pluvieuses [...]. Un certain nombre d'inondations s'étaient produites. Dans le nord de la France, la sécheresse a été moins forte que celle de 1976. Dans le sud, elle était plutôt plus importante, mais les effets sur le niveau des nappes phréatiques ont été moindres. Ceci est également dû aux effets d'investissement. »

Au début juillet 2003, le remplissage des barrages, retenues et réserves variait entre 80 et 95 % de leur niveau maximal. L'état des nappes phréatiques était contrasté, mais le remplissage était globalement satisfaisant.

Il reste que l'événement climatique de l'été 2003 a eu des conséquences sanitaires dramatiques et qu'il conduit naturellement à poser la question de l'anticipation, donc de la pertinence des prévisions, des alertes et de la communication dans le domaine de la météorologie.

D. LES LIMITES DE LA COMMUNICATION DANS LE DOMAINE DE LA MÉTÉOROLOGIE

1. Des modèles perfectibles

a) Les modèles météorologiques et climatiques

Aux termes du décret du 18 juin 1993, l'établissement public administratif Météo France a pour « mission de surveiller l'atmosphère, l'océan superficiel et le manteau neigeux, d'en prévoir les évolutions et de diffuser les informations correspondantes. Il exerce les attributions de l'Etat en matière de sécurité météorologique des personnes et des biens [...]. Il met en oeuvre un système d'observation, de traitement des données, de prévision, d'archivage et de diffusion lui permettant d'accomplir ses missions. »

Météo France dispose à cet effet d'environ 3 700 personnes, dont 250 travaillent pour son centre de recherche interne. Ces scientifiques comptent parmi les meilleurs experts mondiaux, en particulier dans le domaine de la modélisation météorologique.

Météo France établit ses observations à partir de ses propres modèles pour les prévisions allant jusqu'à trois jours ; au-delà, il exploite les données d'un centre de recherche européen situé aux environs de Londres.

D'après son président, M. Jean-Pierre Beysson, l'indice de fiabilité des prévisions s'élève de 90 à 95 % à 24 heures et ce taux reste très satisfaisant jusqu'à 72 heures. En raison des progrès de cette science encore jeune -elle est née après la seconde guerre mondiale-, de l'amélioration des moyens d'observation et du développement des technologies de l'information, chaque décennie permet d'améliorer d'une journée cette fiabilité des prévisions.

On notera par ailleurs que le degré de prévisibilité varie selon les événements climatiques : les orages sont quasiment imprévisibles, sauf à quelques heures, tandis que l'installation d'une dépression anticyclonique permet de prévoir une vague de chaleur avec certitude jusqu'à trois jours et avec une forte probabilité de trois à sept jours.

b) Un nécessaire développement de la recherche

M. Jean-Pierre Beysson a indiqué à la mission que son établissement s'était fixé pour objectif à dix ans de développer les meilleurs modèles au monde pour les prévisions à court terme.

Il a noté les progrès enregistrés en 2003 dans le domaine de la prévision, par rapport à l'année précédente, qui s'accompagnent cependant d'un nombre légèrement supérieur de fausses alertes (en particulier pour les orages).

Météo France participe également aux travaux menés par les experts français et étrangers sur le réchauffement climatique, qui doivent constituer une priorité pour la recherche.

La mission ne peut cependant que s'étonner de l'insuffisance des recherches, en France, sur les indicateurs de pollution. En effet, le décret de 1993 donne à Météo France mission de « conserver la mémoire du climat », mais pas la mémoire de la pollution, les bases de données concernant la qualité de l'air étant gérées par l'ADEME.

Or, il conviendrait d'enrichir les indicateurs de température par des indicateurs de pollution.

Par ailleurs, notre connaissance des océans est très insuffisante, alors qu'il serait indispensable de mieux appréhender les interactions entre climat et courants sous-marins en particulier.

Enfin, la recherche dans ces domaines se doit d'être pluridisciplinaire, en intégrant en particulier les conséquences sanitaires des aléas climatiques.

2. Une communication météorologique à adapter à ses publics

Si la canicule d'août 2003 a bien été prévue par Météo France, qui a d'ailleurs eu le souci de communiquer sur ce sujet, la mission ne peut que constater, et déplorer, la relative inefficacité de ses alertes.

a) Les communiqués successifs de Météo France

M. Jean-Pierre Beysson a rappelé à la mission que Météo France avait annoncé la crise bien avant la prise de conscience de sa gravité par les pouvoirs publics.

En effet, outre les prévisions habituelles, et compte tenu de l'ampleur de la canicule, Météo France a diffusé des communiqués de presse le 1er août, annonçant une vague de forte chaleur, le 7 août, prévoyant la poursuite de la canicule pendant sept jours et le 13 août, indiquant le retour à des températures plus normales.

COMMUNIQUÉ DU 1ER AOÛT 2003

« Titre : forte chaleur

Texte : une nouvelle vague de chaleur s'installe aujourd'hui par le sud ; elle enveloppera l'ensemble de la France ce week-end et se maintiendra plusieurs jours sur la majeure partie du pays. Il n'est pas prévu d'épisodes pluvieux significatifs au cours de la semaine prochaine ; en conséquence, l'état de sécheresse persistera sur les régions déjà concernées. »

Par ailleurs, à compter du 4 août, sous l'intitulé : « la canicule tue chaque année à travers le monde, peut-être même plus encore que le froid », Météo France a fait figurer sur son site Internet des conseils de comportement.

Ces conseils étaient très concrets et visaient l'aide à la sudation, l'utilisation de linges mouillés, de ventilateurs et brumisateurs, de draps humides aux fenêtres...

On rappellera que le Conseil national de la météorologie avait en effet demandé, depuis un colloque de 2001 sur le thème « santé et météo », que Météo France donne de tels conseils de comportement en cas d'épisodes de grand froid ou de grandes chaleurs.

COMMUNIQUÉ DU 7 AOÛT 2003

« Titre : poursuite de la canicule sur la France

Texte : l'air très chaud, qui s'est installé sur la France, se maintiendra durant les sept prochains jours (jusqu'au jeudi 14 août). Mises à part les régions littorales, où les températures peuvent s'abaisser localement du fait des brises marines, des températures très élevées continueront à régner sur le pays. Les températures minimales seront, sur de nombreuses régions, voisines ou supérieures à 20 degrés, atteignant localement 24 ou 25 degrés. Les températures maximales s'élèveront elles jusque 36 à 40 degrés. La persistance de cette situation, qui conjugue températures minimales et maximales élevées, est exceptionnelle et constitue un risque sanitaire pour les personnes sensibles (personnes âgées, personnes malades et nourrissons).

Par ailleurs, même si des orages d'été isolés sont prévus, notamment sur le relief, il n'est pas prévu d'épisode pluvieux significatif sur le pays ; en conséquence, l'état de sécheresse persistera sur les nombreuses régions déjà concernées.

Les orages violents sont toujours susceptibles de présenter un caractère violent : danger électrique, grêle, fortes pluies sur de courtes périodes. »

COMMUNIQUÉ DU 13 AOÛT 2003

« Titre : la chaleur devient plus supportable, le risque d'orage s'étend

Texte : le thermomètre, qui affiche des températures caniculaires depuis ce début de mois d'août, va accuser à partir de jeudi une baisse sensible sur l'ensemble de la France, comme annoncé en début de semaine.

Jusqu'à dimanche, les régions qui bénéficieront le plus de cette baisse sont les départements du nord de la France, avec des températures maximales voisines de 25 degrés, ainsi que toute la façade atlantique où les températures resteront entre 25 et 28 degrés. Sur le reste du pays, les températures maximales plafonneront entre 28 et 32 degrés du nord au sud, avec quelques pointes proches de 35 degrés sur le sud-est, ce qui se situe encore au-dessus des normales saisonnières.

Cette baisse relative des températures s'accompagnera d'une recrudescence des orages qui, contrairement à ces derniers jours, ne se limiteront plus aux reliefs, mais s'étendront aux régions de plaine à compter de jeudi soir et durant l'ensemble du week-end.

Ces orages d'été sont toujours susceptibles de présenter un caractère violent : danger électrique, grêle, rafales de vent, quantités importantes de précipitations sur de courtes périodes. Sur les sols actuellement très secs, les eaux ruissellent et des coulées de boue sont possibles en fonction du relief.

Nous invitons les personnes à prendre connaissance des dernières prévisions météorologiques, notamment avant d'entreprendre un déplacement au cours de ce week-end de retour de vacances. »

b) Des messages peu et tardivement relayés

Ces messages n'ont malheureusement pas trouvé l'écho qu'ils auraient mérité et qui leur aurait donné pleine efficacité.

Les communiqués de presse ont été diffusés aux abonnés de Météo France et le premier a suscité les interrogations de certains médias. Mais ils n'ont pas joué le rôle d'alerte qu'on aurait pu en attendre.

Plusieurs facteurs contribuent à ce qu'ils soient restés lettre morte :

- pour M. Jean-Pierre Beysson, les contacts entre Météo France et la direction générale de la santé se sont avérés tardifs et cette dernière n'a pas formulé de demande spécifique auprès de l'établissement, en l'absence de procédure d'alerte, comme il en existe en période de grand froid ;

- Météo France fait valoir que, compte tenu du caractère exceptionnel de ses communiqués, ceux du mois d'août auraient dû attirer l'attention de leurs destinataires. La mission relève toutefois que rien, à la lecture de ces communiqués, d'ailleurs non numérotés, ne permet de percevoir ce caractère exceptionnel ; en outre, leurs intitulés n'apparaissent pas très alarmants et seule la dernière phrase du premier alinéa du deuxième communiqué (du 7 août) fait état du risque sanitaire de la canicule pour les personnes fragiles. Enfin, il est regrettable qu'un nouveau communiqué n'ait pas accompagné la mise sur Internet, le 4 août, des conseils de comportement.

En conséquence, M. Serge Lepeltier, rapporteur, a suggéré que les communiqués de Météo France soient à l'avenir numérotés et que leur rédaction permette de mieux distinguer la prévision météorologique en tant que telle, son interprétation et son analyse en termes de risque sanitaire. En outre, une gradation des alertes -du type échelle de Richter pour les tremblements de terre- permettrait de mieux évaluer les risques.

On rappellera, certes, que la carte de vigilance de Météo France comporte d'ores et déjà une échelle avec quatre niveaux de dangers :

- vert : absence de danger ;

- jaune : absence de danger en l'absence de comportement exposé ;

- orange : danger, même en l'absence de comportement exposé ;

- rouge : catastrophe.

Cette carte, utilisée notamment par la sécurité civile, présente toutefois l'inconvénient de ne pas couvrir les risques sanitaires et de ne pas évoquer les risques au-delà d'une période de 24 heures.

Depuis l'automne dernier, Météo France a pris certaines mesures pour que ses capacités de prévision soient mieux utilisées à l'avenir, en cas de phénomène météorologique analogue à celui de l'été 2003.

Avec des indicateurs simples, elle a reconstitué a posteriori une carte de vigilance qui aurait conduit à placer en alerte rouge une grande moitié du territoire français autour du 12 août, ce qui aurait sans doute permis une meilleure perception du risque sanitaire.

La transposition de cette procédure dans le système de vigilance déjà en vigueur est actuellement à l'étude entre Météo France et les services ministériels concernés, en particulier ceux chargés de la sécurité civile. Elle suppose cependant que des indicateurs pertinents, validés par l'InVS, aient été établis.

M. Jean-Pierre Beysson a, en effet, souligné à la mission la nécessité de distinguer soigneusement les missions respectives de Météo France et de l'Institut de veille sanitaire :

- il appartient à Météo France de détecter une situation météorologique de nature à provoquer un risque, et de mettre celle-ci en exergue sur une carte de vigilance ;

- il relève de la responsabilité de l'InVS de « quantifier » le risque sanitaire et de déclencher l'alerte sanitaire.

c) Une veille biométéorologique à renforcer

Les deux établissements susvisés ont récemment signé une convention de coopération qui vise à déterminer conjointement des indicateurs biométéorologiques pertinents, sur la base desquels Météo France diffusera des alertes canicule.

Dans cette perspective, l'InVS a entrepris une étude approfondie visant à croiser les données climatologiques et les données de mortalité, afin de déterminer -d'ici le 1er juin- pour l'été 2004, parmi divers indicateurs biométéorologiques, celui qui apparaîtra le plus pertinent pour caractériser les situations à risques sanitaires et un système d'alerte météorologique mis en oeuvre par Météo France, qui pourrait être intégré dans la procédure de vigilance météorologique.

Dans un premier temps, pour être opérationnel dès l'été prochain, il s'agira de tester la sensibilité et le réalisme d'indicateurs relativement simples, capables de détecter, sans trop de fausses alertes, les situations dangereuses. Parallèlement, des travaux se poursuivront pour perfectionner les outils de simulation numérique.

La mission est cependant consciente des difficultés d'un tel système de veille, qui ont d'ailleurs été soulignées par le Professeur Besancenot dans son article précité :

« La température n'est pas toujours un indicateur suffisamment fidèle des efforts imposés à l'organisme et des risques d'accident pathologique qui s'ensuivent. D'autres éléments du climat (radiation solaire, vitesse du vent, humidité de l'air) interfèrent pour rendre la chaleur plus ou moins supportable. D'où la mise au point d'indices biométéorologiques, un peu abusivement baptisés « indices de confort », pour évaluer les risques inhérents aux vagues de chaleur. »

II. VERS UN RÉCHAUFFEMENT DE LA PLANÈTE

Ainsi que l'a affirmé à la mission notre collègue Marcel Deneux, auteur du rapport de référence de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur « les changements climatiques à l'horizon 2025, 2050, 2100 »4(*), alors que se développaient encore il y a trois ans des polémiques scientifiques sur la réalité du phénomène du réchauffement climatique, « une vérité scientifique se dégage » aujourd'hui.

Celle-ci laisse augurer de perspectives climatiques préoccupantes pour le XXIe siècle, qui appellent à une prise de conscience -collective et individuelle- et à l'action.

A. LE CONSENSUS DES SCIENTIFIQUES

1. Le troisième rapport du Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat

a) L'évolution du climat et l'effet de serre

Avec un consensus inhabituel, les scientifiques réunis au sein du Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC), ne peuvent que constater que la planète se réchauffe.

LE GIEC

Le GIEC ou, en anglais, IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change, a été créé en 1988 par l'Organisation météorologique mondiale (OMM) et le Programme des Nations-Unies pour l'Environnement (PNUE) à la demande du G7 (les sept pays les plus riches de la planète : Etats-Unis, Japon, Allemagne, France, Grande-Bretagne, Canada, Italie).

Sans être un institut de recherche, il est chargé d'élaborer la synthèse des connaissances scientifiques concernant tous les aspects du changement climatique. Il a ainsi déjà publié trois rapports, en 1990, 1999 et 2001, à la suite d'un processus d'expertise extrêmement rigoureux.

Tous les rapports du GIEC ont, à ce jour, été approuvés à l'unanimité par les membres de son assemblée, qui réunit 189 pays adhérents.

· Le troisième rapport de synthèse du GIEC5(*), sur les changements climatiques, de septembre 2001, est clair : la hausse des températures, des précipitations et du niveau des mers sont autant d'indicateurs qui constituent un « faisceau d'éléments objectifs » convergeant en faveur d'un réchauffement global de la planète.

Or, cette situation s'accélère depuis la fin du XXe siècle.

En effet, onze des treize années les plus chaudes dans les annales de la météorologie mondiale sont postérieures à 1990. L'année 1998, marquée par l'événement El Niño, aura été la plus chaude, 2002 occupe la deuxième place, suivie de près par 2001, et l'on sait que 2003 devrait également figurer en bon rang sur la liste des records.

Selon l'organisme américain National Climatic Data Center (NCDC), les températures continentales ont augmenté de 0,74 degré par rapport à la moyenne des températures sur la période 1880-2000. La température de l'océan a progressé, quant à elle, de 0,43 degré.

Depuis 1860, les températures moyennes de la planète ont donc augmenté de 0,6 degré. Ces modifications climatiques seraient cent fois plus rapides que celles connues jusqu'à présent.

· Pour le XXIe siècle, tous les scénarios du GIEC prévoient une augmentation des concentrations de dioxyde de carbone, de la température moyenne à la surface du globe, ainsi qu'une élévation du niveau des mers.

Dans son rapport 2001, le GIEC énumère les différents phénomènes climatiques que notre planète devrait connaître :

- d'ici 2100, une concentration de CO2 -le principal gaz à effet de serre anthropique- entre 540 et 970 parties par million (ppm), alors que cette concentration était de 280 ppm environ pour la période préindustrielle et de 368 ppm environ en l'an 2000 ; cette augmentation serait donc de 50 % à trois fois supérieure à la concentration de CO2 actuelle ;

- une augmentation de la température moyenne en surface de 1,4 à 5,8 degrés entre 1990 et 2100. Cette valeur est de deux à dix fois supérieure à la valeur type du réchauffement observé au cours du XXe siècle, et le rythme du réchauffement prévu sera très probablement sans précédent, au moins par comparaison aux dix derniers millénaires, si l'on se réfère aux données paléoclimatiques ;

- une hausse des précipitations moyennes annuelles à l'échelle mondiale, même si les augmentations et diminutions prévues sont de l'ordre de 5 à 20 % à l'échelle régionale ; les latitudes tempérées moyennes devraient connaître des régimes de précipitations de plus en plus intenses et, surtout, de plus en plus variables d'une année sur l'autre ;

- la poursuite de la régression généralisée des glaciers. Dans l'hémisphère nord, la couverture neigeuse, le pergélisol6(*) et la superficie de la glace marine devraient encore se réduire. La masse de l'inlandsis7(*) antarctique devrait augmenter, alors que celle de l'inlandsis groenlandais devrait diminuer ;

l'élévation du niveau moyen de la mer à l'échelle mondiale de 9 à 88 centimètres entre 1990 et 2100, avec cependant des variations régionales notables. Cette augmentation -déjà de 10 à 20 centimètres au cours du XXe siècle- est due principalement à la dilatation thermique des océans et à la fonte des glaciers et des calottes polaires. Les augmentations prévues pour les périodes 1990-2025 et 1990-2050 seraient respectivement de 3 à 14 centimètres et de 5 à 32 centimètres.

Pour les experts du GIEC, « les changements climatiques prévus auront des effets bénéfiques et néfastes sur les systèmes environnementaux et socioéconomiques, mais plus l'ampleur et le rythme de ces changements seront importants, plus les effets néfastes domineront. »

b) L'impact des activités humaines

Il ne fait désormais plus de doute que les activités humaines ont augmenté les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère. Au cours des années 1990, les concentrations atmosphériques des principaux gaz à effet de serre anthropiques -dioxyde de carbone, méthane, oxyde nitreux et ozone troposphérique- ont atteint leurs niveaux les plus hauts jamais enregistrés, principalement en raison de l'utilisation des combustibles fossiles, de l'agriculture et des modifications intervenues dans l'affectation des terres.

Comme l'a indiqué à la mission Mme Dominique Dron, présidente de la Mission interministérielle de l'effet de serre (MIES) : « ces émissions anthropiques de CO2 seront déterminantes, devant toute autre cause naturelle, sur les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère pendant tout le XXIe siècle. »

Elle a ajouté qu'« il n'y a pas aujourd'hui de vraisemblance ou de probabilité pour qu'un événement naturel vienne contrarier ou contrebalancer cette tendance à l'augmentation des températures. »

Il ne faut pas s'attendre, par exemple, à ce que le phénomène du Gulf Stream disparaisse au cours du présent siècle. Ce courant chaud (25 degrés) de l'Atlantique nord, affecte considérablement, en l'adoucissant, le climat de l'Europe occidentale. Or, il est aujourd'hui difficile d'évaluer l'ampleur des conséquences du transfert thermique dans les océans et les modifications à venir de la circulation océanique, et donc l'évolution du phénomène du Gulf Stream.

2. Quel climat pour la France de demain ?

a) La hausse des températures

Les travaux des scientifiques montrent que l'augmentation de la température annuelle moyenne est généralement assez faible vers les tropiques et l'équateur, mais plus importante au niveau des continents et vers les latitudes plus élevées. On observe d'ailleurs en France une hausse d'un degré en moyenne depuis 1900 (contre 0,6 degré en moyenne sur le globe depuis le début de l'ère industrielle). En outre, la hausse de la température minimale s'est révélée encore plus importante, de l'ordre de 1,2 ou 1,3 degré, les températures maximales augmentant, quant à elles, un peu moins que les températures moyennes.

Compte tenu de ces éléments, M. Marc Gillet, directeur de l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC), a indiqué à la mission que les augmentations de températures seraient plus perceptibles en France qu'en moyenne sur la planète : « Si on retient une augmentation en proportion de ce qu'on a observé jusqu'à présent, à savoir une augmentation de 50 %, on peut en déduire qu'en France, l'augmentation de la température moyenne se situerait entre 2,5 degrés et 10 degrés. Il est tout à fait possible que l'on ait, d'ici là, des augmentations de température moyenne d'environ 5 degrés en France en 2100 et de 3 degrés d'ici vingt à trente ans. Ce sont toujours des températures moyennes. Quant aux températures maximales, on peut estimer au mieux qu'elles évolueront en proportion, ce qui veut dire qu'il est tout à fait vraisemblable que l'on aura couramment, d'ici cinquante ou cent ans, des canicules comme on en a observées au cours de cet été. »

b) La multiplication des événements climatiques « extrêmes »

Mme Dominique Dron a précisé à la mission que l'intensité et la variabilité plus grandes des régimes de précipitations favorisaient une alternance entre inondations et sécheresses aux latitudes tempérées. Il est également vraisemblable (avec une très forte probabilité), « que le dérèglement climatique s'accompagne d'une augmentation de la fréquence, de la durée et de l'intensité des vagues de chaleur, avec une hausse particulière des températures nocturnes. »

B. DES PERSPECTIVES PRÉOCCUPANTES POUR LE XXIE SIÈCLE

1. Des pays inégalement engagés dans le processus de lutte contre le réchauffement climatique

a) De Kyoto à Milan

La mission rappellera que depuis l'entrée en vigueur de la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques, en 1994, se poursuit un processus de négociation marqué par l'adoption, en 1997, du « Protocole de Kyoto ». Celui-ci prévoit que les pays développés, qui représentent 50 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre, réduiront individuellement leurs émissions, pour que la diminution globale leur incombant atteigne 5,2 % à l'horizon 2008-2012 par rapport aux niveaux de 1990. A ce titre, l'Union européenne doit réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % par rapport à 1990, les Etats-Unis de 7 %, le Japon, le Canada, la Pologne et la Hongrie de 6 %.

Pour atteindre ces objectifs, des négociations se sont poursuivies au cours des dernières années, afin de définir les modalités d'application des dispositions du protocole et d'obtenir sa ratification par tous les Etats concernés.

La neuvième conférence diplomatique s'est tenue à Milan en décembre dernier pour achever les travaux des conférences de Marrakech et de New Delhi, préciser les conditions d'application du protocole de Kyoto et envisager la seconde période d'engagements qui s'ouvrira après 2012.

Désormais, pour être juridiquement opposable, le protocole de Kyoto doit être ratifié par 55 Etats parties. Les membres de l'Union européenne, dix pays d'Europe de l'est en voie d'adhésion, la Norvège, l'Islande, la Suisse, le Canada, la Nouvelle-Zélande et le Japon ont ratifié le protocole. Ils représentent 44,2 % des émissions totales de gaz à effet de serre des pays développés. Parmi les pays émergents, 79 pays en voie de développement, dont la Chine, l'Inde et le Brésil (ces derniers représentant 20 % des émissions de gaz à effet de serre), ont eux aussi ratifié le protocole.

· Le protocole de Kyoto prévoit des instruments spécifiques destinés à faciliter son application (avec en particulier, dès 2008, la constitution d'un marché international d'échanges de « permis d'émission » de gaz à effet de serre et le recours à des « crédits projets »).

Sans entrer dans le détail de ces instruments, on relèvera seulement que l'Union européenne prend les moyens de tenir ses engagements, des directives devant être prochainement adoptées pour mettre en oeuvre ces outils.

Le respect de ces engagements ne sera pas facile pour autant, surtout si tous les autres « grands pollueurs » de la planète ne jouent pas le jeu.

b) Des stratégies divergentes

· En 2001, les Etats-Unis -bien que responsables du quart des émissions de gaz à effet de serre de la planète- ont annoncé qu'ils ne procèderaient pas à la ratification du protocole de Kyoto. Craignant que l'application de ses règles strictes constitue un frein sérieux à la croissance de leur économie, ils ont choisi de miser sur des progrès technologiques qui permettent de continuer à utiliser des combustibles fossiles, tout en réduisant les émissions de gaz carbonique et autres gaz à effet de serre. A cet effet, le budget américain pour 2004 prévoit de consacrer 1,7 milliard de dollars à la recherche en faveur des nouvelles technologies dans le domaine de l'énergie (méthodes de séquestration du gaz carbonique, développement de véhicules propres...). On peut toutefois s'interroger sur l'objectif des Etats-Unis de réduire de 18 % dans les dix ans à venir « l'intensité » de leurs émissions de gaz à effet de serre ; il s'agit là d'un objectif de ralentissement de l'augmentation des émissions. On est donc très loin de l'objectif de réduction visé par le protocole de Kyoto.

· La Russie -pourtant responsable de 17,4 % des émissions des pays développés- a, quant à elle, décidé de surseoir à la ratification du protocole.

Le conseiller économique du Président Poutine a récemment déclaré que son pays « ne peut » ratifier le protocole de Kyoto, d'une part, parce qu'il freinerait la croissance nationale, d'autre part, en raison des conséquences positives que le réchauffement climatique aurait pour la Russie.

Compte tenu de l'impact régional variable du processus de réchauffement climatique, certains pays pourraient en effet considérer ses avantages comme supérieurs aux inconvénients.

Ainsi, alors que la Russie peut envisager favorablement un certain réchauffement de la Sibérie, la Grande-Bretagne s'inquiète des risques  -évalués par le GIEC- de perdre jusqu'à 10 % du patrimoine bâti de ses zones côtières.

Compte tenu de l'enjeu planétaire du phénomène du réchauffement climatique et de ses probables conséquences environnementales, sanitaires et sur l'ensemble des aspects de l'activité humaine, il est urgent qu'une prise de conscience de l'opinion publique mondiale incite les gouvernements à réagir.

Toutefois, l'Europe courrait le risque, si elle faisait « cavalier seul », d'handicaper la compétitivité de ses entreprises. La mission ne peut qu'appeler à la vigilance dans les négociations, tant au sein de l'Europe qu'au plan international, pour que les objectifs de lutte contre l'effet de serre restent compatibles avec le nécessaire maintien d'une compétitivité économique.

2. Notre modèle de développement en question ?

a) La nécessaire conjonction de deux stratégies : atténuation et adaptation

Il convient à la fois de donner la priorité aux systèmes d'alerte et à des mesures de protection contre les risques, et de mettre en oeuvre des actions correctives à long terme.

· Pour les experts du GIEC, il importe de réduire les émissions de gaz à effet de serre afin de stabiliser leur concentration dans l'atmosphère et d'atténuer ainsi les dommages dus aux changements climatiques.

Il faut toutefois avoir conscience que « certains effets des changements climatiques anthropiques ne deviendront apparents que lentement, alors que d'autres peuvent être irréversibles ». En réalité, compte tenu de l'inertie des systèmes climatiques et écologiques, si l'on réduit les émissions de CO2 et que l'on réussit à stabiliser leur concentration dans l'atmosphère, la température de l'air à la surface de la planète continuera d'augmenter lentement pendant au minimum un siècle.

Cette situation ne devrait pas nous décourager, mais au contraire nous inciter à renforcer nos efforts dès aujourd'hui afin de limiter l'ampleur et le caractère irréversible de certaines évolutions. En effet, plus nous attendrons pour agir, plus brutales seront les mesures qui devront être adoptées.

· Compte tenu cependant de cette inertie dans les systèmes climatiques, écologiques, mais aussi socioéconomiques, le GIEC insiste sur la nécessité d'adopter parallèlement des mesures d'adaptation, orientées principalement vers une réponse aux effets localisés des changements climatiques, alors que les mesures d'atténuation visent à répondre aux incidences sur le système climatique.

On entend par adaptation, aussi bien les aménagements physiques ou les mesures techniques que la modification des comportements, des activités économiques et de l'organisation sociale, de façon à ce qu'ils soient plus compatibles avec la situation ou les risques existants. Cela exige notamment une aptitude à élaborer de nouvelles options et à les mettre en oeuvre en faveur des populations vulnérables.

b) Les fragilités structurelles et sectorielles du modèle de croissance occidental

Mme Dominique Dron, présidente de la MIES, s'est montrée alarmiste mais aussi constructive, affirmant à la mission que « nous avons plus de la moitié du risque entre nos mains ».

En effet, au moins la moitié de la marge d'incertitude concernant la hausse des températures à venir (entre 2,5 et 10 degrés pour la France, entre 1,5 et 6 degrés pour la planète) dépend des politiques qui seront, ou non, mises en oeuvre.

Elle a estimé que « nous avons, en termes de techniques, sans même attendre des ruptures technologiques, largement de quoi infléchir l'évolution des choses ».

Il convient cependant de s'interroger sur les modes d'organisation de notre société et de notre économie, à un double titre :

- la canicule de l'an dernier, comme les autres événements climatiques « extrêmes » récemment intervenus (tempête de décembre 1999, inondations...) a incontestablement sensibilisé l'opinion aux vulnérabilités de notre société ;

- parallèlement, le mode de développement des sociétés occidentales sert largement de modèle à de nombreux pays en développement, qui risquent d'en « importer » les fragilités : il conviendrait d'amplifier les transferts de technologies à leur profit.

La mission estime ainsi nécessaire de procéder à une analyse des vulnérabilités sectorielles de notre société et de notre économie. Comme l'a relevé la présidente de la MIES : « nous avons optimisé nos techniques, par exemple toutes nos pratiques agricoles, tous nos systèmes de transport et l'ensemble de nos fonctionnements, dans le cadre d'un climat sans à-coup ». On citera à titre d'exemple notre économie qui fonctionne à flux tendus ou l'organisation de l'habitat...

La prise en compte des effets probables du changement climatique doit aider à déterminer les mesures d'adaptation nécessaires et le calendrier de leur mise en oeuvre.

A cet égard, la mission ne peut que se féliciter de l'adoption par le Parlement de la proposition de loi de notre collègue Paul Vergès, tendant à conférer à la lutte contre l'effet de serre et à la prévention des risques liés au réchauffement climatique la qualité de priorité nationale et portant création d'un Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique en France métropolitaine et dans les départements et territoires d'outre-mer.

Rattaché à la MIES, l'ONERC a pour mission, en application de la loi du 19 février 2001, de collecter et de diffuser les informations, études et recherches sur les risques liés au réchauffement climatique et aux phénomènes climatiques extrêmes ; il peut ainsi formuler des recommandations sur les mesures de prévention et d'adaptation susceptibles de limiter les risques liés au changement climatique.

L'Observatoire est chargé également de développer la connaissance des effets du réchauffement climatique et des phénomènes extrêmes sur les modes de vie des Français, ainsi que des conséquences pour l'aménagement des régions.

c) Un mode de vie de plus en plus « énergétivore »
(1) L'énergie, un bien vital

L'énergie est indispensable à l'exercice de toute activité humaine et nécessaire à la satisfaction de l'ensemble des besoins de la société (alimentation, production industrielle, confort, éducation, santé, mobilité, loisirs...).

La dépendance de l'homme envers l'énergie est donc totale puisqu'il ne pourrait imaginer vivre sans elle. L'énergie lui est aussi vitale que l'eau et la nourriture. Plus les sociétés connaissent un degré de développement sophistiqué, plus cette dépendance est forte. L'importance croissante de l'accès à l'information et le développement des nouvelles technologies de communication fournissent, par exemple, une illustration récente de notre dépendance à l'égard de l'électricité. On évoquera, pour mémoire, les conséquences des récentes pannes d'électricité aux Etats-Unis et en Italie...

Nos modèles de développement, fondés sur une énergie abondante et bon marché, sont-ils encore adaptés au contexte dans lequel nous vivons ?

Pour la présidente de la MIES, alors que la pollution résultant de la vie quotidienne des ménages correspondent à plus de la moitié de nos émissions de gaz à effet de serre, il convient de procéder à une véritable « évolution culturelle », afin que tous adhèrent à la « modification des représentations » à laquelle il nous faut procéder pour que chacun partage « les niveaux des visions possibles de ce à quoi notre monde et nos fonctionnements sociaux, sociétaux et économiques pourront ressembler dans vingt ou trente ans ».

(2) Un « effet climatisation » à maîtriser

La canicule de l'été dernier constitue un signal d'alarme qui montre la vulnérabilité de notre société, au plan collectif mais aussi individuel.

Il est vraisemblable que les Français prendront des initiatives pour se prémunir contre les effets de ce type d'événement, dont la fréquence devrait augmenter, et qu'ils seront notamment tentés de climatiser leurs voitures et leurs logements.

Or, comme l'a indiqué à la mission Mme Michèle Papallardo, présidente de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) : « un gramme des fluides frigorigènes utilisés actuellement par les climatiseurs a un effet de serre équivalent à celui de 300 grammes de CO2 ».

Le paradoxe serait donc qu'en cherchant à nous prémunir contre les effets du réchauffement climatique, nous amplifiions encore ces derniers en raison d'un suréquipement en climatiseurs aggravant l'effet de serre.

Afin de limiter ce risque, il convient très rapidement de :

- fixer des normes, car les consommateurs ne disposent pas aujourd'hui de repères pour l'achat d'équipements efficaces de climatisation ou de rafraîchissement ;

- mener des actions de pédagogie et d'information concernant la température adéquate. Il est frappant de constater -et le rapport précité présenté par notre collègue Marcel Deneux pour l'OPECST l'a relevé- que la température des locaux est souvent excessivement élevée en hiver et excessivement basse en été. Dans les deux cas, le contraste avec la température extérieure est maximal et il y a là des habitudes à changer ;

- renforcer les réglementations relatives à l'isolation thermique pour les bâtiments, tant neufs qu'anciens, et imposer des limites concernant l'écart entre les températures extérieures et intérieures ;

- développer la recherche et l'innovation technologique en faveur des processus et des matériaux permettant une meilleure efficacité énergétique et une diminution de la pollution.

Au total, pour reprendre les termes de Mme Papallardo : « ces mesures concernent, d'une part, la formation des architectes, les problèmes de certifications, les problèmes de normes, les problèmes de directives, les transcriptions climatiques, l'étiquetage, et, d'autre part, la communication et l'information auprès de la population. »

(3) Le caractère indissociable des politiques économiques, énergétiques, sociales et environnementales

Aujourd'hui, toutes les décisions politiques devraient intégrer les nouvelles exigences du développement durable.

Il revient, de ce fait, à la puissance publique d'utiliser tous les moyens à sa disposition pour rendre compatibles des objectifs souvent contradictoires.

La mission ne peut que se féliciter des conclusions du livre blanc sur les énergies -synthèse des réflexions issues du débat national sur l'énergie organisé par le gouvernement en 2003- qui met chacun face à ses responsabilités : « nous sommes donc confrontés à l'impérieuse nécessité de mettre en oeuvre une véritable politique de développement durable, reposant sur ses trois composantes : l'économique, le social et l'environnemental. Et même si les problématiques énergétiques sont fondamentalement planétaires, il nous appartient d'y apporter des réponses concrètes à chaque niveau : individuel, collectif, local, national, européen et mondial ».

Ainsi, en particulier, une politique énergétique orientée vers le développement durable doit-elle s'appliquer à contribuer à quatre objectifs : la protection de l'environnement, la préservation du stock de ressources énergétiques, la satisfaction des besoins liés au développement et la compétitivité économique.

CHAPITRE II - DES CONSÉQUENCES VARIABLES MAIS LIMITÉES SUR L'ÉCONOMIE ET L'ENVIRONNEMENT

I. L'ÉCONOMIE FRANCAISE, RELATIVEMENT PEU AFFECTÉE PAR LA CANICULE

Si elles ne sont pas négligeables, les conséquences de la canicule sur l'économie française apparaissent toutefois relativement limitées, et surtout fort variables d'un secteur d'activité à l'autre.

Il est cependant permis de penser que son impact, tant général que sectoriel, aurait été bien plus lourd, voire dramatique, si l'épisode de canicule était intervenu plus tôt ou s'était prolongé au-delà du 15 août, alors qu'intervient généralement la reprise de l'activité des entreprises.

UN IMPACT MACROÉCONOMIQUE LIMITÉ

Une faible perte de croissance du PIB

Avec une croissance estimée par l'Insee à 0,2 % du PIB en 2003, la France a connu sa troisième plus mauvaise année depuis un demi-siècle, après 1974 et 1993.

Si ce résultat s'explique d'abord par un contexte général et des paramètres économiques largement étrangers aux variations climatiques, l'institut a néanmoins souligné que la canicule avait amputé la croissance de 0,1 à 0,2 point de PIB sur l'ensemble de l'année, ce qui représente de 15 à 30 milliards d'euros.

Une légère augmentation de l'inflation

La France a enregistré en 2003 une inflation de 2,2 %.

L'Insee, qui avait tablé au début de l'année sur une hausse des prix légèrement inférieure, explique la différence par l'effet de la canicule. En limitant l'offre dans les secteurs de l'énergie et de l'agriculture, celle-ci a en effet tiré à la hausse les prix de l'électricité, de la viande bovine, du vin ou encore des fruits et légumes.

Par exemple, l'augmentation du prix des légumes frais en septembre 2003 (+ 22 %) a affecté l'ensemble des produits frais (+ 5,8 %) et par voie de conséquence les prix de l'alimentation (+ 0,9 %), contribuant pour l'essentiel à la hausse de l'indice général des prix durant le même mois (+ 0,5 %).

Une probable diminution de la consommation des ménages

Selon l'Insee, la consommation des ménages en produits manufacturés a diminué en août 2003 de 2,7 % par rapport à juillet et de 1,7 % par rapport à août 2002.

D'après les analystes économiques, ce phénomène serait dû aux fortes chaleurs de l'été, qui auraient détourné les Français des magasins. Ainsi, les achats de vêtements ont régressé de 8,9 % en août 2003 par rapport à juillet, tandis que la consommation de viande a diminué de 8 % entre la mi-juin et début septembre 2003, par rapport à la même période en 2002.

La responsabilité de la canicule doit toutefois être nuancée dans la mesure où l'indice publié par l'Insee, qui ne porte que sur les produits manufacturés, ne prend pas en compte des secteurs qui, tels l'agroalimentaire (dont les boissons et les produits glacés) et l'énergie, ont été stimulés par les fortes températures.

A. LES CONSÉQUENCES DE LA SÉCHERESSE SUR L'AGRICULTURE

Après avoir pâti d'autres dérèglements climatiques depuis le début de l'exercice 2002-2003, l'agriculture française a été frappée de plein fouet par la sécheresse et la canicule exceptionnelle de l'été 2003. Estimées à 13 milliards d'euros pour l'ensemble de l'Union européenne, les pertes s'élèveraient à 4 milliards d'euros pour notre pays, la France étant l'Etat membre le plus touché à cet égard.

Malgré l'ampleur des pertes de rendement, et en raison d'une remarquable mobilisation de l'ensemble des acteurs, les conséquences sur le revenu des agriculteurs ont été globalement limitées même si d'importantes disparités ont été relevées selon les productions, certaines exploitations ayant été profondément affectées. La question de l'adaptation du secteur agricole aux épisodes de canicule, et plus généralement aux évènements climatiques exceptionnels, reste toutefois posée.

1. Des dommages très divers selon la nature des productions

Même si elles ont été limitées du fait que les ressources en eau se situaient à un niveau globalement satisfaisant, les pertes de rendement ont touché toutes les productions, certaines ayant diminué de plus de 50 %. Toutefois, les situations apparaissent très contrastées d'une production à l'autre, mais aussi entre les régions et selon que les cultures étaient irriguées ou non.

a) Les productions végétales

Les indications fournies ci-après résultent des estimations du Service central des enquêtes des études statistiques du ministère de l'agriculture (SCEES).

(1) Les grandes cultures : une baisse d'un cinquième pour les céréales

La production de céréales est en baisse globale de 21,5 % par rapport à l'année 2002. La récolte de blé est en recul de 21,5 % pour le blé tendre et de 11,8 % pour le blé dur. La production d'avoine régresse de 28 %. La récolte de maïs en grain recule de 30 %, contre 21 % pour celle de maïs fourrage.

La récolte d'oléagineux ne diminue globalement que de 2,5 %, mais de 27,3 % pour le seul soja. La production de protéagineux n'est en baisse globale que de 5,5 %, mais la perte est de l'ordre de 15 % pour les fèveroles et de 30 % pour le lupin doux.

La récolte de betterave industrielle est en recul de 12 %, contre 7,3 % pour celle de pomme de terre.

(2) Les fruits et légumes

Parmi les légumes d'été, les baisses de production ont touché les concombres (- 5 %), les asperges (- 10 %) ou encore les courgettes (- 17 %). La sécheresse et la canicule ont aussi touché les légumes d'hiver puisque les récoltes de carottes (- 4 %) et de chou-fleur (- 8 %) sont également en recul.

Mais la période estivale a surtout affecté les productions fruitières, et notamment les pommes (- 17 %), les cerises (- 18 %), les poires (- 21 %), les pêches et nectarines (- 25 %), les prunes (- 25 %) ou encore les abricots (- 35 %).

(3) Le vin

La production de vin a également été particulièrement affectée par la sécheresse et la canicule, puisqu'elle serait inférieure de 17 % à la moyenne des cinq dernières années et constituerait ainsi la plus faible de la décennie.

b) Les productions animales : une très forte surmortalité des volailles

L'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL) a procédé aux estimations suivantes, s'agissant des conséquences de la sécheresse sur ces productions.

(1) Les bovins et les ovins diversement touchés

Les gros bovins, tout comme les bovins maigres, n'ont pas été l'objet de mises en marché précoces qui auraient été dues à un manque de fourrages, la baisse des disponibilités ayant suivi une tendance lourde indépendante de la sécheresse. D'importantes hausses de collectes de cadavres bovins, pouvant atteindre 50 %, ont cependant été constatées par les entreprises d'équarrissage dans les départements de l'ouest.

En revanche, l'augmentation des abattages de brebis de réforme en juillet (+ 16 %) et en août (+ 5,2 %) pourrait révéler une anticipation des réformes, tandis que la réduction des abattages d'agneaux en juillet (- 8,9 %) et en août (- 6 %) pourrait traduire des difficultés pour achever leur engraissement.

(2) Des élevages hors-sol affectés de manière importante

Le nombre de cadavres de porcs collectés durant la canicule et pendant les deux semaines postérieures a considérablement augmenté dans les départements de l'ouest, jusqu'à être doublé pour certains. La reproduction porcine a été perturbée durant la période de forte chaleur : taux de fécondation plus faible, avortements plus nombreux, nombre de porcelets morts dès la naissance plus élevé ... De plus, les fortes températures ont provoqué une diminution du gain moyen quotidien des porcs à l'engrais, ce qui s'est traduit par une baisse de leur poids moyen.

La filière avicole a particulièrement souffert de la canicule : entre 4 et 5 millions de poulets et de dindes sont morts durant l'été, soit 2 % du cheptel environ, tandis que la production de poussins a diminué de 10 à 15 % pendant plusieurs semaines. Lors de son audition devant la mission, le ministre de l'agriculture, M. Hervé Gaymard, a raconté avoir constaté, lors d'un déplacement dans le Morbihan, la disparition du tiers d'un élevage de volailles du fait d'un pic de chaleur d'une durée pourtant limitée.

c) Les productions herbagères

Le système d'information et de suivi des prairies (ISOP), fruit d'une collaboration entre Météo France, l'INRA et le SCEES, établit ainsi qu'il suit les conséquences de la sécheresse pour les productions herbagères.

(1) Des prairies moins productives

Les prairies temporaires ont été considérablement affectées par la sécheresse puisque fin septembre, 70 % des régions fourragères ont enregistré un déficit de production d'au moins 25 % et que les rendements cumulés en matière sèche n'ont couvert que 63 % de la production totale moyenne.

En ce qui concerne les prairies permanentes, la production fin septembre n'atteignait que 60 % du potentiel total d'herbe, les trois quarts des régions fourragères ayant enregistré des pertes d'au moins 25 %.

(2) Une alimentation du bétail contrariée

Ce déficit des pâturages en herbe, qui a touché au final 78 départements situés surtout dans le centre et le sud de la France, a contraint les éleveurs, dès le mois de juin, à nourrir les bovins avec du foin ou du maïs ensilage, puisant ainsi dès le début de l'été dans leurs stocks d'hiver.

Or, ceux-ci étaient particulièrement faibles du fait que, comme l'a indiqué le ministre de l'agriculture, les éleveurs ont dû nourrir plus longtemps des troupeaux dont la commercialisation était plus difficile, du fait de la crise de la « vache folle ».

Comme les coupes de regain pratiquées habituellement au mois de juin n'ont pu avoir lieu dans les régions les plus touchées par la sécheresse et la canicule, les éleveurs ont été contraints de donner davantage d'aliments concentrés afin de compenser le manque d'herbe.

d) Les productions forestières : une mauvaise année pour le bois
(1) Une production quantitativement et qualitativement décevante

Selon M. Pierre-Olivier Drège, directeur général de l'Office national des forêts (ONF), auditionné par la mission, « cette année sera une mauvaise année » pour la production de bois, même si l'ampleur des dommages reste encore à déterminer.

Du fait des fortes chaleurs et de la sécheresse, les arbres les plus fragiles (essences peu adaptées à leur lieu d'implantation ou faiblement enracinées) ont dépéri, tandis que d'autres ont été affaiblis et pourraient dégénérer progressivement. Cependant, à la différence de l'Allemagne, la forêt française n'a été que peu touchée par les attaques de scolytes, insectes coléoptères se développant dans l'écorce des arbres en y creusant de nombreuses galeries.

(2) Un marché risquant paradoxalement de connaître une offre surabondante

Selon M. Drège, le bois mort et sec n'étant plus utilisable pour la transformation, il est impératif d'exploiter très rapidement les individus risquant de dégénérer. De ce fait, le marché -encore fragilisé par les conséquences de la tempête de 1999- connaît un important afflux de bois d'arbres en dépérissement remplaçant les coupes normalement prévues et provoquant une baisse des prix.

2. Des conséquences finalement limitées sur le revenu agricole

D'après les statistiques des comptes prévisionnels de l'agriculture française pour 20038(*), le résultat agricole net par actif augmenterait d'environ un demi-point en termes réels en 2003, malgré les dommages substantiels dus à l'épisode de canicule.

Outre le fait qu'il recouvre d'importantes disparités9(*), et même des situations catastrophiques pour certaines des exploitations les plus affectées, ainsi qu'une tendance à la baisse de l'emploi agricole, ce résultat globalement rassurant s'explique par la combinaison d'un certain nombre de facteurs positifs ayant finalement plus que compensé les pertes de rendement et de production.

a) Un monde rural habitué aux évènements climatiques exceptionnels
(1) De nombreux précédents historiques

Comme l'a rappelé le Professeur Le Roy Ladurie, auteur notamment d'une Histoire du climat depuis l'an mil, lors de son audition devant la mission, le monde paysan a été de tout temps confronté à des aléas climatiques extrêmes ayant eu des effets souvent ravageurs sur les récoltes et sur sa propre survie.

Or, si les épisodes de grand froid ou de fortes précipitations, en pourrissant les récoltes, ont régulièrement été à l'origine de graves famines, les épisodes de sécheresse et de forte chaleur ont eu des effets beaucoup moins négatifs, voire positifs. M. Hilaire Flandre, rapporteur, a évoqué un adage populaire particulièrement révélateur à cet égard : « Année de foin, année de rien ; année de sécheresse n'a jamais provoqué disette ».

En étant à l'origine de bonnes récoltes de blé, de vendanges précoces, souvent abondantes et de qualité, ou encore d'un durcissement du bois, ces épisodes ont souvent été synonymes d'années prospères pour les paysans, à condition toutefois que les excès du climat n'aillent pas « trop loin ». Dans ce cas en effet, le blé était sujet à échaudage, son prix augmentait excessivement, le foin manquait et la population pouvait souffrir de « disettes de chaleur », dont les conséquences étaient généralement moins graves cependant que les « famines de pluie ».

M. Pierre Portet, inspecteur général du génie rural chargé de la coordination sécheresse au ministère de l'agriculture, a également souligné que la sécheresse « n'est pas un fléau nouveau pour le monde agricole », mais un phénomène que les agriculteurs connaissent « tout comme leurs parents et probablement leurs grands-parents » et qu'ils ont « intégré dans (leurs) pratiques quotidiennes et dans (leurs) comportements professionnels ».

(2) Une solidarité traditionnelle du monde rural

La réactivité du milieu rural face à l'épisode de canicule tient aussi sans aucun doute pour une part substantielle à l'importance des liens et de la solidarité entre ses habitants, laquelle s'est révélée déterminante en matière agricole comme en matière sanitaire ou sociale.

M. Pascal Coste, secrétaire général adjoint de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), a ainsi déclaré devant la mission que « lorsqu'il existe une proximité et que les valeurs rurales ont été conservées, les choses se déroulent mieux », estimant que « les valeurs du monde rural sont importantes pour passer des caps difficiles tels que ceux que l'on a vécus cet été » et que « la solidarité entre agriculteurs (a constitué) un mouvement spontané qui n'a pas nécessité de concertation préalable ».

b) Une valorisation satisfaisante des produits
(1) La flambée de certains prix agricoles

Du fait de la raréfaction générale de l'offre, les produits agricoles ont généralement bénéficié d'une forte augmentation de leurs prix de vente. Ainsi, les cours du blé meunier en octobre 2003 étaient de 20 % supérieurs à ceux du même mois en 2002 ; les pêches et les nectarines ont enregistré des hausses de 44 % par rapport aux cinq dernières campagnes ; les vins de table et de pays ont augmenté en octobre 2003 de 14 à 21 % par rapport au même mois de l'année précédente.

Cette inflation et le bénéfice qu'ont pu en tirer les agriculteurs en termes de revenu doivent toutefois être nuancés à deux égards au moins. Tout d'abord, ce phénomène n'a pas concerné l'ensemble des productions : les vins d'appellation, les porcs et les volailles, notamment, ont enregistré une diminution de leurs prix. Par ailleurs, l'envol du prix des produits agricoles a souvent été capté par les transformateurs ou les distributeurs : pour M. Pascal Coste, en ce qui concerne les fruits et légumes, « il n'y a pas de commune mesure entre l'augmentation du prix payé par les consommateurs et l'augmentation du prix payé aux producteurs », la hausse du prix à la consommation s'expliquant selon lui « par la répercussion des marges pratiquées par les différents intermédiaires ».

(2) Une qualité souvent exceptionnelle

La hausse des prix des produits agricoles a été soutenue par leur très bonne qualité générale. Ainsi, les blés récoltés se caractérisent par un niveau record de protéines, une teneur en eau idéale et un temps de « chute de Hagberg » excellent ; les betteraves présentent des teneurs en sucre très importantes ; les légumes d'été ont bénéficié d'une maturation rapide ; les fruits d'été se sont caractérisés par des qualités gustatives remarquables et l'année 2003 devrait constituer un millésime exceptionnel pour le vin.

En revanche, certaines productions ont vu leur qualité diminuer du fait de la vague de chaleur. C'est le cas, notamment, des élevages hors-sol, dont l'engraissement et l'alimentation ont été rendus difficiles.

c) Des interventions positives des pouvoirs publics
(1) Une anticipation et un suivi de l'événement

Le ministre de l'agriculture a lui-même indiqué lors de son audition devant la mission que dès le début du printemps, il avait été « sensibilisé sur la possibilité d'une sécheresse, à la fois dans les informations qui (lui) sont remontées des directions départementales et régionales des affaires rurales et de la forêt et à partir de (ses) différentes visites sur le terrain », cette sécheresse ayant été évoquée dès avril-mai.

Celle-ci s'étant confirmée durant le mois de juin, après que le mois de mai a été marqué par un certain répit, les premières mesures ont été prises dès le tout début du mois de juillet, suivies d'autres durant l'été dont la mise en oeuvre s'est étendue jusqu'au début 2004 et devrait se prolonger jusqu'au printemps prochain.

Ainsi, les travaux du comité de suivi sécheresse devraient se poursuivre à un rythme bihebdomadaire, la Commission nationale des calamités agricoles (CNCA) devrait se réunir à nouveau et un bilan consolidé des mesures prises devrait être effectué au mois de mai, concluant une procédure d'accompagnement qui aura duré une année entière.

RAPPEL DES DIVERSES ACTIONS MENÉES PAR LE MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE

mi-avril : alerte et entrée en veille du réseau des DDAF et DRAF, s'accompagnant de nombreuses visites du ministre dans les départements les plus touchés ;

mai : répit climatique ;

début juin : confirmation de la sécheresse et proposition par l'administration centrale au ministre d'un premier dispositif ;

24 juin : saisine de la Commission européenne pour obtenir l'autorisation du pâturage des « jachères-PAC », une première demande orale effectuée à la mi-juin ayant été refusée ;

3 juillet : délivrance par la Commission de cette autorisation ;

8 juillet : réunion au ministère des organisations professionnelles agricoles, afin de procéder à un bilan des conséquences du gel et de la sécheresse ;

21 juillet : annonce des premières décisions concernant la sécheresse à l'issue du Conseil des ministres ;

22 juillet : envoi d'instructions aux DDAF pour la mise en oeuvre de la procédure « calamités agricoles » selon des modalités accélérées, prévoyant notamment un dispositif d'indemnisation rapide par acompte et la mise en place d'une cellule nationale sécheresse se réunissant selon un rythme hebdomadaire ;

25 juillet : réunion intermininistérielle ayant pour objet de faire un premier point sur les mesures déjà mises en oeuvre et sur celles envisageables, puis annonce du déblocage d'une enveloppe de 34 millions d'euros destinée au transport de fourrage, complétée par la suite à hauteur de 50 millions d'euros ;

31 juillet : instructions aux DDAF sur le transport de fourrage ;

13 août : réunion interministérielle précisant les autres mesures agricoles à mettre en place et leur financement ;

14 août : accord communautaire sur le versement anticipé des aides européennes à la surface et de la prime herbagère, et autorisation d'utiliser les céréales mises à l'intervention ;

22 août : réunion des professionnels agricoles à Matignon et prise rapide par le gouvernement d'une série de mesures adaptées ;

29 août : première « réunion sécheresse » de la Commission nationale des calamités agricoles (CNCA) ;

9 septembre : suite à l'avis de la commission, signature des arrêtés interministériels d'indemnisation par acompte pour 49 départements ;

16 septembre : instruction aux DDAF pour la mise en place de mesures bancaires exceptionnelles en faveur des exploitants sinistrés ;

17 septembre : annonce par le ministre d'une enveloppe exceptionnelle de 5 millions d'euros pour les élevages hors-sol, qui ne sont pas éligibles au dispositif d'indemnisation des calamités agricoles ;

30 septembre : deuxième « réunion sécheresse » de la CNCA ;

12 novembre : suite à cette réunion, signature des arrêtés interministériels d'indemnisation par acompte pour 19 nouveaux départements ;

18 novembre : troisième « réunion sécheresse » de la CNCA ;

janvier 2004 : suite à cette réunion, signature des arrêtés interministériels d'indemnisation par acompte pour 10 nouveaux départements.

(2) La mobilisation et la coordination de structures dédiées

Les premières structures de concertation ont été mises en place à la fin du mois de juillet, avec l'organisation régulière de réunions interministérielles associant, outre le ministère de l'agriculture, les ministères de l'intérieur (pour les incendies), de l'écologie et du développement durable (pour les problèmes d'eau), de la défense et des transports (pour assurer l'acheminement des fourrages), ainsi que des finances.

Au même moment a été instauré un comité de suivi réunissant chaque semaine, autour du directeur adjoint du cabinet ou du conseiller d'un des ministres précités chargé de la question, les organisations professionnelles les plus représentatives (FNSEA, Jeunes agriculteurs, Coordination rurale, Coopération paysanne ...). Destiné à échanger des informations et à faire le point de la situation, ce comité a très rapidement rédigé des comptes rendus de ses réunions qui ont été adressés aux départements sinistrés, puis également aux départements concernés par la fourniture de paille.

Le suivi entre les différents intervenants a été assuré, dès le début du mois de juillet, par trois inspecteurs généraux du génie rural, des eaux et des forêts (MM. Pierre Portet, Alain Le Jan et Eugène Lebidoux10(*)), ayant chacun à tour de rôle exercé les fonctions de « Monsieur sécheresse » au sein du ministère. Auditionné par la mission, M. Portet a indiqué avoir « conduit cet été une mission de coordination entre les échelons (locaux, départementaux ou régionaux), les directions centrales et les offices », précisant que cette fonction avait été « définie dans un document établi par le ministre lui-même à l'attention des préfets, des DDAF, des DRAF et des services centraux du ministère ».

Dans le même sens, M. Le Jan a témoigné du travail de suivi et de coordination auquel il s'est livré avec ses deux collègues et qui a sans doute fait défaut dans d'autres secteurs : « Le travail de contact a constitué une des dimensions principales de ma mission. Si le cabinet continuait de gérer la situation, le ministère se trouvait dans une période de fort renouvellement. A tous les niveaux, les personnes reprenant le dossier ou revenant de congés devaient être informées. J'étais le contact du ministère pour l'extérieur [...]. Le cabinet, qui recevait un très grand nombre d'appels, me les adressait très souvent. J'avais également beaucoup de contacts avec les services déconcentrés (préfets, secrétaires généraux, directeurs de cabinet, directeurs des services...), les directeurs départementaux de l'agriculture, les parlementaires, la presse et les organisations professionnelles ».

Par ailleurs, la CNCA, instance consultative réunissant les représentants de l'Etat, des organisations professionnelles et des compagnies d'assurance, afin de donner un avis sur les dossiers départementaux de calamités agricoles transmis par les préfets, s'est réunie les 29 août, 30 septembre et 18 novembre.

Enfin, le ministre de l'agriculture a effectué de nombreux déplacements sur l'ensemble du territoire afin de visiter des exploitations agricoles touchées par la sécheresse. M. Portet a souligné combien « cette attention publique (avait été) importante », ajoutant que les agriculteurs s'étaient « probablement sentis soutenus, ce qui (a pu) expliquer qu'on (n'ait) pas assisté à une réelle dégradation de l'état d'esprit général ».

(3) Les mesures techniques et financières adoptées

· Les mesures décidées par le gouvernement

LES AIDES GOUVERNEMENTALES AUX AGRICULTEURS VICTIMES DE LA SÉCHERESSE

L'anticipation du versement des aides communautaires. A été décidé le paiement anticipé, d'un mois en moyenne, de plus de 2 milliards d'euros d'aides européennes telles que les indemnités compensatrices de handicap naturel (ICHN) ou les aides animales.

L'allègement des charges financières. Une enveloppe de prêts de consolidation pour les agriculteurs en difficulté du fait de la sécheresse a été débloquée à hauteur de 225 millions d'euros, l'Etat prenant en charge les intérêts dus pendant la période du différé. En outre, 20 millions d'euros sont prélevés sur le Fonds d'allègement des charges (FAC) pour la prise en charge des intérêts des prêts professionnels.

L'octroi de « prêts calamités ». Les agriculteurs victimes de la sécheresse peuvent se voir attribuer des prêts couvrant les pertes de récoltes ou de fonds, qui bénéficient d'une bonification exceptionnelle décidée par le Premier ministre.

L'instauration d'une aide au transport des fourrages. Une enveloppe de 50 millions d'euros, permettant de subventionner le transport de fourrages des régions céréalières du nord vers les départements demandeurs, a été dégagée. Par ailleurs, et grâce au concours du ministère chargé des transports, des aménagements réglementaires (autorisation de circulation le week-end ...) ont permis de mobiliser au maximum les transporteurs privés.

L'indemnisation des exploitations sinistrées par le Fonds national de garantie des calamités agricoles. Au cours de ses trois réunions depuis la fin du mois d'août, la CNCA a reconnu, toutes productions confondues, 81 départements éligibles au titre des calamités agricoles. Aucune dotation n'avait été inscrite au profit du FNGCA en 2003, le gouvernement s'étant engagé à l'abonder si de nouveaux sinistres survenaient. Le montant des indemnisations envisagées à la suite de la sécheresse de l'été dépassant largement les ressources du fonds, le gouvernement a décidé d'abonder ce dernier de 300 millions d'euros, prenant à cet effet un premier décret d'avance de 100 millions d'euros début septembre, puis un deuxième de 149 millions d'euros à la mi-novembre.

· Les mesures d'origine européenne

Parallèlement à ces mesures nationales, la Commission européenne a prévu une dérogation autorisant les éleveurs à utiliser les terres en jachère pour alimenter le bétail.

Elle a également proposé de ramener de 10 à 5 % le taux de gel obligatoire des terres pour la récolte de céréales 2004, afin d'en accroître la production et de compenser ainsi les pertes de récolte dues à la sécheresse.

3. Les questions en suspens

Si la situation de crise a été gérée de manière globalement satisfaisante en matière agricole, elle laisse toutefois un certain nombre d'interrogations en suspens. Outre le fait que l'épisode de canicule pourrait menacer l'équilibre, et même la survie, de certaines des exploitations les plus affectées à court ou moyen terme, il a mis en lumière la nécessité de réviser un dispositif de gestion des calamités agricoles aujourd'hui partiellement inadapté et de réexaminer l'ensemble de notre système agricole à l'aune des changements climatiques à venir.

a) Un dispositif d'indemnisation vieillissant
(1) Le FNGCA : des règles d'éligibilité, de financement et d'indemnisation à revoir

Créé il y a une quarantaine d'années et financé à parité par les professionnels du secteur agricole et par l'Etat, le FNGCA permet, au terme d'une procédure en plusieurs phases nationales et locales récemment simplifiée par le ministère, d'indemniser les exploitants victimes des calamités non assurables. S'il a permis d'amortir les conséquences financières de nombreux évènements climatiques exceptionnels et de « tenir le cap le moins mal possible » cet été, pour reprendre les mots du ministre, en procédant à une indemnisation des pertes fourragères à hauteur d'un demi-milliard d'euros, le FNGCA présente aujourd'hui trois séries d'insuffisances imposant de le « toiletter ».

Son financement, tout d'abord, apparaît insatisfaisant : « sur les cinq dernières années », a témoigné M. Coste, « l'Etat n'a pas versé sa quote-part. [...]. Ainsi, le FNGCA n'était pas suffisamment abondé pour faire face à cette crise ». Cette insuffisante subvention publique du fonds, qui s'est ajoutée à des prélèvements ponctuels destinés à financer d'autres actions, a provoqué sa sous-dotation et a obligé l'Etat à l'abonder au coup par coup les années où, comme cela a été le cas en 2003, les aléas climatiques rendaient sa sollicitation nécessaire.

D'autre part, les conditions d'éligibilité au fonds apparaissent trop restrictives. Outre le fait qu'il ne permet d'indemniser que les dommages non assurables, le FNGCA n'est accessible qu'aux exploitations dont la perte représente, pour une culture donnée, au moins 27 % du chiffre d'affaires normal de cette culture et, toutes cultures confondues, au moins 14 % du chiffre d'affaires total de l'exploitation. Même s'il est possible de cumuler les dégâts occasionnés par différentes calamités afin d'atteindre les seuils prescrits, ces critères rendent inéligibles à toute indemnisation des pertes de récoltes pouvant avoir un impact non négligeable sur une exploitation.

Enfin, le taux d'indemnisation du fonds est trop limité puisqu'il se situe, selon la nature des productions et le niveau des pertes, de 15 à 45 %. La plupart des organisations agricoles (FNSEA, Jeunes agriculteurs, Modef, Coordination rurale, Confédération paysanne ...) ont insisté sur le caractère insuffisant de cette indemnisation, notamment pour les exploitants les plus en difficulté.

(2) Un Fonds d'allègement des charges insuffisant

Budgétisé depuis 2000, le FAC assure la prise en charge des intérêts des prêts contractés par des agriculteurs en difficulté qui ne rentrent pas dans le cadre de la procédure agricole, après décision du comité départemental d'orientation agricole, grâce à des crédits transitant par le secteur bancaire.

S'il est intervenu cet été à hauteur de 20 millions d'euros pour soutenir les exploitants sinistrés par la sécheresse, dont un quart a bénéficié aux éleveurs les plus touchés, « il reste très largement insuffisant » selon les propos tenus par M. Coste, cette somme correspondant selon lui « à peine au dixième de ce qui est nécessaire pour pallier les conséquences de la canicule ».

(3) Une assurance-récolte à développer

Le recours à l'assurance dans le secteur agricole est aujourd'hui extrêmement limité : les garanties existant actuellement en la matière ne couvrent que la grêle et concernent moins de 15 000 exploitants. Le recours à la solidarité nationale ayant montré ses limites, il faut donc « revisiter notre système », comme en est convenu le ministre de l'agriculture lui-même, remarquant à cet égard que « certains pays membres sont en avance sur nous à ce sujet, notamment l'Espagne ».

Un certain nombre de dispositifs sont actuellement en voie de mise en oeuvre, conformément aux recommandations du rapport sur l'assurance-récolte11(*) élaboré en application de la loi d'orientation agricole du 19 juillet 1999.

En premier lieu, la « dotation pour aléas », prévue par la loi de finances pour 2002, réajustée par la loi de finances pour 2004 et concernant 250 000 exploitants, permet de déduire des bénéfices agricoles imposables les sommes versées sur un compte d'épargne destiné à être mobilisé en cas d'évènement climatique affectant le revenu de l'exploitation. Toutefois, ce dispositif serait d'un intérêt limité car selon M. Portet, « 80 % des agriculteurs touchés par la sécheresse sont au bénéfice forfaitaire (et) ne sont donc pas concernés par ce système, car non fiscalisés ».

Par ailleurs, une aide aux nouvelles assurances contre certains dommages aux récoltes jusqu'alors situés hors du champ assurantiel, instaurée par un décret en 2003, fait l'objet d'expérimentations par plusieurs compagnies d'assurance et pourrait ensuite être proposée à tous les exploitants intéressés. Couvrant une palette la plus large possible de cultures, d'évènements climatiques et de régions afin de mutualiser les risques, cette assurance-récolte serait souscrite par les exploitants en complément, voire à la place du recours au FNGCA. Les soutiens à ce type de produits transitant par la « boîte verte » et étant donc autorisés dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), l'Etat pourrait s'engager à prendre en charge une partie de son coût. Ceci permettrait de réduire la part de financement pesant sur les agriculteurs et ainsi de garantir le succès du dispositif, comme c'est le cas chez certains de nos voisins européens, mais aussi aux Etats-Unis.

Un certain consensus semble se dessiner aujourd'hui autour de la nécessité de développer un tel produit d'assurance, qui permettrait de passer d'une indemnisation ponctuelle des calamités à un système global de gestion des risques. M. Coste a ainsi souligné « avec insistance l'importance de mettre en place rapidement un système d'assurance récolte tripartite » dans lequel il a vu « une solution efficace pour utiliser différemment les aides agricoles et envisager une vision plus entreprenante de la gestion des risques ». Le ministre de l'agriculture, pour sa part, a indiqué attendre « avec intérêt les propositions du parlementaire en mission, Christian Ménard » et vouloir dès avril-mai « engager une concertation à la fois avec les organisations agricoles et les deux assemblées pour (...) améliorer notre système.

b) Les difficultés du transport de fourrages
(1) Une logistique inadaptée

Si les tonnages transportés se sont finalement élevés à 1,5 million de tonnes12(*), permettant de maintenir l'intégrité des troupeaux, un certain nombre de difficultés sont clairement apparues, retardant l'acheminement de la paille et suscitant les protestations des éleveurs concernés.

Tout d'abord, la SNCF a été mise en cause par les agriculteurs pour sa lente mobilisation face à l'urgence de la situation. M. Coste a déploré « une très faible réactivité des pouvoirs publics en la matière, surtout du côté de la SNCF ». Soulignant que « le fait d'avoir fermé la plupart des petites gares en milieu rural (posait) un énorme problème », il a également regretté que « le prix du transport (soit) exorbitant », mais aussi qu'il soit « extrêmement compliqué de mettre en place un convoi ». De son côté, le ministre de l'agriculture a reconnu que « les wagons à disposition n'étaient pas forcément adaptés à la spécificité du transport de fourrages ».

L'armée a également été critiquée pour avoir apporté une contribution dont la faible utilité était sans rapport avec sa médiatisation. Reconnaissant que le ministère de la défense avait joué un rôle « très secondaire au regard du niveau des besoins », M. Le Jan a toutefois tenu à souligner les difficultés auxquelles celui-ci avait été confronté. Indiquant que les camions de 20 tonnes de charge utile ne pouvaient embarquer que « de 10 à 13 tonnes de paille », il a estimé que la capacité de transport avait pu « être divisée par deux, ce qui renchérit fortement les coûts ». En outre, il a relevé que l'absence de camions spécialisés avait conduit à « utiliser des camions dédiés à d'autres types de transport, ce qui est source de difficultés et d'une moindre efficacité ».

Enfin, les relations entre les transporteurs routiers et les agriculteurs ont parfois été difficiles. D'après M. Le Jan, « les associations d'éleveurs qui organisaient (les) transports se sont rapidement rendu compte que les transporteurs étaient difficilement mobilisables. En effet, ceux-ci fonctionnaient en service réduit et beaucoup d'entre eux étaient en congés. En outre, ils n'étaient pas habitués à transporter de la paille. Un malentendu, très visible dans la presse, s'est donc produit entre agriculteurs et transporteurs ». Il reste que la situation s'est rapidement améliorée, grâce notamment à la création d'une bourse de fret ayant permis de mieux adapter l'offre de transport à la demande en fourrages, ainsi qu'à la mobilisation d'un nombre croissant de camions.

(2) Un dispositif de stockage des fourrages à développer

Le transport des fourrages s'étant effectué à un rythme relativement lent, les stocks de fourrages constitués dans les départements « excédentaires » ont été exposés durablement aux intempéries apparues à la fin de l'été, et notamment à de violents orages susceptibles de détériorer la paille, voire de la rendre inutilisable, comme l'ont d'ailleurs rapporté certains membres de la mission d'information.

Cette situation conduit à s'interroger sur l'opportunité de constituer des stocks visant à pallier les carences dues certaines années à des aléas climatiques. Ces stocks, qui tendent à être limités dans une économie à flux tendus cherchant à optimiser les trésoreries, ont été fort réduits ces dernières années en raison des répercussions de la crise de l'ESB (Encéphalopathie spongiforme bovine).

Le ministre de l'agriculture a indiqué que ce sujet pourrait faire l'objet d'une concertation avec les organisations professionnelles agricoles « pour voir si on ne peut pas mettre en place, ici ou là, des stockages « tampon », avec néanmoins la nécessité d'une gestion fine », afin qu'ils soient « renouvelés périodiquement pour que le fourrage soit comestible par les animaux, ce qui demande une organisation qui n'existe pas à ce jour ».

c) Une gestion de la ressource en eau à améliorer
(1) Des ressources abondantes mais gaspillées

Comme M. Hilaire Flandre, rapporteur, l'a souligné à plusieurs reprises, la France bénéficie d'une pluviométrie abondante qui devrait, si elle était correctement utilisée, permettre de satisfaire l'ensemble des besoins en eau : en effet, il pleut environ 700 mm d'eau par an, ce qui représente, rapporté à la population, 20 m3 d'eau par habitant et par jour. Même si, comme l'a fait remarquer M. Pierrick Givonne, directeur scientifique adjoint au Centre national du machinisme agricole du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF), « la moitié (...) s'évapore dans l'air », cela représente tout de même « une masse considérable ».

Or, selon M. Flandre, « notre préoccupation est qu'elle aille le plus vite possible à la mer sans gêner personne et sans provoquer d'inondation », alors que « l'intelligence voudrait que l'on garde l'eau pour les périodes de vaches maigres ». Reconnaissant à cet égard que les questions liées à l'hydraulique agricole constituaient « des sujets qu'on a un peu oubliés depuis quarante ans, où la dimension de la gestion économique des marchés a été beaucoup plus prégnante », M. Hervé Gaymard est convenu qu'il faudrait à nouveau « mettre à plat ces questions ».

(2) Des systèmes de gestion de l'eau à revoir

Partant du constat de l'abondance des ressources en eau et de leur mauvaise utilisation, M. Givonne a décrit les deux grands modèles actuels de gestion de l'eau :

- le premier, « basé sur les arrêtés de restriction », qui ont concerné plus des trois quarts des départements cet été, constitue une « gestion a priori » et « donne lieu à des négociations liées à la crise », lorsqu'il est « déjà établi que l'on va manquer d'eau » ;

- le second, « basé sur un réseau de retenue qui n'est pas nécessairement de grande taille et l'établissement de quotas vérifiés avec des compteurs », est fondé « sur une négociation globale entre les acteurs » qui a lieu « de la façon la plus anticipée possible » et consiste à examiner en permanence « s'il convient d'augmenter ou non les réserves grâce à des travaux ».

Or, si la logique restrictive du premier semble le désavantager au profit du second, dont M. Givonne a d'ailleurs indiqué qu'il avait « infiniment mieux résisté que l'autre », sa mise en oeuvre n'est pas sans poser problème. Ainsi que l'a précisé M. Pascal Berteaud, directeur de l'eau au ministère de l'écologie et du développement durable, « de nombreuses difficultés environnementales existent, notamment lorsqu'on crée des barrages ou des retenues collinaires ». M. Givonne a d'ailleurs lui-même reconnu que le recours à de tels dispositifs « suscite souvent des oppositions ».

Tout en veillant à ne pas gaspiller des réserves d'eau nécessairement limitées, il apparaît donc nécessaire de retenir le principe d'un accroissement des systèmes de retenue des eaux, indispensable dans la perspective d'une multiplication de périodes sèches et caniculaires, dans le respect des exigences environnementales actuelles. Le ministre de l'agriculture a ainsi indiqué, « en liaison avec (sa) collègue en charge de l'écologie et du développement durable », qu'il souhaite « mettre à plat ces questions de la ressource en eau et des équipements hydrauliques agricoles ».

d) Une nécessaire réorientation des pratiques agricoles
(1) Encourager des pratiques agricoles économes en eau

Tout en constatant que « l'optimisation des pratiques en matière d'irrigation a déjà atteint un niveau élevé », M. Givonne a souligné que la question restait « à l'ordre du jour » et qu'il « ne (fallait) pas arrêter l'effort dans ce domaine », mais s'inspirer de pays qui, tel Israël, ont développé des techniques novatrices en la matière. Il s'est par ailleurs interrogé sur l'incohérence de l'irrigation diurne durant les fortes périodes de chaleur.

Pour sa part, M. Berteaud a indiqué qu'il faudrait, avant même de créer de nouvelles réserves d'eau, « réfléchir sur les méthodes culturales » et chercher à les « adapter à la situation climatique ». Observant à cet égard que « la réforme de la PAC et les couplages au moins partiels devraient peut-être supprimer certains effets pervers des aides », il a déclaré qu'il s'agirait de conserver et de développer une activité agricole irriguée, tout en veillant à ce que les pratiques d'irrigation restent « dans une logique responsable et raisonnable ».

Si le recours à la micro-aspersion est nécessairement limité aux productions dont les besoins en eau ne sont pas trop importants, une utilisation plus rationnelle des canons à eau (usage matinal ou nocturne, meilleur positionnement dans les parcelles, prise en compte de la direction des vents ...) permettrait sans doute d'économiser des volumes d'eau substantiels.

(2) Adapter les spéculations aux évolutions climatiques

Face au réchauffement général du climat et à la multiplication des épisodes de sécheresse, il serait souhaitable de développer des plants susceptibles à la fois de résister aux fortes chaleurs et de croître convenablement malgré une irrigation limitée. A cet égard, le développement à une vaste échelle de la culture du maïs dans notre pays peut paraître problématique : fortement consommatrice d'eau, cette espèce supporte très mal les sécheresses prolongées, comme l'ont d'ailleurs souligné les pertes importantes de récolte subies par cette production cet été.

Il pourrait être opportun, à cet égard, de s'inspirer des recherches ayant été menées en la matière dans diverses zones désertiques de la planète. Répondant au rapporteur, M. Flandre, qui s'interrogeait sur l'intérêt qu'il y aurait à privilégier des productions « moins gourmandes en eau » et à solliciter sur ce sujet l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), le ministre de l'agriculture est convenu de « la nécessité de poursuivre et d'initier des programmes de recherche en la matière », ajoutant que cela faisait partie de « l'approche globale de l'hydraulique agricole et de l'irrigation » qu'il souhaitait développer dans les années à venir.

Il reste que les possibilités d'évolution sont toutefois limitées par les impératifs économiques, comme l'a fait remarquer M. Pierrick Givonne : « Les agriculteurs plantent ce qu'ils estiment pouvoir vendre en grande quantité à un prix maximal. Le champ des contraintes peut les faire évoluer. Mais leur motivation principale est de vendre au meilleur cours ».

B. LES CONSÉQUENCES DE LA CANICULE SUR LE SECTEUR ÉNERGÉTIQUE

Contrairement à l'agriculture, le secteur de l'énergie n'avait jamais été confronté, en France du moins, aux problèmes posés par un événement climatique exceptionnel comme l'a été la canicule. Celle-ci a constitué un véritable test « grandeur nature » pour notre système énergétique.

Si la situation a été en définitive correctement gérée, il n'en reste pas moins que la catastrophe a été évitée de peu. Cet « avertissement sans frais » nous oblige aujourd'hui à réfléchir sur les évolutions à venir tant de l'offre que de la demande d'énergie, ainsi qu'à leur rapport à l'environnement.

1. Une situation conjoncturelle difficile en raison d'un brusque « effet de ciseau »

Par nature extrêmement fragile, du fait que cette source d'énergie ne peut être stockée, l'équilibre entre l'offre et la demande d'électricité a failli être rompu du fait d'une réduction de la première et d'une augmentation de la seconde.

a) Des besoins énergétiques renforcés pendant l'été
(1) Les raisons d'une hausse paradoxale de la consommation

L'augmentation des besoins en énergie peut sembler paradoxale en période estivale, a fortiori en période de canicule : l'activité économique est en effet limitée, les besoins en éclairage réduits et en chauffage quasi nuls. Habituellement, la France a besoin en été d'une puissance électrique de pointe de 46 000 mégawatts, bien inférieure aux besoins de l'hiver, d'environ 75 000 mégawatts.

Cependant, la canicule exceptionnelle qu'a connue notre pays cet été a entraîné une augmentation de 5 à 10 % de la consommation d'électricité, les fortes chaleurs obligeant à « fabriquer plus de froid » : les réfrigérateurs, congélateurs, climatiseurs, ventilateurs et instruments industriels de refroidissement ont été en effet pleinement sollicités.

Comme l'a indiqué à la mission M. Pierre Bornard, directeur de la division « systèmes électriques » à Réseau de transport d'électricité (RTE), « pour chaque degré de température au-dessus de 25 degrés, la France consomme environ 250 à 300 mégawatts supplémentaires, ce qui représente grosso modo la consommation de la ville de Nantes ». Une hausse des températures d'une quinzaine de degrés, comme cela a été le cas l'été dernier, oblige donc à fournir environ 4 000 mégawatts supplémentaires.

(2) Une disproportion entre consommation domestique et professionnelle

Si les besoins en énergie électrique des Français représentent un volume non négligeable, celui-ci est relativement faible par rapport aux besoins du secteur économique, et notamment industriel. Le surplus de consommation d'électricité consommé après le 15 août, date à partir de laquelle a lieu traditionnellement la reprise économique, témoigne de ce phénomène dû essentiellement au redémarrage des entreprises industrielles, dont certaines sont fortement consommatrices d'électricité.

Une telle disproportion se retrouve d'ailleurs au niveau de la consommation d'eau, dont la structure est semblable à celle de l'électricité : outre les agriculteurs, les plus gros consommateurs sont les entreprises industrielles ayant d'importants besoins de refroidissement, et notamment les centrales produisant de l'électricité. Le responsable des installations nucléaires à la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) de la région Centre a ainsi indiqué à la délégation, lors de son déplacement à Orléans, que l'entreprise la plus consommatrice d'eau en utilisait 100 fois moins qu'une centrale nucléaire.

Ce constat n'est pas sans remettre en cause les modalités selon lesquelles sont pris les arrêtés préfectoraux de restriction d'eau, et notamment le fait que les particuliers soient concernés, puisque le volume d'eau qu'ils consomment est marginal par rapport à celui des centrales électriques.

b) Une capacité de production diminuée
(1) Un refroidissement problématique des centrales

Les centrales produisant de l'énergie électrique, qu'elles soient nucléaires ou qu'elles fonctionnent avec des sources d'énergie fossile (fuel, gaz et charbon), ont été confrontées à des difficultés de refroidissement. Utilisant à cet effet l'eau de la mer ou des fleuves, leurs rejets dans ces derniers en augmentent la température. Elles font donc l'objet de réglementations, des seuils de température maximum des rejets ayant été fixés afin d'éviter que ceux-ci aient un impact sur l'écosystème. Or, la période de canicule qu'a traversée notre pays était si intense que les températures des fleuves ont atteint des niveaux extrêmement élevés13(*).

Ainsi, du fait des contraintes environnementales figurant dans les arrêtés de rejets, un manque potentiel de production des centrales thermiques, pouvant atteindre au maximum 16 000 mégawatts, a été identifié pour la semaine du 18 au 24 août. Sur la période du 4 au 24 août, une réduction de 4 % de la production d'énergie d'origine nucléaire a été enregistrée.

Cette difficulté a été évoquée devant la mission par Mme Claude Nahon, directrice de l'environnement et du développement durable à EDF : « Les centrales thermiques ont besoin de refroidissement pour fonctionner [...]. Les centrales thermiques refroidies sur l'eau -les centrales nucléaires ou thermiques classiques- ont rencontré de nombreuses difficultés liées au refroidissement et aux rejets qu'elles pouvaient être amenées à faire dans l'eau [...]. Cela nous a conduits à un risque significatif de perte de moyens de production d'électricité. Ce risque de perte de production s'élevait entre 10 000 et 15 000 mégawatts ».

(2) De nombreuses centrales en situation de maintenance

La période estivale étant traditionnellement utilisée par EDF pour procéder à la maintenance de certaines installations, en les faisant fonctionner à bas régime ou en les arrêtant, leurs capacités de production en ont été réduites d'autant.

Lors de son audition par la mission, Mme Roselyne Bachelot-Narquin a constaté « qu'un certain nombre de centrales nucléaires étaient arrêtées pour des raisons d'entretien, parce qu'auparavant, c'était l'épisode où il y avait le moins besoin d'énergie ».

Estimant qu'il était nécessaire de « repenser le dispositif à l'aune de ce qui arrive maintenant », la ministre de l'écologie et du développement durable a estimé que nous avions « les moyens de faire cela, en particulier sur les centrales de bord de mer, où nous n'avons pas les mêmes problèmes que sur les centrales situées au bord des fleuves ».

M. André Merlin, directeur de RTE, a lui aussi reconnu qu'il faudrait « clairement revoir le mode de maintenance de notre système électrique », non seulement « pour les moyens de transport, mais aussi pour les moyens de production de l'électricité ».

(3) Un réseau de transport saturé par endroits

La production d'électricité a également été limitée par des problèmes de surcharge des réseaux de transport. Selon M. Bornard, « le mois de juillet fut très chaud, au cours duquel des contraintes d'utilisation de nos autoroutes électriques ont commencé à apparaître », notamment sur « trois grandes parties de notre réseau : l'axe de la vallée du Rhône, la liaison entre le sud de la vallée du Rhône et la région de Montpellier et la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ».

Un document publié par RTE, présentant le bilan de l'été14(*), mentionne également que « certaines liaisons aériennes et souterraines haute tension ont été exploitées aux limites de leur dimensionnement compte tenu de l'élévation importante des températures de l'air et des sols ».

A Paris, la chaleur des sols a entraîné une recrudescence d'incidents sur le réseau souterrain de distribution : au total, 237 000 clients en Ile-de-France ont été concernés par des coupures momentanées. Afin de réduire les désagréments au maximum, des groupes électrogènes ont été installés dans la capitale dans le cadre de la Force d'intervention rapide électricité (FIRE), créée par EDF en 2000 suite à la tempête de décembre 1999.

(4) Une utilisation limitée des énergies alternatives

Si elle constitue une source majeure d'énergie électrique pour notre pays, puisqu'elle couvre plus des trois quarts des besoins15(*), l'énergie d'origine nucléaire n'est pas la seule à pouvoir être utilisée, notamment pour faire face aux « pics de consommation » tels que ceux qu'a connus la France l'été dernier. Cependant, l'utilisation des trois plus importantes d'entre elles était limitée, voire impossible cet été, du fait des conditions climatiques et météorologiques :

- les centrales thermiques classiques ont été confrontées aux problèmes de refroidissement et de rejet précédemment évoqués ;

- l'énergie d'origine hydraulique, qui représente la majeure partie des énergies renouvelables, n'a pu être sollicitée comme elle l'aurait dû en raison du niveau extrêmement bas des cours d'eau. Ainsi, Mme Bachelot-Narquin a souligné les difficultés dues « au faible niveau des barrages pour l'hydroélectricité, qui constitue près de 15 % de notre ressource (électrique) » : près de 1 000 mégawatts ont ainsi été perdus en août pour les centrales au fil de l'eau et 600 mégawatts pour celles près de lacs de moyenne attitude ;

- l'énergie éolienne n'a été d'aucun secours du fait de l'absence de vent. « L'éolien », a souligné la ministre de l'écologie et du développement durable, « était complètement bloqué et n'a pas apporté les réponses nécessaires ». Convenant que les éoliennes avaient été « totalement inopérantes » du fait de l'absence de vent, Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie, a remarqué que la situation avait été semblable en Allemagne, qui en possède un très grand nombre : le coefficient de production d'énergie d'origine éolienne y est passé en dessous de 10 %. Les productions éoliennes néerlandaise, danoise et espagnole ont également été très affectées.

N'étaient donc mobilisables que certaines des énergies renouvelables dont le développement est encore « confidentiel » (solaire thermique, photovoltaïque...). Il va sans dire que l'ensemble de ces sources d'énergie, qui représentent moins de 1 % de nos ressources énergétiques, ne pouvait constituer une solution d'appoint pour faire face aux « pics de consommation » du mois d'août.

2. Une rupture de l'approvisionnement évitée

a) Un retour bienvenu à des conditions météorologiques plus normales
(1) La menace d'une reprise économique après le 15 août

Si les opérateurs pouvaient gérer une augmentation de la consommation d'électricité relativement brève et circonscrite durant la première quinzaine d'août, période durant laquelle les besoins des entreprises sont réduits, la poursuite de la canicule après cette date aurait largement compromis les possibilités d'une gestion « indolore » de la crise.

« La perspective d'une reprise de la consommation à partir du 15 août a engendré une situation d'alerte », a reconnu M. Bornard, ajoutant « que la période du 4 au 14 août est traditionnellement la période où la consommation d'électricité est la plus faible en France. Les années passées, nous avons enregistré des records de basse consommation à cette époque. En 2003, la consommation fut plus élevée que d'ordinaire début août, mais tout de même dans une moindre mesure que ce qui se dessinait à partir du 15 août, date d'une reprise économique sensible ». Il a ainsi indiqué qu'à partir de la mi-août, viennent traditionnellement s'ajouter, aux 250 à 300 mégawatts correspondant à chaque degré d'élévation de la température au-dessus de 25 degrés, 3 000 mégawatts chaque semaine correspondant au surplus de consommation des entreprises.

(2) Des délestages évités du fait d'un retour des températures à la normale

La perspective d'une poursuite de la vague de chaleur après la date fatidique du 15 août a donc clairement conduit les opérateurs à envisager la solution du délestage. « Si la canicule se poursuivait dans les mêmes conditions », a expliqué M. Bornard, « avec la reprise économique, nous devrions avoir recours à des coupures maîtrisées de la consommation relativement massives, de manière à éviter des cascades de coupures incontrôlées conduisant à une mise hors tension complète du réseau français ».

Mme Fontaine a confirmé ces propos : « A partir du 13 août, la cellule de crise que j'avais constituée a fait état de craintes sérieuses de ne pouvoir répondre à la demande du fait de la reprise après le week-end du 15 août. Nous savions en effet que l'industrie allait reprendre ses activités et nous avons vraiment craint d'être obligés à mettre en oeuvre un plan de délestage [...]. Nous étions donc réellement très inquiets et nous avions des raisons de l'être ».

En fait, les températures ont rapidement chuté dès le 13 août. Si elles sont restées au-dessus des normales saisonnières, les relevés de Météo France montrent qu'elles sont tombées en l'espace de deux jours d'environ 37 à 28 degrés pour leur valeur maximale. Ainsi, « compte tenu des prévisions établies par Météo France, qui confirmait la baisse des températures et l'absence de canicule lors des sept jours suivants », a indiqué Mme Fontaine, « il a été estimé que les capacités de production disponibles devraient être suffisantes pour faire face à la demande », entraînant la suspension le jeudi 14 août à 16 heures du plan de délestage qui était prévu pour le lundi suivant.

b) Une réaction positive d'EDF et de RTE
(1) Une mobilisation maximale du dispositif

Tant EDF, qui produit de l'électricité d'origine nucléaire, hydraulique et thermique classique, que RTE, chargé de gérer de manière indépendante le transport d'électricité à haute et très haute tension sur l'ensemble du territoire, ont fait preuve d'une remarquable réactivité. Mme Fontaine a d'ailleurs tenu à leur rendre hommage, se félicitant de ce que « l'opérateur EDF (ait) su mobiliser ses équipes et ses capacités de production sans défaillance » et de ce que « le gestionnaire du réseau, RTE, (ait) été capable de faire face à la demande à tout moment et (ait) joué son rôle d'alerte des pouvoirs publics ».

Cette réactivité des opérateurs publics s'est exercée dans trois domaines :

- matériel : tout en respectant les exigences liées à la sécurité des personnes et des biens, ils ont exploité le plus intensément possible leur dispositif technique afin de satisfaire une demande croissante ;

- humain : EDF a par exemple renforcé au maximum ses effectifs en demandant à ses employés de différer leurs départs en congés, d'écourter leurs vacances et d'élargir leurs horaires de travail ;

- financier : selon les estimations réalisées par le groupe lui-même, la canicule aurait coûté environ 300 millions d'euros à EDF. Ce surcoût serait dû non seulement à l'acquisition ou à la rémunération des moyens matériels et humains sollicités, mais aussi à la nécessité pour l'opérateur d'acheter à l'étranger de l'électricité à des prix très élevés.

(2) Des mesures d'urgence adaptées

Outre une mobilisation générale de leur dispositif, les opérateurs ont pris, en concertation avec les pouvoirs publics, toute une série de mesures ayant permis « d'amortir » les conséquences de la canicule :

En ce qui concerne EDF, l'entreprise a ainsi décidé :

- de limiter, voire de suspendre, le fonctionnement de certaines de ses centrales lorsque les seuils limites de température étaient atteints ; 6 centrales thermiques classiques ont ainsi été arrêtées, tandis qu'était réduite la production de plusieurs des 58 réacteurs nucléaires ;

- de réduire la fourniture d'électricité à certains de ses clients industriels français, et accessoirement étrangers. Envisageable dans les contrats comportant une « clause d'effacement » permettant à EDF d'annuler certaines livraisons moyennant une annonce suffisamment précoce pour que le client ait le temps de s'organiser, ainsi que le paiement d'un dédommagement, cette mesure a été appliquée pour une quarantaine d'industriels français, mais « une ou deux fois » seulement dans le cadre des contrats d'exportation. Elle a permis d'économiser au total entre 1 000 et 1 500 mégawatts d'électricité ;

- d'augmenter ses importations d'électricité auprès des producteurs étrangers, notamment allemands, belges, suisses, anglais, espagnols et italiens. Si ces achats ont pu quadrupler à certaines périodes de l'été par rapport à l'année dernière, représentant environ 2 500 mégawatts au total, cette variable d'ajustement a toutefois été limitée par la pénurie d'électricité constatée dans l'ensemble de l'Europe et par l'augmentation très importante du prix de l'électricité16(*) qui en a résulté ;

- de reporter les travaux de maintenance et d'entretien programmés. Ce report a concerné essentiellement les centrales situées le long des fleuves : en effet, 14 des 18 tranches nucléaires situées en bord de mer étaient à l'arrêt pour maintenance ;

- de recourir aux capacités de cogénération. Consistant à produire simultanément de l'électricité et de la chaleur, cette ressource a également été limitée du fait qu'un nombre important de cogénérateurs était alors en cours de maintenance. Elle a néanmoins permis de mobiliser près de 500 mégawatts ;

- et de mobiliser son parc électrogène.

Pour sa part, RTE a veillé à ce que le réseau reste en état de faire face aux besoins de transport accrus, en assurant l'entretien et la veille permanente des lignes haute et très haute tension. Par ailleurs, jugeant la situation « très critique vis-à-vis du risque de rupture de l'équilibre offre/demande », l'opérateur a également procédé au « pré-armement du plan ORTEC » -plan de crise interne- et à la préparation des délestages.

c) Une réactivité satisfaisante des pouvoirs publics
(1) Un pilotage efficace de l'ensemble des acteurs

La coordination des différents acteurs (cabinet du Premier ministre, ministères concernés, RTE, EDF et producteurs concurrents) s'est révélée particulièrement efficace durant toute la crise, contribuant sans doute largement à en réduire les conséquences. Mme Fontaine a affirmé que « sous (son) impulsion et sous l'autorité du Premier ministre et de son cabinet, (...) la concertation interministérielle a fonctionné de façon très satisfaisante », expliquant par ailleurs que « les responsables d'EDF, de RTE, de la DGNSR et de la DGEMP ainsi que (son) cabinet ont été en contact permanent ».

De la même façon, la ministre de l'écologie et du développement durable a assuré avoir « toujours été tout à fait épaulée » chaque fois qu'elle a dû « faire appel, à l'intérieur des services de l'Etat, à une quelconque collaboration ». M. Bornard a également insisté sur le fait qu'« une étroite collaboration s'est instaurée entre RTE, qui bénéficiait (d'une) vision globale des équilibres en France et en Europe, EDF, qui était concernée par des restrictions de production électrique, et les pouvoirs publics ».

RAPPEL DES ACTIONS MENÉES PAR LE MINISTÈRE DE L'INDUSTRIE
EN COORDINATION AVEC LES DIVERS ACTEURS CONCERNÉS
DURANT L'ÉPISODE DE CANICULE

fin juillet, le directeur général de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (DGSNR) adresse aux cabinets de ses trois ministres de tutelle (économie, finances et industrie ; écologie et développement durable ; santé, famille et personnes handicapées) une note les informant sur les « difficultés actuellement rencontrées en ce qui concerne les rejets thermiques des centrales nucléaires » et sur la possibilité qu'a l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) d'autoriser des dérogations dans la mesure où elles sont considérées comme « non notables » ;

4 août : le directeur-adjoint du cabinet de la ministre déléguée à l'industrie, qui assure l'intérim du directeur de cabinet, informe Mme Fontaine de la situation et demande à la direction générale de l'énergie et des matières premières (DGEMP) d'assurer un suivi précis et quotidien de l'évolution de la demande d'électricité et des capacités d'EDF à y répondre ;

5, 6 et 7 août : EDF, RTE et la DGSNR indiquent que les températures maximales sont approchées en aval de certaines centrales et qu'il est possible d'y faire face sur la base de dérogations « non notables » ;

8 août : informé du fait que les dérogations nécessaires ne pourront désormais plus être considérées comme « non notables », le directeur adjoint de cabinet de Mme Fontaine en informe le cabinet du Premier ministre ainsi que la ministre déléguée à l'industrie. Un certain nombre de mesures est alors décidé : demander à EDF de mettre en oeuvre l'ensemble des possibilités de génération accessibles et d'agir sur la consommation, étudier la possibilité de modifications réglementaires et informer le public. Les responsables d'EDF, de RTE, de la DGSNR, de la DGEMP et le cabinet de Mme Fontaine organisent une cellule de crise. Ce dernier entre en contact avec celui de la ministre de l'écologie et du développement durable pour modifier l'arrêté interministériel sur les rejets thermiques des centrales ;

9 et 10 août : contacts et réunion technique entre opérateurs, gestionnaires du réseau et cabinets ministériels afin de préparer la réunion interministérielle du 11 août. Mme Fontaine informe le public à travers la presse et la radio et appelle à économiser l'énergie ;

11 août : la réunion interministérielle aboutit à la prise de mesures par EDF17(*) et à la décision d'amplifier l'appel aux économies d'énergie, de modifier la réglementation sur les rejets thermiques des centrales et de pérenniser le dispositif interministériel ;

à partir du 13 août : craignant qu'il soit impossible de répondre à la demande en électricité à partir du 18 août, date de la reprise économique, la cellule de crise étudie la possibilité de procéder à des délestages sélectifs ;

14 août : réunion interministérielle examinant les divers scénarios envisageables à ce sujet et décidant finalement, au vu des prévisions optimistes de Météo France, de ne pas mettre en oeuvre le plan de délestage sélectif prévu pour le 18 août ;

19 août : réunion interministérielle de préparation du conseil des ministres du 21 août, dont l'ordre du jour prévoit un point sur l'épisode de canicule et l'action du gouvernement ;

21 août : au cours du conseil des ministres, cinq d'entre eux interviennent, dont la ministre déléguée à l'industrie qui fait une communication sur la gestion des problèmes énergétiques durant la canicule ;

28 novembre : présentation par la ministre déléguée à l'industrie, avec le président d'EDF et le directeur de RTE, d'un plan « aléas climatiques extrêmes » visant à réduire l'impact des épisodes de canicule et de grand froid sur la production électrique.

(2) La mise en oeuvre d'un système de dérogations d'exploitation

La principale mesure réglementaire prise par le gouvernement durant la canicule pour garantir la production d'électricité a consisté en un arrêté interministériel autorisant temporairement et sous conditions le dépassement des températures maximales des rejets thermiques. Ces derniers, qui sont réglementés par des arrêtés ministériels et préfectoraux fixant les températures maximales des eaux fluviales en aval des centrales, peuvent en effet faire l'objet de dérogations autorisées par l'ASN dans la mesure où elles sont considérées comme « non notables » et où elles se limitent au strict nécessaire pour assurer la couverture des besoins de production électrique.

La vague de chaleur persistant et le respect du seuil de rejet commençant à poser problème durant la première semaine d'août, l'arrêté interministériel autorisant les dérogations a finalement été signé par la ministre déléguée à l'industrie, la ministre de l'écologie et du développement durable et le ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées le 12 août, puis publié au Journal officiel le 13 août.

Cet arrêté prévoit que « les centrales effectuant des rejets d'eau dans la Garonne, le Rhône, la Seine et la Moselle pourront continuer à pratiquer ces rejets jusqu'à ce que l'écart entre les mesures de la températures de l'eau effectuées à l'amont et à l'aval après mélange atteigne les températures suivantes :

- 1 degré pour les installations totalement équipées de tours de réfrigération ;

- 1,5 degré pour celles qui sont situées en bordure de la Seine et de la Moselle ;

- 3 degrés pour les autres ».

S'appliquant jusqu'au 30 septembre 2003 au plus tard et uniquement dans les cas de nécessité extrême, il a concerné 4 centrales thermiques classiques et 16 réacteurs nucléaires. S'il n'a pas réglé définitivement la situation, il a en revanche été d'un secours précieux en permettant, selon Mme Fontaine, « le maintien en production de plusieurs centrales, en particulier Blayais sur la Gironde, Golfech sur la Garonne, Tricastin sur le Rhône et Cattenom sur la Moselle ».

« Utilisé (...) le moins possible », d'après Mme Nahon, il s'est accompagné d'un suivi environnemental renforcé à l'aval des sites de production qui n'a constaté, selon Mme Bachelot-Narquin, « aucune surmortalité piscicole attribuable aux centrales ».

(3) Un appel au civisme relayé et entendu

Dès le 10 août, la ministre déléguée à l'industrie et la ministre de l'écologie et du développement durable ont informé le public, par le biais des médias, des problèmes que posait la canicule sur la production d'énergie et des solutions qui étaient envisagées pour y faire face.

Outre cette information, s'est ajouté un « appel solennel à une démarche citoyenne », lancé et relayé alternativement par Mmes Bachelot-Narquin et Fontaine, invitant les Français à mettre en oeuvre diverses mesures simples permettant d'économiser de l'énergie : utiliser la climatisation de façon parcimonieuse et adaptée, ne plus utiliser autant que possible de gros appareils électroménagers, ne pas laisser d'appareils électriques en veille ou encore utiliser des éclairages de faible intensité.

Simple (voire simpliste, pour certains) dans ses recommandations, répété à de multiples reprises dans divers supports, ce message a globalement été bien diffusé par les médias et entendu par la population. Ainsi, selon Mme Fontaine, « les médias ont (...) très bien compris la gravité du sujet et l'importance de relayer l'appel à la solidarité » et la population a ainsi pu constater que « la situation était sérieuse et que la solidarité nationale serait la bienvenue ». Pour M. Bornard également, « il s'est agi là d'un appel au civisme qui (a été) entendu ».

Les statistiques fournies par RTE confirment ces déclarations, puisque le gestionnaire de réseau a estimé qu'une économie de 200 à 300 mégawatts, soit l'équivalent de la consommation d'une ville comme Nantes, pouvait être imputée aux efforts des Français. Cet appel a d'ailleurs été également entendu par le secteur économique, puisque plusieurs entreprises ont consenti à réduire autant que possible leur consommation d'énergie et que certains clients institutionnels d'EDF ont spontanément proposé de « s'effacer ».

3. Des mesures structurelles de politique énergétique aujourd'hui indispensables

Si le système de production et de distribution d'énergie a résisté à la vague de chaleur estivale et si aucune rupture d'approvisionnement n'a été déplorée, il n'en reste pas moins que la catastrophe a été évitée de peu et que le système a montré ses limites en pareille circonstance.

Son adaptation structurelle à des évènements climatiques exceptionnels doit donc être aujourd'hui examinée. Le gouvernement, en partenariat avec les opérateurs, a d'ores et déjà commencé ce travail en cherchant à maîtriser tant la demande que l'offre d'énergie à travers un Livre blanc sur les énergies18(*), présenté le 7 novembre 2003, et un « plan aléas climatiques extrêmes », présenté le 28 novembre 2003.

a) Consommer mieux pour consommer moins
(1) Relancer la politique d'économie d'énergie

La première des pistes à explorer consiste à maîtriser la demande d'énergie, celle-ci étant structurellement croissante. Selon M. Merlin, en effet, « nous devons (...) nous attendre à une forte consommation d'électricité beaucoup plus forte l'été », du fait d'une « explosion » de l'équipement en climatiseurs. De la même façon, Mme Dominique Dron, présidente de la Mission interministérielle de l'effet de serre (MIES), a estimé que la « part du secteur de l'énergie (...) va monter dans le bilan national, sauf à avoir des politiques d'économie d'énergie et d'efficacité énergétique extrêmement fortes ».

Si cette tendance semble difficilement réversible, elle peut en revanche être limitée, notamment par une relance de la politique d'économie d'énergie mise en place dans les années 1970 suite aux chocs pétroliers et dont la vigueur a depuis largement faibli. Considérant que « si nous voulons éviter le risque de pénurie d'électricité, nous devons parvenir à utiliser moins d'énergie et d'électricité », Mme Michèle Papallardo, présidente de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), a rappelé que « certains gestes simples, comme celui d'éteindre la lumière en sortant d'une pièce, permettent d'économiser de l'énergie ».

Ces préconisations, aussi simples que concrètes, rejoignent les recommandations effectuées par les ministres concernés cet été et sont susceptibles d'avoir des répercussions très fortement positives sur la consommation d'énergie, sans remettre pour autant en cause notre confort de vie : des études ont ainsi démontré que la suppression de la veille des appareils électriques pendant une année permettrait, à l'échelle de la France, d'économiser l'énergie équivalente à la production de deux réacteurs nucléaires.

Des objectifs en matière d'économie d'énergie pourraient être contractualisés entre les pouvoirs publics et les opérateurs. Au Royaume-Uni, le gouvernement a ainsi fixé aux producteurs d'énergie des objectifs de réduction de consommation chez leurs clients (« certificats blancs ») qu'ils satisfont en les aidant par exemple à utiliser des appareils électriques moins « énergétivores ». Une telle mesure serait d'autant plus appréciable dans notre pays que les fournisseurs d'électricité, et notamment le plus important d'entre eux, ont été récemment accusés d'inciter les consommateurs à une utilisation excessive de l'électricité.

(2) Améliorer l'efficience énergétique

Pendant qualitatif de la recherche d'une moindre consommation d'énergie, l'amélioration de l'efficience énergétique consiste à développer des appareils ou équipements consommant ou gaspillant moins d'énergie.

Il s'agit, par exemple, d'inciter au remplacement des ampoules à incandescence de 100 watts par des ampoules fluocompactes de 20 watts, une mesure qui représenterait à l'échelle de la France l'équivalent de la production annuelle d'un réacteur nucléaire et demi. Il peut s'agir également de développer des systèmes de chauffage ou de rafraîchissement répondant à des normes de qualité plus strictes en matière de consommation d'énergie, comme il a été dit précédemment.

Par ailleurs, une action reste à mener dans le domaine de la construction et de l'habitat, en privilégiant, selon Mme Papallardo, « tous les éléments permettant d'avoir des échanges de chaleur et des différences de température entre l'extérieur et l'intérieur les plus réduites possibles », ce qui vaut d'ailleurs pour les périodes de forte chaleur comme pour les périodes de grand froid.

Cette nécessaire relance d'une politique de réduction de la consommation d'énergie et d'amélioration de l'efficacité énergétique semble désormais avoir été prise en compte par les pouvoirs publics : interrogée sur le thème des économies d'énergie et de l'opportunité d'une relance de cette politique, notamment auprès des jeunes qui y sont particulièrement réceptifs, Mme Fontaine a indiqué que se préparait activement une « campagne de sensibilisation de l'opinion publique à ce sujet » qui serait lancée au début de cette année.

Le plan « aléas climatiques extrêmes » présenté au mois de novembre 2003 comporte, quant à lui, un volet « prévention » ayant pour objet la maîtrise de la demande d'énergie. Sa mise en oeuvre sera assurée par EDF, qui devrait intégrer « dans toutes ses offres commerciales la recherche d'une efficacité énergétique au service de ses clients » et qui présentera, en avril 2004, un plan « confort d'été » incitant les particuliers à « consommer moins ou consommer mieux » en associant « isolation, ventilation, climatisation partielle, organisation de la chaîne du froid ».

Cette activité de conseil d'EDF auprès des consommateurs risque cependant de se heurter au principe de spécialité régissant le groupe et le contraignant à n'avoir d'autre activité que celle de fournisseur d'énergie. Des modifications de nature législative concernant le statut de l'opérateur pourraient donc être opportunément envisagées afin de lui permettre de mener d'utiles actions en ce domaine.

b) Promouvoir un « bouquet énergétique » adapté
(1) Garantir un « mix énergétique » adéquat

Selon Mme Nahon, le « mix énergétique », ou « bouquet énergétique » « définit les répartitions des différents types d'énergie dans les modes de production et de consommation d'énergie ». Il se caractérise par la capacité à « mêler (...) différents modes de production pour offrir une énergie sûre, propre et plus compétitive » et à « pouvoir ajuster le mode de production d'énergie en fonction des éléments ».

Le « mix énergétique » doit donc satisfaire certains objectifs (répondre aux besoins en énergie, préserver l'indépendance énergétique du pays, assurer la sécurité d'approvisionnement, garantir des tarifs compétitifs, respecter l'environnement ...) en équilibrant l'usage de différentes sources d'énergie ayant chacune leurs avantages et leurs inconvénients.

L'épisode de canicule de l'été 2003 a mis en évidence les limites du « mix énergétique » à la française en période de forte chaleur et de sécheresse. Le fait que 90 % environ de la production d'électricité soit d'origine nucléaire et hydraulique a rendu en effet difficile le passage des « pics de besoin », ces sources d'énergie étant difficilement mobilisables, pour les raisons techniques et environnementales précédemment évoquées.

Selon M. Merlin, « il faudra prévoir d'autres moyens de production dès 2008 sur le réseau électrique français, essentiellement des moyens de pointe. Nous parlons actuellement beaucoup des énergies renouvelables. Ce me semble être une bonne alternative. Il est également question d'un possible futur EPR. Mais du point de vue de RTE, l'urgence est de prévoir des moyens de pointe bien localisés sur le réseau, notamment dans les zones les plus fragiles du point de vue de la sécurité de l'alimentation ».

Essentielle pour la production d'électricité française, l'énergie d'origine nucléaire pourrait être redéfinie dans ses modalités afin de moins subir les conséquences de fortes chaleurs. Les plans de maintenance des centrales -tant nucléaires que classiques-, et c'est d'ailleurs l'un des objectifs du plan « aléas climatiques extrêmes », gagneraient à être mieux étalés sur l'ensemble de l'année et non concentrés sur la seule période estivale. Par ailleurs, pour l'avenir, l'implantation de centrales en bord de mer, qui ne connaissent pas les mêmes problèmes de rejet en période de forte chaleur, devrait être privilégiée au détriment des centrales le long des fleuves. Enfin, des sites de production décentralisés -de pointe en particulier- pourraient utilement être installés dans des régions où la production est insuffisante ou l'acheminement délicat.

A cet égard, l'utilisation d'énergies fossiles dites « propres », c'est-à-dire utilisant des technologies plus respectueuses de l'environnement que par le passé, pourrait être développée. Les turbines à gaz, dont les rejets en termes de gaz à effet de serre sont bien moins importants que ceux de centrales fonctionnant au fioul ou au charbon, en sont un exemple, même si leur impact environnemental n'est pas nul.

Enfin, la détermination d'un « mix énergétique » adapté aux périodes climatiques exceptionnelles amène tout naturellement à s'interroger sur la place des énergies renouvelables. M. Serge Lepeltier, rapporteur, a évoqué ce thème à plusieurs reprises, déclarant notamment : « (...) nous sommes à 15 ou 16 % d'énergies renouvelables, étant entendu qu'il s'agit principalement d'hydraulique et que nous n'avons quasiment pas d'autres énergies renouvelables. Il s'agirait donc de faire passer la part des (autres) énergies renouvelables de 0,5 à 6 %, c'est-à-dire de les multiplier de façon considérable. Cela revient à les augmenter de cinq points qui, en termes de pics de besoin, sont majeurs parce que, si on sait mettre cinq points supplémentaires de la consommation d'énergie, on passe peut-être ».

Il convient ici de souligner que la France possède un « mix énergétique » permettant d'émettre sensiblement moins de gaz à effet de serre que nombre de ses voisins européens. Mme Nahon a très clairement précisé ce point : « Je pense que nous ne communiquons pas assez sur le mix à la française par rapport aux mix allemand et danois. Je trouve très désagréable, à titre personnel, que les Danois et les Allemands nous donnent des leçons sur les énergies renouvelables alors qu'ils sont très loin d'obtenir les pourcentages d'énergie renouvelable que nous avons en France. Le mix allemand ou le mix danois comportent très peu d'énergies renouvelables et beaucoup d'énergies fossiles -de l'ordre de 80 % de leur production. Ils sont aujourd'hui les plus gros pollueurs européens ».

Même si celle-ci restera inévitablement marginale, il n'en reste pas moins nécessaire de renforcer la part des énergies renouvelables dans le « mix énergétique » français.

(2) Développer les énergies renouvelables les plus adaptées

· Un recours aux énergies renouvelables (hors hydraulique) encore faible

L'utilisation des énergies d'origine nucléaire (sauf en ce qui concerne les centrales de bord de mer) et hydraulique étant difficile en période de forte chaleur, il aurait été opportun, surtout si la canicule avait perduré, de pouvoir se reporter sur d'autres sources d'énergie afin de ne pas solliciter excessivement ces systèmes de production d'électricité.

Or, parmi ces autres sources, 6,2 % provient du charbon et 2 % du pétrole, deux énergies fossiles fortement émettrices de gaz à effet de serre. Quant au gaz, qui ne peut être considéré comme une énergie « propre », il présente deux inconvénients majeurs : en premier lieu, il est majoritairement importé, ce qui contrarie le principe d'indépendance énergétique, en ce qui concerne la garantie d'un approvisionnement régulier comme en ce qui concerne le maintien de prix convenables à l'importation. En second lieu, il pose des problèmes de transport et de distribution en période climatique difficile, pouvant remettre en cause la sécurité de l'approvisionnement.

Le recours aux énergies renouvelables hors hydraulique, qui représentent moins de 0,5 % de l'ensemble des sources d'énergie, constituerait un moyen écologique de faire face aux pics de consommation en période de canicule, mais il se heurte à plusieurs limites.

L'utilisation de l'éolien, outre le fait que cette source d'énergie est encore largement marginale (la France en produit 153 mégawatts chaque année, par rapport à une production énergétique totale de 560 térawatts19(*)) ne serait d'aucun secours puisque la canicule s'accompagne d'une absence quasi-totale de vent. Le développement de cette source d'énergie, bénéficiant de l'obligation de rachat d'EDF auprès des producteurs à un prix élevé, amène à s'interroger sur l'existence d'un « phénomène de mode » qui n'est d'ailleurs pas sans poser des difficultés (nuisances sonores et visuelles, forte dépendance aux conditions atmosphériques ...).

Parmi les autres sources d'énergie renouvelable, le solaire -qu'il soit thermique ou photovoltaïque- serait bien évidemment à privilégier en période de canicule. Or, le solaire photovoltaïque20(*) est quasi-inexistant aujourd'hui, la France en produisant 17 mégawatts chaque année. Quant au solaire thermique, si 40 000 chauffe-eau solaires ont déjà été installés et si des expériences de climatisation solaire sont actuellement menées, il souffre d'un rendement réduit en période de trop forte chaleur, d'une offre largement sous-dimensionnée et d'un coût une quinzaine de fois supérieur à celui de l'énergie nucléaire. Des efforts accrus en termes de recherche et d'incitations fiscales permettraient cependant certainement de dynamiser cette filière énergétique.

· Une prise de conscience nécessaire

L'insuffisant développement des énergies renouvelables -hors hydraulique- fait aujourd'hui l'objet d'un constat partagé. Mme Fontaine a reconnu qu'il s'agirait à l'avenir « de ne pas augmenter la production mais de la diversifier » et a appelé à « une véritable politique de recherche dans ce domaine des énergies renouvelables pour que nous puissions voir quelle place chaque énergie peut prendre », jugeant qu'« un certain nombre (...) sont très prometteuses et très porteuses d'avenir ».

Estimant que « le bouquet énergétique français ne fait pas assez de place aux énergies renouvelables », Mme Bachelot-Narquin a considéré que leur place y était « capitale » et qu'il devait être « très diversifié ». Préconisant un recours accru à l'énergie solaire en période de canicule, Mme Papallardo a déclaré que l'ADEME avait fait « la démonstration que les énergies renouvelables peuvent permettre de réduire la consommation d'électricité nucléaire pendant les périodes de grande chaleur et d'éviter ainsi les problèmes que nous avons rencontrés dans ce domaine durant le mois d'août ».

Ces déclarations ne sont pas que de pure forme car des engagements existent aujourd'hui en faveur du développement des énergies renouvelables. Le livre blanc du gouvernement sur les énergies, qui préfigure les orientations majeures que se fixera notre pays pour les années à venir, fait état d'objectifs ambitieux en la matière. Le deuxième des trois axes de politique énergétique qu'il détaille, consacré aux énergies renouvelables, indique clairement :

- « un développement volontariste des énergies renouvelables thermiques est (...) nécessaire (+ 50 % d'ici 2015), en particulier la biomasse, le solaire thermique et le géothermique de surface, encore peu utilisés en France en dépit d'un fort potentiel ;

de même l'objectif européen de produire 21 % de notre électricité à partir de sources renouvelables à l'horizon 2010 devra être respecté ».

La déclinaison de ces objectifs pour chacune des sources d'énergie renouvelable fait l'objet de divers instruments, tels que le contrat de plan Etat-ADEME avec 2006 pour horizon ou encore un arrêté sur la programmation pluriannuelle des investissements d'électricité avec 2010 pour horizon.

Le développement des énergies renouvelables passera nécessairement par l'accroissement d'un effort de recherche indispensable pour les rendre réellement rentables, c'est à dire, comme le préconise le livre blanc, pour « la réduction (de leur) coût (...) et l'amélioration de leur efficacité, notamment pour des filières comme le solaire photovoltaïque ou les biocarburants ». Le rôle que doit jouer l'Etat de ce point de vue, à travers des incitations fiscales et réglementaires notamment, mérite d'être souligné.

c) Renforcer la sécurité d'approvisionnement énergétique
(1) Développer les réseaux de transport d'électricité

· Renforcer les infrastructures du réseau français

Si aucun incident de grande ampleur n'a touché le réseau de transport durant la canicule, celui-ci a montré cependant quelques signes inquiétants de faiblesses -notamment à Paris et en Provence-Alpes-Côte d'Azur- auxquels il s'agit de remédier afin d'éviter, si un nouvel évènement climatique exceptionnel de ce type survenait, des défaillances généralisées -ou « black out »- comme en ont connu la côte ouest des Etats-Unis les 14 et 15 août ou l'Italie le 28 septembre 2003.

Le plan « aléas climatiques extrêmes » prévoit un tel renforcement à travers une actualisation du schéma de développement du réseau de transport national s'articulant avec des schémas régionaux concertés qui « prendront en compte les consommations supplémentaires dues aux phénomènes climatiques extrêmes ». Les opérateurs se fixent par ailleurs comme objectifs de « bien maîtriser l'incidence de la température et de la sécheresse des sols sur la capacité des liaisons souterraines en haute et très haute tension » et de « minimiser les risques d'amorçage de la végétation avec les lignes aériennes ».

· Augmenter les capacités d'échange à travers les connexions internationales

La possibilité pour notre pays de faire appel aux productions d'énergie étrangères en cas d'aléa climatique extrême rend indispensable une parfaite connexion de notre réseau avec celui de nos voisins européens. M. Merlin a tenu à « souligner l'importance de l'interconnexion entre les différents pays européens », ajoutant qu'il nous fallait aujourd'hui « de nouveaux moyens d'interconnexion et construire de nouvelles lignes électriques pour mieux interconnecter les réseaux de transport les uns avec les autres ».

Les plans élaborés par EDF et RTE ont bien intégré ces objectifs. Ils prévoient en effet une « poursuite de la politique de développement des interconnexions, qui puisse concilier les enjeux d'insertion environnementaux et de sûreté du système électrique ». Sont visées en priorité les interconnexions entre notre réseau et les réseaux espagnol, belge et italien.

(2) Renforcer les procédures de secours mutuel

Le développement des interconnexions devrait permettre un recours plus large à la procédure de secours mutuel, qui constitue sans doute l'une des façons les plus efficaces de faire face à un pic de besoin brutal, pour autant que l'ensemble des pays européens ne connaisse pas une situation de pénurie identique au même moment.

Or, selon M. Bornard, « la France est en quelque sorte un carrefour géographique et climatique qui fait qu'il est très rare que les conditions climatiques soient extrêmes chez l'ensemble de ses voisins ». M. Merlin a renchéri sur ce point : « la France est au centre de l'Europe. Une canicule ou un grand froid n'affecte généralement pas la totalité de l'Europe. Ainsi, nous pouvons espérer un secours venant du nord, de l'est ou du sud ».

Là encore, le plan « aléas climatiques extrêmes » fait référence à cet objectif en prévoyant que « des contrats de secours mutuel avec les pays voisins seront mis en oeuvre d'ici mi-2004 afin de réduire le risque de pénurie, en s'appuyant notamment sur les capacités de secours mutuel entre réseaux, permettant d'exploiter au mieux les réserves disponibles en temps réel ».

(3) Responsabiliser les fournisseurs d'électricité

L'obligation qu'ont les opérateurs d'assurer chaque jour l'équilibrage entre la production et la consommation d'électricité pourrait rapidement être compromise, en période de besoins exceptionnels, du fait de distributeurs indélicats qui n'honoreraient plus leurs contrats de fourniture afin de ne pas supporter l'augmentation considérable du prix de l'électricité.

M. Bornard a expliqué en effet que « s'il est prévu dans les textes (...) une rétroaction financière sur ce producteur, (...) ce dernier peut très bien faire de savants calculs qui montrent que son risque financier est plus faible s'il laisse RTE gérer la situation et s'il reçoit ensuite une facture que s'il procède lui-même par anticipation ». « Dès lors », a t-il ajouté, « s'agissant de 5 000 mégawatts, nous ne saurons pas faire. Cela signifie que, dans ce cas, nous devrons délester ».

A cet égard, la mission commune d'information ne peut que se rallier à la proposition de RTE visant à ce que soit clarifiée, « au niveau législatif et réglementaire, la responsabilité des producteurs et des fournisseurs sur la réalisation de leurs contrats de fourniture à leurs clients ».

(4) Actualiser et développer les plans de délestage

· La procédure de délestage actuelle

Le délestage constitue, selon EDF, un moyen de dernier recours consistant, dans les situations d'urgence, à couper préventivement une partie de la consommation tout en sauvegardant l'alimentation des installations les plus vitales afin d'éviter ou d'enrayer un processus de dégradation pouvant conduire à un « black-out » au niveau régional, voire au plan national et même européen.

Les installations les plus vitales, dont la cessation d'alimentation électrique induirait des dangers graves pour les personnes (établissements de soins, installations d'éclairage et de signalisation routière ...), sont recensées sur des listes arrêtées par les préfets et classées selon trois niveaux croissants de priorité. Les gestionnaires des réseaux de distribution répartissent les consommateurs en cinq sous-ensembles appelés « échelons », les clients prioritaires de niveaux les plus élevés étant intégrés respectivement dans les échelons appelés à être interrompus en dernier.

Lorsque le délestage est inéluctable, RTE communique au plus tôt, par les moyens d'information les plus larges, en vue d'une vaste diffusion, les risques de coupure correspondants. Après une étroite concertation entre RTE, EDF et les pouvoirs publics, la mise en oeuvre du délestage a lieu de manière préventive d'abord, puis de manière plus généralisée en alternant par tranches de populations.

· Les interrogations suscitées lors de la canicule

Si le recours au délestage n'a finalement pas été nécessaire lors de l'épisode de canicule, de nombreuses interrogations ont surgi sur sa mise en oeuvre potentielle et ses conséquences.

Mme Fontaine a clairement indiqué qu'il s'agissait là d'une de ses préoccupations prioritaires. Elle s'est inquiétée notamment des carences de la procédure de délestage en matière d'alerte et de détermination des populations ciblées : « la préparation du processus de délestage a fait apparaître des insuffisances et des lacunes qui devront être corrigées, en particulier en ce qui concerne l'information préalable des autorités concernées et le ciblage des coupures afin de limiter au maximum les conséquences d'une telle mesure, notamment pour les personnes fragiles et les personnes prioritaires. C'est ainsi que l'on s'est aperçu qu'un certain nombre de maisons de retraire pouvaient tomber sous le coup de ces délestages, ce qui est tout à fait terrifiant quand on y pense ».

Outre son effet sur les personnes fragiles, Mme Nahon s'est, quant à elle, interrogée sur l'absence d'actualisation des plans de délestage et leur inadaptation à des situations estivales : « Le délestage pose de vraies questions. Il peut poser de vrais problèmes, notamment pour les personnes qui utilisent des appareils respiratoires [...]. C'est en 1987 que nous avons mis en oeuvre le système de délestage pour la dernière fois. Nous n'avions fait aucun exercice de délestage depuis [...]. L'une des difficultés que nous avons rencontrées était liée au fait que les tranches avaient été découpées pour l'hiver. Or, nous ne sommes pas certains que la consommation de 20 % l'hiver corresponde à 20 % de consommation l'été. Il faut donc revoir la structure de nos délestages [...]. Il faudrait peut-être choisir de délester aujourd'hui plutôt pendant une demi-heure que pendant deux heures et faire tourner plus rapidement les tranches de délestage. Nous devons avoir une véritable consultation à ce sujet ».

M. Bornard n'a pas non plus caché ses interrogations sur la maîtrise des procédures de délestage, doutant également qu'elles soient applicables en toute saison et en tout lieu : « Ces situations de délestage ont été prévues de tout temps, mais plutôt pour des situations hivernales [...]. Or, les endroits où la consommation a eu lieu cet été n'étaient pas du tout les mêmes qu'en hiver. En particulier, nous aurions pu avoir de désagréables surprises en pensant couper une petite puissance à certains endroits et couper beaucoup plus qu'attendu dans certaines zones côtières [...]. Ces plans de délestage massifs auraient nécessité des ressources que nous n'étions pas sûrs d'avoir en termes de capacités de coupure et qui touchaient un certain nombre de consommateurs bien au-delà que ce que nous imaginions au départ ».

· Les améliorations susceptibles d'y être apportées

Tirant les enseignements des insuffisances d'organisation relevées à l'occasion de la canicule, les opérateurs et les pouvoirs publics ont prévu un certain nombre de mesures et d'objectifs pour sécuriser la mise en oeuvre éventuelle d'une procédure de délestage :

- détermination des personnes appartenant aux catégories de populations devant être épargnées en raison de leur fragilité ou de leur statut d'utilisateurs prioritaires ;

- adaptation des plans de délestage existants à une situation estivale ;

- réalisation chaque année d'un test vérifiant l'efficacité du dispositif ;

- modernisation des procédures de délestage, afin notamment d'assurer une coordination plus étroite entre les ministères concernés et les exploitants ;

- choix d'informations claires diffusables à l'ensemble des populations susceptibles d'être touchées par un délestage.

C. LES CONSÉQUENCES SUR D'AUTRES SECTEURS ÉCONOMIQUES

L'absence de bilan des conséquences de la canicule sur les secteurs économiques autres que l'agriculture et l'énergie tient sans doute au fait que leur vulnérabilité à des variations climatiques exceptionnelles était moindre, mais aussi que leur activité durant la première quinzaine d'août était largement réduite.

Un certain nombre de contraintes inhabituelles, voire d'incidents, ont toutefois été relevés, confirmant l'inadaptation générale de notre modèle économique à des situations climatiques autres que celles d'un pays tempéré.

1. Le secteur industriel

D'une façon générale, la vague de chaleur a pris de court nombre d'entreprises industrielles, rendant nécessaires des aménagements qui ont pu freiner la production. Les hommes et les machines ont été éprouvés par les températures exceptionnellement élevées, notamment dans les sites, encore majoritaires dans le secteur secondaire, ne bénéficiant pas de moyens de rafraîchissement ou de climatisation.

L'industrie lourde, pourtant familière de conditions de travail pénibles dans des espaces surchauffés, a enregistré une baisse de rendement des moteurs, voire des pannes dues à l'impossibilité de les refroidir, les climatiseurs industriels n'ayant pas résisté au-delà d'un certain seuil de température.

Les usines fortement équipées en matériel électronique et informatique ont été confrontées à des pannes de circuits, très sensibles aux variations de température, ayant désorganisé et freiné la production.

La dégradation des conditions de travail dans certains secteurs particulièrement exposés, comme les bâtiments et les travaux publics, a contraint les entreprises à des aménagements. Les services déconcentrés du ministère du travail ont indiqué avoir été fréquemment sollicités par des employeurs soucieux de connaître la législation en ce domaine. Chez Bouygues, les horaires ont été aménagés et les pauses répétées.

La construction automobile a également été touchée par la canicule. Peugeot a ainsi accordé à chacun de ses salariés une pause supplémentaire de dix minutes par jour lorsque la température dépassait le seuil de 33 degrés, ce qui a représenté une perte de production de dix voitures par jour.

2. Les transports : la régularité de la SNCF affectée

Aucune information n'a été communiquée à la mission concernant le transport routier, aérien ou maritime.

En revanche, le transport ferroviaire a significativement pâti de l'épisode de canicule. Outre la gêne causée aux voyageurs dans des compartiments surchauffés dont les fenêtres ne peuvent pas systématiquement être ouvertes, les rails des voies de chemin de fer se sont dilatés au-dessus d'une certaine température, provoquant de fréquents et importants retards.

La SNCF a ainsi enregistré une perte de régularité d'environ dix points sur les réseaux des grandes lignes au cours de la première quinzaine d'août, le pourcentage de trains arrivant à l'heure étant tombé à 77 %, contre 85 et 87 % pour les mêmes périodes d'août 2001 et 2002. Selon l'entreprise, il pourrait lui en coûter de 1 à 3 millions d'euros de plus en dédommagements sur les 15 millions que lui coûte chaque année l'engagement « horaire garanti » en période normale.

3. Le commerce et la distribution

L'épisode de canicule a bien évidemment bénéficié aux activités de commerce dont la variation du chiffre d'affaires est liée positivement au niveau des températures.

Tel est le cas en tout premier lieu de la climatisation, dont les appareils, mobiles comme fixes, ont été particulièrement recherchés par les entreprises, qui ont accéléré des programmes d'équipement dont l'échéance n'était pas prioritaire : Climsure, la fédération des installateurs de climatisation, a ainsi vu ses appels augmenter de plus de 50 % durant l'été.

Les particuliers ont également pris d'assaut les magasins commercialisant ce type d'appareils, à tel point qu'une pénurie a été constatée dès le début du mois d'août. Les professionnels du secteur voient d'ailleurs dans cette clientèle leur principal potentiel de croissance : moins de 5 % des Français sont en effet équipés actuellement, contre 65 % des Américains et 85 % des Japonais.

D'une façon plus générale, tous les appareils et accessoires susceptibles de rafraîchir le corps ou de protéger du soleil ont été littéralement pris d'assaut, au point de connaître pour certains des ruptures de stock.

Les Français ont également consommé en très grandes quantités des eaux minérales, jus de fruit, boissons gazeuses et glaces. Pour le seul mois de juillet, les ventes d'eau en bouteille ont augmenté de 18 % par rapport à la même période de l'année précédente, celles de jus de fruit et de sodas de 13 % et celles de glaces de 14 %. Le chiffre d'affaires « boissons » de Danone a logiquement explosé, gagnant 15,3 % au cours du troisième trimestre 2003.

En revanche, le secteur du textile-habillement a enregistré un fort recul de son activité dont la canicule serait largement responsable. Ainsi, et malgré l'équipement fréquent des magasins en climatisation, les ventes du mois d'août ont été en recul de 8,9 % par rapport à la même période de l'année précédente. La sortie des collections automne-hiver durant le mois d'août n'a évidemment pas contribué à inverser la tendance.

Enfin, les grossistes et la grande distribution ont vu leurs produits alimentaires touchés par de fréquentes ruptures de la chaîne du froid. En effet, les groupes de production du froid, armoires frigorifiques et chambres froides n'ont souvent pas résisté aux fortes chaleurs : les infractions en ce domaine ont atteint au mois d'août 29,2 % dans les hypermarchés, 20,7 % dans les supermarchés et 27,7 % dans les marchés alimentaires.

4. L'hébergement et la restauration

Concernant l'hébergement, ont particulièrement profité des conditions climatiques l'hôtellerie de plein air et les locations meublées vendues à la semaine, notamment sur le littoral maritime au nord de la Loire, pour des raisons climatiques et météorologiques évidentes.

La forte demande en climatisation a conduit les professionnels de l'hébergement, mais aussi de la restauration, à s'interroger sur la nécessité de considérer désormais celle-ci comme un nouveau standard en matière d'équipement.

Les restaurants ont vu leur activité réduite, la clientèle recherchant une nourriture plus légère. En revanche, l'activité des vendeurs ambulants de produits de consommation rapide et de boissons fraîches a augmenté. Comme pour la grande distribution, la restauration a fréquemment connu des ruptures de la chaîne du froid dans l'approvisionnement en denrées alimentaires. Selon les services de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, des infractions ont été relevées dans 17,3 % des contrôles effectués dans les restaurants.

5. Le tourisme

S'il n'est pas aisé de dresser un bilan des effets de la canicule sur le secteur touristique, du fait que d'autres facteurs ont pu jouer un rôle important (incendies dans le sud, inondations, parité euro/dollar, guerre en Irak, épidémie de SRAS en Asie ...), certaines tendances ont toutefois été relevées par le secrétariat d'Etat chargé du tourisme21(*), concernant les comportements tant des Français que des étrangers.

a) Un impact sur les modes de réservation, les destinations et les services

La soudaineté de la canicule a amplifié le caractère de plus en plus imprévisible des comportements des clientèles françaises et étrangères : les réservations et ventes « de dernière minute » se sont multipliées, ce qui n'a toutefois pas posé de problème particulier, les institutionnels du tourisme (offices de tourisme et syndicats d'initiative) sachant gérer des surfréquentations imprévues, en réorientant les touristes vers les hébergements les plus proches offrant des disponibilités.

Les choix de destinations se sont naturellement concentrés sur les lieux de fraîcheur tels que le littoral maritime, les espaces lacustres, les espaces ruraux équipés de lieux de baignade ou encore la montagne. S'agissant de la répartition géographique :

- la Normandie, bénéficiant de sa réputation de fraîcheur, a accueilli lors de nombreux courts séjours une clientèle de passage, avec une forte présence de clients en provenance du sud et des régions limitrophes ;

- la Picardie a connu l'afflux d'une clientèle française et étrangère ayant réservé tardivement et habituellement peu représentée dans cette région ;

- la Lorraine et le massif vosgien ont connu une fréquentation exceptionnelle de l'hôtellerie de plein air, des gîtes et les stations thermales ;

- Midi-Pyrénées a vu ses vacanciers attirés par la fraîcheur de la montagne, des bases de loisirs, des espaces nautiques, des grottes et des gouffres, au détriment des visites de sites ;

- en Rhône-Alpes et PACA, les zones montagneuses ont connu un regain d'intérêt, tandis que les zones méridionales étaient délaissées ;

- à Paris, la canicule n'a pas eu d'effet sur les réservations touristiques, mais sur les lieux de visites (ceux climatisés ayant été largement privilégiés) et les déplacements internes (qui ont été réduits).

S'agissant des services, l'impact de la canicule a été largement positif pour les loueurs de bateaux, les visites de grottes, les centres de thalassothérapie et les stations thermales situées en moyenne montagne, mais ils ont été négatifs pour les lieux de visites en plein air, a fortiori situés dans des espaces urbains. Doit être ici soulignée la pénibilité du travail des personnels du tourisme, tout spécialement dans les parcs à thèmes ou les lieux de restauration.

b) Des leçons à tirer d'ici la prochaine saison touristique

Si aucun problème sanitaire ou de santé grave ayant affecté des touristes n'a été enregistré, il serait sans doute utile de reproduire sur tout le territoire le dispositif mis en place par la préfecture de police de Paris dans chacun des sites accueillant de nombreux touristes, constitué d'équipes de secours comportant chacune un véhicule climatisé et médicalisé, ainsi que des personnels pouvant intervenir aussi bien pour de petits malaises que pour des crises cardiaques.

Il serait également utile de diffuser aux offices de tourisme, aux syndicats d'initiative et aux professionnels du secteur, de façon anticipée, une information sur les « bonnes pratiques » à mettre en oeuvre à l'avenir dans des situations similaires, passant notamment par des conseils à l'adresse des enfants en bas âge et des personnes les plus âgées.

II. UN IMPACT SUR L'ENVIRONNEMENT ENCORE DIFFICILE À ÉVALUER

Si la forêt française a été profondément affectée par les aléas climatiques de l'été dernier, notamment en raison des incendies de forêts, la faune et la flore, en particulier dans les zones aquatiques, semblent avoir été relativement préservées.

A. LA FORÊT FRANÇAISE FRAGILISÉE

1. Les forêts incontestablement touchées

a) Un premier bilan lourd et des incertitudes à moyen terme
(1) Le bilan le plus lourd des trente dernières années

On rappellera que la France se place au troisième rang des pays les plus boisés de l'Union européenne, avec 13 millions d'hectares de forêts. Cette richesse naturelle rend notre territoire vulnérable aux incendies, qui ravagent chaque année des milliers d'hectares de forêts22(*).

QU'EST-CE QU'UN INCENDIE DE FORÊT ?

On parle d'incendie de forêt lorsque le feu concerne une surface minimale d'un hectare d'un seul tenant, qu'une partie au moins des étages arborés (parties hautes) est détruite et que le phénomène échappe au contrôle de l'homme, tant en durée qu'en étendue. Pour qu'il y ait inflammation, trois facteurs doivent être réunis en proportions convenables : un combustible, la forêt dans son ensemble devant être considérée comme tel, une source externe de chaleur et de l'oxygène nécessaire à l'alimentation du feu.

Source : ministère de l'écologie et du développement durable.

Les feux de forêt ont touché le sud du pays du 15 juin au 15 septembre, mobilisant les secours sur une période particulièrement longue. Selon le colonel Richard Vignon, président de la fédération nationale des sapeurs-pompiers de France (FNSPF), « chacun garde en mémoire le bilan humain, environnemental et économique dramatique de cet été : plus de 2 000 départs de feux ; plus de 60 000 hectares de forêt détruits ; 10 victimes (...). Il s'agit du bilan le plus lourd des trente dernières années ».

Au total, depuis le début de l'année 2003 en France, la superficie touchée par le feu peut ainsi être évaluée à 72 500 hectares (alors que la moyenne au cours des dix dernières années est de 19 000 hectares), comparable à celles des années 1989 et 1990 au cours desquelles 75 000 hectares avaient été parcourus.

Sans minimiser l'importance des incendies de forêt de l'été 2003 dans le sud-est de la France, M. Pierre-Olivier Drège, directeur général de l'ONF, a souligné que ces pertes importantes s'inscrivaient dans un contexte mondial exceptionnel : « en effet, sur un territoire plus petit, (les Portugais) déplorent 400 000 hectares brûlés. Au Canada, près de 4 millions d'hectares ont été perdus... ».

Ce constat a été partagé par M. Christian de Lavernée, directeur de la défense et de la sécurité civiles au ministère de l'intérieur : « En Californie, on compte 254 victimes, 300 000 hectares ont brûlé et 3 000 maisons ont été détruites. Au Canada, la Colombie britannique a connu un phénomène de même ordre de grandeur que la Californie... ».

On notera que la zone exposée aux incendies en France couvre environ 2 millions d'hectares de forêts et 2 millions d'hectares d'espaces naturels dans les 15 départements du sud-est, ainsi qu'un million d'hectares de forêts dans le massif landais. Les incendies touchent les forêts mais aussi les landes, composées de genêts et de petits arbustes ; le maquis et la garrigue, qui constituent la végétation traditionnelle des départements du sud-est, sont également concernés.

Comme l'a précisé M. Drège, « les incendies de l'été dernier ont ainsi durement frappé le sud-est du pays, le département du Var en particulier, mais aussi les Alpes-Maritimes, les Bouches-du-Rhône, la Corse... ».

On rappellera ainsi que, sur les dix dernières années, 65 % de l'ensemble des surfaces brûlées et 55 % des départs de feux constatés dans les départements méditerranéens ont touché la Corse.

STATISTIQUES DES FEUX DE FORÊT
(NOMBRE DE FEUX, SURFACES EN HECTARES)

Départements

Année 2004

Année 2003

Année 2002

Nbre feux

Surf. totale

Nbre feux

Surf. totale

Nbre feux

Surf. totale

Alpes de Haute-Provence

2

2

57

879

68

583

Hautes-Alpes

5

1

15

388

12

19

Alpes Maritimes

1

0

381

2.744

249

1.050

Ardèche

0

0

341

2.284

154

662

Aude

0

0

106

480

92

564

Bouches-du-Rhône

0

0

350

2.308

239

1.537

Drôme

0

0

98

326

22

49

Corse du Sud

0

0

407

6.451

352

1.030

Haute-Corse

0

0

677

20.904

560

5.306

Gard

0

0

94

334

70

322

Hérault

0

0

209

1.303

193

727

Lozère

0

0

181

3.507

42

130

Pyrénées-Orientales

0

0

72

566

67

292

Var

0

0

380

18.813

324

1.064

Vaucluse

0

0

123

232

51

95

TOTAL

8

3

3.491

61.519

2.495

13.430

Source : base de données PROMETHEE

Le directeur général de l'ONF a insisté également sur l'extension géographique inédite des feux de forêt de l'été 2003 (3 000 hectares dans le sud-ouest) par rapport à leur aire traditionnelle : « D'autres départements habituellement épargnés ont souffert, notamment l'Isère qui a connu des incendies aux portes de Grenoble ou encore la Lozère... ».

(2) Des incertitudes à moyen et long terme

Indépendamment des incendies, les forêts françaises ont souffert de la canicule et de la sécheresse à divers titres et il est impossible d'évaluer à ce jour l'ampleur des dommages.

Les conséquences sur les massifs forestiers sont de différentes natures. Certains arbres fragiles ont dépéri ; le plus souvent, ils étaient relativement isolés et déjà affaiblis par une maladie ou un événement antérieur -en particulier par la tempête de décembre 1999- et « ceci n'a pas représenté une menace pour la forêt en tant que telle », d'après M. Pierre-Olivier Drège, directeur général de l'Office national des forêts (ONF).

Ce dernier s'est déclaré plus préoccupé par les dommages sur les plantations. En effet, après la tempête de 1999, la France et l'Union européenne ont contribué au financement de ces plantations tant en forêt privée qu'en forêt publique. La régénération au travers de plantations ou de semis récents, au système racinaire peu développé, est plus fragile face à la sécheresse. Or, les dégâts subis par ces plantations représentent environ 40 % des régénérations par plantation et 15 % des régénérations naturelles.

M. Pierrick Givonne, directeur scientifique adjoint au Centre national du machinisme agricole du génie rural, des eaux et forêts (CEMAGREF) a précisé à la mission que les incendies dans le sud-est de la France ayant brûlé l'essentiel des graines, la régénération sera plus difficile et plus lente qu'habituellement.

Par ailleurs, un certain nombre d'arbres ont réagi avec leur système de défense naturelle, provoquant en particulier le jaunissement ou la chute de feuilles. M. Givonne a toutefois indiqué que l'« état actuel ou visuel du paysage n'est pas un indicateur fiable de l'état futur de la forêt. Le jaunissement de grandes portions de forêt ne veut pas dire que la situation s'aggravera au printemps prochain. A l'inverse, une forêt verte n'est pas un gage de bonne santé. Il pourra y avoir des problèmes importants lors de la prochaine repousse au printemps prochain ».

Ce n'est donc qu'au printemps 2004 que la capacité de résistance de la forêt pourra être mesurée, à travers la régénérescence ou la mort des arbres affaiblis.

A plus long terme, selon le directeur général de l'ONF, la question des répercussions globales du réchauffement climatique sur la forêt reste en suspens. Si ce réchauffement favorise un allongement de la durée annuelle de végétation des arbres, d'autres effets devraient être cependant beaucoup moins positifs. En effet, si un climat plus heurté devait entraîner la multiplication d'épisodes brutaux comme la sécheresse ou la canicule, les essences et la sélection génétique spontanée en seraient affectées. Selon lui, un déséquilibre entre essences pourrait voir le jour et avoir des conséquences biologiques importantes.

La mission rappellera enfin qu'un Observatoire de la santé des forêts a été mis en place par l'ONF, le ministère de l'agriculture et divers organismes de recherche, afin de recueillir « des données scientifiques à la fois conjoncturelles et en longue période permettant d'étudier ces éventuels changements climatiques. »

b) Les dispositifs de prévention et de lutte : des insuffisances révélées par les incendies de l'été 2003
(1) Les causes des départs de feux

· L'impact des départs de feux simultanés et des incendies volontaires

Les causes des incendies de forêt ne sont pas toujours identifiables. Selon les données disponibles, les origines des feux de forêt se répartissent ainsi qu'il suit :

La multiplication des départs de feux et des incendies volontaires semble avoir été déterminante dans l'extension des incendies de forêt de l'été. Les motivations des auteurs peuvent être diverses (vengeances, délinquance, pyromanie...). Le pyromane relève tantôt d'un placement en psychiatrie, s'il n'est pas considéré comme pénalement responsable par le tribunal, ou de la prison, dans le cas contraire, comme les incendiaires volontaires23(*).

Les peines prévues n'ont pas empêché la multiplication des incendies volontaires dans les forêts pendant l'été. Une cellule d'investigation, mise en place dans le Var après l'été avec des moyens importants, a permis l'interpellation et la présentation de certains incendiaires au tribunal correctionnel, selon la procédure de comparution immédiate24(*).

M. Nicolas Sarkozy a indiqué à la mission : « nous avons interpellé, durant les mois de juillet et d'août, 88 incendiaires et un total de 25 incendiaires ont été écroués. Jamais nous n'avons eu tant d'interpellations. »

· Une propagation rapide des feux de forêt en raison de la sécheresse

« La canicule et la sécheresse sont deux phénomènes à la fois concomitants et complémentaires qui ont affecté nos forêts... » a rappelé devant la mission M. Pierre-Olivier Drège. L'importance de la sécheresse semble avoir eu un rôle majeur dans la vitesse de la propagation des feux qui ont embrasé les massifs forestiers des Maures ou de la Corse.

Soumises au « double stress » de la canicule et de la sécheresse, les espèces végétales des forêts du sud-est étaient en effet particulièrement sensibles aux feux.

Dans le même sens, M. Pierrick Givonne, directeur scientifique adjoint à l'institut de recherche pour l'ingénierie de l'agriculture et de l'environnement (CEMAGREF) a noté : « En 2003, les pompiers ont constaté que les vitesses de feu avaient été deux fois plus importantes qu'auparavant ».

(2) Les insuffisances de la prévention

La préservation de la forêt repose sur la collaboration de plusieurs acteurs :

- au niveau national, la direction générale de la forêt et des affaires rurales du ministère de l'agriculture a en charge les actions de prévention, la direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur pilote les actions de lutte contre les incendies. En outre, le ministère de l'écologie et du développement durable coordonne les nouveaux plans de prévention des risques naturels prévisibles, le ministère de la défense collabore aux actions de lutte et le ministère de l'équipement, grâce à Météo France, procède à une appréciation des risques.

- au niveau local, concernant la forêt méditerranéenne, l'ensemble des actions est coordonné par le préfet de zone sud, préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. Les élus locaux sont les partenaires habituels de l'Etat puisque la prévention des feux de forêt repose sur de nombreuses actions définies en commun. Les départements financent une partie des plans de surveillance de la forêt et sont responsables des services départementaux d'incendie et de secours. Le maire, en tant que responsable de la police municipale, dispose d'attributions spécifiques pour faire respecter les mesures de prévention des incendies de forêt.

- il faut signaler enfin le rôle déterminant de l'office national des forêts (ONF) qui gère plus de 4,4 millions d'hectares de forêts tempérées en métropole, tant en termes de protection que d'exploitation, accueille et informe le public tout en ayant une mission de surveillance.

· L'entretien des massifs forestiers : le nécessaire respect de l'obligation de débroussaillement

Afin de réduire les facteurs naturels à l'origine des départs de feux, une politique globale d'aménagement et d'entretien de l'espace forestier est pratiquée depuis longtemps dans les zones concernées (la forêt couvre environ 58 % du département du Var), reposant sur une concertation entre les services de l'Etat et des collectivités territoriales.

La politique de prévention des feux de forêt est commandée par les caractéristiques des massifs forestiers. Dans les forêts méditerranéennes, le relief difficile, la propriété morcelée (70 000 propriétaires dans la forêt du Var) et la faible exploitation de la forêt ont conduit à prendre des mesures spécifiques (brûlage dirigé, pastoralisme) élaborées avec le concours du Conservatoire de la forêt méditerranéenne (créé en 1986) et des agents de l'ONF, dans le cadre des PIDAF25(*).

LE DÉBROUSSAILLEMENT (ARTICLE L. 321-5-3 DU CODE FORESTIER)

« On entend par débroussaillement les opérations dont l'objectif est de diminuer l'intensité et de limiter la propagation des incendies par la réduction des combustibles végétaux en garantissant une rupture de la continuité du couvert végétal et en procédant à l'élagage des sujets maintenus et à l'élimination des rémanents de coupes. Le représentant de l'Etat dans le département arrête les modalités d'application du présent article en tenant compte des particularités de chaque massif. »

Le débroussaillement doit empêcher les flammes d'atteindre la cime des arbres et la propagation du feu sur de vastes étendues en cloisonnant la forêt en îlots.

Dans les communes concernées, et selon leur localisation26(*), les propriétaires doivent se conformer à l'obligation de débroussaillement et de maintien en état débroussaillé de leur terrain « sur les zones situées à moins de 200 mètres de terrains en nature de bois, forêts, landes, maquis, garrigues, plantations ou reboisements »27(*). Ces travaux sont à leur charge, mais des aides financières de l'Etat sont prévues, plafonnées cependant à 50 % de la dépense.

Si les opérations de débroussaillement et de nettoyage nécessaires ne sont pas effectuées, le maire, au titre des pouvoirs de police municipale, peut assurer le débroussaillement et mettre les travaux à la charge des propriétaires négligents. A défaut, le préfet peut ordonner l'exécution des aménagements nécessaires.

Le non respect de l'obligation de débroussaillement par les propriétaires est sanctionné (indépendamment d'éventuelles poursuites pénales, les propriétaires récalcitrants sont passibles d'une amende de 30 euros par mètre carré soumis à l'obligation de débroussaillement).

Par ailleurs, l'Etat dispose de prérogatives exceptionnelles dans les zones les plus sensibles : dans les régions particulièrement exposées aux incendies de forêt, les bois peuvent faire l'objet d'un classement par décision administrative28(*) : les massifs forestiers situés dans les régions Aquitaine, Corse, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et dans les départements de l'Ardèche et de la Drôme (à l'exception de ceux soumis à des risques faibles figurant sur une liste arrêtée par le représentant de l'Etat dans le département concerné) sont régis par des dispositions spécifiques liées à l'importance du risque d'incendie. Lorsque les incendies, « par leur ampleur, leur fréquence ou leurs conséquences risquent de compromettre la sécurité publique ou de dégrader les sols et les peuplements forestiers, les travaux d'aménagement et d'équipement pour prévenir les incendies, en limiter les conséquences et reconstituer la forêt sont déclarés d'utilité publique à la demande du ministre chargé des forêts, d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales »29(*).

Des mesures de protection des massifs peuvent donc être entreprises pour prévenir un risque élevé d'incendie et, plus généralement, le représentant de l'Etat dans le département peut édicter toutes mesures de nature à assurer la prévention des incendies de forêt (périmètres de protection et de reconstitution forestière ou de servitudes établies par l'Etat, « pour assurer exclusivement la continuité des voies de défense contre l'incendie, la pérennité des itinéraires constitués, ainsi que l'établissement des équipements de protection et de surveillance des forêts »30(*), réglementation de l'usage des feux, limitation de la circulation).

Les dysfonctionnements constatés l'été dernier appellent à une nécessaire évaluation des dispositifs destinés à la prévention des incendies précités. Selon M. Pierrick Givonne, la vitesse de propagation des feux a « mis à mal les coupures ». Plus grave, il semble que les obligations légales de débroussaillement n'aient pas toujours été correctement respectées par les propriétaires.

Le bilan de la lutte contre les incendies de forêt de l'été 2003 présenté par M. Nicolas Sarkozy au Conseil des ministres du 1er octobre dernier a pris acte de cette situation : « Malgré les campagnes de communication, de nombreux propriétaires ne respectent pas l'obligation de débroussaillement. Ceci a pour conséquence majeure de détourner les sapeurs-pompiers de la lutte contre la propagation du feu en forêt pour protéger les habitations et les personnes. Les communes, si elles effectuent des mises en demeure, n'exécutent que trop rarement les travaux de débroussaillement en cas de carence des propriétaires ».

M. Pierre-Olivier Drège a souligné que les difficultés rencontrées avaient également des causes structurelles : « Nous avons aujourd'hui deux fois plus de forêts que nous n'en avions à la fin du XVIIIe siècle. Ce phénomène d'expansion se poursuit, notamment du fait de déprises agricoles (...) l'absence d'activité humaine en forêt ou proche de la forêt qui crée des clairières, des sentiers ou des passages, conduit les forêts à se refermer... ».

· La mise en oeuvre trop lente des plans de prévention des risques naturels prévisibles

L'extension urbaine tend à réduire les coupures entre zones sensibles boisées et zones d'habitation et le développement de l'habitat diffus en forêt contribue au « mitage » des massifs qui fragilise les dispositifs de lutte contre les incendies.

Les plans de prévention des risques naturels prévisibles établis par la loi du 30 juillet 200331(*) succèdent aux plans de prévention des risques (PPR) créés par la loi du 2 février 1995. Ils ont pour objet de maîtriser l'urbanisation dans les zones les plus sensibles afin de réduire les risques et protéger les constructions existantes. Mis en oeuvre par l'Etat, ils couvrent « les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones »32(*). Ces plans sont établis par le préfet en concertation avec les collectivités territoriales concernées. Au terme d'une enquête publique au cours de laquelle sont entendus les maires intéressés, ils sont approuvés par arrêté préfectoral33(*).

Ces plans valent servitude d'utilité publique, sont pris en compte par les documents d'urbanisme et sont immédiatement opposables à toute personne34(*). La réalisation des mesures de protection des personnes et de sauvegarde des biens ainsi que la définition des règles d'aménagement et de construction à suivre par les  propriétaires  peuvent être rendues obligatoire, en fonction du risque, dans un délai de cinq ans pouvant être réduit en cas d'urgence. Le représentant de l'Etat dans le département, le maire ou ses délégués et les services de l'Etat compétents disposent d'un droit de visite des constructions en cours leur permettant d'effectuer toutes vérifications nécessaires.35(*)

Au 1er août 2003, 3 860 plans de prévention des risques avaient été approuvés et recensés sur le territoire national (contre 3000 en 2002) mais ils ne recouvraient pas l'ensemble des zones traditionnelles des feux de forêt. Onze plans étaient en vigueur dans les Alpes-Maritimes. M. Pierre-Olivier Drège a confirmé que « la définition des plans de prévention incendie en forêt (PPRIF) avait pris quelque retard dans toute la région méditerranéenne pour de multiples raisons » mais que « les maires et les préfets » s'y employaient.

La mission, consciente de la nécessité de maîtriser l'urbanisation dans les zones forestières sensibles au risque incendie, souligne l'intérêt des plans de prévention des risques naturels « incendies de forêt » pour améliorer la protection des personnes et des biens.

(3) Les moyens de la sécurité civile : des faiblesses soulignées par la crise

La lutte contre les feux de forêt repose d'abord sur les sapeurs-pompiers36(*) des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et les forestiers de la zone touchée. Toutefois, des moyens nationaux d'intervention de la sécurité civile sont régulièrement sollicités en renfort.

L'ORGANISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE MOBILISÉE CONTRE LES FEUX DE FORÊT

* Les autorités de coordination des crises de sécurité civile :

Ces moyens sont coordonnés par le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) de la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) du ministère de l'intérieur au niveau national. En outre :

- les préfets des zones de défense (Paris, Nord, Ouest, Sud-Ouest, Sud, Sud-Est, Est) veillent à la cohérence des plans. Ils disposent à cet effet d'un état-major de zone (EMZ) mettant en oeuvre cette coordination et avec son centre opérationnel de zone (COZ) ;

- les préfets de région assurent la préparation de différentes mesures économiques de défense (protection du patrimoine, planification et gestion des aspects économiques de la crise) ;

- les préfets de département sont responsables de la préparation et de l'exécution des mesures non militaires, disposant de l'ensemble des services du département (police, pompiers, SAMU...). Un centre opérationnel de défense (le COD) peut être activé. Les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) sont chargés de la prévention et de la lutte contre les accidents, sinistres et catastrophes. Un centre opérationnel est mobilisé en permanence (CODIS) ;

le maire est l'acteur essentiel à l'échelon communal, de la mise en oeuvre des mesures de protection et de la diffusion de l'information préventive.

* Les moyens nationaux de la sécurité civile mobilisés contre les feux de forêt (au début de l'été) étaient les suivants :

Les moyens terrestres rassemblaient 3 unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC)37(*), composées de 600 hommes, des colonnes (interdépartementales) de sapeurs-pompiers, soit 850 hommes mobilisables à titre préventif et les moyens mis à disposition par le ministère de la défense, soit 275 hommes, 2 hélicoptères de manoeuvre et un hélicoptère léger.

Les moyens aériens étaient constitués des 33 hélicoptères et de 28 avions (25 avions bombardiers d'eau et 3 avions de reconnaissance) du groupement des moyens aériens de la sécurité civile.

Les avions bombardiers d'eau sont utilisés pour éteindre les départs de feux ou pour une intervention massive destinée à « casser » la progression des incendies les plus importants. La flotte aérienne a été fortement sollicitée. L'ancienneté des deux Fokker 27 (plus de 30 ans d'âge) et des hélicoptères s'est révélée pénalisante pour l'efficacité des interventions. Les avions bombardiers ont effectué 9.000 heures de vol opérationnel, contre 4 300 en moyenne par an sur la période 1998-2002.

En dépit de ces moyens, notre pays a été contraint de faire appel à l'aide internationale afin de répondre aux besoins des secours (bombardiers d'eau italiens, espagnols et grecs, hélicoptères allemands, italiens et russes). Comme l'a résumé devant la mission le colonel Richard Vignon, « cette crise a mis en lumière l'insuffisance et la grande vétusté de notre flotte aérienne au regard de nos partenaires ».

· Une gestion hésitante des colonnes de renforts

Dans le cadre des moyens nationaux mobilisés au titre de la solidarité nationale, des colonnes de renfort de sapeurs-pompiers ont été constituées, tant sur le continent qu'en Corse.

Selon le témoignage du colonel Richard Vignon, cette gestion par les autorités a été « à la fois tardive, erratique et parcimonieuse. Une mission trop strictement comptable et à court terme et conduit, au début de la crise, à l'annulation du départ de nombreuses colonnes déjà mises en alerte et à de fréquents mouvements d'allers et retours, particulièrement éprouvants pour les personnels -notamment pour les sapeurs-pompiers volontaires, soumis à des contraintes de disponibilité à l'égard de leurs employeurs- et les matériels, compte tenu notamment des délais d'acheminement particulièrement longs en l'absence de tout dispositif prévoyant une utilisation prioritaire des moyens de transport ».

M. Vignon a ainsi indiqué que l'alerte lancée par la Fédération aux médias et aux pouvoirs publics le 30 juillet avait pour objectif de dénoncer les « graves carences observées dans la gestion de la crise » et a permis de dégager des moyens de secours supplémentaires.

Reconnaissant qu'il y avait eu « un grippage dans l'acheminement des colonnes de renforts », M. Christian de Lavernée a ajouté que «  Si les choses étaient opérationnellement bien fondées, elles se sont terminées sur un raté (...). Sur cette situation, j'ai fait acte de repentance dans la mesure où les sapeurs-pompiers qui ont été baladés étaient pour la plupart des volontaires ».

On rappellera que le gouvernement, conformément aux conclusions de la mission présidée par M. Jean-Paul Fournier, maire de Nîmes, rendues publiques en mars 2003, se propose de développer le volontariat sapeur-pompier (possibilité de recrutement dès 16 ans...). En effet, la durée d'engagement des volontaires diminue sensiblement depuis 30 ans alors que le nombre d'interventions a été multiplié par 20, fragilisant les services départementaux d'incendie et de secours et le maillage territorial de la sécurité civile.

La gestion des colonnes de renforts ne semble pas avoir été non plus optimale sur le champ opérationnel. Selon le colonel Vignon, « il (...) semble nécessaire de faire évoluer l'utilisation des colonnes de renforts dans le sens de leur affectation prioritaire à la gestion des risques courants » dans les centres de secours des départements frappés par des feux de forêts et « opportun d'assouplir » leur gestion.

c) La mobilisation des secours a permis de limiter les conséquences dramatiques des feux de l'été
(1) Le déploiement préventif des secours

· Les critiques sur l'absence d'anticipation doivent être nuancées

Le colonel Richard Vignon a déploré « une insuffisance totale dans l'anticipation et la mise en oeuvre de moyens de prévention ». Ce jugement doit être nuancé car si les insuffisances de la sécurité civile, déjà évoquées, ont été soulignées par la crise, la mission constate qu'un dispositif préventif, établi à partir des expériences passées, avait été mis en place dès le mois de juin, soit un mois plus tôt que d'habitude. Selon le colonel Vignon, « l'occurrence du risque aurait (...) justifié (...) une anticipation supérieure au mois constaté ».

· La stratégie d'attaque des feux naissants

La mobilisation préventive des moyens d'intervention est une condition de la réussite de la lutte contre les feux de forêt car elle permet la détention rapide des incendies et l'engagement immédiat des secours.

L'application de la stratégie d'attaque des feux naissants repose sur l'analyse du risque incendie par Météo France.

LE DÉVELOPPEMENT DE L'ANALYSE DU RISQUE INCENDIE AVEC MÉTÉO FRANCE

La mission tient à rappeler que la sécurité civile et Météo France sont en dialogue permanent dans les procédures d'alerte et de vigilance météorologiques.

En zone sud, le centre opérationnel de zone (COZ) de Valabre est au centre du dispositif de lutte contre les feux de forêt, centralisant l'ensemble des informations disponibles sur les quinze départements du sud de la France avant d'établir une cartographie des risques. Il bénéficie à ce titre d'une antenne météorologique, présente durant toute la campagne de feux estivale.

Cette antenne analyse deux fois par jour le niveau de risque incendie de forêts de la zone concernée. De là sont définies les mesures de prévention et les tactiques de lutte éventuelles. Cette démarche a été progressivement adoptée pour la zone sud-ouest (Gironde, Dordogne, Landes, Charente-Maritime, forêts du Limousin).

Cette stratégie est aussi fondée sur un dispositif de vigies, de surveillance mobile et le pré positionnement d'unités terrestres à proximité des zones à risques. Le guet aérien armé assuré par les bombardiers d'eau doit permettre une intervention immédiate en cas de départ de feux. En effet, c'est en intervenant sur les feux moins de dix minutes après leur détection que les secours sont les plus efficaces. En moyenne, 95 % des incendies en France parcourent moins de 5 hectares.

Au début de l'été, des moyens terrestres et aériens ont été « pré positionnés » dans le sud-est du pays mais aussi en Corse et dans le sud-ouest. Ainsi, la mobilisation préventive de la sécurité civile et des autres acteurs ne peut être contestée.

Toutefois, selon le bilan des incendies établi par M. Nicolas Sarkozy38(*), « le pré positionnement préventif d'un minimum de moyens d'intervention dans des lieux stratégiques devra être revu l'an prochain ».

(2) Un dispositif exceptionnel pour une crise exceptionnelle

· En dépit des difficultés rencontrées, l'alerte et la coordination des secours ont fonctionné

Le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) a intensifié l'information du public à la veille des journées à hauts risques, avec le concours de Météo France. Selon le colonel Richard Vignon, « les conditions météorologiques des mois précédents rendaient largement prévisible une campagne de lutte aussi importante et difficile ». Il convient néanmoins de rappeler que l'intervention médiatisée de la fédération en vue de demander des renforts supplémentaires sur le front des incendies date du 30 juillet, alors que les feux de forêt sévissaient dans le sud du pays depuis la mi-juin. Le COGIC a joué ensuite un rôle déterminant dans la coordination des secours.

Le COGIC, installé à la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC), à Asnières (Hauts-de-Seine), est mis à la disposition du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales en charge de la sécurité civile, sous l'autorité du directeur de la défense et de la sécurité civiles.

Sous l'autorité de ce dernier, le centre (40 personnes) est chargé d'informer en permanence le ministre de l'intérieur de tout événement pouvant conduire à la mise en place d'un dispositif de défense ou de sécurité civile, de fournir aux ministres concernés, par l'intermédiaire de leur haut fonctionnaire de défense, les informations et analyses nécessaires à l'exercice de leurs missions.

En outre, il doit mettre à disposition des préfets des informations ou des moyens de renfort pour la continuité de leurs actions de protection des populations, faciliter la coordination des acteurs et permettre aux préfets d'exercer leurs responsabilités dans les meilleures conditions.

Le COGIC dispose :

- d'un centre opérationnel assurant une veille permanente et la gestion des opérations de secours et de protection des populations. Il traite et exploite l'ensemble des informations lui parvenant de différentes sources (Météo France ; préfectures, centres opérationnels départementaux d'incendie et de secours ; réseau de partenaires composé des hauts fonctionnaires de défense des ministères, de différentes structures comme le centre national d'information routière, de divers experts ; commissariat à l'énergie atomique ; SNCF ; EDF ; France Télécom et grandes associations de secourisme).Il est en contact avec les 7 états-majors des zones de défense, les préfectures et les unités opérationnelles de la sécurité civile ;

- d'un centre de crise, activé lorsqu'un événement de portée nationale risque de générer une situation de crise (Coupe du Monde de football de 1998 par exemple) ou qu'une catastrophe crée une situation de crise immédiate nécessitant une coordination interministérielle (tempêtes de 1999). Ce centre permet de rassembler les compétences et les informations tout en coordonnant l'action des pouvoirs publics face à une crise majeure.

Le COGIC dispose en outre d'un centre de transmissions, en relation avec l'AFP.

M. Nicolas Sarkozy a salué l'action du COGIC dans la gestion des secours face aux feux de forêt, basée sur les grands principes opérationnels qui fondent la sécurité civile (planification d'urgence ; unité de commandement ; mutualisation des moyens) : « Le COGIC était en formation renforcée au cours de l'été 2003, notamment pour faire face aux feux de forêts que nous avons connus (...). Sans l'efficacité de la coordination et de l'appui logistique organisés par le COGIC, je n'ose imaginer l'ampleur de la crise des feux de forêts que nous avons connue cette année ».

· L'adaptation des moyens de secours à l'évolution de la crise

Des polémiques relayées par la presse ont mis en cause a posteriori la gestion de certaines interventions, donnant même lieu, fait inhabituel, à un rapport de l'inspection générale de l'administration rendu public39(*). Le dispositif de lutte contre les incendies a pourtant été adapté au cours de l'été pour faire face à un danger d'une gravité exceptionnelle, en particulier dans le massif des Maures et en Haute-Corse et en raison d'une conjugaison de facteurs défavorables (départs de feux simultanés, difficultés d'accès, protection d'habitations isolées).

Selon la communication précitée de M. Nicolas Sarkozy, « le dispositif national de lutte contre les feux de forêts (...) a été amplifié par la mobilisation de renforts exceptionnels dès le mois de juillet (...). 1 500 sapeurs-pompiers venus en renfort de toute la France ont été engagés simultanément au plus fort des risques, en complément de l'action des 33 000 pompiers du sud et avec l'appui constant des unités militaires de la sécurité civile (...). Au total, 500 militaires ont été engagés et ont effectué un millier de missions de quadrillage du terrain et 1 500 heures de vol pour des missions d'héliportage et de surveillance. Il faut enfin souligner la mobilisation exceptionnelle de l'ensemble des personnels forestiers. »

L'importance de l'action des renforts étrangers, déjà évoquée, doit aussi être soulignée, tout en constatant ses limites dans une période aussi exceptionnelle que l'été dernier.

Pour M. Nicolas Sarkozy, « force est de reconnaître l'utilité de la coopération internationale. Je vous rappellerai simplement que les incendies ont eu lieu, en même temps, dans les différents pays. Ainsi, j'ai été saisi, cet été, d'une demande de nos amis Portugais, à laquelle j'ai été bien incapable de répondre (...). Tous nos moyens étaient engagés. Nous avons dû faire appel aux hélicoptères russes et italiens pour notre propre territoire. »

· Trois mois de mobilisation pour les secours

Le renforcement des dispositifs de secours et les conditions climatiques favorables ont permis, début septembre, d'éteindre les incendies, mais des moyens d'intervention sont restés déployés sur le terrain jusqu'à la fin du mois. Les incendies de forêt de l'été 2003 auront mobilisé les secours pendant une durée exceptionnelle de trois mois, en leur faisant payer un lourd tribut.

La mission tient à saluer le courage des sapeurs-pompiers et des autres personnels mobilisés lors des incendies de l'été : 275 sapeurs-pompiers ont en effet été blessés et 4 d'entre eux sont morts pendant la période.

Par ailleurs, une aide d'urgence a été accordée aux services départementaux d'incendie et de secours qui avaient envoyé des hommes dans le sud du pays pour soutenir les secours locaux et se retrouvaient en grande difficulté financière.

Le bilan dramatique et coûteux de l'été 2003 doit conduire à une véritable réflexion sur les dispositifs de lutte afin de tirer les leçons de ces feux de forêt exceptionnels et de développer une véritable politique de prévention.

2. Préserver la forêt pour l'avenir

Lors de son audition, Mme Bachelot-Narquin a annoncé qu'un plan gouvernemental serait prochainement présenté pour tirer les leçons des incendies de l'été, à partir des conclusions de la mission d'évaluation confiée à diverses inspections générales. La mission souhaite que ses préconisations permettent d'enrichir la réflexion engagée.

a) Assurer la reforestation

Compte tenu des dommages évoqués précédemment, en particulier s'agissant des plantations, priorité devra être donnée à la reforestation. Les surfaces concernées sont limitées pour ce qui concerne les forêts domaniales -soit 1 200 hectares de plantations et 13 500 hectares de régénérations naturelles- mais il convient d'y ajouter les surfaces en forêts privées.

Selon M. Drège, « ces surfaces sont relativement limitées au regard des 13 millions d'hectares que représente la forêt française. Ce rapport de 1 à 1 000 ou 1 à 10 000 n'est pas en soit désastreux, mais nous sommes confrontés au problème de replanter et de regarnir les plantations qui requièrent des fonds publics, et donc une majoration des forfaits prévus pour récupérer de la tempête de 1999 ».

Plutôt que « d'inventer un nouveau système », il a jugé plus judicieux de « rester inscrits dans le cadre du système européen existant ». Il s'est également montré préoccupé par les délais fixés pour la régénération, qu'il a estimé devoir être prolongés d'au moins un an.

b) Des mesures immédiates contre l'érosion des sols

Les massifs touchés par les incendies de l'été sont particulièrement exposés à l'érosion. L'incendie laisse, en effet, le sol sans protection, au regard des risques de crues et de ruissellements. En l'absence de couvert végétal, le sol doit donc être rapidement stabilisé et des mesures d'urgence ont été prises par l'ONF pour sécuriser les terrains.

Soulignant que les massifs forestiers du sud est avaient été heureusement épargnés à l'automne par les orages, M. Pierrick Givonne a précisé que le risque d'érosion se poserait dans les années à venir, en attendant les effets du reboisement : « Les difficultés liées à l'érosion et aux crues sont à venir, sachant que la repousse nécessitera deux ou trois ans. Il faut dire que la mobilisation de l'ONF a été exceptionnelle. (...) Cela étant, nous sommes loin d'avoir traité l'ensemble des surfaces... ».

Afin de conforter les actions déjà engagées, l'Etat a la faculté d'entreprendre les travaux nécessaires pour lutter contre l'érosion des sols (création de forêts de protection nécessaires au maintien de la terre sur les pentes, défense contre les avalanches, les érosions et les envahissements des eaux et des sables40(*)).

La mission souhaiterait que les zones sensibles au risque d'érosion soient précisément définies, en concertation avec les collectivités concernées et que des plans spécifiques à chaque massif soient élaborés par l'ONF pour anticiper ce risque dans les années à venir.

c) Une obligation de débroussaillement effective

Comme l'a relevé M. Pierre-Olivier Drège devant la mission, « nous ne sommes pas à l'abri de la reproduction de cette situation dès l'année prochaine. Tout d'abord parce que nous ne savons pas quel climat sera celui de l'été prochain. Mais même avec un climat moyen, les risques sont graves. Il y a eu, du fait de la sécheresse en 2003, une accumulation de matériaux inflammables qui peuvent être à l'origine de nombreux départs de feux l'an prochain. »

La forêt méditerranéenne est en effet devenue une véritable « poudrière végétale (...) le principal risque en matière d'incendies de forêts réside dans le sous-bois. Les broussailles sont toujours présentes, ont séché sur pied, sont mortes et constituent un réservoir potentiel de matériau combustible présentant un risque supérieur à la normale même si les conditions climatiques restent, elles, normales » selon le directeur général de l'ONF.

Des crédits supplémentaires41(*) ont été ouverts dans la loi de finances rectificative pour 2003 (financement du « nettoyage » des parcelles situées dans les zones à risques et aux travaux d'équipement des patrouilles de défense des forêts contre les incendies).

Ces mesures répondant à l'urgence doivent être complétées par un dispositif préventif à travers des incitations financières au débroussaillement et au maintien d'activités agricoles ou pastorales dans certains massifs forestiers. L'information et la responsabilisation des exploitants et des propriétaires, dans les massifs forestiers et les zones riveraines, doivent être renforcées en conséquence.

Par ailleurs, force est de constater que le montant élevé des amendes encourues par les propriétaires négligents ne suffit pas à les contraindre à entretenir leurs terrains. Le dispositif annoncé pourrait ainsi comporter un mécanisme de modulation de la franchise des assurés, comme l'évoquait M. de Lavernée lors de son audition : « Nous envisageons de proposer une disposition incitative sur la responsabilité des propriétaires en matière de débroussaillement de façon à ce que les assureurs soient autorisés, par le code des assurances, à pénaliser les propriétaires négligents. Étant donnée la difficulté pour les maires de se substituer aux propriétaires, nous avons pensé qu'il fallait sortir de cette complexité administrative en instaurant un système auto correcteur ».

La mission ne peut qu'être favorable à un tel système. Cette réforme fondée sur une logique de responsabilisation nécessiterait une modification du code des assurances qui instaurerait une franchise supplémentaire, dont le montant -nécessairement significatif- pourrait varier entre 3 000 et 6 000 euros.

d) La généralisation des plans de prévention des risques naturels prévisibles contre les incendies de forêt

Les difficultés rencontrées par les sapeurs-pompiers pour lutter contre la progression des feux de forêts, en raison de la nécessité de protéger des habitations isolées dans les massifs forestiers, justifient une généralisation des plans de prévention des risques naturels prévisibles. La sécurité des personnes et des biens est en cause, la forêt devant être considérée comme une zone à risques. L'urbanisation doit être maîtrisée dans les zones les plus sensibles, afin de garantir l'efficacité des dispositifs de prévention et de lutte contre les incendies.

La mission constate d'ailleurs que la mise en oeuvre des plans semble s'accélérer depuis la crise. M. de Lavernée a indiqué que « les départements en retard (étaient) en train d'agir dans le cadre de leur plan de prévention des risques naturels d'incendie de forêt », tandis que Mme Roselyne Bachelot-Narquin a annoncé « la prescription de 13 plans de prévention des risques d'incendies de forêt dans le Var alors qu'il n'en existait aucun avant l'été ». Elle a ajouté que la mission d'évaluation des inspections générales précitée avait « fait le constat de l'importance de la maîtrise de l'urbanisme, de la planification régionale, de la nécessité de généraliser les PPRIF ».

On rappellera, en outre, que la loi du 30 juillet 2003 comporte des dispositions favorisant l'information préventive des populations sur les risques naturels majeurs (obligation d'information des acquéreurs et locataires de biens immobiliers situés dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques naturels du risque qu'ils encourent, par le vendeur ou le bailleur, et obligation d'information de la population, au moins une fois tous les deux ans, par les maires des communes couvertes par un plan de prévention prescrit ou approuvé).

La mission ne peut donc qu'être favorable à une généralisation des plans de prévention des risques naturels d'incendie de forêt. Elle souhaite que le plan gouvernemental annoncé favorise leur établissement dans les zones les plus sensibles avant l'été 2004 et contribue à développer plus généralement une « approche préventive » des risques incendie dans notre pays.

e) Le renforcement des dispositifs de lutte contre les feux de forêt
(1) L'aggravation des sanctions contre les incendiaires

Alors que les investigations de la cellule « incendies » du Var se poursuivent (interpellation d'un incendiaire présumé le 20 janvier dernier), le Sénat a pris l'initiative, dans le cadre de la discussion du projet de loi relatif à l'évolution de la grande criminalité, de faire de l'incendie de bois, forêts, landes, maquis, plantations ou reboisements d'autrui, une circonstance aggravante.

On rappellera que le code pénal prévoit que « la destruction, la dégradation ou la détérioration involontaire d'un bien appartenant à autrui par l'effet d'une explosion ou d'un incendie provoqués par manquement à une obligation de sécurité ou de prudence imposée par la loi ou le règlement » sont punies d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende42(*). En cas d'incendie de forêt, elles seraient portées à deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende.

Si ces actes ont été commis en « violation manifestement délibérée d'une obligation particulière de sécurité ou de prudence », les peines encourues sont de deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende. En cas d'incendie de forêt, elles seraient portées à trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende. Il en irait de même si l'incendie « est intervenu dans des conditions de nature à exposer les personnes à un dommage corporel ou à créer un dommage irréversible à l'environnement ». L'infraction serait punie de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende dans le premier cas et à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros dans le second si l'incendie a provoqué pour autrui une incapacité totale de travail pendant huit jours au plus.

Les peines seraient portées à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende dans le premier cas et à dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende dans le second s'il a provoqué la mort d'une ou plusieurs personnes.

Lorsque la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui a eu lieu « par l'effet d'une substance explosive ou de tout autre moyen de nature à créer un danger pour les personnes », elle est punie de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende. En cas d'incendie de forêt, elle serait punie de quinze ans de réclusion criminelle et de 150 000 euros d'amende.

Ces destructions, dégradations et détériorations qui présentent un danger pour les personnes sont punies de :

- quinze ans de réclusion criminelle et de 150 000 euros d'amende lorsqu'elles ont entraîné pour autrui une incapacité totale de travail pendant huit jours au plus. En cas d'incendie de forêt, elles seraient punies de vingt ans de réclusion et 200 000 euros d'amende ;

- vingt ans de réclusion criminelle et de 150 000 euros d'amende lorsqu'elles ont été commises en bande organisée, qu'elles ont entraîné pour autrui une incapacité de travail pendant plus de huit jours ou qu'elles ont été commises en raison de l'appartenance ou de la non appartenance, vraie ou supposée, de la personne propriétaire ou utilisatrice du bien à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée43(*). En cas d'incendie de forêt, elles seraient punies de trente ans de réclusion criminelle et 200 000 euros d'amende ;

- trente ans de réclusion criminelle et de 150 000 euros d'amende lorsqu'elles ont entraîné pour autrui une mutilation ou une infirmité permanente44(*). En cas d'incendie de forêt, elles seraient punies de la réclusion criminelle à perpétuité et à 200 000 euros d'amende ;

- la réclusion criminelle à perpétuité et de 150 000 euros d'amende lorsqu'elles ont entraîné la mort d'autrui45(*).

(2) Renforcer le rôle préventif des secours et la mobilisation de la population

Les incendies de forêt de l'été 2003 ont souligné la nécessité d'une évaluation des stratégies et des dispositifs existants, à l'aune de la campagne de feux exceptionnelle de 2003, en vue de leur éventuelle adaptation.

Les réflexions devraient particulièrement porter sur le guet aérien armé et la stratégie d'attaque des feux naissants, qui semblent avoir été parfois pris de court par la multiplication des départs de feux simultanés et la vitesse de propagation des feux de forêts, ainsi que sur le développement d'une culture du risque et de la prévention (campagnes d'information auprès du public ; interventions de forestiers et de sapeurs-pompiers dans les écoles). Les conclusions de ce retour d'expérience et les propositions éventuelles devraient être rendues publiques avant l'été 2004 dans un souci de transparence.

Ainsi que le suggérait le colonel Richard Vignon, la mission estime que l'instauration « d'exercices incendie » dans les zones sensibles garantirait l'efficacité des procédures retenues et permettrait aux différents acteurs de renforcer leur coordination. De tels exercices sont déjà organisés pour évaluer l'efficacité de nos dispositifs de défense civile (exercice Euratox 2002 organisé à Canjuers (Var) en octobre 2002 ; simulation d'un attentat chimique dans le métro parisien à la station Invalides en octobre 2003, ayant mobilisé 500 personnes).

Le recours aux moyens d'intervention étrangers doit enfin être planifié en amont. C'est à l'initiative de la France que la décision du Conseil européen du 23 octobre 2001 a instauré un mécanisme communautaire tendant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile ; mis en oeuvre depuis le 1er janvier 2002, son objectif est d'apporter un soutien aux plans technique et logistique dans les cas d'urgence majeure et de contribuer à améliorer la coordination des interventions de secours menées par les Etats membres.

(3) L'amélioration des capacités opérationnelles

· Accroître les moyens et la polyvalence de la flotte aérienne de la sécurité civile

La nécessité de renforcer les moyens aériens de la sécurité civile est aujourd'hui unanimement soulignée.

Lors de son audition, M. Nicolas Sarkozy a apporté les précisions suivantes : « Je vous rappelle que ces avions ne servent que deux mois de l'année. La question est de savoir s'il est préférable de faire le choix d'un avion spécialisé ou bien d'un avion que l'on pourrait transformer durant les dix autres mois, en particulier pour la sécurité civile (...). La question est la même pour les hélicoptères : nous devons en renforcer et en diversifier le parc ». Il a annoncé qu'il venait de signer l'appel d'offre visant à remplacer les deux Fokker actuellement en service sans préciser le type d'avions qui leur sera substitué46(*).

Le groupement d'hélicoptères de la sécurité civile a été en partie renouvelé par la conclusion d'un marché d'acquisition de 32 appareils EC 145 le 22 juillet 1998 avec la société Eurocopter, dont tous, cependant, n'ont pas encore été livrés. La réflexion actuelle porte sur l'éventuelle acquisition d'hélicoptères lourds utilisés par la protection civile italienne qui sont particulièrement appréciés par les pilotes de la sécurité civile dans la lutte contre les incendies.

· Repenser la gestion des colonnes de renforts de sapeurs-pompiers

M. de Lavernée a évoqué devant la mission le problème de l'engagement des colonnes : « Nous envisageons donc de reformaliser l'engagement de ces colonnes de renforts. ». Les colonnes de renforts envoyées lutter contre les incendies de forêt doivent être composées de sapeurs-pompiers formés à ces opérations, et ces colonnes doivent être mobilisées en fonction des cartes de vigilance. En revanche, la sécurité civile doit remédier aux difficultés constatées l'été dernier dans leur acheminement en assouplissant leur gestion, comme le suggérait le colonel Vignon : la mise en place « de groupes d'interventions plus mobiles » (à l'image des commandos intervenant dans la forêt landaise) pourrait ainsi être expérimentée lors des prochains incendies.

B. LA FAUNE ET LA FLORE AQUATIQUES ÉPARGNÉES

A ce jour, il n'a pas été constaté d'impact dommageable majeur des événements climatiques de l'été dernier sur la faune et la flore aquatiques. Le risque essentiel tenait au niveau élevé des températures de l'eau des fleuves et des rivières.

(1) Des déclarations rassurantes

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, a en particulier affirmé à la mission qu'aucune surmortalité piscicole attribuable aux rejets d'eau par les centrales électriques n'avait été relevée a posteriori, mais qu'elle veillait à ce qu'un suivi soit assuré sur le long terme.

Elle a précisé qu'elle avait convoqué, « dès le 28 août, en complément du comité national de suivi des rejets d'eau exceptionnels, le réseau national des données sur la nature afin de dresser un premier bilan sur les impacts sur les milieux naturels, la faune et la flore, de mettre en place un système de suivi des conséquences à court et moyen terme et de créer un réseau de veille permanent qui puisse être activé en cas de phénomène climatique exceptionnel. »

M. Pierrick Givonne a confirmé ces propos et précisé : « Nous ne sommes pas face à une catastrophe écologique concernant le milieu aquatique. Un tiers des rivières du Limousin ont été à sec pendant la canicule, bien que le Limousin ne soit pas reconnu comme une terre désertique... Cela étant, la petite faune de type crustacé s'est enterrée comme à chaque fois et est ressortie dès qu'il a commencé à pleuvoir. Les prélèvements réalisés montrent qu'il n'y a pas eu une forte mortalité. Les poissons ont migré autant qu'ils le pouvaient. » En réalité, ils se sont adaptés au niveau élevé de la température de l'eau, au-delà de ce que les études théoriques laissaient présager.

Le professeur a, en revanche, relevé que le réchauffement climatique favorisait le développement d'algues, qui tendaient à envahir les rivières et les plans d'eau.

(2) Les indications plus nuancées recueillies dans le Loiret

A l'occasion de son déplacement à Orléans, la mission a eu confirmation de ce caractère limité de l'impact de la canicule et de la sècheresse, alors même que la concomitance de débits très faibles et de températures très élevées de l'eau (parfois jusqu'à 32 degrés) est pénalisante pour les milieux concernés. C'est ainsi, par exemple, que le représentant du Conseil supérieur de la pêche a constaté que le millier de saumons que compte la Loire avait pu survivre. M. Eric Doligé, président du conseil général du Loiret, s'est félicité à cet égard de l'efficacité des barrages mis en place. Le directeur régional de l'environnement n'a cependant pas caché que la sécheresse a représenté « un épisode extrêmement difficile pour les milieux aquatiques et la faune piscicole », touchée par une mortalité « soit par assèchement, soit par atteinte des limites des exigences biologiques ».

Comme l'a indiqué M. Pierrick Givonne, « en ce qui concerne l'eau, notamment les rivières, il faut noter qu'on ne dispose pas d'un dispositif de mesure en temps réel de la température. Aucun tableau de bord ne permet d'estimer une situation et d'en prévoir les conséquences. On s'en remet à l'action des organismes de recherche qui sont mobilisés sur des points précis. L'autre solution consiste à travailler avec des estimations en se basant sur la température de surface. Aucun dispositif national de mesure en temps réel n'existe, ce qui pose un certain nombre de problèmes. »

(3) Le programme du gouvernement

Mme Roselyne Bachelot-Narquin a informé la mission des actions d'ores et déjà envisagées par le gouvernement : « Afin de mieux gérer les milieux aquatiques, un suivi renforcé de la température et de l'oxygène des cours d'eau sera effectué dès 2004 sur la base des recommandations du comité de suivi : définition d'un protocole de surveillance et extension du système d'information sur l'eau. Par ailleurs, la transposition en cours de la directive-cadre européenne sur l'eau va se traduire, dans les bassins hydrographiques, par un travail d'analyse de la demande et des disponibilités, masse d'eau par masse d'eau, pour permettre une gestion équilibrée de l'eau. Les conséquences du changement climatique sur la biodiversité et sur le fonctionnement des écosystèmes doivent faire l'objet de recherches accrues qui seront prises en compte dans l'élaboration de la stratégie nationale de biodiversité qui sera adoptée au premier semestre 2004. »

CHAPITRE III - LES CONSÉQUENCES SANITAIRES DE LA CANICULE : LES AUTORITÉS PASSÉES À CÔTÉ DE LA CATASTROPHE

La vague de chaleur de l'été 2003 a déclenché avec une rapidité fulgurante une catastrophe sanitaire à laquelle notre pays n'était manifestement pas préparé. Les conditions climatiques extrêmes du début du mois d'août ont ainsi constitué une grave menace pour une population d'environ un million de personnes âgées dépendantes, fragiles ou gravement malades.

Contrairement à de nombreux pays étrangers, ce danger était resté largement ignoré en France, sur le plan scientifique et sanitaire, ce qui explique une partie du retard constaté au niveau de l'alerte. Au plus fort de la crise, la réponse de la société française dans son ensemble a été tardive, insuffisante, inadaptée et désordonnée : les acteurs de terrain, et en particulier les personnels hospitaliers, ont dû improviser une riposte et sont véritablement apparus comme « la dernière ligne de défense ».

Malgré la mobilisation exemplaire des services publics et le dévouement des personnels, le bilan humain de 14 802 victimes entre le 1er et le 20 août a constitué pour l'opinion un choc, une tragédie et aussi une grande surprise. On peut en effet a priori s'étonner que notre pays ait si mal réagi à ce « séisme thermique », alors même que le rapport de l'Organisation mondiale de la santé pour l'année 2000 avait attribué au système de santé français la première place dans son classement. Mais si notre pays excelle dans le domaine des soins, le retard accumulé en matière de prévention est désormais patent.

Tout au long de ses auditions et de ses déplacements, la mission commune d'information du Sénat a découvert une réalité complexe qui ne saurait se prêter à une lecture partisane. Dans le domaine sanitaire plus encore que dans les autres, elle a retenu une approche centrée sur la compréhension de la crise. Refusant d'emblée toute logique de « chasse aux sorcières », ou de recherche de tel ou tel « bouc émissaire », elle a souhaité formuler des propositions concrètes afin que les enseignements de ce drame soient tirés pour préparer l'avenir.

I. UN BILAN HUMAIN TRAGIQUE QUI A MIS EN ÉVIDENCE CERTAINES CARACTÉRISTIQUES DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE

A. UNE TRÈS FORTE SURMORTALITÉ CONCENTRÉE SUR UNE COURTE PÉRIODE

L'analyse de la surmortalité liée à la crise de la canicule a fait l'objet de plusieurs études entamées dès l'été 2003 qui aboutissent à un constat concordant : la France a subi, en quelques jours seulement, un véritable séisme sanitaire.

La première de ces études a été réalisée à la demande conjointe du ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, du ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité et du secrétariat d'Etat aux personnes âgées, par deux chercheurs de l'Institut national de la santé et des recherches médicales (INSERM) : MM. Eric Jougla et Denis Hémon.

La démarche de ces deux scientifiques est complémentaire, dans la mesure où le centre d'épidémiologie sur les causes de décès dirigé par M. Eric Jougla a pour mission principale de traiter les 550 000 décès annuels qui surviennent en France, tandis que M. Denis Hémon, en sa qualité de directeur de recherches au laboratoire des sciences du climat et de l'environnement, travaille sur l'influence sur la mortalité des facteurs environnementaux au sens large, comme les modes de vie. Leur rapport d'étape, intitulé « Surmortalité liée à la canicule d'août 2003 - estimation de la surmortalité et principales caractéristiques épidémiologiques » a été remis aux pouvoirs publics le 25 septembre 2003.

L'autre source majeure d'information sur le bilan de la canicule de l'été 2003 résulte du rapport réalisé par l'Institut de veille sanitaire (InVS) « Impact sanitaire de la vague de chaleur d'août 2003 en France : bilan et perspectives » qui a été publié le 25 novembre 2003. Il comprend notamment deux études consacrées respectivement aux « décès par coup de chaleur dans les établissements de santé en France » et aux « données météorologiques et enquête sur la mortalité dans 13 villes françaises ».

1. Une relation directe entre l'augmentation des températures et le nombre de décès

Le facteur déclenchant et la cause principale de la crise sanitaire de l'été 2003 résident incontestablement dans le caractère exceptionnel de la vague de chaleur des quinze premiers jours du mois d'août 2003.

Lors de son audition devant la mission, le Professeur Lucien Abenhaïm, directeur général de la santé au moment des faits, soulignait en ces termes l'ampleur du problème : « Deux mille personnes sont mortes à l'hôpital, en ayant accès à des perfusions et des soins. Mais les températures atteignaient 41, parfois 45 degrés à l'intérieur de locaux non ventilés. Lorsque la température nocturne officielle est de 25,5 degrés, elle est relevée à l'ombre, dans des conditions différentes de celle des locaux qui peuvent avoir piégé la chaleur et où la température peut atteindre 30 ou 35 degrés».

Le graphique ci-après illustre de façon saisissante la relation existante entre la surmortalité constatée et la hausse de la température, avec un délai de latence de 24 à 48 heures. Évalué d'une façon très précise, l'impact de la chaleur doit être apprécié à l'aide de trois indicateurs qui ont atteint des niveaux très élevés pendant la période considérée : le niveau des températures le jour, celui enregistré la nuit et l'écart par rapport aux températures habituelles. Lors de ses déplacements à Orléans et au Samu de Paris, les témoignages recueillis par la mission ont particulièrement souligné l'importance des températures nocturnes qui ne permettaient pas à l'organisme de récupérer.

EXCÈS DE DÉCÈS OBSERVÉS QUOTIDIENNEMENT PENDANT LE MOIS D'AOÛT 2003
COMPARÉ AU RELEVÉ DES TEMPÉRATURES EXTÉRIEURES

Source : rapport d'étape « Surmortalité liée à la canicule d'août 2003 » de M. Denis Hémon et de M. Eric Jougla - Inserm

Même si d'autres facteurs secondaires ont pu jouer, le rôle majeur de la température doit être souligné. Lors de son audition, M. Gilles Brücker, directeur général de l'Institut de veille sanitaire, notait ainsi le caractère inédit de la situation climatique : « On n'avait jusqu'à présent jamais connu de canicule de cette ampleur. La vague de chaleur de 2003 a été incomparablement plus brutale que celle de 1976. Les températures minimales nocturnes n'ont jamais atteint des niveaux aussi élevés, notamment en région parisienne où, pendant deux jours, elles se situaient au-dessus de 25,5 degrés. La canicule de cet été a donc été très impressionnante, par son ampleur, sa durée et aussi par son association avec un phénomène de pollution atmosphérique, notamment à l'ozone. Aujourd'hui, il est d'ailleurs relativement difficile de différencier les effets qui sont liés à la chaleur ou à la pollution. »

D'autres facteurs sont en effet susceptibles d'avoir eu une influence lors de la crise de la canicule :

- la pollution atmosphérique ;

- la consommation de certains médicaments, en particulier des diurétiques et des psychotropes ;

- le mode de logement et d'hébergement des personnes âgées ;

- l'isolement médical, social ou familial des victimes.

LES MÉTHODES UTILISÉES POUR ÉVALUER
LA SURMORTALITÉ ATTRIBUABLE À LA CANICULE

Le nombre des décès observés en août 2003 a été comparé à des valeurs de référence estimées selon trois méthodes :

- par comparaison avec les moyennes quotidiennes de décès observées au cours des mois de juillet, août et septembre des années 2000, 2001 et 2002 ;

- par comparaison avec les nombres de décès obtenus, en appliquant les taux de mortalité des mois de juillet à septembre pour les années 2000 à 2002, à l'effectif de la population française au 30 juin 2003 ;

- par comparaison avec les nombres attendus de décès obtenus, si l'on applique les taux de mortalité issus d'une modélisation de l'évolution de la mortalité métropolitaine par âge et sexe au cours des dix dernières années (1993 à 2002), à l'effectif de la population française au 30 juin 2003.

Afin d'évaluer leur degré de pertinence, ces trois méthodes ont été utilisées pour estimer les nombres de décès attendus aux mois d'avril et mai 2003 et comparer les estimations obtenues aux nombres de décès effectivement observés. La première méthode a été retenue car elle fournissait les estimations de nombres attendus de décès les plus exactes. De plus, cette méthode n'est basée sur aucune estimation de populations et sur aucune modélisation des évolutions des taux de mortalité. Elle permet également de mettre en oeuvre des analyses statistiques sur l'ensemble des caractéristiques épidémiologiques envisagées.

(Source : InVS)

Au total, sur la base de trois sources concordantes d'information, l'Insee, l'InVS et l'Inserm, la surmortalité a été évaluée, pour la période du 1er au 20 août, par MM. Hémon et Jougla, à 14 802 personnes : au lieu des 26 819 décès attendus, plus de 41 621 ont été enregistrés.

2. Un phénomène concentré sur un temps très court

La crise de la canicule s'est développée sur une période de temps très brève, de seulement 19 jours, en cinq phases distinctes : une élévation significative de la surmortalité marquant le début de la crise le 4 août, un accroissement régulier et rapide jusqu'au pic atteint le 12 août, une amorce de retournement de tendance avec une première diminution le 13 août, suivie par une nette régression dans les jours suivants et finalement un retour à une mortalité normale à compter du 19 août.

Il convient tout particulièrement de noter que 80 % des décès liés à la canicule à Paris et 70 % en Ile-de-France sont survenus après le 11 août, c'est à dire en quelques jours. Evoquant ce phénomène, le Professeur Lucien Abenhaïm a ainsi employé le terme de « séisme » ou de « tornade », tandis que M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, a évoqué les « nuits terribles» de la période du 10 au 14 août.

La crise a pris une ampleur dramatique avec une accélération singulière : la seule journée du 4 août s'est traduite par 286 décès surnuméraires attribuables à la canicule, celle du 8 août par 1 202 décès, tandis que celle du 12 août a marqué son paroxysme avec 2 197 décès supplémentaires par rapport à la valeur habituellement observée en France.

EXCÈS DE DÉCÈS CUMULÉ PENDANT LE MOIS D'AOÛT 2003 ET RELEVÉ
DES TEMPÉRATURES EXTÉRIEURES

Source : rapport d'étape « Surmortalité liée à la canicule d'août 2003 » de M. Denis Hémon et de M. Eric Jougla - Inserm

3. La nécessité de disposer de toutes les données de l'année 2003

Le bilan de 14 802 victimes ne constitue qu'une première estimation du nombre des victimes sur la période comprise entre le 1er et le 20 août 2003. Ce travail d'évaluation a été réalisé, dans des conditions exceptionnelles de rapidité, par MM. Hémon et Jougla, grâce à la mobilisation totale des différentes sources d'information, qui a permis de contourner la lenteur inhérente au circuit des certificats de décès.

Une évaluation complète de la surmortalité attribuable à la canicule nécessitera de connaître le nombre définitif des décès de l'ensemble de l'année 2003, ce qui ne sera pas possible sur le plan technique avant avril 2004.

a) La nécessaire prise en compte des conséquences sanitaires différées de la canicule

La question qui se pose après la publication du rapport des docteurs Hémon et Jougla porte sur l'évolution de la mortalité après le mois d'août 2003.

Interrogé sur ce point lors de son audition par la mission, le Professeur Jean-Pierre Besancenot a souligné la difficulté de l'exercice et l'utilité relative du recours aux références étrangères : « C'est évidemment la grande question qui se pose. Pour y répondre, il serait intéressant de regarder ce qui s'est passé dans le cadre des vagues de chaleur antérieures en Europe et aux Etats-Unis. D'une vague de chaleur à l'autre, l'on ne retrouve absolument pas le même schéma. Dans certains cas, par exemple durant l'été 1994 en Belgique, le pic de mortalité s'est produit à la période caniculaire et a été suivi d'une période de sous mortalité « compensatrice ». Ainsi, la surmortalité sur l'ensemble de l'année n'est absolument pas de l'ordre de 1 800 décès, comme on l'avait dit sur le moment, mais de 200 ou 250. »

L'analyse de la crise de 1983 à Marseille aboutit à envisager la situation contraire : « Toutefois, dans d'autres cas, on observe le schéma inverse. L'exemple type est celui de Marseille fin juillet 1983. L'on a dénombré 300 décès en surnombre dans les dix derniers jours de juillet. A partir du 1er août, les températures sont redevenues à peu près normales pour la saison. Cela n'a pas empêché la mortalité de rester excédentaire, même si elle était en diminution progressive jusqu'aux alentours du 15 décembre. En reprenant les dossiers individuels des personnes décédées après la canicule, l'on pourrait constater que nombre d'entre elles avaient été fortement affectées par la vague de chaleur. Elles avaient souvent été hospitalisées pendant la canicule et étaient décédées plusieurs semaines, voire plusieurs mois plus tard. On peut en conclure que la canicule a tué bon nombre de personnes qui auraient survécu, et pour certaines longtemps. En Belgique, la vague de chaleur de 1994 n'a fait que précipiter de quelques jours ou semaines des décès inéluctables. »

Quelle que soit la réponse à cette interrogation, la vie des victimes a été abrégée et celles-ci sont décédées dans des conditions inacceptables pour notre pays.

b) Les premières estimations disponibles

Dans l'attente du décompte définitif des décès de l'année 2003, la mission a eu recours aux deux sources d'information existantes :

- les « premières estimations démographiques pour 2003 » rassemblées pour chacun des pays de l'Union européenne par Eurostat, qui ont été publiées le 9 janvier 2004 ;

- l'estimation mensuelle, actuellement disponible jusqu'au mois d'octobre 2003 inclus, du nombre des décès en France qui est publiée sur le site Internet de l'Insee, généralement avec un décalage de deux mois et demi.

Sur la base de ces données encore provisoires, on remarque ainsi l'ampleur de la crise sanitaire du mois d'août 2003 : avec 56 500 cas, le nombre de décès enregistré au mois d'août 2003 serait le plus élevé depuis 1945. S'agissant des mois de septembre et d'octobre 2003, on observe en revanche un retour à des données comparables à celles des années précédentes.

ÉVOLUTION COMPARÉE DU NOMBRE DES DÉCÈS MENSUELS
AUX SECONDS SEMESTRES 2001, 2002 ET 2003

 

Nombre de décès par mois en 2001

Nombre de décèspar mois en 2002

Nombre de décès
par mois en 2003

Juillet

43 209 (**)

42 200 (*)

43 200 (*)

Août

42 684 (**)

40 100 (*)

56 500 (*)

Septembre

40 964 (**)

40 300 (*)

41 400 (*)

Octobre

43 141(**)

45 200 (*)

44 000 (*)

Novembre

44 565 (**)

43 400 (*)

 

Décembre

48 799 (**)

47 200 (*)

 

Source : Insee (sauf 2003 Eurostat)

(*) valeur estimée

(**) valeur estimée

L'estimation d'Eurostat pour le nombre de décès en France en 2003 (552 800) est supérieure de 2,4 % à celle de l'année 2002 (539 700), soit une augmentation de 13 100 personnes.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DES DÉCÈS EN FRANCE ENTRE 1998 ET 2003

Années

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Nombre de décès
(en milliers)

534,0

541,6

538,3

531,0

539,7 (*)

552,8 (*)

Source : Ined (sauf 2003 Eurostat)

(*) valeur estimée

Ces premiers éléments doivent néanmoins être considérés avec prudence, dans l'attente des données définitives qui seront connues fin mars ou début avril 2004.

B. UN PHÉNOMÈNE DIVERSEMENT RÉPARTI EN FONCTION DE L'ÉVOLUTION DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE

1. Des disparités géographiques importantes

La répartition géographique des victimes fait apparaître à la fois de très forts contrastes régionaux, une nette surmortalité en milieu urbain et une surreprésentation de l'Ile-de-France et de la ville de Paris dans le total national.

Le tableau exposé ci-après, tiré du rapport de MM. Hémon et Jougla, illustre ces trois tendances. On notera en particulier que, par rapport à une moyenne nationale de surmortalité sur la période considérée évaluée à 55 %, quatre régions se singularisent par des données encore supérieures : la Bourgogne, les Pays de la Loire, et surtout le Centre et l'Ile-de-France.

RÉPARTITION RÉGIONALE DES DÉCÈS DU 1ER AU 20 AOÛT 2003

Régions

Nombre de décès observés (O)

Nombre de décès attendus (E)

Excès :
O - E

Contribution à l'excès global

O / E

France métropolitaine

41 621

26 818,6

14802,4

100,0%

1,6

Alsace

1 023

748,0

275,0

1,9%

1,4

Aquitaine

2 191

1 567,0

624,0

4,2%

1,4

Auvergne

1 022

747,4

274,6

1,9%

1,4

Basse-Normandie

822

697,2

124,8

0,8%

1,2

Bourgogne

1 477

885,1

591,9

4,0%

1,7

Bretagne

1855

1 549,9

305,1

2,1%

1,2

Centre

2 441

1 203,4

1 237,6

8,4%

2,0

Champagne-Ardenne

988

629,1

358,9

2,4%

1,6

Corse

191

143,4

47,6

0,3%

1,3

Franche-Comté

687

494,7

192,3

1,3%

1,4

Haute-Normandie

1 066

764,3

301,7

2,0%

1,4

Ile-de-France

8 506

3 639,1

4 866,9

32,9%

2,3

Languedoc-Roussillon

1 536

1 265,9

270,1

1,8%

1,2

Limousin

651

469,9

181,1

1,2%

1,4

Lorraine

1 526

1 066,4

459,6

3,1%

1,4

Midi-Pyrénées

1 762

1 324,5

437,5

3,0%

1,3

Nord-Pas-de-Calais

2 175

1 792,3

382,7

2,6%

1,2

Pays de Loire

2 399

1 430,9

968,1

6,5%

1,7

Picardie

1 153

817,9

335,1

2,3%

1,4

Poitou Charente

1 432

872,0

560,0

3,8%

1,6

PACA

3 194

2 375,1

818,9

5,5%

1,3

Rhône-Alpes

3 524

2 335,3

1 188,7

8,0%

1,5

Source : rapport d'étape « Surmortalité liée à la canicule d'août 2003 » de M. Denis Hémon et de M. Eric Jougla

Interrogé sur ce point lors de son audition, M. Denis Hémon a tout d'abord insisté sur les différences de conditions climatiques : « Nous avons étudié les disparités régionales de mortalité. Nous avons constaté que la canicule n'a pas frappé de la même façon l'ensemble du territoire. (...) Le long des régions côtières, que ce soient les régions de la façade ouest, ou le sud de la Méditerranée, la canicule a été moins forte. Effectivement, Météo France nous a expliqué que, pour une même chaleur, lorsque les masses d'eau sont importantes, les effets de la chaleur sont moins durement ressentis. »

Ce constat est confirmé par la carte ci-après :

ANALYSE DE LA SURMORTALITÉ NETTE PAR DÉPARTEMENT EN FRANCE
ENTRE LE 1ER ET LE 20 AOÛT 2003 PAR RAPPORT À LA MOYENNE DES DÉCÈS
DES ANNÉES 2000 À 2002

(Données provisoires au 30 septembre 2003)

Source : rapport InVS - « Impact sanitaire de la vague de chaleur d'août 2003 bilan et perspectives » - 25 novembre 2003

Poursuivant son analyse, M. Denis Hémon a procédé devant la mission à un classement des régions françaises en trois ensembles : « Nous avons distingué trois types de régions. Les régions de la face sud de la France, c'est-à-dire Provence-Alpes-Côte d'Azur, Languedoc-Roussillon et Corse, sont côtières et habituellement chaudes. Il y a fait très chaud, mais de façon continue et non pas avec une vague. La surmortalité a été beaucoup plus modérée qu'ailleurs.

D'autres régions, comme l'Ile-de-France, l'Auvergne, le Centre, la Bourgogne et la Franche-Comté sont des régions intérieures. Elles ont connu une montée de la température pendant dix jours puis une descente. La surmortalité a alors augmenté de façon implacable du 4 au 12 août pour redescendre après.

Enfin, des régions comme la Bretagne ou la Haute-Normandie, c'est-à-dire côtières et situées sur la façade ouest, ont connu des températures variables. Elles ont augmenté du 4 au 6 août, sont redescendues du 6 au 8, pour remonter du 8 au 12, avant de finalement redescendre. La surmortalité a suivi la courbe de ces températures. (...) Cette observation, qui mériterait d'être affinée, montre que le moindre répit de chaleur est immédiatement suivi d'une baisse de la mortalité. Cette dimension doit être prise en compte dans nos réflexions par rapport aux perspectives de prévention ».

On remarquera toutefois, comme le montre la carte présentée ci-dessus, que dans certains départements et dans certaines grandes villes, comme Rennes, Toulouse, Grenoble (+ 28 %), Marseille (+ 25 %) et surtout Lille (+ 0,3 %), le phénomène de surmortalité a été plus limité ou même relativement faible.

Par ailleurs et comme l'a fait remarquer le Professeur Jean-Louis San-Marco devant la mission, certaines parties du territoire ont mieux fait face à la crise que d'autres. Il s'agit notamment de Marseille grâce aux multiples démarches de prévention de l'hyperthermie poursuivie depuis 1983: «  En effet, les chiffres de l'ARH donnent pour l'ensemble des hôpitaux des Bouches-du-Rhône 2 % d'augmentation de la mortalité pendant la crise, alors que ce taux est de 70 % à Nice. Il est donc faux de dire que le sud a résisté. Le sud n'a pas résisté spontanément. En 1983, nous n'avons pas du tout résisté à Marseille car, à l'époque, nous n'avons pas su gérer la situation. »

2. Les personnes fragiles les plus touchées

La menace sanitaire représentée par la vague de chaleur caniculaire du mois d'août 2003 a certes visé les personnes âgées et particulièrement fragiles, mais aussi une population beaucoup plus large, constituée notamment de personnes gravement malades.

Lors de son audition, le Professeur Lucien Abenhaïm a ainsi procédé à l'évaluation suivante : « Nous avons connu quinze mille décès, mais la population qui avait besoin d'assistance représentait six millions de personnes. Je parle de tous ceux qui ont plus de 75-80 ans, qui ont des problèmes cardiaques ou respiratoires, qui sont aveugles ou sourds, ou qui souffrent d'un cancer, ces derniers représentant 800 000 personnes en France. Au total, entre six et sept millions de personnes dépendantes doivent être prises en charge pour éviter quinze mille morts. Parmi cette population, environ un million de personnes sont constitutives d'une catégorie de population à risque particulièrement exposée, qu'il convient d'identifier et qui doit bénéficier de la climatisation, y compris à domicile. »

a) Les caractéristiques des victimes

La canicule a davantage frappé les femmes que les hommes et, à partir de 45 ans, la surmortalité s'est fortement accrue en fonction de l'âge.

A l'inverse, il convient de relever que le phénomène semble avoir totalement épargné les enfants en bas âge qui étaient pourtant a priori tout autant vulnérables. Il est vraisemblable que la sensibilisation particulière des parents à la fragilité des très jeunes enfants explique cette situation.

Pour les personnes âgées de 45 à 74 ans, la surmortalité a augmenté de plus de 40 % par rapport au niveau normal, tandis que la hausse atteignait 90 % pour l'ensemble des personnes de plus de 75 ans et même 130 % pour celles ayant 95 ans et plus.

S'agissant des femmes, le rapport de MM. Hémon et Jougla note que leur longévité, traditionnellement plus importante que celle des hommes, n'explique pas à elle seule la différence observée, dans la mesure où, à âge égal, elles ont souffert d'une surmortalité supérieure.

RÉPARTITION DES DÉCÈS PAR ÂGE ET SEXE PENDANT LA PÉRIODE DU 1ER AU 20 AOÛT

 
 

Femmes

 
 
 

Hommes

 
 
 

Total

 
 
 

O (*)

E(**)

O/E

O-E

O(*)

E(**)

O/E

O-E

O(*)

E(**)

O/E

O-E

< 44 ans

538

547

1,0

-9

1 310

1 159

1,1

151

1 848

1 706

1,1

142

< 1an

72

76

0,9

 

105

95

1,1

 

177

171

1,0

 

1-14 ans

45

41

1,1

 

59

58

1,0

 

104

99

1,0

 

15-24 ans

60

66

0,9

 

208

191

1,1

 

268

257

1,0

 

25-34 ans

91

101

0,9

 

275

270

1,0

 

366

371

1,0

 

35-44 ans

270

262

1,0

 

663

545

1,2

 

933

807

1,2

 

45-74 ans

3 896

2 852

1,4

1 044

7 345

5 939

1,2

1 406

11 241

8 791

1,3

2 450

45-54 ans

646

543

1,2

 

1 566

1 255

1,2

 

2 212

1 798

1,2

 

55-64 ans

995

695

1,4

 

2 070

1 633

1,3

 

3 065

2 328

1,3

 

65-74 ans

2 255

1 614

1,4

 

3 709

3 050

1,2

 

5 964

4 664

1,3

 

= 75 ans

18 018

9 543

1,9

8 475

10 514

6 779

1,6

3 735

28 532

16 322

1,7

12 210

75-84 ans

6 414

3 417

1,9

 

6 169

3 919

1,6

 

12 583

7 336

1,7

 

85-94 ans

8 878

4 924

1,8

 

3 748

2 564

1,5

 

12 626

7 488

1,7

 

= 95 ans

2 726

1 202

2,3

 

597

296

2,0

 

3 323

1 498

2,2

 

Total

22 452

12 942

1,7

9 510

19 169

13 877

1,4

5 292

41 621

26 819

1,6

14 802

Source : rapport d'étape « Surmortalité liée à la canicule d'août 2003 » de M. Denis Hémon et de M. Eric Jougla

(*) Nombre de décès observés (O)
(**) Nombre de décès attendus (E)

Au total, les personnes âgées de plus de 75 ans ont représenté 82 % du total des victimes. Mais d'une façon générale, au delà du seul critère d'âge, il convient d'observer que les personnes décédées étaient essentiellement des personnes fragiles, dans la mesure où 30 % des victimes de plus de 60 ans souffraient d'une maladie mentale, 17 % prenaient un traitement psychotrope et 12 % souffraient du diabète.

Il n'en demeure pas moins qu'un nombre important de personnes relativement jeunes sont décédées des suites de la canicule : 142 victimes avaient moins de 45 ans, 414 entre 45 et 54 ans et 737 entre 55 et 64 ans.

b) Un nombre important de décès en institutions

S'agissant du lieu des décès, la répartition a été la suivante : 42 % sont survenus dans les hôpitaux, 35 % à domicile, 19 % en maisons de retraite et 3 % dans les cliniques privées.

SURMORTALITÉ OBSERVÉE DU 1 AU 20 AOÛT EN FRANCE SELON LE LIEU DE DÉCÈS (1)


Lieu de décès

Tous âges

<75 ans

=75 ans

Total

Hommes

Femmes

Total

Hommes

Femmes

Total

Hommes

Femmes

Domicile

1,7

1,5

1,9

1,4

1,4

1,6

1,9

1,6

2,1

Hôpitaux

1,5

1,3

1,6

1,2

1,2

1,2

1,6

1,5

1,7

Clinique privée

1,2

1,2

1,3

1,0

-1

1,1

1,3

1,3

1,4

Maison de retraite

2,0

1,8

2,1

1,8

1,8

1,9

2,0

1,8

2,1

Voie publique

1,0

1,0

0,9

1,0

1,0

0,9

1,0

0,9

1,1

(1) Rapport du nombre de décès survenus du 1 au 20 août entre l'année 2003 et la moyenne des années 2000 à 2002 (ex : 1,7 signifie que l'effectif des décès survenus à domicile pour les femmes a été multiplié par 1,7)

Source : rapport d'étape « Surmortalité liée à la canicule d'août 2003 » de M. Denis Hémon et de M. Eric Jougla - Inserm

Ce nombre important, et inattendu, de décès en institutions ne peut qu'interpeller les pouvoirs publics, dans la mesure où ces personnes y étaient prises en charge, le plus souvent en raison d'une perte d'autonomie.

Lors de son audition, M. Eric Jougla a souligné la nécessité d'approfondir les recherches sur ce point : « En effet, les augmentations les plus fortes ont eu lieu dans les maisons de retraite et à domicile. Dans ces deux structures, le nombre de décès a doublé par rapport aux années précédentes. Notre travail consiste en une première approche extrêmement descriptive. Dans nos travaux futurs, nous étudierons ce phénomène plus précisément. En effet, il est particulièrement important de se projeter au-delà du simple lieu de décès, en étudiant les filières d'origine des morts. Par exemple, beaucoup de maisons de retraite ont transféré des malades en très mauvais état dans les hôpitaux, où ils sont morts. Des enquêtes sont à mener sur les différentes filières. »

3. La mise en évidence du vieillissement de la population et de son isolement

a) Le vieillissement de la société française : une évolution insuffisamment prise en compte

Le vieillissement de la population française constitue une tendance structurelle qui aboutit à une modification de la pyramide des âges, comme l'illustre le graphique suivant :

Source : INED

L'allongement, à tous égards souhaitable, de l'espérance de vie a pour conséquence d'accroître chaque année la part relative des personnes âgées au sein de la population totale. Inversement, la proportion relative des moins de vingt ans ne cessant de diminuer depuis 1966, et l'indice synthétique de fécondité se situant depuis 1974 en dessous du seuil de renouvellement des générations, le vieillissement de la population française apparaît comme un phénomène « inéluctable ».

Quelles que soient les hypothèses formulées sur la fécondité, la mortalité et les flux migratoires, la croissance de la population métropolitaine devrait se poursuivre jusqu'en 2025 au moins : en 2050, selon les différents scénarios retenus, la France métropolitaine compterait entre 58 et 70 millions d'habitants. Plus du tiers de sa population serait âgé de plus de soixante ans, contre un cinquième en 2000.

STRUCTURE PAR ÂGE DE LA POPULATION DE LA FRANCE ENTRE 2000 ET 2050

(En milliers)

 

Population totale
au 1er janvier

Moins
de 20 ans

20-59 ans

60 ans
et plus

Dont 85 ans et plus

2000

59.412

15.390

31.871

12.152

1.236

2005

60.642

15.181

32.850

12.611

1.055

2010

61.721

14.923

32.697

14.102

1.514

2015

62.648

14.670

32.362

15.617

1.853

2020

63.453

14.435

32.029

16.989

2.099

2025

64.177

14.288

31.532

18.357

2.205

2030

64.790

14.169

31.006

19.615

2.310

2035

65.212

14.015

30.406

20.791

3.048

2040

65.374

13.823

30.308

21.244

3.677

2045

65.301

13.625

30.003

21.673

4.104

2050

65.098

13.457

29.673

21.967

4.474

Source : Insee, Mortalité tendancielle - Fécondité 1,8 - Migrations nettes + 50.000 par an

Le nombre des personnes âgées de plus de 85 ans passerait ainsi, entre 2000 et 2050, de 1,2 à 4,5 millions. Il s'agit d'une évolution d'autant plus importante que cet âge constitue de plus en plus un seuil critique en termes d'isolement et de prise en charge de la dépendance.

b) L'isolement des personnes âgées

Le problème de l'isolement est constaté sur l'ensemble du territoire national, en raison notamment de la forte proportion de veuves et de veufs aux âges élevés. Le maintien des solidarités de proximité en milieu rural permet en revanche d'en atténuer en partie les conséquences.

A l'inverse, l'anonymat des grandes villes, en particulier dans l'agglomération parisienne, accentue l'isolement des personnes âgées et des personnes fragiles, à travers de multiples phénomènes : disparition du gardiennage, indifférence du voisinage, relâchement des liens familiaux.

Les départements les plus urbanisés d'Ile-de-France sont ainsi ceux où le phénomène de surmortalité attribuable à la canicule a été le plus important : + 127 % à Paris, + 147 % dans l'Essonne, + 160 % en Seine-Saint-Denis et + 171 % dans le Val-de-Marne.

La mission rappellera que, sur un total de 14 802 victimes, près de 5 000 sont ainsi décédées à leur domicile.

C. UN PHÉNOMÈNE CANICULAIRE QUI N'A PAS EPARGNÉ LES AUTRES PAYS

La France n'a pas été le seul pays touché en Europe par la vague de chaleur caniculaire d'août 2003. Notre pays s'est néanmoins singularisé par le niveau exceptionnel atteint par les températures, notamment la nuit, qui était largement supérieur à celui constaté chez nos voisins. Lors de son déplacement à Bruxelles, la mission a eu de nombreux entretiens avec des interlocuteurs belges qui ont confirmé cette singularité.

De même, l'InVS constate dans son rapport précité que si les températures maximales dans les pays voisins avoisinaient les températures françaises, les températures minimales en revanche, étaient plus faibles, comme par exemple à Madrid où les 11 et 12 août, ces dernières étaient inférieures de 6 degrés à celles de Paris.

L'autre particularité de la situation française réside dans le fait que, par son climat tempéré, notre pays avait le sentiment d'être épargné par ce type d'aléa climatique. Ce sentiment de sécurité, et l'absence de sensibilisation qui en découle, étaient au demeurant trompeurs, dans la mesure où les travaux de MM. Hémon et Jougla ont mis rétrospectivement en évidence une surmortalité de 6 000 personnes attribuable à la « sécheresse » de l'été 1976. L'expérience des phénomènes caniculaires était par ailleurs plus importante à l'étranger.

1. Les précédents sanitaires à l'étranger

L'expérience, sur le plan sanitaire, des deux vagues de chaleur de 1976, dans la plus grande partie du pays, et de 1983, à Marseille, était restée totalement ou largement ignorée en France, à l'exception des travaux des professeurs San-Marco et Besancenot.

De tels phénomènes climatiques, comme en témoigne le tableau présenté ci-après, s'étaient toutefois produits dans de nombreux pays où ils étaient beaucoup mieux appréhendés. Le Professeur Jean-Pierre Besancenot a ainsi recensé, dans les pays occidentaux, une soixantaine de crises caniculaires au cours des trente dernières années. En Grèce, en Espagne, aux Etats-Unis, en Belgique et en Allemagne, une élévation brutale de la température suivie, de façon extrêmement rapprochée dans le temps, par une élévation brutale de la mortalité, principalement chez les plus âgés, avait déjà été constatée.

EXEMPLES DE VAGUES DE CHALEUR EN EUROPE ET AUX ETATS-UNIS

L'analyse des diverses situations montre qu'à conditions météorologiques identiques, les chiffres de mortalité sont différents.

Lors de son audition, le Professeur Jean-Pierre Besancenot a souligné la diversité de ces situations de crise en formulant les observations suivantes : « A Bruxelles, il a été montré que l'ozone avait contribué de façon non négligeable (mais sans être réellement quantifiée) à la surmortalité pendant l'été 1994. La deuxième étude beaucoup plus approfondie vient de Londres dans le cadre des années 1995 et 1999. La contribution de la pollution atmosphérique à la surmortalité avait été évaluée à environ 7 %. Il s'agissait d'études précises sur l'agglomération londonienne. Il faut faire attention à ne pas les transposer à d'autres grandes villes. Les taux d'ozone à Londres en particulier restent nettement inférieurs à ceux de l'agglomération parisienne ou de villes méridionales. »

Outre le cas aujourd'hui connu de la ville de Chicago, il a exposé l'expérience de la ville d'Athènes, en soulignant que, comme la grande métropole américaine, la capitale grecque a su faire face en 1988 à une vague de chaleur caniculaire. Mais ce succès de la riposte sanitaire n'a été possible qu'après le douloureux apprentissage de l'année précédente : « Le cas d'Athènes n'est pas non plus transposable au cas français, sachant qu'Athènes est la deuxième ville la plus polluée au monde après Mexico. En 1987, une période caniculaire a fait un peu plus de 2 000 décès surnuméraires. L'année suivante a connu une nouvelle vague de chaleur de même intensité avec quelques dixièmes de degrés supplémentaires. Mais, cette fois-ci, les enseignements de 1987 ont été tirés et des dispositions avaient été prises pour réduire la pollution atmosphérique. Il était prévu d'interdire la circulation automobile, à l'exception des services d'urgence, et de réduire fortement l'activité industrielle. Ainsi, Athènes avait eu un ciel bleu comme jamais. Au final, il y a eu une vingtaine de décès surnuméraires au lieu de 2 000 l'année précédente. D'autres dispositions avaient été prises comme la mobilisation 24 heures sur 24 des services de protection civile et la diffusion des messages dans les médias invitant notamment les personnes âgées et fragiles à se rendre dans les bâtiments publics climatisés et ouverts 24 heures sur 24. Dans ces conditions, il est difficile de dire quelle a été la mesure la plus efficace et le poids de la diminution de la pollution atmosphérique. »

En août 2003, comme Athènes en 1987 et Chicago en 1991, la France a donc été prise au dépourvu par une crise sanitaire d'un nouveau type, dont les enseignements doivent être tirés pour éviter qu'un tel bilan tragique ne se renouvelle.

2. Les victimes de la canicule en 2003 dans les pays voisins de la France

Après la crise de l'été, les pouvoirs publics français ont souhaité très rapidement connaître l'ampleur de la surmortalité attribuable à la canicule. Dans ce contexte exceptionnel, le rapport de MM. Hémon et Jougla est parvenu, en moins d'un mois, à établir une première évaluation de 14 802 décès, tandis que les pays étrangers semblaient à l'époque relativement épargnés.

Cette première impression était inexacte. Les autres pays européens ont été certes moins touchés que la France par la vague de chaleur. Mais au fur et à mesure que des statistiques y sont progressivement publiées, il apparaît que plusieurs d'entre eux ont été également touchés par le phénomène de surmortalité, qui n'est donc pas une spécificité française.

De fait, la situation des pays voisins de la France est contrastée.

La canicule de l'été 2003 n'a pas causé de surmortalité significative en Belgique et en Suisse où l'Office fédéral des statistiques a diffusé, le 25 novembre 2003, une étude annonçant que le nombre des décès enregistrés au mois d'août 2003 pour l'ensemble du pays s'inscrivait à un niveau supérieur de seulement 4,9 % à la moyenne des quatre dernières années. Deux grandes villes proches de la frontière française faisaient toutefois exception : Genève (+ 23 %) et Bâle (+ 22 %).

En revanche, aux Pays-Bas, où la vague de chaleur a culminé à 38 degrés -niveau jamais atteint depuis 1947- le Bureau central néerlandais des statistiques a évalué le nombre des décès surnuméraires, à l'intérieur d'une fourchette comprise entre 1 000 et 1 400 personnes.

S'agissant du Royaume-Uni, l'Office for national statistics a estimé, en octobre 2003, que le nombre des décès en surnombre pendant la période du 4 au 13 août, pour l'Angleterre et le Pays de Galles, s'établissait à 2 045 personnes, soit un écart de + 15,6 % par rapport à la moyenne des cinq dernières années.

De même, les chiffres annoncés par le ministère de la santé italien font état d'une augmentation importante des décès (4 175 morts en excès chez les plus de 65 ans entre le 15 juillet et le 15 août 2003) qui a concerné essentiellement le nord de la péninsule (+ 108 % à Turin, + 89 % à Gênes, contre + 16 % à Palerme).

Lors de son audition par la mission M. Jean-François Mattei a indiqué que les « chiffres non encore définitifs mais déjà annoncés en Europe » étaient les suivants : « 6 200 morts supplémentaires en Espagne, 7 659 décès supplémentaires en Italie du Nord, 1 400 morts supplémentaires au Portugal, 1 400 décès aux Pays-Bas et de 3 000 à 7 000 morts en Allemagne ».

La France a donc été le pays le plus touché par une vague de chaleur caniculaire qui s'est étendue sur une grande partie de l'Europe.

II. UNE RÉPONSE DÉCALÉE DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE ET DES POUVOIRS PUBLICS À LA CATASTROPHE SANITAIRE

Avant d'analyser les raisons pour lesquelles les pouvoirs publics ont été pris de court par la canicule, du fait notamment d'un manque de coordination des différents acteurs et de la défaillance du système d'alerte, la mission se doit de rappeler la chronologie de la crise, qui a fait l'objet de multiples commentaires.


REPÈRES CHRONOLOGIQUES DE LA CRISE DU 1ER AU 14 AOÛT 2003

· Vendredi 1er août

Météo France annonce par communiqué de presse l'arrivée d'une nouvelle vague de chaleur.

FORTE CHALEUR

Une nouvelle vague de chaleur s'installe aujourd'hui par le sud. Elle enveloppera l'ensemble de la France ce week-end et se maintiendra plusieurs jours sur la majeure partie du pays. Il n'est pas prévu d'épisodes pluvieux significatifs au cours de la semaine prochaine ; en conséquence, l'état de sécheresse persistera sur les régions déjà concernées. [...]

(Source : Météo France)

· Lundi 4 août

 Certains hôpitaux parisiens connaissent une augmentation des passages et des hospitalisations des consultants dans les services d'urgence. Les sapeurs-pompiers de Paris observent le même phénomène, sans notion de décès.

· Mardi 5 août

 Comme chaque année, une réunion de la cellule de veille de l'AP-HP se tient pour faire le point sur la situation des capacités d'accueil hospitalières dans la capitale en période estivale. L'impact sanitaire de la canicule n'est pas évoqué à cette occasion.

· Mercredi 6 août

 Certains spécialistes de la médecine d'urgence (Samu, services hospitaliers, sapeurs-pompiers) commencent à identifier le caractère anormal de la situation.

 Un médecin inspecteur de santé publique de la DDASS du Morbihan informe la DGS et l'InVS de la survenue le mardi 5 août de 3 décès par hyperthermie de personnes jeunes sur leur lieu de travail.

 Point de la DGS avec un conseiller technique du cabinet sur les dossiers santé-environnement. La DGS évoque les problèmes de pollution en cours et indique qu'elle prépare un communiqué de presse à ce sujet. Le cabinet demande d'étendre le communiqué à l'impact sanitaire de la chaleur.

EXTRAIT DU MAIL ADRESSÉ PAR LE CABINET À LA DGS

« L'épidémiologie nous permet d'anticiper un excès de mortalité lié à la canicule. Il serait utile que la DGS prépare un communiqué rappelant quelques précautions élémentaires notamment chez les plus jeunes et les plus vieux. Il existe de nombreuses études sur l'impact sanitaire des vagues de chaleur. L'InVS pourrait les signaler (je crois que les CDC les ont synthétisées) et cela pourrait faire l'objet d'un message DGS-URGENT » [...] (Source : DGS)

 Diffusion de messages préventifs sur les panneaux lumineux de la Ville de Paris.

· Jeudi 7 août

 Le service d'accueil des urgences de l'hôpital Saint Joseph prévient la DDASS 75 de la survenue d'un cas de décès par « coup de chaleur » d'un homme d'âge moyen au retour de son travail. La DDASS le signale au bureau des alertes de la DGS.

 Le président de l'association des médecins urgentistes hospitaliers de France, le Dr Patrick Pelloux, signale par téléphone, à un conseiller technique de la DHOS, un encombrement des urgences et le manque de disponibilité en lits à Saint Antoine et dans d'autres hôpitaux de l'AP-HP. Ces informations sont transmises au cabinet. La DHOS active une cellule de veille.

 La DHOS demande à l'ARHIF un point général de la situation des établissements publics et privés d'Ile-de-France (hors AP-HP). L'ARHIF ne signale pas de difficulté dans les services d'urgence d'Ile-de-France (hors AP-HP).

 Un communiqué de Météo France annonce à nouveau des températures élevées :

POURSUITE DE LA CANICULE SUR LA FRANCE

L'air très chaud qui s'est installé sur la France se maintiendra durant sept prochains jours (jusqu'au jeudi 14 août).

[...] des températures très élevées continueront à régner sur le pays. Les températures minimales seront, sur de nombreuses régions, voisines ou supérieures à 20 degrés, atteignant localement 24 ou 25 degrés. Les températures maximales s'élèveront elles jusqu'à 36 à 40 degrés ».

La persistance de cette situation, qui conjugue températures minimales et maximales élevées, est exceptionnelle et constitue un risque sanitaire pour les personnes sensibles (personnes âgées, personnes malades et nourrissons). [...] (Source: Météo France)

 Le service de presse de l'INPES (Institut national de prévention et d'éducation pour la santé) contacte celui de la DGS afin de lui faire part des inquiétudes du Professeur San-Marco sur les conséquences sanitaires de la canicule. La DGS indique que le problème est identifié et qu'elle s'apprête à émettre un communiqué de presse sur ce sujet.

· Vendredi 8 août

 Dans la matinée, la DDASS 92 signale à la DGS l'apparition de décès en institutions.

 A la suite de cet appel, la DGS contacte le Samu de Paris, la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) et l'AP-HP. Selon la DGS, les services d'urgence et de secours indiquent qu'ils sont fortement sollicités, qu'ils ne peuvent évaluer la part liée à la chaleur et qu'ils font face à la situation. Les représentants des sapeurs-pompiers auditionnés indiquent n'avoir pas connaissance de ce contact.

 La DGS informe l'InVS de remontées « éparses mais alarmantes » des DDASS sur des cas de décès liés à la chaleur. Elle demande à l'InVS de mettre en place une surveillance des décès liés à la chaleur.

 Le chef du service de gériatrie de l'hôpital de la Pitié-Salpêtrière tente de joindre, sans succès, le bureau des alertes de la DGS pour signaler deux décès, du fait de la chaleur, de malades hospitalisés dans son établissement. Il alerte alors le chef du service « prévention, programmes de santé et gestion des risques » de la DGS.

 Le responsable du pôle urgences/réanimation de l'hôpital Saint-Joseph (Paris) signale à l'InVS des « cas de coups de chaleur graves, pas nécessairement chez les personnes âgées, dont un avec décès ». L'InVS en informe la DGS.

 Dans l'après-midi, la DGS diffuse un communiqué de presse mettant en garde contre les risques sanitaires inhérents à la canicule et fournissant une série de conseils de prévention. Ce communiqué précise notamment que :

FORTES CHALEURS EN FRANCE: RECOMMANDATIONS SANITAIRES

« [...] la vague de chaleur est susceptible d'entraîner des répercussions graves sur la santé des personnes ».

« La chaleur expose aux risques de déshydratation, de coup de chaleur et d'aggravation de maladies chroniques. Ces risques sont particulièrement importants et d'évolution plus rapide chez les nourrissons et les personnes âgées [...] car ils n'expriment pas la soif ou ne peuvent accéder, sans aide extérieure, à des apports hydriques adaptés. »

« [...] il convient de leur proposer régulièrement des boissons fraîches, même en l'absence de demande et au besoin les aider à boire. »

« [...] les bains et des brumisations peuvent être utiles pour les personnes âgées. »

« La conduite à tenir et les consignes, tout particulièrement pour les responsables de collectivités [...], sont détaillées dans l'avis du 18 avril 2000 du Conseil supérieur d'hygiène publique de France ci-joint. » (Source: DGS)

(Ce communiqué, diffusé aux agences sanitaires, à la DHOS, aux DDASS et DRASS, ainsi qu'à la presse nationale, régionale et médicale, ne sera que faiblement relayé par les médias.)

 Par requête informatique, le responsable du Samu de Paris compare le nombre d'appels adressés au 15 depuis le début du mois à celui des deux années précédentes. Il constate que ces appels sont moins nombreux, mais qu'ils émanent dans une proportion importante de personnes très âgées et beaucoup plus malades qu'habituellement. Il alerte la direction générale de l'AP-HP dans la matinée.

 Le secrétaire général de l'AP-HP réunit alors une cellule de crise et diffuse immédiatement une note demandant aux directeurs de tous les établissements hospitaliers de libérer un maximum de lits (report de l'activité programmée, réouverture de lits de médecine et de réanimation).

EXTRAIT DE LA NOTE

[...] La situation est globalement très préoccupante. Je vous demande instamment de prendre toutes initiatives nécessaires dès réception de cette note. [...] (mention manuscrite sur la note)
(Source : direction générale AP-HP)

 L'un des responsables de la BSPP annonce, par l'intermédiaire de l'AFP, que les sapeurs-pompiers de Paris ont effectué dans la première semaine d'août de nombreuses interventions pour des malaises dus à la chaleur, affectant essentiellement des personnes âgées.

EXTRAIT DU COMMUNIQUÉ

[...]

« Sur les sept premiers jours d'août, les pompiers, qui couvrent Paris et la petite couronne, ont effectué 1 798 interventions pour des malaises liés à la chaleur (déshydratation, coup de chaleur...), contre 1 180 interventions en 2002. » (Source : AFP)

? Samedi 9 août

 Très fort taux de mortalité chez les personnes âgées, constatés par la BSPP, le Samu, et les services de police de Paris.

 Les collègues des services d'accueil des urgences d'Ile-de-France et de province (Bourges, Orléans, La Rochelle) du Dr Pelloux lui signalent de nombreux décès dans leurs établissements.

 Le responsable du Samu de Paris appelle le médecin-chef adjoint du service de santé de la BSPP. Ensemble, ils établissent un protocole de refroidissement précoce des victimes, mis en oeuvre le jour même.

· Dimanche 10 août

 Le Docteur Pelloux explique dans Le Parisien que les médecins sont confrontés à « une véritable hécatombe ». Le chef du service de la DGS y indique « qu'il faut s'attendre à plusieurs centaines de décès ». Sur TF1, le Docteur Pelloux annonce une cinquantaine de décès dus à la chaleur en 4 jours en région parisienne.

 Le chef de service de la DGS demande à l'administratrice de garde de la DHOS si elle dispose d'un plan canicule. Celle-ci répond par la négative.

 Le responsable du Samu de Paris alerte la DDASS de Paris sur le fait qu'il constate un afflux inhabituel de personnes âgées dans les services d'urgence. A sa demande, la DDASS de Paris, assistée des services de la Ville de Paris, transmet par téléphone à l'ensemble des responsables des maisons de retraite des informations pour que l'on organise des gestes préventifs.

 La directrice de l'AP-HP interrompt ses vacances et visite trois hôpitaux parisiens avec le responsable du Samu de Paris.

 Le service d'accueil des urgences de l'hôpital Saint-Joseph « déleste ».

 La maison de retraite « Les jardins d'Arcadie » à Suresnes signale à la DGAS des difficultés liées à l'absence de place en funérarium (décès de deux résidents). Cette information est transmise au cabinet du secrétaire d'Etat aux personnes âgées.

· Lundi 11 août (pic de surmortalité, cette notion n'étant pas connue à cette date)

 Le chef de service de la DGS rend compte par mail (10 h) à la directrice adjointe du cabinet des faits de la semaine précédente et du week-end :

EXTRAIT DU MAIL

« La DGS a reçu vendredi dernier -pour la première fois depuis le début de la vague de chaleur- des appels de DDASS signalant des décès par coup de chaleur chez des personnes hospitalisées, ou en institution. Nous avons essayé de faire le point rapidement avec le Samu de Paris, les pompiers, ... ce qui nous a confirmé que les 48 dernières heures avaient constitué un tournant, mais que la situation était maîtrisée. » (...]

Source: DGS

 Une cellule nationale de crise est constituée au sein de la DHOS, avec mise en place d'un dispositif de remontée d'informations.

 Réunion interne à l'AP-HP, avec la participation de la DHOS, de l'ARHIF, de la préfecture d'IIe de France, du SAMU de Paris et du Dr Pelloux. Le responsable du SAMU de Paris fait le point sur les caractéristiques de l'hyperthermie maligne.

 Élaboration en urgence et déclenchement par la direction de l'AP-HP du plan « chaleur extrême » (Plan PACE). Ce plan prévoit la réouverture de lits fermés durant l'été, le report des hospitalisations programmées, la mobilisation des établissements gériatriques pour l'aval des urgences, le rappel de 400 élèves infirmières, l'appel aux volontaires de la Croix-rouge.

 Dans une conférence de presse, la directrice générale de l'AP-HP explique que les hôpitaux parisiens sont confrontés à une « situation exceptionnelle ». Le responsable du Samu de Paris alerte la presse sur l'état critique de nombreuses personnes âgées dans les maisons de retraite. Il demande aux médias de faire passer des conseils de prévention aux proches des personnes âgées et aux maisons de retraite. (Ces messages seront, selon lui, peu relayés par les médias, au profit du débat sur le nombre de décès).

 Le directeur du CHIC de Créteil déclenche le plan blanc.

 Communiqué de presse du cabinet :

Extrait du communiqué

FORTES CHALEURS EN FRANCE: ASPECTS SANITAIRES ET RECOMMANDATIONS

La situation de fortes chaleurs que connaît actuellement la France est susceptible d'entraîner des répercussions graves sur la santé des personnes. Plusieurs actions ont été mises en oeuvre par le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées pour mieux prévenir et prendre en charge les risques de déshydratation et les conséquences de la situation de forte chaleur. Cette vague de chaleur appelle notamment une attention renouvelée de la population vis-à-vis des personnes les plus fragiles (personnes âgées, nourrissons).

[...]

Il faut savoir reconnaître les premiers signes du coup de chaleur, caractérisés par un malaise, des maux de tête, une sensation de faiblesse ou de vertige, une impression de fièvre... Toute apparition de ces signes, surtout chez des personnes fragiles, nécessite une mise au repos et de donner immédiatement à boire.

[...]

Dans l'ensemble des services hospitaliers, une augmentation des passages de personnes âgées est perceptible, mais il n'existe pas d'engorgement massif des urgences. Les difficultés rencontrées sont comparables aux années antérieures, en dehors de cas ponctuels de certains établissements, et d'un ou deux départements d'Ile-de-France.

[...]

(Source : DGS)

 Vers 17 h, premières remontées d'informations à la DHOS, faisant apparaître une affluence modérée dans les services d'urgence de la plupart des grandes villes le 11 août, mais une situation particulièrement aiguë en Ile-de-France et en Bourgogne. La DHOS en informe le cabinet du ministre.

 Panne prolongée de l'informatique et de la messagerie du ministère de la santé.

 Le secrétaire d'Etat aux personnes âgées adresse à l'AFP un communiqué rappelant les recommandations contenues dans les circulaires des 12 juillet 2002 et 27 mai 2003.

 Mise en place par le Centre d'action sociale de la Ville de Paris de mesures en direction des personnes âgées vivant à domicile.

 En soirée, la DGS transmet par mail au cabinet un projet de communiqué de presse relatif à la saturation des chambres funéraires en Ile-de-France.

Extrait du projet de communiqué

SATURATION DES CHAMBRES FUNÉRAIRES OU MORTUAIRES EN ILE-DE-FRANCE

Plusieurs facteurs concourent actuellement à la saturation des chambres funéraires ou mortuaires en Ile-de-France :

- augmentation des décès dus à la canicule,

- recours plus fréquent aux chambres funéraires en raison de fortes chaleurs qui rendent difficile la conservation des corps à domicile,

- réduction des effectifs de personnel en période de vacances.

(Source : DGS)

 Intervention télévisée du ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées.

· Mardi 12 août (aggravation du pic de surmortalité, cette notion n'étant pas connue à cette date)

 Le plan blanc est déclenché dans le Val de Marne.

 Le chef du service « prévention » de la DGS et un conseiller technique de la DHOS participent au « téléphone sonne » sur France Inter à la demande du cabinet.

 Ouverture du numéro vert.

 Le secrétaire d'Etat aux personnes âgées adresse à l'AFP un communiqué de presse complétant les recommandations déjà adressées aux professionnels, et faisant appel à la mobilisation et à la vigilance des bénévoles et de chaque citoyen.

· Mercredi 13 août (persistance du pic de surmortalité, cette notion n'étant pas connue à cette date)

 Fin des très fortes chaleurs en région parisienne.

 Arrivée de 20 secouristes de la Croix Rouge, répartis dans différents hôpitaux de Paris et de la petite couronne.

 Par instruction de la DHOS, levée du dispositif des ententes préalables pour l'admission directe des urgences en soins de suite et de réadaptation jusqu'au 20 août.

 La DHOS pilote les problèmes de saturation des morgues et de transport des corps.

 Réunion inter-directions au cabinet (cabinet, DGS, DHOS, InVS, AP-HP). Le chiffre de 3 000 morts est avancé.

 Le responsable du pôle urgences/réanimation de l'hôpital Saint-Joseph (Paris) signale à l'lnVS 7 décès par hyperthermie maligne dans la nuit précédente dans son service.

 L'InVS appelle le cabinet du ministre de l'intérieur, qui demande à tous les préfets, pour le lendemain, le dénombrement des décès jour par jour par département depuis le 25 juillet et les mêmes données pour 2002. Les données doivent être adressées aux ministères de l'intérieur et de la santé, et à l'InVS.

 La DGS obtient de l'AP-HP, de la DHOS et des entreprises de pompes funèbres les premières informations chiffrées sur les décès.

 Le responsable du Samu de Paris réunit les responsables des services d'urgence de l'AP-HP. Ceux-ci font état de la persistance d'une situation très préoccupante dans leur service.

 Le Premier ministre demande aux préfets des départements d'Ile-de-France, par l'intermédiaire du ministre de l'intérieur, d'activer le « plan blanc ». Ce plan visant à adapter « l'organisation du système hospitalier en cas d'afflux de victimes », prévoit la mobilisation de tous les moyens humains et matériels, y compris le rappel des personnels de santé en congés.

· Jeudi 14 août

 Réunion interministérielle à Matignon. Le Premier ministre demande l'extension du « plan blanc » à l'ensemble du territoire, sous réserve de l'appréciation des préfets dans leur département. Mobilisation générale et déblocage de la situation dans les hôpitaux.

 Selon la DHOS, situation maîtrisée dans les hôpitaux, notamment en Ile-de-France à partir de jeudi soir (plus de 1 000 lits disponibles en vue du week-end suivant).

 Communiqué de presse DGS/lnVS intitulé « première estimation des décès dus à la canicule ».

 Le responsable du Samu de Paris constate que le nombre de personnes âgées en attente dans les services d'urgence qu'il contacte est en forte baisse. Il estime que « l'effet Plan blanc a été spectaculaire ».

Source : Rapport du docteur Françoise Lalande - « Mission d'expertise et d'évaluation du système de santé pendant la canicule 2003 ».

A. LES POUVOIRS PUBLICS IMPRÉPARÉS ET PRIS DE COURT PAR LE PHÉNOMÈNE CANICULAIRE

1. Des précédents climatiques ignorés

a) Des données pourtant existantes

Ainsi que la mission d'information l'a précédemment relevé, d'autres pays, mais aussi une grande ville française comme Marseille, avaient déjà connu une période de canicule entraînant une augmentation de la surmortalité. Ces expériences passées avaient conduit de nombreux scientifiques étrangers à étudier l'impact sanitaire des vagues de chaleur sur la santé. L'annexe 3 du rapport de septembre 2003 du Docteur Françoise Lalande, inspecteur général des affaires sociales, recense ainsi 47 références bibliographiques principales, très majoritairement anglophones, traitant de ce sujet.

LES CONNAISSANCES ÉPIDÉMIOLOGIQUES DISPONIBLES AU MOMENT DE LA CRISE

L'impact possible de la chaleur sur la santé a été reconnu depuis longtemps, avec une étude publiée dès 1938 décrivant la surmortalité associée aux vagues de chaleur au début du 20ème siècle aux USA, et d'autres études descriptives dans les années 1940 et 1950.

La littérature épidémiologique documentant la mortalité et la morbidité entraînée par les vagues de chaleur estivales, ainsi que les facteurs de risque, les méthodes de prévention individuelles et de santé publique et les systèmes d'alerte, est abondante, bien que le sujet ne bénéficie sans aucun doute que de financements faibles par rapport aux études, par exemple, sur les effets de la pollution atmosphérique. Cette littérature est publiée non seulement dans des revues de spécialités prestigieuses de l'épidémiologie et de l'environnement mais aussi dans des revues à grande diffusion dans la communauté médicale, tels le New England Journal of Medicine, le JAMA, le Lancet... Des livres entiers ont également été consacrés au sujet. Cette activité de publications provient bien entendu majoritairement des Etats-Unis, à la fois pour les raisons habituelles de productivité scientifique et parce qu'ils sont géographiquement particulièrement touchés par le problème mais aussi de pays européens à climat tempéré (par exemple : Grande-Bretagne, Belgique, Pays-Bas, Italie, Espagne). La place de la France dans ce champ de connaissance apparaît très faible : le journal « Epidemiologic Reviews » publie des revues générales d'excellente qualité sur les grands sujets de l'épidémiologie et a en particulier publié en 2002 un article sur le sujet (Basu and Samet 2002) ; celui-ci comprend 88 références, dont un certain nombre européennes mais aucune française. La même année un chercheur de l'Université de Dijon (Jean-Pierre Besancenot) a également publié une synthèse (Besancenot 2002) qui comprend 60 références. Cette revue, bien que française, permet d'identifier seulement deux travaux originaux français (publiés en 1978 sur la vague de chaleur 1976 et en 1992 sur la vague de chaleur de juillet 1983 à Marseille) et une thèse de médecine.

Ceci exprime donc de façon objective que l'épidémiologie française, qui est active et concurrentielle dans la plupart des domaines, ne l'était pas dans celui-ci pour un ensemble de raisons qui pourraient être analysées. En tout cas, il s'agit sans doute d'un phénomène important car pour que la veille sanitaire sur un risque émergent soit efficace il faut évidemment qu'elle s'appuie sur la recherche scientifique et donc sur des chercheurs compétitifs censés être les mieux à même d'accomplir une veille technologique et scientifique. (...)

Un autre indicateur de l'absence d'investissement scientifique français sur cette thématique est fourni par l'examen des 190 demandes déposées à l'action thématique concernée « environnement et santé » organisée par l'INSERM en 2002 et à laquelle participent des personnalités du CNRS, INRA, CNES, Ifremer, Pasteur, InVS, AFSSE : aucune des demandes ne s'intéressait à la chaleur et à ses conséquences sanitaires.

Source : Docteur Françoise Lalande, Professeur Sylvie Legrain, Professeur Alain-Jacques Valleron, Docteur Dominique Meyniel, Mission d'information et d'évaluation du système de santé pendant la canicule 2003, septembre 2003

Les études montrant une relation directe entre la chaleur et la surmortalité existaient donc, même si leur contenu n'avait semble-t-il pas attiré l'attention des responsables de la santé publique. Si les travaux français n'étaient guère nombreux, des travaux récents avaient toutefois été menés par le docteur Espinoza, responsable des urgences de l'hôpital de l'Hôtel-Dieu, à l'occasion des journées mondiales de la jeunesse tenues à Paris en 1997, comme l'a rappelé le Docteur Patrick Pelloux devant la mission, et par le Professeur Jean-Pierre Besancenot, directeur de recherche au CNRS, en septembre 200247(*). La mission d'information ne peut donc que s'étonner que les précédents climatiques et ces travaux n'aient pas davantage été pris en compte.

Elle remarque par ailleurs que ces données n'étaient pas totalement inconnues des autorités compétentes. Ainsi, M. William Dab, alors membre du cabinet de M. Jean-François Mattei et aujourd'hui directeur général de la santé, se réfère aux études épidémiologiques dans son mail adressé à la DGS daté du 6 août : « L'épidémiologie nous permet d'anticiper un excès de mortalité lié à la canicule. Il serait utile que la DGS prépare un communiqué rappelant quelques précautions élémentaires notamment chez les plus jeunes et les plus vieux. Il existe de nombreuses études sur l'impact sanitaire des vagues de chaleur. L'InVS pourrait les signaler (je crois que les CDC les ont synthétisées) et cela pourrait faire l'objet d'un message DGS-URGENT ».

Indiquant devant la mission qu'il s'agissait à sa connaissance de la première alerte officielle, M. William Dab a expliqué qu'il s'était adressé à la DGS sur la base de connaissances théoriques et qu'il n'avait ce jour-là « aucun signal émanant d'où que ce soit (médecins, hôpitaux, préfectures, DDASS, DRASS, urgentistes, etc) qui [lui] aurait permis de penser que quelque chose d'anormal était en train de se passer. Il en est de même jusqu'au vendredi 8 août, quand la DGS sort son communiqué de presse qui fait suite à cette saisine du 6 août. Nous étions encore persuadés, les uns et les autres, d'être en attitude proactive et de gérer un risque potentiel ».

La mission -elle y reviendra- regrette que ce mail, basé sur des connaissances théoriques, n'ait pas débouché sur des mesures plus significatives ni suscité une réactivité plus grande.

En revanche, elle observe que le Professeur Carli, directeur du Samu de Paris, dans la nuit du jeudi 7 au vendredi 8 août, a consulté sur Internet les précédents médicaux, en particulier celui de Chicago en 1995, pour comprendre ce que recouvrait ce phénomène d'hyperthermie, identifier les personnes à risques et préparer les protocoles de prise en charge adaptés.

b) Un phénomène considéré comme « exotique »

Le caractère « exotique » des vagues de chaleur dans un pays tempéré comme la France explique, en partie, l'absence de prise en compte des expériences antérieures et de la littérature existante par les autorités compétentes.

M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a insisté sur ce point devant la mission d'information et relevé que, « en 2003, en préparant le projet de loi de santé publique (...), la direction générale de la santé a sollicité 140 experts français, européens et internationaux pour retenir 100 objectifs de santé publique. Aucun n'a mentionné les problèmes climatiques. Les spécialistes d'Atlanta nous l'ont dit : aucun pays, aucune région, aucune ville confrontée pour la première fois à cette crise ne sait apporter les réponses nécessaires ».

Le climat tempéré de la France, s'il peut expliquer le faible intérêt des scientifiques pour cette question de la relation entre chaleur et mortalité, n'est donc pas seul en cause. La première vague de chaleur semble toujours prendre au dépourvu les autorités, ainsi que l'a également noté le Professeur Jean-Louis San-Marco : « On s'étonne toujours que l'expérience des uns ne puisse pas être donnée aux autres. L'été 1995 à Chicago est toujours cité en exemple, la vague de chaleur ayant été particulièrement dangereuse, avec plus de 700 morts en quatre jours. En 1999, la surmortalité attendue à Chicago a été réduite de moitié grâce à une très bonne organisation. Mais il faut savoir que Chicago a pris la vague de chaleur de 1995 comme si elle était la première vague de chaleur aux Etats-Unis. Or, Saint-Louis, dans le Missouri, à la frontière de l'Illinois, à 450 kilomètres de Chicago, avait connu en 1980 une vague de chaleur qui a été fatale à plusieurs centaines de personnes. Mais cela ne concernait pas les personnes de Chicago, mais les personnes de l'Illinois ! Lorsque nous avons présenté dans un certain nombre de sociétés savantes notre vague de chaleur de 1983, elles ont été intéressées par nos actions, mais les ont trouvées plutôt exotiques. Nous avions le sentiment que notre expérience ne pouvait pas être exportable ».

2. Une absence de conscience du danger

A ce caractère exotique du phénomène climatique s'ajoute le fait que la chaleur jouit d'une image positive. Le Professeur San-Marco y voit l'une des raisons importantes pour comprendre le défaut de réaction observé : « l'agent en cause n'est considéré ni par notre société ni par nos responsables, comme quelque chose de dangereux. Une canicule n'a rien à voir avec les autres accidents climatiques y compris les grands froids. Un incendie, une inondation ou un tremblement de terre sont par définition dangereux. En revanche, la chaleur, synonyme de vacances, est attendue et véhicule une bonne image ».

Cette donnée rend difficile toute opération de prévention ou de communication, en l'absence de culture du danger, et plus encore lorsqu'il s'agit de faire passer des messages simples, comme la nécessité de s'hydrater.

M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, avait ainsi adressé aux préfets et aux DDASS, le 12 juillet 2002, soit un an avant le drame de la canicule, une circulaire de recommandations écrites sur la prise en charge des personnes âgées pendant la période d'été. Cette circulaire insistait très précisément, dans son paragraphe 4, sur la prévention de la déshydratation, sur la nécessité de rafraîchir les locaux et de donner tout simplement à boire plusieurs fois par jour aux personnes âgées et concluait sur la nécessité de diffuser ces quelques préconisations d'application simple à tous les directeurs d'établissement pour personnes âgées de chaque département.

Cette instruction a ensuite été renouvelée le 27 mai 2003, la nouvelle circulaire attirant l'attention sur les difficultés liées à l'isolement des personnes âgées durant la période d'été et sur la vigilance à maintenir à domicile grâce aux services d'aide ou de soins à domicile.

Ces mesures de prévention n'ont toutefois pas suscité un intérêt excessif, ainsi que l'a noté, devant la mission, le secrétaire d'Etat aux personnes âgées : « Dans un grand nombre d'établissements pour personnes âgées et au moment de leur parution, il faut reconnaître qu'elles ont plutôt suscité des remarques ironiques de la part de certains médias -et pas les moindres- et même de certains gériatres -et pas les moindres non plus- ! On se demandait si le ministre n'avait rien d'autre à faire, aux responsabilités qui étaient les siennes, que d'envoyer une circulaire à tous les préfets pour faire boire les personnes âgées ! »

3. La canicule : des conséquences sanitaires qui imposent une réaction rapide

L'absence de prise en compte des précédents et l'absence de conscience du danger représenté par la chaleur, avec ses implications, notamment la difficulté de faire passer des messages de prévention, ont rendu, dès le départ, la catastrophe inévitable.

La gestion de la canicule impose en effet une réaction rapide. Ainsi que l'a relevé le Professeur San-Marco, « lorsque des morts commencent à apparaître, cela signifie qu'une cohorte de personnes sont entrées dans un processus irréversible, dont elles ne sortiront plus, et qu'elles vont mourir. Si l'on attend l'accumulation des morts ou des malades, nous serons toujours en retard. Il est indispensable de gérer ce problème très en amont de manière à proposer des solutions efficaces ».

Tous les acteurs auditionnés par la mission d'information ont affirmé que les prévisions météorologiques étaient fiables de façon quasi-certaine à deux ou trois jours, et avec une forte probabilité à sept jours. Ce délai rapproché requiert donc une grande réactivité des autorités sanitaires.

B. LE SYSTÈME D'ALERTE ET DE GESTION DE CRISE N'A PAS PERMIS DE COORDONNER LES EFFORTS D'ACTEURS MULTIPLES ET ÉCLATÉS

1. Des acteurs nombreux et éclatés

La crise de l'été 2003 a monopolisé de nombreux acteurs, tant au niveau national qu'au niveau local. L'enchevêtrement des responsabilités et des compétences impose de rappeler succinctement les différents acteurs concernés par la veille et la gestion de notre système sanitaire et social.

a) Au niveau central

Trois ministères principaux ont exercé des compétences au cours de la crise de la canicule : le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées ; le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, duquel dépend le secrétariat d'Etat aux personnes âgées, et le ministère de l'intérieur, de la sécurité et des libertés locales.

Le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées prépare et met en oeuvre la politique du gouvernement dans le domaine de la protection de la santé. Les compétences ministérielles concernant les personnes âgées sont partagées entre deux ministères : le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées au titre de la prise en charge sanitaire, et le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité au titre de la prise en charge sociale. Au sein de ce dernier ministère, le ministre des affaires sociales exerce la responsabilité générale de la politique sociale en faveur des personnes âgées, sur la base des propositions du secrétaire d'Etat aux personnes âgées, qui exerce une compétence spécialisée et met en oeuvre les décisions gouvernementales.

Au cours de cette crise, le ministère de la santé s'est appuyé sur l'Institut de veille sanitaire et sur deux directions propres -la direction générale de la santé (DGS) et la direction de l'hospitalisation et de l'organisation (DHOS)-, ainsi que sur une direction partagée avec le ministère des affaires sociales, la direction générale de l'action sociale (DGAS).

- Créé par la loi n°98-535 du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, l'Institut de veille sanitaire (InVS) est un établissement national de santé publique placé sous la tutelle du ministère de la santé, le chef de file de cette tutelle étant la DGS. Succédant au réseau national de santé publique, sa mise en place est intervenue en mars 1999.

LA MISSION TRÈS LARGE DE L'INVS

La mission de l'Institut est particulièrement large, puisqu'il lui incombe, selon l'article L. 1413-2 du code de la santé publique :

1. d'effectuer la surveillance et l'observation permanente de l'état de santé de la population, dans le but :

- de participer au recueil et au traitement des données sur l'état de santé de la population à des fins épidémiologiques ;

- de rassembler, analyser et actualiser les connaissances sur les risques sanitaires, leurs causes et leurs évolutions ;

- de détecter tout événement modifiant ou susceptible d'altérer l'état de santé de la population ;

2. d'alerter les pouvoirs publics en cas de menace pour la santé publique, quelle qu'en soit l'origine, et de leur recommander toute mesure ou action appropriée ;

3. de mener à bien toute action nécessaire pour identifier les causes d'une modification de l'état de santé de la population, notamment en situation d'urgence.

La réalisation de cette mission et de ces objectifs repose principalement sur la mise en oeuvre et la coordination d'activités de surveillance et d'investigations épidémiologiques, d'évaluation de risque et d'expertise. L'InVS mobilise, anime et coordonne un réseau de santé publique qui comprend des professionnels de santé, des instituts de recherche, des établissements de soins publics ou privés, des caisses d'assurance maladie, des associations de malades et d'usagers.

Pour accomplir cette vaste tâche, l'InVS disposait en 2003 de 270 personnes (238,3 équivalents temps plein réels à la fin août 2003) et d'un budget de 31,874 millions d'euros, contre 23,96 millions d'euros en 2002 et 18,17 millions d'euros en 2001. Il comprend quatre départements scientifiques thématiques -maladies infectieuses ; maladies chroniques et traumatiques (cancer, diabète, maladies cardio-vasculaires...) ; santé-travail ; santé-environnement-, auxquels s'ajoutent deux départements scientifiques transversaux -département international et tropical et département formation-documentation- ainsi que quatre services transversaux.

- La tutelle de cet institut est exercée par la direction générale de la santé. Le partage des compétences entre l'InVS et la DGS est apparemment clair et défini ainsi par M. William Dab, nouveau directeur général de la santé : « La loi confère à l'Institut les compétences qui lui permettent de faire les investigations épidémiologiques et les évaluations de risques. Il est équipé pour et a la compétence pour ce faire. Ce n'est pas le rôle de l'administration de faire ces investigations épidémiologiques. (...) Il appartient à l'Institut de mener les investigations de terrain dont nous avons besoin ensuite, à la DGS, pour agir au nom de la puissance publique ».

La direction générale de la santé a pour mission de définir et conduire la politique de prévention, de développer la qualité des pratiques de santé, et de renforcer la sécurité sanitaire.

- A côté de cette direction, la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS) a pour mission d'assurer la prise en charge globale du malade, de coordonner les différentes structures et les professionnels de santé, notamment par la création de réseaux et de filières de soins. Dans cette perspective, elle a compétence sur l'ensemble des établissements de santé : publics, non lucratifs participant ou non au service public hospitalier, et lucratifs. Elle intervient aussi dans le financement des activités spécifiques de soins aux personnes âgées, en hébergement et à domicile.

La DHOS s'assure de la qualité, de la sécurité, de la continuité et de la proximité du système de soins. Elle veille à garantir l'égal accès de tous aux soins, ainsi que le respect des droits des usagers. Parmi ses missions, figurent également l'organisation de l'exercice et la gestion des carrières des professionnels de santé. La direction détermine ainsi les besoins en personnel. Elle définit les contenus et le déroulement des formations des professions médicales et paramédicales. Elle élabore les règles relatives à la fonction publique hospitalière et aux médecins hospitaliers et s'assure de leur application. Enfin, elle suit l'évolution des techniques médicales et des stratégies thérapeutiques, afin de mieux anticiper les mutations engendrées dans l'organisation des établissements. Elle concourt aussi au développement de l'utilisation des technologies de l'information et de la communication dans la prise en charge des patients et l'administration des soins.

Pour la mise en oeuvre de ses missions, la DHOS anime et coordonne les travaux des Agences régionales de l'hospitalisation. Elle assure également les relations avec les services déconcentrés.

- La direction générale de l'action sociale (DGAS), sous tutelle conjointe du ministère de la santé et du ministère des affaires sociales, même si elle dépend en pratique davantage de ce dernier, est responsable de la politique sociale et notamment de la politique en faveur des personnes âgées. Cette direction a la tutelle sur les maisons de retraite, les établissements médicosociaux recevant des personnes âgées, les services de soins des infirmières à domicile, ainsi que la responsabilité de l'application et de l'évaluation de politiques concernant les personnes âgées.

« De manière schématique, a indiqué M. Édouard Couty, directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, à propos de la répartition des compétences relatives aux établissements médicosociaux, la direction générale de l'action sociale définit la politique et la met en oeuvre, tandis que notre direction n'est que le comptable et le payeur.

b) Au niveau local

De nombreux acteurs interviennent au niveau local, à différents échelons : interrégional (les cellules interrégionales d'épidémiologie, réseaux déconcentrés de l'InVS, par exemple), régional (les directions régionales des affaires sanitaires et sociales, les agences régionales de l'hospitalisation), départemental (les directions départementales des affaires sanitaires et sociales, les préfets de département, les conseils généraux, les services départementaux d'incendie et de secours), communal ou zonal (hôpitaux, maisons de retraite, services d'aide ou de soins à domicile, Samu, médecins...).

Parmi ces acteurs, il convient de préciser les missions de certains acteurs dépendant du ministère de la santé ou placés sous sa tutelle.

- Au nombre de 26, les ARH sont des groupements d'intérêt public associant l'Etat et l'assurance maladie, placés sous la tutelle du ministre de la santé. Créées par l'ordonnance du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, elles sont chargées :

* de mettre en oeuvre, au niveau régional, la politique hospitalière définie par le gouvernement ;

* d'analyser et de coordonner l'activité des établissements de santé publics et privés, de conclure avec eux des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (COM) et d'arrêter leurs ressources ;

* d'élaborer, en partenariat avec tous les professionnels de santé, les schémas régionaux d'organisation sanitaire (SROS). Ceux-ci programment l'évolution de l'offre de soins hospitalière, en adéquation avec l'ensemble du système de santé.

Les ARH sont administrées par une commission exécutive où siègent, à parité, les représentants de l'Etat et les représentants administratifs et médicaux des organismes d'assurance maladie. Leurs directeurs sont nommés en conseil des ministres.

- Sous l'autorité du préfet de région et des préfets de département, les DRASS et les DDASS assurent, dans les domaines sanitaire, social et médicosocial, la mise en oeuvre des politiques nationales, la définition et l'animation des actions régionales et départementales. En matière sanitaire, cette autorité est partagée : en effet, pour les questions hospitalières, la DRASS et les DDASS interviennent sous l'autorité du directeur de l'ARH.

Les missions des DRASS et des DDASS s'articulent autour de trois pôles essentiels : la santé publique (politique régionale de santé, politique hospitalière, sécurité sanitaire), la cohésion sociale et le développement social (animation des différents dispositifs d'insertion, de solidarité et d'intégration), la protection sociale (tutelle et contrôle des organismes de sécurité sociale).

L'action des DRASS et des DDASS dans le domaine de la santé est importante. Ainsi, sous l'autorité du préfet de région, la DRASS pilote la politique régionale de santé et assure la prévention de l'apparition d'un risque sanitaire. La DDASS est pour sa part en charge de la maîtrise et du contrôle de la gestion du risque sanitaire au niveau départemental.

- Les cellules interrégionales d'épidémiologie (CIRE), structures mixtes partagées entre l'Etat et l'InVS, au sein des régions, constituent les relais locaux de l'InVS. Elles sont installées dans les DRASS qui assurent leurs moyens de fonctionnement et leur secrétariat.

Les CIRE fournissent aux services déconcentrés de l'Etat un appui méthodologique et d'expertise en épidémiologie d'intervention et en évaluation indépendante des risques sanitaires sur des problèmes de santé particuliers à une région ou à une spécificité régionale forte.

A ce titre, elles apportent un appui technique et méthodologique aux services déconcentrés et elles participent à la mise en oeuvre territoriale des actions de surveillance sanitaire organisées au niveau national par l'InVS. Elles proposent et mettent en oeuvre, dans le cadre d'un programme de travail annuel, des actions de surveillance sanitaire spécifiques au niveau local. Suivant les régions, la CIRE peut disposer d'une petite équipe ou se résumer à un seul médecin inspecteur de santé publique, qui malgré sa bonne volonté, ne peut suffire à assurer un suivi efficace dans tous les domaines. Il serait judicieux d'établir un état des lieux du fonctionnement de ces cellules et de réfléchir à leurs moyens. Là encore, la compétence « personnes âgées » étant à terme complètement basculée sur le département, il y aurait lieu de s'interroger sur une coordination entre les services départementaux et les CIRE sur ce sujet.

A côté de ces structures administratives interviennent de très nombreux autres acteurs. Or, le statut de ces acteurs est très différent, et la répartition des compétences, comme les champs d'action, ne sont pas toujours très clairs. De plus, aucune coordination n'est le plus souvent institutionnalisée, ce qui peut notamment freiner la circulation de l'information.

Ainsi que l'a relevé M. Hubert Falco devant la mission, « la gestion de l'hôpital est centralisée. Pour les maisons de retraite, elle est décentralisée. C'est là que l'on rencontre la plus grosse difficulté et la raison de ce manque de remontées. L'information en provenance de 10 000 maisons de retraite, dont bon nombre ne relève pas d'une organisation pyramidale, comme l'hôpital, ne peut efficacement remonter vers les instances nationales que dans le cadre d'un partenariat étroit avec l'échelon local, en parfaite coordination avec lui ».

2. Une mobilisation réelle des acteurs de terrain

La crise de la canicule a aussi été l'occasion d'observer une très importante mobilisation des acteurs de terrain, à laquelle la mission d'information souhaite rendre un hommage tout particulier.

a) La disponibilité des personnels

Face à une crise sanitaire majeure et totalement imprévue, après les défaillances du système d'alerte et la lenteur de la prise de conscience des administrations centrales et locales, le système hospitalier est apparu, pour reprendre les termes employés par le professeur Pierre Carli, directeur du SAMU de Paris, comme « le dernier recours », « la seule ligne de défense ».

L'ensemble des acteurs auditionnés sur ce point par la mission d'information ont en effet souligné que la mobilisation du personnel hospitalier avait été massive et exceptionnelle.

M. Patrick Pelloux, président de l'association des médecins urgentistes de France, leur a ainsi rendu hommage en ces termes : « Vers le lundi 4 et le mardi 5 août, la température était telle que nous n'arrivions plus à tenir. Le personnel hospitalier était épuisé. Il ne parvenait pas à se reposer la nuit. Le mercredi matin, les bénévoles de la Croix-Rouge nous ont apporté leur aide. Ils ont été d'une efficacité remarquable. Je voudrais saluer le travail efficace réalisé par les infirmières, les médecins, les aides-soignants, les agents hospitaliers, les cadres, les ouvriers de l'hôpital, les administratifs. Toutes ces personnes se sont mobilisées et ont lutté pour limiter au maximum le nombre de morts. Malheureusement, le nombre de décès ne cessait d'augmenter et nous étions toujours dans l'incapacité d'ouvrir de nouveaux lits. Des véhicules de secours cherchaient désespérément des hôpitaux où déposer leurs malades. Le 15, 16 et 17 août, le plan blanc et la mobilisation totale du personnel hospitalier ont permis de faire face à la crise. Le nombre de décès continuait d'augmenter mais nous avons pu gérer la situation de manière convenable. »

Mme Toupillier, conseiller technique à la Direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, a observé pour sa part que les établissements avaient coopéré entre eux : « Il faut souligner l'importante solidarité hospitalière qui s'est mise en place durant toute cette période. Beaucoup d'établissements se sont portés au secours d'autres pour accueillir les patients, dans des situations souvent extrêmes».

(1) Les services d'urgence en première ligne

Les équipes des 616 services d'urgence, des 350 SMUR et des 100 SAMU de France se sont trouvées en première ligne. Face à un afflux très important de patients, notamment de personnes âgées dans un état critique, elles ont été confrontées à un problème d'engorgement rapide de leurs capacités.

Ce phénomène a été aggravé par le fait que les malades sont très souvent arrivés à l'hôpital dans des états d'extrême gravité, voire désespérés.

(2) L'action des personnels des maisons de retraite

On retrouve les mêmes exemples de dévouement parmi le personnel des établissements accueillant des personnes âgées. Comme l'ont rappelé plusieurs de nos interlocuteurs, que ce soit à Lille ou à Orléans, les maisons de retraite n'ont dans l'ensemble pas alerté sur la gravité de la situation. Habituées à « faire face avec les moyens du bord », elles ont rappelé du personnel, trouvé toutes sortes d'astuces pour inciter les personnes âgées à se dévêtir, à boire. Elles ont tenté d'organiser les locaux au mieux en occultant fenêtres et baies vitrées et dans de nombreux cas fait appel aux familles ou à des bénévoles pour assurer l'hydratation. Les responsables rencontrés ont insisté sur le phénomène de « rebond » constaté après la période de crise : personnel épuisé et forte augmentation de l'absentéisme après coup. Le rapport demandé à ses services par notre collègue Louis de Broissia, président du conseil général du département de la Côte-d'Or, rend bien compte, lui aussi, de la réalité vécue dans un département spécialement atteint par la vague de chaleur.

Le gouvernement a d'ailleurs dégagé, le 15 septembre 2003, une enveloppe exceptionnelle de 40 millions d'euros destinée à assurer le financement des heures supplémentaires réalisées pendant la crise ainsi que les remplacements de personnel qui ont été alors nécessaires.

(3) Le rappel des personnels hospitaliers et le déclenchement du plan blanc

Grâce au plan blanc, autorisant notamment le rappel des personnels, les hôpitaux ont bénéficié d'un renfort décisif au plus fort de la crise. Mais, il convient de noter, comme l'ont fait observer plusieurs intervenants auditionnés par la mission d'information, qu'une partie du personnel était rentrée de congés spontanément.

Le plan blanc permet, au niveau d'un hôpital, de modifier l'ordre des activités programmées, de redéployer le personnel vers les urgences et les services d'aval et de libérer des lits.

Ce plan a été déclenché dès le 11 août 2003 par le directeur du centre hospitalier intercommunal (CHI) de Créteil dans son établissement, puis le lendemain par le préfet du Val-de-Marne dans l'ensemble de son département.

A l'exception du CHI de Créteil, de l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris et du Centre hospitalier régional d'Orléans qui ont pris des initiatives similaires, la mise en oeuvre du dispositif d'urgence a été tardive. Il a en effet fallu attendre la réunion interministérielle, organisée à l'hôtel Matignon le jeudi 14 août, pour que soit décidée, à l'initiative du Premier ministre, l'extension du plan blanc à l'ensemble du territoire, sous réserve de l'appréciation des préfets dans leurs départements.

LE PLAN BLANC ET SA MISE EN oeUVRE

Le plan relatif à l'afflux de victimes à l'hôpital, plus communément appelé « plan blanc » et dont les modalités sont définies dans le cadre de la circulaire DHOS/HFD n°°2002/284 du 3 mai 2002, vise à pouvoir faire face à une situation de crise.

Il énonce les principes généraux sur la base desquels chaque établissement de santé doit élaborer, en cohérence avec les autres plans d'urgence existants, son plan d'accueil. La responsabilité de ce plan d'accueil incombe au directeur de l'établissement concerné. Il doit être établi en fonction du rôle que l'établissement serait en mesure d'assurer dans une situation d'exception eu égard au potentiel dont il dispose. C'est pourquoi un schéma départemental doit préciser le rôle de chacun des établissements concernés.

Ce plan fait l'objet d'un réexamen annuel. Il est soumis aux différentes instances consultatives et délibératives de l'établissement (conseil d'administration, commission médicale d'établissement, comité technique d'établissement et commission d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail).

La décision de le déclencher appartient au directeur de l'établissement concerné ou, par délégation, à l'administrateur de garde, en fonction de critères quantitatifs ou qualitatifs. Le préfet de département, le directeur des affaires sanitaires et sociales et le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation sont informés sans délai de cette décision. Son déclenchement s'accompagne de la mise en place d'une cellule de crise. Celle-ci rassemble les compétences pluridisciplinaires nécessaires. Elle coordonne les actions à mettre en oeuvre et prend les décisions adéquates qui s'imposent à l'établissement.

Le déclenchement de l'alerte répond à un protocole précis. Les malades dont l'état le permet sont soit dirigés vers des services moins impliqués, soit transférés vers d'autres établissements. Les moyens de transport doivent être mobilisés en conséquence. Le personnel peut être rappelé.

Les blocs opératoires sont libérés et leurs programmes allégés. L'ensemble des autres services médicotechniques (pharmacie, laboratoires, imagerie...), mais aussi logistiques et généraux, dressent l'état quantitatif et qualitatif des moyens disponibles ou des rappels de personnels possibles. Le centre de transfusion sanguine doit être alerté.

Le récit de la crise fait par Mme Rose-Marie Van Lerberghe, directrice générale de l'AP-HP, permet de mieux saisir l'ampleur de la mobilisation du personnel et des efforts qui ont été déployés pour faire face à la situation : « Je voudrais également témoigner du choc personnel que ce fut pour moi, quand j'ai fait le tour de trois services d'urgences, le dimanche soir. La chaleur à Paris était invraisemblable. Je venais du Midi. Je trouvais qu'il faisait chaud dans le Midi ; ce n'était rien comparé à Paris ! Cet afflux de vieillards dénudés sur des brancards, placés partout où il y avait de la place... pour notre personnel, cela a été dramatique. Plusieurs infirmières pleuraient en parlant de leurs grands-mères. Forcément, chacun est renvoyé à l'image de la vieillesse, de sa famille, etc. Je voudrais saluer le personnel de l'AP, car quand la canicule est arrivée, nous avons tenté de faire face au mieux. »

Elle a souhaité leur rendre un hommage mérité : « J'ai été absolument épatée par la réaction de service public de l'ensemble des équipes. Face à cette situation difficile, d'un point de vue matériel et émotionnel, les équipes ont accepté de reporter leurs congés ou de faire des heures supplémentaires. Pour ne prendre qu'un exemple, nous avons fait revenir, sur la base du volontariat, 400 élèves infirmières. En outre, face à l'adversité, les personnes ont travaillé en équipe et ont fait preuve de créativité (les administratifs prenaient les ventilateurs dans les bureaux pour les mettre dans les salles d'attente). »

b) La mobilisation des autres acteurs
(1) Les sapeurs-pompiers de Paris

· Le rappel des attributions de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) 48(*)

Pour des raisons historiques, tout comme Marseille, Paris dispose de sapeurs-pompiers militaires. La brigade des sapeurs-pompiers de Paris49(*) est en effet une unité militaire de sapeurs-pompiers de l'armée de terre appartenant au Génie, placée, pour emploi, sous l'autorité du préfet de police de Paris agissant dans le cadre de ses attributions en matière de secours et de défense contre l'incendie.

LES ATTRIBUTIONS DU PRÉFET DE POLICE TROUVENT LEUR FONDEMENT
DANS L'ARRÊTÉ DU 12 MESSIDOR AN VIII (1ER JUILLET 1800)

Responsable de la sécurité dans l'acception la plus globale du terme, le préfet de police exercer ses missions, selon les cas, au titre de l'Etat ou de la ville. Ainsi, le préfet de police doit-il assurer la sécurité des personnes et des biens, lutter contre l'incendie et organiser les secours. Il est également responsable de la délivrance des titres administratifs, de la circulation, des transports et du commerce, de la protection du public (sécurité, hygiène et salubrité dans les locaux recevant du public), mais aussi de la lutte contre les nuisances et de la protection de l'environnement. Ces activités concernent directement la vie quotidienne des parisiens. Dans certains de ces domaines (incendie et secours, gestion des effectifs et des moyens des services de police), la compétence territoriale du préfet de police s'étend aux départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et s'exerce conjointement avec les préfets de ces départements (circulation).

Le préfet de police est également le préfet de la zone de défense de Paris, qui regroupe les huit départements de l'Ile-de-France.

Dans ce cadre, il prépare les plans et les mesures de défense à caractère non militaire, qui visent à assurer en toutes circonstances la sécurité des pouvoirs publics et des administrations, à maintenir l'ordre public, à garantir la poursuite des activités indispensables à la vie de la population, à prévenir et à organiser les secours (en cas de catastrophes naturelles), toutes activités susceptibles de nécessiter une coordination régionale. Il coordonne, à cet effet, l'action des préfets des départements de l'Ile-de-France et des services déconcentrés de l'Etat et organise la coopération civilo-militaire. Enfin, en application de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995, le préfet de police coordonne également l'action des préfets des départements de l'Ile-de-France pour prévenir les évènements troublant l'ordre public, lorsqu'ils concernent Paris et d'autres départements de cette région.

La brigade des sapeurs-pompiers de Paris est chargée de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies, à Paris et dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, soit une zone de 760 km2 et 6,2 millions d'habitants. Elle concourt, avec les autres services et professionnels concernés, à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et catastrophes, à l'évaluation et à la prévention des risques technologiques ou naturels, ainsi qu'aux secours d'urgence dans les limites territoriales précitées.

Enfin, elle intervient dans la prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile, la préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours, la protection des personnes, des biens et de l'environnement, l'assistance et les secours d'urgence aux personnes en détresse ou victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi que leur évacuation et dans l'élaboration et la mise en oeuvre des mesures prévues en matière de défense civile50(*).

Les sapeurs-pompiers répondent aux appels au secours des particuliers qui composent le 18 ou le 112 (numéro européen), soit environ 1 200 interventions par jour. Depuis une dizaine d'années, l'activité de la brigade croît rapidement. En effet, l'efficacité des sapeurs-pompiers est appréciée au quotidien par la population. Selon le colonel Richard Vignon, ces « premiers maillons de la chaîne des secours (...) ont contribué à amortir les conséquences de cette crise... ».

L'AUGMENTATION DU NOMBRE D'INTERVENTIONS
DES SAPEURS-POMPIERS DE PARIS

Nature d'intervention

2000

2001

2002

% de l'année

Variations

2000-2002

2001-2002

Fausses alertes

8.522

10.093

10.135

2,38 %

+ 18,93 %

+ 0,42 %

Incendies

18.998

20.432

18.850

4,42 %

- 0,78 %

- 7,74 %

Accidents de circulation

35.236

30.915

27.584

6,47 %

- 14,43 %

- 10,77 %

Secours à victimes

274.327

289.644

280.394

65,76 %

+ 2,21 %

- 3,19 %

Assistances à personnes

18.594

18.492

16.559

3,88 %

- 10,94 %

- 10,45 %

Faits d'animaux

2.419

1.878

2.224

0,52 %

- 8,06

+ 18,42 %

Eau Gaz - Electricité

26.594

28.049

21.882

5,12 %

- 17,94 %

- 22,20 %

Protection des biens

8.498

4.675

4.583

1,07 %

- 46,07 %

- 1,97 %

Pollution

98

610

79

0,02 %

- 19,39 %

- 87,05 %

Reconnaissance - Recherches

40.478

44.747

44.172

10,36 %

+ 9,13 %

- 1,29 %

Totaux

430.764

449.535

426.172

100 %

- 1,01 %

- 5,15 %

Par jour

1.177

1.232

1.168

 
 
 

Le centre de coordination de l'état-major Champerret, que la mission a pu visiter, est en veille permanente, disposant d'un centre opérationnel de crise, d'un centre de réception des appels téléphoniques qui gère un tri et met en alerte les centres de secours, ainsi que d'un pôle de médecins chargé d'un premier bilan médical en cas d'urgence.

· La brigade des sapeurs-pompiers de Paris en première ligne lors de la canicule

Les sapeurs-pompiers de Paris ont dû faire face à un accroissement brutal de leur activité pendant la première quinzaine d'août.

Selon le colonel Vignon, « dans le cadre de la crise sanitaire, l'activité des SDIS n'a jamais connu le degré d'hyperactivité relevé par nos collègues de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris. Ces derniers ont parfois eu à recourir à des engins d'incendie pour transporter des patients vers les centres d'accueil des urgences. Rien de comparable n'a fort heureusement été constaté en région, où les moyens humains et matériels ont permis de répondre aux besoins ».

En revanche, les sapeurs-pompiers de Paris ont connu une « explosion » du nombre de secours à victimes lors de la première quinzaine d'août 2003 : lors du déplacement de la mission à l'état-major de la brigade, le colonel Thibault a précisé qu'après une lente progression régulière jusqu'au 8 août (1 073 et 1 160 départs les 7 et 8 août pour une moyenne constatée de 684 en août 2002) et une légère diminution le week-end, les sapeurs-pompiers ont connu une « suractivité » exceptionnelle avec un pic le 12 août de 1 814 interventions, puis une diminution rapide.

C'est le 8 août que les sapeurs-pompiers de Paris ont pris conscience du caractère anormal de la situation et qu'ils en ont immédiatement informé leur autorité de tutelle, le préfet de police de Paris dont le cabinet suivait tout particulièrement l'activité de la brigade depuis le 5 août. Le 8 août et le 11 août, la brigade va diffuser des communiqués de presse attirant l'attention sur le grand nombre de sorties quotidiennes (plus de 100) pour des malaises liés à la chaleur, principalement chez les personnes âgées.

La brigade des sapeurs-pompiers de Paris va réagir immédiatement. Dès le 9 août, après un échange avec le Samu de Paris, elle va rassembler toutes les glacières et la glace disponibles pour rafraîchir les personnes secourues pendant leur transport jusqu'aux services d'urgence.

Tous les effectifs et le matériel de la brigade ont été mobilisés pour affronter une situation tendue, mais « toujours sous contrôle » selon le colonel Thibault, et alerter les associations de secouristes (Croix Rouge, Fédération nationale de la protection civile...), « afin de renforcer les centres de secours ou de soutenir l'activité de l'Assistance publique des Hôpitaux de Paris », comme l'a précisé M. Jean-Paul Proust, préfet de police de Paris.

Le rapport Lalande a reconnu le rôle essentiel de la BSPP au coeur de la crise estivale : « La brigade a pu faire face à tous les appels, comme à l'accoutumée, en moins de dix minutes, grâce à une mobilisation de tous ses moyens humains et matériels, y compris comme moyens de la sécurité incendie... ». Lors de son audition devant la mission, M. Nicolas Sarkozy a confirmé cette appréciation en rendant hommage au « travail remarquable » des sapeurs-pompiers.

(2) Une gestion difficile de la crise par les services funéraires

La saturation rapide des chambres funéraires s'est accompagnée d'une réaction efficace de l'ensemble des acteurs

L'absence d'identification immédiate de la crise sanitaire et d'un plan de prévention visant les conséquences de la chaleur ont été à l'origine d'une saturation des chambres funéraires en Ile-de-France.

Les premiers signaux d'alerte apparaissent le 7 août à la société d'économie mixte des pompes funèbres de la Ville de Paris (SEM SF-VP)51(*), qui agit dans le cadre de délégations de service public sous l'autorité du maire (réalisation des convois sociaux ; inhumation des indigents), compétent en matière de police des cimetières, et du préfet de police qui, en application des dispositions de l'arrêté des Consuls du 12 messidor an VIII, « assure la salubrité de la Ville en prenant des mesures pour prévenir et arrêter les épidémies, les épizooties, les maladies contagieuses, en faisant observer les règlements de police sur les inhumations » (enlèvement et transport vers une chambre froide agréée en cas de risque pour l'hygiène publique, stockage de moyens d'intervention massive en application du plan ORSEC).

M. Michel Minard, directeur-adjoint des Pompes funèbres générales, a, devant la mission, évoqué une mobilisation totale de son entreprise dès le 8 août, conduisant à rappeler des salariés en vacances, à affecter 175 vendeurs de contrats obsèques aux opérations funéraires, à faire appel aux retraités volontaires, à ouvrir deux maisons funéraires en région parisienne et des chambres funéraires mobiles.

Selon M. Jean-Paul Proust, « les médecins de l'institut médicolégal constatent une augmentation régulière mais peu significative jusqu'au 11 août du nombre de défunts. A partir de la nuit du 11 au 12 août et le 13 août, des défunts sont apportés massivement à l'institut médicolégal qui, au-delà de son aspect judiciaire, sert de morgue pour la ville de Paris et la banlieue immédiate ».

Le cabinet du préfet a alors alerté le cabinet du ministre de l'intérieur de la saturation des chambres funéraires à Paris et en Ile-de-France.

L'INSTITUT MÉDICOLÉGAL (IML)

Créé par une convention passée le 27 avril 1910 entre l'Etat et le département de la Seine, approuvé par une loi du 2 avril 1912, l'IML relève de la préfecture de police de Paris.

Sa mission est de recevoir les cadavres inconnus, d'effectuer les autopsies judiciaires, les expertises médicolégales et d'assurer un enseignement de médecins pour Paris et la petite couronne (Hauts de Seine, Seine Saint Denis, Val-de-Marne).

La réponse des autorités a permis de surmonter le risque sanitaire.

Responsable de la réglementation funéraire, le ministère de l'intérieur a réagi à la crise en prenant des mesures d'urgence tendant à mobiliser l'ensemble des moyens disponibles pour faciliter l'acheminement et l'inhumation des personnes décédées en préservant leur dignité. M. Michel Minard a ainsi salué, devant la mission, la « parfaite collaboration » des services de l'Etat.

Selon M. Nicolas Sarkozy, « des instructions ont été données par deux circulaires, en date du 13 août, signées par le directeur adjoint de mon cabinet aux préfets de la région Ile-de-France ».

La première circulaire informait les préfets des disponibilités funéraires tandis que la seconde leur demandait de déclencher le plan blanc et « de réquisitionner, à chaque fois que les opérateurs funéraires le demandent, des salles à proximité des chambres funéraires ». Selon M. de Lavernée, la sécurité civile a répondu aux « demandes de soutien de la part des sociétés de pompes funèbres » qui auraient besoin de « housses de lits et de moyens de réfrigération ». Les ambulances et tout autre véhicule susceptible de transporter les bières sont également réquisitionnés.

Le lendemain, une autre circulaire étendait ces instructions à l'ensemble du territoire, autorisant les préfets à « adapter la réglementation des cités funéraires en cas de nécessité ». Des convois de camions transportant les cercueils ont ainsi été autorisés à rouler le week-end du 15 août.

Simultanément, à la demande de l'Institut de veille sanitaire, les préfets ont été saisis pour recenser auprès des instances compétentes, le nombre de décès survenus chaque jour depuis le 25 juillet afin de permettre une première estimation.

Ces mesures seront prolongées en Ile-de-France par des dispositifs de coordination des opérateurs funéraires, pilotés par la préfecture de police et destinés à assurer l'accueil des défunts :

ouverture de capacités supplémentaires de conservation des corps pour l'institut médicolégal, après sa fermeture forcée pour raisons sanitaires le 13 août (à Paris et à Villejuif), les Pompes funèbres générales (réquisition d'une halle de Rungis) et la SEM SF-VP (véhicules réfrigérés stationnés sur un site d'Ivry) ;

mise en place, du 19 août au 3 septembre, d'un processus spécifique d'inhumation pour éviter que l'afflux des défunts n'engendre un nouveau risque sanitaire pour la population. M. Jean-Paul Proust a précisé qu'il avait porté le délai d'inhumation de six à dix jours « afin que les familles puissent organiser des funérailles dans des conditions de dignité satisfaisantes. D'autre part, le terme du délai d'inhumation des corps déposé à l'institut médicolégal et aux Pompes funèbres de la ville a été fixé au 1er septembre, puis au 3 septembre, pour permettre aux autorités municipales d'organiser une recherche plus systématique des familles qui ne s'étaient pas manifestées ».

Le risque d'épidémie a pu ainsi être évité et la dignité des funérailles a pu être préservée grâce à la mobilisation notable de tous les acteurs.

Ces efforts sont d'autant plus remarquables que les conditions d'intervention des personnels concernés (employés des opérateurs funéraires, policiers, sapeurs-pompiers, fossoyeurs...) ont été très difficiles en raison de l'état des corps dans les maisons de retraite et surtout à domicile.

· Une suractivité funéraire sans équivalent depuis la Seconde guerre mondiale

Du fait de son ampleur, la crise sanitaire liée à la canicule a vite provoqué une suractivité funéraire sans précédent. « Cette crise est exceptionnelle par le nombre de victimes, car nous n'avions pas connu un tel nombre de morts depuis la fin de la Seconde guerre mondiale », a indiqué M. Minard devant la mission, cette suractivité liée à la canicule s'étant prolongée pendant quatre semaines.

Les Pompes funèbres générales ont ainsi organisé plus de 14 000 obsèques au plan national, soit 40 % de progression par rapport à une année normale ; 4 200 ont été organisées en Ile-de-France, ce qui représente un doublement de l'activité de l'entreprise dans la région à cette période de l'année. Quant à la société d'économie mixte de pompes funèbres de la Ville de Paris, elle a effectué 927 transferts de corps (contre 133 en temps ordinaire), dont 364 enlèvements dans les appartements. Le site d'Ivry a accueilli 217 corps et le site de Thiais 114.

Pour le seul 14 août, le service des cimetières de la Ville de Paris a effectué 103 inhumations ; 1 441 inhumations ont été enregistrées au cours du mois, soit deux fois plus qu'en août 2002.

c) Les médecins libéraux : présents mais peu sollicités

Le rapport Lalande, rédigé il convient de le rappeler dans des délais très courts, et transmis dès le 8 septembre au ministre chargé de la santé, faisait état des « carences de la présence médicale libérale dans de nombreux départements et surtout dans les grosses agglomérations » et estimait nécessaire de s'interroger sur « la proportion de médecins partis en congé » et sur la « réalité de leur participation à la permanence des soins ».

Ces appréciations sévères ont été à l'origine d'une vive polémique.

Le Docteur Michel Ducloux, président du conseil national de l'ordre des médecins, a d'emblée souhaité s'exprimer sur ce point lors de son audition devant la mission : « Les médecins ont été surpris -comme tout le monde- par la durée et l'ampleur de ce phénomène climatique et par le fait qu'aucune veille n'a été déclenchée. Nous avons surtout été surpris par le fait que les médecins ont été mis en cause de façon injuste. Dans la plupart des départements, les médecins étaient présents et ont fait leur métier de manière consciencieuse et efficace, sans pour autant aller devant les caméras pour dire ce qu'ils avaient fait. Je crois qu'à aucun moment, dans aucun département, il n'y a eu de problème. Trois exemples furent particulièrement extraordinaires. Je pense tout d'abord au département du Rhône à propos duquel il a été fait mention de dysfonctionnements considérables. En réalité, sur 53 secteurs de garde dans le département du Rhône, un seul dysfonctionnement a été relevé, qui a été aussitôt corrigé par le président du Conseil départemental du Rhône. Dans d'autres départements, le président du Conseil départemental a rappelé tous les médecins en vacances. Ceux-ci sont alors revenus de leur lieu de villégiature pour assurer la permanence des soins pendant cette période difficile. Je citerai un autre exemple. Dans les Hauts-de-Seine, le nombre de médecins a été doublé ».

De fait, les études réalisées par la suite, celle de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) consacrée à « l'activité quotidienne des médecins libéraux durant la canicule d'août 2003 » et le rapport de l'IGAS, conduisent à un constat plus nuancé. Il apparaît en effet que les médecins libéraux étaient bien présents pendant la crise, mais qu'ils ont été peu sollicités, sauf pour les jeunes enfants. Les chiffres publiés par la Caisse nationale d'assurance vieillesse montrent en effet qu'entre le 1er et le 18 août 2003, le nombre des généralistes en activité n'a que très légèrement baissé (- 2 %) par rapport à la période correspondante de l'année 2002, même si la diminution a été plus prononcée en fin de semaine et notamment le dimanche 10 août (- 9 %). Cette moindre présence a été compensée par une plus grande activité : sur la même période le nombre d'actes s'est ainsi accru de 2,1 %.

Dans le même sens, le rapport de l'IGAS « continuité et permanence des soins libéraux pendant l'été 2003 », publié en décembre 2003, a abouti aux conclusions suivantes :

- « les médecins libéraux ont assuré la continuité des soins pendant les jours de semaine du mois d'août 2003 » ;

- « des difficultés ont été constatées pendant cette période pour l'établissement des certificats de décès en région parisienne et sur la fiabilité des tableaux de garde établis pour les nuits et les week-ends, qui ne reflètent pas nécessairement les présences médicales effectives » ;

- « les difficultés relatives à l'établissement et au respect des tableaux de garde des soirs ne sont pas propres à la période de la canicule. »

Une telle situation s'explique par le fait que le réflexe spontané de la grande majorité de la population consiste, en cas de fortes incertitudes pour sa santé ou pour sa vie, à se rendre à l'hôpital plutôt que chez le médecin généraliste.

Interrogée sur ce point lors de son audition par la mission, le Docteur Françoise Lalande, inspecteur général des affaires sociales, a reconnu que le « problème lié à la présence des médecins libéraux a fait polémique, qu'il s'agisse des permanences de garde le week-end et la soirée ou des congés pris assez massivement à cette période par les médecins libéraux » tout en soulignant que la problématique de l'organisation des vacances était beaucoup plus vaste : « Je cite un autre aspect qui paraît évident à tous les étrangers quand on les interroge : les congés des quinze premiers jours du mois d'août. Il n'y a pas que les congés des médecins, même s'ils en font partie. De ce point de vue, la CNAM a fait une étude qui montre, jour par jour, qu'en particulier, les trois week-ends d'août plus le pont du 15 août ont été massivement désertés : congés du mois d'août des médecins, congés du mois d'août à l'hôpital (d'où un problème de services qui fait que, même quand ils paraissent ouverts, ils sont en sous capacité considérable, avec un départ de tous les responsables : dès lors que le chef de service n'est pas là, ce n'est pas le petit jeune qui va alerter sa direction et toute la chaîne d'information et de transmission ne fonctionne pas) et congés du mois d'août de la famille. »

Le décret n° 2003-880 du 15 septembre 2003 relatif aux modalités d'organisation de la permanence des soins et aux conditions de participation des médecins à cette permanence devrait permettre d'améliorer cette situation.

d) Le dévouement des familles

Les informations recueillies sur le terrain par la mission ont par ailleurs attesté, d'une façon générale, de l'implication des familles et de leur dévouement vis-à-vis des personnes âgées de leur entourage.

Contrairement à ce qui a pu être soutenu, les cas « d'abandon » des aînés semblent avoir été exceptionnels. Qui plus est, près des deux tiers des victimes vivaient en institution ou se trouvaient à l'hôpital au moment de leur décès.

Il n'en demeure pas moins qu'en Ile-de-France notamment, des personnes isolées, c'est-à-dire vivant dans un logement sans contact avec l'extérieur, sont décédées sans que personne ne s'en rende compte. Mais comme le soulignait M. Hubert Brin, président de l'Union nationale des familles de France, devant Mme Valérie Létard, rapporteur, cette crise a fait redécouvrir aux Français qu'il existait des personnes très âgées devenues « sans famille », après le décès de leurs proches.

Le nombre des corps qui n'ont finalement pas été réclamés par leur famille s'est établi, à Paris, à 81 personnes sur un total de 2 000 décès. Ces cas isolés, qui ont profondément ému l'opinion, révèlent la nécessité de renforcer le lien social et de sauvegarder une solidarité entre les générations.

Au total, l'analyse de la crise de la canicule conduit non pas à mettre en cause le dévouement de tout ou partie du personnel médical, ou des Français dans leur ensemble, mais plutôt à s'interroger sur les défaillances de notre système sanitaire et social.

C. LES DÉFAILLANCES D'UN SYSTÈME

1. La veille et l'alerte sanitaires prises en défaut

Le constat principal qui s'est imposé à la mission est tout d'abord celui de la faillite du système de veille et d'alerte sanitaires. Cette faillite tient à la fois au domaine d'intervention de l'Institut de veille sanitaire et à l'absence de remontée d'informations, les deux phénomènes n'étant d'ailleurs pas dépourvus de tout lien.

a) L'Institut de veille sanitaire ne surveillait pas le risque sanitaire lié aux phénomènes climatiques

Comme il a été précédemment indiqué, les missions de l'Institut de veille sanitaire sont particulièrement larges puisqu'il est censé surveiller tous les événements et toutes les menaces possibles concernant la santé. Ainsi que l'a indiqué son directeur général, M. Gilles Brücker, « cela ouvre un champ d'une ampleur et d'une diversité telles qu'il a été nécessaire de faire des choix. Aucune instance ne peut en effet commencer à tout surveiller : les risques peuvent avoir des conséquences d'une importance différente ; ils peuvent être rares, exceptionnels ou fréquents... Des choix ont donc été nécessaires. Ce point est important car il permet de mieux comprendre l'attitude de l'Institut face à la canicule ».

Une réflexion a ainsi été engagée lors de la mise en place de l'Institut pour définir ses axes prioritaires d'action. Dans le domaine particulier de l'environnement, des dizaines d'experts de santé publique, de l'environnement, des responsables d'administration de la santé et des milieux associatifs ont été réunis. Au total, sur les 80-90 acteurs consultés, M. Gilles Brücker a indiqué qu'un seul avait évoqué les phénomènes climatiques comme devant faire l'objet d'une veille sanitaire. Au moment de sélectionner les axes d'action prioritaires, les phénomènes climatiques n'ont dès lors pas été retenus.

« Voilà comment s'est construite, a indiqué M. Gilles Brücker, à travers un contrat d'objectifs et de moyens, l'organisation de la mission de l'InVS. Celui-ci a mis en place de très nombreux programmes de surveillance dans des différents domaines, 60 réseaux de surveillance par pathologie fonctionnent actuellement à l'Institut. Les phénomènes météorologiques ne faisaient cependant pas partie de notre champ d'action. Ils relevaient de Météo France et ne semblaient pas entrer dans le champ des préoccupations de l'Institut ».

Si la mission reconnaît naturellement la difficulté d'exercer une surveillance universelle, elle ne peut cependant que souscrire au constat dressé par le rapport du Docteur Françoise Lalande, inspecteur général des affaires sociales, qui relève que l'Institut de veille sanitaire n'a pas rempli toutes les missions qui lui étaient assignées par la loi ; il lui incombait en effet d'alerter les pouvoirs publics en cas de menace pour la santé publique et de mettre en oeuvre tout un système pour faire remonter les informations, proposer des programmes d'action et aider le gouvernement à évaluer l'impact de ces mesures.

Comme elle l'a indiqué lors de son audition, « historiquement, l'Institut de veille sanitaire est un héritier du réseau national de santé publique qui s'est constitué sur les maladies infectieuses et les problèmes de santé-environnement et il s'est bien développé dans ces domaines. On a vu que, dans l'affaire du SRAS, il a été très efficace, de même que dans les affaires de méningite ou de légionellose, mais que, dans les domaines de santé au travail, de santé-environnement ou de climatologie, il est très en dessous de ses missions et que sa montée en charge n'a pas pu se faire de la même manière. L'examen des actions qu'il a menées montre qu'il a agi toujours en réponse à la demande et non pas comme l'organisme prospectif de détection que la loi attendait de lui ».

Au-delà en effet de sa cécité initiale, qui a été commune à presque tous les acteurs concernés, la mission -elle y reviendra plus loin- regrette surtout la faible réactivité dont a fait preuve l'Institut au cours de cette crise. Il a non seulement agi en réponse aux demandes de la DGS, mais cette réponse n'a guère été rapide. Sans doute peut-on considérer que cette diligence relative reflète le fait que l'InVS a été pris au dépourvu face à cette crise. Sans doute peut-on également considérer qu'un système de garde effectif et permanent le week-end aurait permis une action plus rapide que celle qui a été constatée.

b) L'absence de remontées d'informations

Les défaillances de la veille sanitaire ne sont pourtant pas seulement imputables à l'InVS.

M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, s'est ainsi interrogé devant la mission sur les acteurs qui auraient pu donner l'alerte : « Qui aurait pu donner l'alerte ? Les hôpitaux, les ARH, les DRASS et les DASS, les institutions de retraite, les médecins libéraux, les élus ? Aucun hôpital, à l'exception notable du centre hospitalier intercommunal de Créteil, n'a déclenché de « plan blanc » sur la France entière - déclenchement dont l'initiative, je le rappelle, revient au directeur. Quant aux ARH, aucune n'a signalé de situation particulièrement difficile. En Bourgogne et dans le Centre, on lit tout au plus sur deux jours seulement les mentions suivantes : « situation tendue » pour l'une et « situation très tendue mais maîtrisée » pour l'autre. Des documents existent à ce sujet. Il en est de même pour les DDASS et les DRASS. Aucune n'a fait remonter la notion d'un problème majeur. Quant à l'ARH des Pays de la Loire, elle indique même que, curieusement, ce sont les services de l'Etat qui sont allés au-devant des institutions, des hôpitaux, pour solliciter des renseignements, une fois la crise révélée ».

Plusieurs facteurs doivent être pris en compte pour comprendre les défauts de notre système de veille et d'alerte.

(1) Des signaux épars et non synthétisés

Il apparaît en premier lieu que les acteurs ne se rendaient pas forcément compte de l'ampleur de la crise. Il en va ainsi notamment dans les maisons de retraite, qui n'ont pas songé à alerter quiconque si trois décès survenaient pendant une période donnée, alors qu'il en survenait deux les années précédentes. Le phénomène pouvait de surcroît apparaître relativement normal lorsque les personnes étaient très âgées ou malades. Le caractère diffus du drame a ainsi en partie empêché la remontée des informations. Comme l'a indiqué M. Jean-Jacques Trégoat, directeur général de l'action sociale, « peu d'acteurs avaient conscience de l'ampleur de la situation et du nombre de décès. Rappelons qu'il y a 10 000 structures qui accueillent les personnes âgées -maisons de retraite ou foyers logements, 700 services hospitaliers, 1 700 services de SIAD et un nombre très élevé d'aides ménagères qui dépendent des départements. Cet extrême éclatement des structures ne permettait donc pas à chacun d'avoir conscience en temps réel du phénomène de surmortalité. La réactivité en cette période n'a donc pas été plus forte ».

Par ailleurs, il faut rappeler que nombre de personnes décédées chez elles étaient isolées et n'étaient pas forcément recensées, ce qui créait des difficultés supplémentaires pour avoir une vue globale du phénomène.

M. Jean-François Mattei a insisté devant la mission d'information sur le fait que la synthèse entre les différents signaux n'avait pas été effectuée : « Notre système centralisé et cloisonné est resté inopérant. Les quelques appels de la DDASS du Morbihan ou de telle ou telle institution (il y en a eu quelques-uns) ont toujours été considérés comme des cas isolés pour lesquels on trouvait une explication factuelle. Ils n'ont jamais été associés les uns aux autres pour constituer un ensemble de signes pouvant alarmer. Il n'est pas apparu anormal qu'en plein mois d'août, avec des températures élevées, il y ait quelques cas signalés d'hyperthermie maligne ou de déshydratation ».

Ce défaut de synthèse a joué un rôle essentiel dans la crise : l'InVS, en tant que tête de réseau, aurait dû percevoir et analyser ces signaux. Mais cela n'a pas été possible parce qu'il ne surveillait pas ces problèmes, parce que tous les signaux ne lui remontaient pas d'emblée, faute d'une visibilité suffisante, et parce que le diagnostic ne mettait pas immédiatement en évidence le phénomène d'hyperthermie. L'impréparation des pouvoirs publics et de notre société, précédemment évoquée et analysée, a ainsi joué un rôle fondamental dans la mauvaise analyse faite de la situation.

La position du directeur général de l'InVS est à cet égard particulièrement révélatrice. Il a ainsi déclaré devant la mission d'information que, « dans la gestion des alertes au quotidien, par exemple celles qui concernent les cas de méningite, les DDASS nous appellent directement ; l'équipe en charge du problème gère la situation en lien direct avec les DDASS. Nous informons également la DGS. Dans la gestion de phénomènes bien cadrés comme la méningite, il n'existe pas de dysfonctionnements. Concernant le phénomène non identifié qu'était la canicule, il n'y a pas eu de remontée générale d'informations ; celles-ci étaient éparses et parcellaires, ce qui ne nous a pas permis de mesurer l'ampleur de l'événement ».

De surcroît, un problème « culturel » doit également être pris en compte : certaines personnes agissaient sur le terrain mais n'avaient pas le réflexe de prévenir les autorités des difficultés qu'elles pouvaient rencontrer. Cet élément est clairement ressorti des échanges que la mission a pu avoir, lors de son déplacement à Lille, avec des acteurs de terrain. Ceux-ci étaient occupés à faire face aux difficultés qu'ils rencontraient, et non à prévenir quiconque. Si ce dévouement est tout à fait louable, il peut pourtant avoir des effets pervers en masquant l'ampleur de la crise et en empêchant une réaction en temps utile. M. Édouard Couty, directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, a ainsi relevé que « la pratique hospitalière veut que les professionnels s'efforcent d'abord de répondre à la demande. Dans un premier temps, ils restent silencieux. Lorsqu'ils alertent, cela signifie qu'ils sont véritablement en grande difficulté et il est souvent trop tard ».

Enfin, les informations transmises, notamment par les services, ne sont pas toutes remontées vers l'InVS, comme l'a souligné son directeur général : « il nous est également apparu nécessaire de construire un système de veille sanitaire à partir de l'activité des urgentistes. La canicule de cet été a été révélatrice à cet égard : la presse recevait beaucoup d'informations émanant des urgences, mais pas l'InVS ». A cet égard, l'Institut a souffert d'un déficit de visibilité, voire d'autorité, comme l'ont montré les difficultés qu'il a rencontrées ultérieurement pour obtenir les données de surmortalité constatée par les pompiers de Paris.

(2) La lenteur du traitement des certificats de décès

La lenteur de la procédure de traitement des certificats de décès n'a pas permis de se rendre compte rapidement de l'ampleur de la crise.

LE LENT CHEMINEMENT DES CERTIFICATS DE DÉCÈS

Les certificats de décès établis par les médecins constatant le décès comportent deux parties : la partie supérieure contient des informations administratives ; la partie inférieure, anonyme et confidentielle, des informations médicales. Le certificat est ensuite transmis à la mairie, qui rédige deux documents, l'avis 7 bis et le bulletin 7 :

- l'avis 7 bis comporte le nom de la personne décédée et les informations d'état civil qui permettront à l'INSEE de mettre à jour le Répertoire National d'Identification des Personnes Physiques (RNIPP),

- le bulletin 7 comprend les mêmes informations individuelles sur la personne décédée mais sans le nom.

La mairie envoie l'avis 7 bis à l'INSEE et le bulletin 7, accompagné de la partie inférieure du certificat, toujours close, à la DDASS du département. Le médecin de la DDASS ouvre le certificat et prend connaissance des causes du décès. Le certificat est ensuite transmis à l'INSERM, toujours accompagné du bulletin 7. En parallèle à cette procédure, en cas de mort suspecte, le corps est envoyé dans un Institut médicolégal qui rédige le certificat médical de décès définitif.

Ce circuit relativement complexe a pour objectif de garantir la confidentialité des causes de décès : l'INSEE code les données d'état civil sans connaître les causes médicales de décès et l'INSERM code les causes médicales de décès sans connaître l'identité de la personne décédée.

A la fin du travail de codage, les données socio-démographiques codées par l'INSEE et les données médicales codées par l'INSERM sont fusionnées dans un seul fichier contenant à la fois des données d'état civil non nominatives et les causes médicales de décès. C'est ce fichier « définitif » qui est utilisé par la suite pour produire les statistiques de mortalité. L'INSERM et l'INSEE appliquent chacun leurs méthodes pour garantir la qualité et la complétude de leurs données propres, mais la fusion finale permet une vérification supplémentaire de la qualité des données (par exemple, vérification du sexe et de l'âge pour certaines causes de décès) et de leur complétude.

Source : Denis Hémon, Eric Jougla, Surmortalité liée à la canicule d'août 2003 - Rapport d'étape, Estimation de la surmortalité et principales caractéristiques épidémiologiques

Comme l'a souligné M. Denis Hémon devant la mission, « ce circuit, quel que soit le sérieux et le zèle des personnes qui en sont les maillons, demande du temps. En effet, plus de 40 000 décès sont traditionnellement enregistrés en août. 40 000 bulletins voyagent de 36 000 communes pour arriver de façon centralisée à l'INSERM ou à l'INSEE ». Au total, l'ensemble du processus de traitement, qui comprend le codage des causes médicales de décès d'environ 550 000 décès chaque année, se déroule sur plusieurs mois.

Cet outil, qui aurait été précieux, en particulier lors de phénomènes diffus comme celui des décès entraînés par la canicule, n'a donc pas permis de mesurer l'ampleur du drame.

(3) Un phénomène masqué par l'engorgement des urgences

En liaison avec les facteurs déjà évoqués, la réalité de la crise a, au départ, été masquée par l'engorgement des urgences et le problème des fermetures estivales de lits.

Comme l'a déclaré le Professeur Abenhaïm, ancien directeur général de la santé, devant la mission d'information, « " un train en cachait un autre ", pour ainsi dire. Le véritable problème des fermetures estivales de lits en urgence a masqué la réalité de l'épidémie. Les 7, 8 et 9 août, tous les acteurs voyaient le problème des urgences à Paris sous l'angle de l'organisation. La chaleur entraînait une augmentation des malaises, prévisible étant données les températures, et les hôpitaux peinaient à y faire face. Nous n'avons réalisé l'importance de l'épidémie que le mercredi 13 août, lorsque les Pompes funèbres générales nous ont fait parvenir leurs données. Avant cette date, l'Institut de veille sanitaire que nous avions saisi dès le 8 août n'avait pas envoyé de signal d'alerte relatif à la canicule. Le seul problème visible était celui de l'engorgement des urgences ». M. William Dab, son successeur, va même plus loin : « En ce qui concerne la coupure entre la ville et l'hôpital, le Docteur Pelloux a raison de nous dire que nous sommes trop loin d'eux, mais il ne faut pas oublier que la manière dont les urgentistes ont lancé l'alerte nous a mis sur une fausse piste. Le Docteur Pelloux disait « nous manquons de moyens aux urgences », mais il ne pose pas le problème en amont. Il aurait dû poser la question suivante : que se passe-t-il en ville pour qu'un tel afflux de malades arrive à l'hôpital ? »

(4) L'ignorance du danger de la chaleur

La mission soulignera enfin le rôle de l'absence de culture du danger représenté par la chaleur. Lancer un signal ne vaut que s'il est reçu et correctement interprété, or cela n'a pas été le cas au cours de cette crise, comme l'a souligné M. William Dab, directeur général de la santé, lors de son audition : « Une chose est de recevoir un signal, son interprétation en est une autre. Lors de la canicule, nous n'avions pas la représentation du cataclysme sanitaire que pouvait constituer la vague de chaleur. Vous avez dit qu'il avait fait chaud avant. Bien sûr, mais nous n'avions pas la représentation des conséquences de cette vague de chaleur. Tout le monde se souvient de la vague de chaleur de 1976. Il y avait également eu un excès de décès, mais personne ne s'y était intéressé à l'époque. Il a fallu exhumer les dossiers d'archives pour se rendre compte de l'excès de décès. Dorénavant, si une DDASS nous signale 3 décès par coup de chaleur, nous saurons comprendre ce signal. Le 8 août, nous ne connaissions pas le contexte d'interprétation qui permettait de donner toute la valeur d'alerte à une telle information ».

2. Une gestion administrative de la crise décalée par rapport à sa gravité

a) Une réaction tardive de l'Institut de veille sanitaire et de la direction générale de la santé

La confrontation du récit de la crise fait à l'occasion de leurs auditions par MM. Abenhaïm, Brücker et Pelloux souligne le décalage entre la situation vécue sur le terrain et la perception qu'en avaient les administrations centrales et les services rattachés. De fait, l'InVS et la DGS se sont mobilisés avec lenteur alors que la crise se développait très rapidement. Ce décalage donne le sentiment que les responsables de la DGS et de l'InVS ont pêché par excès de confiance dans leur représentation de la crise, dans leurs instruments de suivi, et n'ont pas été suffisamment à l'écoute du terrain.

Si la DGS a su remarquablement, dans un passé récent, suivre et juguler l'épidémie de pneumonie atypique venue d'Asie (moins de 5 décès en France) et faire face aux épidémies localisées de méningite ou de légionellose, cette administration centrale est totalement passée à côté de la crise de la canicule.

La lenteur de la réaction de la DGS a été aggravée par un problème technique : le défaut de fonctionnement, au moment des faits, du réseau de messagerie destiné aux professionnels de la santé : « DGS urgent ». Cet instrument, encore expérimental, aurait pu faciliter la circulation de l'information et accélérer l'alerte.

Il fallait pourtant agir vite : lors de son déplacement à Orléans, la délégation de la mission d'information a recueilli le témoignage d'une responsable de maison de retraite faisant état d'un décès intervenu en moins de 8 heures.

Conformément à sa démarche initiale, la mission a souhaité comprendre le fonctionnement et la réaction de l'ensemble des acteurs de notre système sanitaire et social. La confrontation des témoignages, repris ci-après, n'est pas inspirée par une quelconque « chasse aux sorcières » mais par le souci d'appréhender le déroulement de la crise et les raisons pour lesquelles la riposte a été désordonnée, tardive et insuffisante, laissant souvent les acteurs de terrain livrés à eux-mêmes. Il convient également de garder à l'esprit que la canicule a bien constitué alors un événement unique, totalement imprévu et d'une grande complexité. A ce titre, la mission d'information s'est gardée de tout jugement rétrospectif.

LE RÉCIT DE LA CRISE PAR M. LUCIEN ABENHAÏM,
ANCIEN DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA SANTÉ

Le Professeur Abenhaïm souligne qu'il s'agissait d'une catastrophe imprévisible, d'un type nouveau pour la France et estime que cette caractéristique explique la plus grande partie du retard de la réaction des pouvoirs publics. Il insiste également sur le fait que ses services ont tout d'abord pensé qu'il s'agissait d'un problème d'engorgement des urgences et de gestion des fermetures estivales de lits.

EXTRAITS DU TÉMOIGNAGE DE M. LUCIEN ABENHAÏM, DIRECTEUR GÉNÉRAL

DE LA SANTÉ JUSQU'AU 18 AOÛT 2003, DEVANT LA MISSION

« .. Le problème de la prévisibilité est fondamental dans ce genre de situation. Je ne jette la pierre à personne, tous ont été surpris, Monsieur le Président a bien voulu le rappeler. Ce fut le cas de la DGS, mais aussi des meilleurs experts français dans ce domaine. Contrairement aux informations diffusées par la presse, jusqu'au 15 août 2003, aucun expert n'avait prédit ce phénomène, ni alerté la DGS quant à l'ampleur de la catastrophe que pourrait provoquer la canicule. L'expert de Météo France qui avait émis un tel avis devant la Commission d'enquête parlementaire est depuis revenu sur ses propos. J'avais eu un entretien téléphonique avec lui le 15 août. Il ne prévoyait évidemment pas 15 000 décès à ce moment-là. Une certaine tendance à refaire l'histoire est ici manifeste, sans nécessairement être une preuve de mauvaise foi. Il est naturel, avec le recul, d'avoir un regard distinct, d'accorder plus d'importance aux intuitions éventuelles qu'on avait pu avoir. Il est extrêmement difficile rétrospectivement de retrouver l'état d'esprit dans lequel nous étions au moment où ce phénomène a surgi. 

Nous n'avons eu aucun élément d'alerte quant à une canicule épidémique et meurtrière. Certes, les 6, 7, 8 août, certains membres de la DGS, du cabinet du ministre, de Météo France ont pensé que la chaleur pourrait produire des décès. Le personnel des DDASS nous avait signalé quelques cas épars. Le vendredi 8 août, nous avions connaissance de sept à dix personnes décédées dans le pays, du fait de la chaleur. Ces chiffres sont très largement dans la moyenne attendue chaque année pour un été chaud. » (...)

« Dans la matinée du 8 août, la DGS a appelé le SAMU de Paris, l'Assistance Publique Hôpitaux de Paris (AP-HP) et la brigade des sapeurs-pompiers de Paris qui n'ont pas signalé une situation anormale, ni une augmentation des décès. D'autre part, je pense qu'il y a eu une confusion entre deux phénomènes : la canicule et l'engorgement des urgences. Comme je le signale dans mon ouvrage, « un train en cachait un autre », pour ainsi dire» (...).

« Nous n'avons réalisé l'importance de l'épidémie que le mercredi 13 août, lorsque les Pompes funèbres générales nous ont fait parvenir leurs données. Avant cette date, l'Institut de veille sanitaire que nous avions saisi dès le 8 août n'avait pas envoyé de signal d'alerte relatif à la canicule. Le seul problème visible était celui de l'engorgement des urgences. L'AP-HP estimait à une cinquantaine les décès liés à la situation. Nous sommes passés brusquement de ce chiffre à une évaluation de 3 000 décès que j'ai élaborée avec l'Institut de veille sanitaire le 13 août au vu des données des Pompes funèbre générales. Une fois encore, ce phénomène nous a surpris. 

En 25 ans d'épidémiologie, je tiens à vous signaler que je n'ai jamais relevé une telle corrélation entre un facteur de risque et la mortalité. Les courbes de température et de décès suivent une évolution absolument parallèle, tant à la hausse qu'à la baisse. Cette corrélation se vérifie dans toutes les régions, et est tellement frappante qu'elle apparaît à la limite du crédible. Un étudiant présentant de telles données me semblerait suspect de fraude. Cette analyse insiste bien sur le caractère exceptionnellement mortel de la température... ».

Même si ces arguments sont fondés, on ne peut qu'être frappé par l'éloignement de la DGS par rapport aux acteurs de terrain et par l'absence d'impact des initiatives qu'elle a prises pendant la crise : le communiqué de presse du 8 août est passé inaperçu et la recherche d'information jugée « inefficace » par le rapport Lalande. La DGS n'était manifestement pas habituée à « fonctionner en réseau » avec les autres administrations centrales concernées. On peut d'ailleurs se demander pourquoi la DGS, la DHOS et la DGAS ne communiquaient pas davantage entre elles.

LE RÉCIT DE LA CRISE PAR M. GILLES BRÜCKER,
DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'INVS

Le rapport Lalande  met en cause le « manque d'anticipation » de l'InVS et souligne que son mode de fonctionnement s'apparente à celui d'un organisme d'observation et d'analyse a posteriori. Les propos de son directeur général confirment que l'Institut ne s'était pas préparé à jouer un rôle de vigie. A titre d'anecdote, le professeur Carli, directeur du SAMU de Paris, en réponse à une question du président Jacques Pelletier, a précisé qu'il ne disposait pas du numéro de téléphone direct de M. Brücker, même s'il connaissait ce dernier à titre personnel.

EXTRAITS DU TÉMOIGNAGE DE M. GILLES BRÜCKER,
DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'INVS, DEVANT LA MISSION

«... Je suis resté à l'InVS jusqu'au 5 août. Aucun signal d'alerte ne nous avait été transmis jusque-là. On a pu dire que l'Institut surveillait mal, voire pas du tout ; cela est inquiétant car pour ma part j'avais la faiblesse de croire qu'il surveillait l'essentiel. Visiblement, il ne l'a pas fait. De toute façon -j'y reviendrai- il n'était pas possible de tout surveiller. Personne ne voyait qu'une catastrophe était imminente à ce moment-là. (...)

Les effets de la canicule ont commencé à se manifester pendant cette période [pendant les trois jours de la fin de la semaine, du 6 au 8 août], de façon relativement rapide et sévère. L'Institut a reçu un premier message émanant de la DDASS du Morbihan et signalant trois décès dus à la vague de chaleur. A l'InVS, de nombreux messages sont reçus au quotidien, par exemple pour des cas de méningites. Ces messages doivent faire l'objet d'une vérification. Mme Pomarède a chargé une personne de coordonner les messages d'alerte relatifs à la canicule. Les informations ont ainsi été vérifiées, au niveau des caractéristiques des personnes et des décès, et validées. Pendant ces trois jours clefs, du 6 au 8 août, aucun autre message d'alerte n'est remonté à l'Institut. (...)

Le 7 et le 8 août, des échanges ont eu lieu avec la DGS, qui est l'interlocuteur de l'InVS dans son rôle d'alerte sur les risques. L'Institut n'a pas pour mission d'informer directement les services déconcentrés de l'Etat. C'est la tutelle -le ministre ou la direction générale de la santé-, qui prend la décision d'informer ces services. L'InVS était en contact avec M. Coquin car M. Abenhaïm, le directeur général de la santé, était en congés. Outre ces échanges d'information entre l'InVS et la DGS, quelques messages avaient été transmis à la DGS. Mais les informations reçues à ces deux niveaux étaient éparses et fragmentaires.

Météo France a fait paraître son premier avis : il faisait état d'une situation de canicule et soulignait les risques qui lui étaient associés pour les personnes vulnérables. La DGS a alors décidé de publier un communiqué de presse alertant la population sur l'existence d'une canicule et sur ses effets en termes de santé. A ce moment-là, aucune information n'existait sur l'ampleur du problème. On savait seulement qu'une canicule était survenue et que cette situation pouvait avoir des conséquences sur la santé. La DGS a demandé à l'InVS son avis sur le communiqué de presse qu'elle avait préparé. Celui-ci a été rendu public le 8 août.

Comme le phénomène n'était pas encore analysé dans toute son ampleur, la DGS et l'InVS ont décidé de mettre en place une enquête permettant d'en mesurer la portée et le périmètre. Le 8 août, les épidémiologistes et les collaborateurs de l'InVS ont préparé la méthodologie de l'enquête : un travail conceptuel a été mené afin de déterminer les modes de recueil de l'information, le type d'information recherché, etc. La méthodologie de l'enquête a été fixée au début de la semaine suivante. Comme le montre la chronologie des événements climatiques, on se situait là face à l'imminence d'une très forte vague de chaleur... »

Il est vrai que les missions de l'InVS étaient très vastes, que l'on ne pouvait peut-être pas surveiller tous les risques et que la responsabilité du fonctionnement de cet organisme ne doit pas occulter celle des autres acteurs. Il semble toutefois que l'Institut ait traversé la canicule à son rythme propre, alors même que la crise se développait avec une rapidité fulgurante.

Afin d'améliorer la réactivité de l'InVS, il apparaît indispensable pour la mission qu'un véritable système de garde soit mis en place, y compris en fin de semaine et lors des jours fériés.

SUITE DU TÉMOIGNAGE M. GILLES BRÜCKER,
DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'INVS, DEVANT LA MISSION

« ... Pour corriger l'appréciation du rapport Lalande, si je peux me le permettre, je souhaite dire que l'InVS est en veille de façon permanente, 24 heures sur 24, 7 jours sur 7. Dans ce rapport, il était indiqué que l'Institut n'assurait pas de permanence telle que celle des pompiers ou des hôpitaux. L'épidémiologiste de garde n'est pas sur place, mais avec les différents moyens de communication (portable par exemple), l'InVS est dans un état de veille permanente. La garde est doublée en cas de crise aiguë. M. Mettendorff est revenu de congés le 11 août. Des échanges ont eu lieu avec la DGS mais aussi avec le cabinet de Jean-François Mattei. La nécessité d'obtenir toutes les informations disponibles sur le phénomène a été soulignée. Nous ne disposions pas à ce moment-là de certaines informations qui nous semblaient importantes : celles qui concernaient la sécurité civile et les interventions des pompiers. Ces informations ont été difficiles à obtenir au départ. M. Mettendorff a réussi à débloquer la situation le mercredi 13 août en contactant le ministère de l'intérieur.

Les procédures d'enquête ont donc été mises en place entre le 11 et le 13 août. Nous avons essayé d'avoir les données de mortalité. Il faut savoir qu'en France, le système d'analyse de la mortalité diffuse des informations différées dans le temps. Le certificat de décès passe par l'état civil, est transféré à la DDASS puis à l'unité de suivi des décès de l'INSERM. Les données de mortalité ne sont souvent disponibles qu'au bout d'un an. Ce système doit évoluer. (...)

Dans la semaine du 11 au 15 août, l'enquête a donc été mise en place. Les informations provenant des pompes funèbres, des pompiers et du Samu nous sont parvenues. L'ensemble des données montrait bien l'existence d'une surmortalité relativement importante.

Le jeudi 14 août, une réunion a eu lieu avenue de Ségur, regroupant les acteurs de la DGS, du cabinet de Jean-François Mattei, de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris ainsi que de l'InVS. Une première estimation de la mortalité liée à la canicule y a été effectuée. Le cabinet avançait le chiffre de 1 500 décès. Pour l'InVS, ce chiffre devait être revu à la hausse. Le premier chiffre avancé, et relayé ensuite par France 2, était de 3 000 morts.

J'ai alors été informé ; après une discussion avec mon directeur adjoint, j'ai décidé de rentrer à Paris du fait de la gravité du problème et j'ai été de retour sur Paris à la fin de la semaine. Une polémique a alors eu lieu sur les chiffres de la mortalité. Le ministère restait sur le chiffre de 1 500 morts. Dès mon arrivée, j'ai informé la DGS d'une mortalité beaucoup plus importante, estimée à 5 000 décès. Une intervention de l'InVS était programmée le dimanche sur TF1. Le cabinet du Ministre en a été informé. Lucien Abenhaïm en était également informé car c'est lui-même qui avait souligné la nécessité d'une prise de parole publique de l'Institut sur ce sujet. Il faut dire que nous n'étions pas en ligne directe avec le ministre depuis la mise en place du nouveau cabinet. Les questions de sécurité sanitaire ont été placées très directement dans le champ d'action de la DGS. Mon interlocuteur naturel, quotidien était le directeur général de la santé. Nous avons donc annoncé le chiffre de 5 000 morts sur TF1 le dimanche soir.

Des travaux ont ensuite été finalisés. Un rapport, fondé sur toutes les données disponibles jusqu'à cette date, a été remis au ministre le 20 août. L'estimation était relativement complexe car certaines données de mortalité étaient difficiles à obtenir. Néanmoins, à part certaines estimations qui ont donné lieu à des supputations difficiles à gérer dans la presse, nous avons essayé d'avoir des données validées et consolidées. Un deuxième rapport a été remis le 29 août. Du fait de l'accélération très importante du flux d'informations en provenance des DDASS, nous avons pu avancer une estimation nettement plus précise, de 11 400 décès. Deux épidémiologistes de qualité ont été désignés par le ministre pour produire un bilan de la surmortalité en collaboration avec l'InVS. La période concernée par l'étude était plus large : elle s'étendait du 1er au 20 août. Le chiffre consolidé de 15 000 décès a alors été avancé... »

LE RÉCIT DE LA CRISE PAR M. PATRICK PELLOUX

Le témoignage très direct du docteur Pelloux souligne le décalage entre la réaction de la base et celle des responsables de la santé publique, lors de la crise. Grâce à son intervention dans les médias et à l'action déterminée d'autres intervenants, comme le professeur Pierre Carli, directeur du SAMU de Paris, l'alerte a pu être donnée et les réponses mises en oeuvre.

EXTRAITS DU TÉMOIGNAGE DE M. PATRICK PELLOUX,
PRÉSIDENT DE L'ASSOCIATION DES MÉDECINS URGENTISTES DE FRANCE,
DEVANT LA MISSION

« ... Sur le terrain, nous avions déjà des signaux d'alerte, car nous ne disposions plus de lits disponibles pour hospitaliser les malades. Vers le 31 juillet et le 1er août, des signaux importants nous ont alertés. Les sapeurs-pompiers et les policiers qui fréquentent souvent les urgences nous ont fait part d'une augmentation importante du nombre de morts. Les policiers nous ont emprunté une paire de gants jetables car ils en manquaient pour préparer les cadavres qu'ils trouvaient.

Le 1er août, nous avions une telle affluence dans les urgences que j'ai demandé aux sapeurs-pompiers de transporter à titre exceptionnel un enfant qui s'était présenté dans nos services pour adultes, vers un hôpital pédiatrique. Nous ne trouvions déjà plus d'ambulances pour conduire les malades. (...)

Vers le lundi 4 et le mardi 5 août, la température était telle que nous n'arrivions plus à tenir. Le personnel hospitalier était épuisé. Il ne parvenait pas à se reposer la nuit. Cela m'a beaucoup inquiété. (...)

Le mercredi 6 août, nous avons constaté nos premiers décès et un encombrement des brancards. Une équipe de TF1 était venue la veille dans nos services dans le but de diffuser un message de prévention. Je savais qu'une trop forte médiatisation de ma personne pouvait être nuisible à l'association. J'ai donc demandé à mon collègue le Professeur Cohen, spécialiste en cardiologie, d'enregistrer ce message. Le week-end auparavant, mon message de prévention avait été diffusé 90 fois sur la radio Autoroute FM. J'avais choisi ce média car beaucoup de personnes l'écoutent quand elles sont sur l'autoroute. Nous avons donc tenté de prévenir la population.

Le mercredi soir, la situation devenait épouvantable. J'ai eu une conversation téléphonique avec Monsieur Carli, du Samu de Paris. Nous avons discuté de la situation, qui devenait de plus en plus effrayante. Dans la nuit du mercredi au jeudi, l'arrivée du nombre de malades s'amplifiait et nous n'avions plus de brancards à notre disposition. Dans Paris, aucun lit n'était disponible pour accueillir un malade. J'ai eu une altercation avec ma directrice qui souhaitait donner de l'eau du robinet aux malades, alors qu'elle était à 25 degrés. Un ouvrier de l'hôpital enregistrait alors une température au plafond de l'hôpital de 45 degrés. Il ne servait à rien d'arroser le bitume, qui était déjà à 35 degrés, car cela n'abaissait la température que de 3 degrés.

Nous avions donc ces indicateurs inquiétants et rien ne se passait.

J'ai donc téléphoné à Madame Toupillier, à la direction des hôpitaux, et je lui ai fait part de la situation. Je l'ai rencontrée lors des nombreux conflits que nous avons vécus aux urgences. Je l'ai alertée vers 17 heures. Nous avons décidée de rester en contact. Je rappelais ensuite Monsieur Carli, avec qui nous avons décidé de nous répartir le travail. Des personnes étaient déjà décédées dans mon service. (...)

Nous avons alerté mon institution par l'intermédiaire de Dominique de Roubaix [*]. (...) Il a beaucoup contribué à ce que de nombreux malades soient sauvés pendant cette canicule. Dominique de Roubaix a rédigé une note le vendredi, en insistant sur l'urgence de la situation et sur la nécessité de faire de la place dans les hôpitaux. Il a ajouté à la main la mention : « Je compte vraiment sur vous ».

[*] alors secrétaire général de l'AP-HP

Cette audition comporte également plusieurs mises en cause sévères de la DGS et de l'InVS, que le docteur Pelloux juge coupés des réalités du terrain et davantage animés par le souci de prévenir la panique que de donner l'alerte.

SUITE DU TÉMOIGNAGE DE M. PATRICK PELLOUX DEVANT LA MISSION

« ....Le vendredi, le nombre de morts avait encore augmenté. J'étais de garde dans la nuit du vendredi au samedi. Je croisais alors mon collègue du Samu 94 qui m'amenait un malade dont personne ne voulait et qui attendait dans l'ambulance depuis deux heures. Il m'a fait part de la situation de crise dans son département. Il avait dû intervenir dans la journée auprès de vingt personnes victimes d'un arrêt cardio-respiratoire. J'ai alors joint mes collègues par e-mail afin de connaître la situation dans leur département. Le lendemain, j'ai lu leurs réponses et j'ai pu me rendre compte de l'étendue de la catastrophe en ouvrant mes e-mails. (...)

A aucun moment, je n'ai cherché à avoir un contact avec les médias. J'étais dans mon travail. Deux journalistes du Parisien m'ont contacté car ils se rendaient compte que des événements extraordinaires se produisaient dans Paris. Ils ont publié leurs premiers articles sur la canicule le samedi. Je leur ai donné les chiffres dont je disposais, à savoir une cinquantaine de décès en région parisienne. Mais je ne pouvais pas faire le travail de l'administration. Les journalistes ont joint au téléphone des responsables de la direction générale de la santé, qui leur ont parlé de « morts naturelles ».

Je ne pouvais pas accepter qu'on parle de « morts naturelles ». Notre pays a essayé de bâtir un système de santé égalitaire et il ne peut trouver « normal » que des gens qui auraient dû mourir le vendredi décèdent le lundi d'avant. Si tel est le cas, notre société est entrée dans une période de barbarie effrayante. Nous ne pouvions pas nous résigner. Il fallait donc se battre. Le nombre de malades augmentait et la direction générale de la santé n'intervenait pas. Je pensais que l'article dans Le Parisien susciterait des réactions. Mais rien ne se produisait.

Le lundi matin, une réunion de crise s'est tenue à l'Assistance publique. Un représentant de M. le préfet de police de Paris était présent et désapprouva que nous ayons mentionné l'existence de décès. Il est évident que des informations collectées par les sapeurs-pompiers ont été gardées par leurs relais au ministère de l'intérieur, qui n'a pas communiqué avec le ministère de la santé. Il faut savoir que les deux ministères ne se parlent pas. Au cours de cette réunion, j'ai demandé le déclenchement immédiat du plan blanc. Les réactions furent réservées. (...)

Le mardi soir, je participais à l'émission « Le téléphone sonne » sur France Inter, avec M. Carli et M. Coquin, de la direction générale de la santé. Ce dernier essayait de minimiser l'ampleur de la crise et promettait l'arrivée de moyens supplémentaires. J'en profitais alors pour lancer des appels à tous les professionnels de la santé, même aux étudiants. Je les invitais à apporter leur aide aux hôpitaux proches de leur lieu de vacances. Je vais vous raconter une anecdote significative de l'état de l'administration. Une de mes collègues urgentiste à Gap était alors en vacances à Martigues. Voyant la situation, elle décida de venir m'aider à l'hôpital Saint-Antoine. Ma directrice m'annonçait alors que cette personne ne pouvait pas travailler à Saint-Antoine car elle ne dépendait pas de cet hôpital. Des personnes sur des brancards attendaient les médecins et l'on empêchait ces derniers d'intervenir. Heureusement, les choses se sont améliorées avec l'intervention du Premier Ministre. Mais vous voyez ici à quel niveau nous avons eu besoin d'intervenir pour que la situation évolue (...)

Enfin, le mercredi soir, le Premier ministre a déclenché le plan blanc sur l'Ile-de-France. Il a eu raison de le faire. Les directeurs d'hôpitaux auraient pu déclencher ce plan auparavant. Seulement deux hôpitaux en France l'avait lancé : l'hôpital intercommunal de Créteil et l'hôpital d'Orléans, qui avait même fait appel à des infirmières de l'armée... »

b) Des responsables de la santé publique coupés de la réalité extérieure

Le rapport de la « mission d'expertise et d'évaluation du système de santé pendant la canicule 2003 » présenté par Mme Françoise Lalande et publié en septembre 2003 avait émis de vives critiques à l'encontre de :

l'InVS dont le « manque d'anticipation, sans doute dû (à son) mode de fonctionnement ne lui a pas permis de jouer pleinement le rôle que la loi lui a confié » ;

la DGS qui « s'est épuisée dans la recherche d'information, mais sans réelle efficacité » ;

la DGAS qui « s'est mobilisée mollement » ;

et plus généralement des ministères de la santé et des affaires sociales dont les « liens avec les autres ministères ont été faibles et inorganisés ».

S'agissant de la DHOS, la mission Lalande constatait toutefois qu'elle avait mis en place un réseau avec les ARH permettant de faire remonter l'information.

Interrogée sur ces points lors de son audition par la mission d'information, le Docteur Françoise Lalande, a renouvelé les termes sévères figurant dans son rapport établi deux mois plus tôt : « Les liens étaient-ils suffisants entre l'Institut de veille sanitaire, le cabinet et la DGS ? D'une manière générale, on a vu que les gens communiquaient tout à fait insuffisamment. Cependant, en dehors de cet aspect de communication, il est utile de décloisonner quand on a des informations à communiquer. Or la DGS n'en avait quasiment pas et, alors qu'on a posé la question à de nombreuses personnes pour savoir pourquoi elles n'avaient pas appelé le siège, elles ont toutes répondu : "Pourquoi ? Nous n'en voyions pas l'intérêt". Ce problème d'absence de réseau et d'expérience est terrible et, de ce point de vue, les restructurations permanentes qu'on a fait subir à la DGS ne sont pas un élément favorable pour créer des réseaux. »

Au total, prévaut l'impression que les responsables de la DGS et de l'InVS étaient coupés de la réalité extérieure. Dans ce contexte, les interventions dans les médias de M. Patrick Pelloux ont rencontré un écho très important et ont conduit à déclencher enfin l'alerte.

LES CRITIQUES FORMULÉES PAR LE DOCTEUR. PATRICK PELLOUX
À L'ENCONTRE DE LA DGS ET L'INVS LORS DE SON AUDITION...

«... Les urgentistes n'ont jamais eu de contact avec la direction générale de la santé. (...)

Par ailleurs, la santé publique doit cesser d'être une discussion de salons parisiens de personnes bien informées. La santé publique concerne tout le monde. Il est intéressant de constater que le directeur de l'Institut de veille sanitaire, que M. Abenhaïm et le nouveau directeur général de la santé sont tous issus du même service, à savoir celui des maladies infectieuses de l'hôpital de la Pitié-Salpêtrière. Ces personnes ont une vision de santé publique réduite à la constatation d'épidémies et de maladies infectieuses. Or, la santé publique est un problème global. Elle doit aussi prendre en compte l'environnement. J'ai interpellé l'Institut de veille sanitaire à plusieurs reprises pendant la crise. L'environnement est inscrit dans le cahier des charges de l'InVS. Elle doit prendre en compte dans ses analyses l'environnement, la pollution mais aussi les climats.

L'encombrement des urgences n'a pas caché l'ampleur du phénomène. Malgré cette saturation, nous avons été les premiers à dépister cette crise. J'ai invité récemment M. Brücker, directeur de l'Institut de veille sanitaire, dans mes services, afin qu'il se rende compte de la réalité sur le terrain. Il a trouvé que la situation était catastrophique alors qu'elle était parfaitement gérée et que c'était une situation habituelle de fonctionnement. Nous sommes des professionnels des urgences. Il est clair que dans la culture médicale française, les urgences n'ont jamais existé. Il a fallu attendre le rapport du Conseil économique et social de 1988, deux autres rapports en 1991 et en 1993, ainsi que les votes de l'Assemblée et du Sénat en 2002, pour que la médecine d'urgence soit reconnue comme une spécialité. Dans la culture médicale et dans celle notamment du Professeur Abenhaïm, les urgences n'existent pas...»

... ET LES RÉPONSES, LORS DE SON AUDITION, DU PROFESSEUR LUCIEN ABENHAÏM
DIRECTEUR GÉNÉRAL DE LA SANTÉ JUSQU'AU 18 AOÛT 2003

«... Lorsqu'on accuse la DGS de ne pas avoir réagi après les appels qui annonçaient des décès, je tiens à préciser que ce n'est pas à la DGS de recevoir ces appels mais à l'Institut de veille sanitaire. Les gens ont appelé le Docteur Yves Coquin précisément pour sa capacité d'écoute. La DGS a en quelque sorte payé le prix de cette écoute. Alors que l'Institut de veille sanitaire aurait dû recevoir ses données des DDASS et des praticiens, les médecins ont appelé le Docteur Coquin. Il a réagi avec les sept ou huit aides qu'il avait et je n'aurais pas fait mieux. Le problème en France est d'avoir un système d'information. L'Institut de veille sanitaire n'a été mis en place par le Parlement que le 1er juillet 1998, alors que le CDC [*] américain a été fondé en 1951. Ces 47 années de différence ne peuvent être écartées (...).

Patrick Pelloux n'a jamais appelé la direction générale de la santé mais a appelé la DHOS le 7 août. Je pense que cet appel a été rattaché au problème des urgences qu'il signalait tous les jours, par téléphone ou dans la presse, et ce depuis le 28 juillet. Je ne le lui reproche pas, car ceci était un vrai problème. Au 28 juillet, lorsqu'il déclare que la situation est plus catastrophique que l'an passé, aucun cas de mort liée à la canicule n'avait encore eu lieu. Aussi, quand il appelle le 7 ou même le 10 août, la DHOS est persuadée qu'il parle des urgences, et non qu'il alerte sur une épidémie majeure. Les estimations à ce jour sont d'une cinquantaine de décès au plus, je le rappelle.

Par ailleurs, je pense qu'il a commis un certain nombre de déclarations qui sont des contrevérités, mais ce n'est pas très important... »

[*]Centers for Disease Control and prevention

Tout est dit...

3. La mise en évidence de multiples cloisonnements administratifs

a) Les cloisonnements propres au ministère de la santé

La crise sanitaire liée à la canicule, au-delà des insuffisances relevées plus haut, a révélé les nombreux cloisonnements existant à l'époque au ministère de la santé.

Si les directeurs d'administration centrale du ministère ne l'ont pas tous ouvertement reconnu devant la mission, M. Jean-François Mattei s'est pour sa part montré très direct : « Concernant la communication entre les directions, il est probable qu'entre la DGS et la direction de l'hospitalisation les relations n'étaient pas au beau fixe. J'ajoute que cette situation est spontanément rentrée dans l'ordre avec le changement de directeur général de la santé. Toutefois, ce problème a-t-il modifié la situation ? La DHOS a magnifiquement géré tout le problème hospitalier avec la mise en place d'une cellule de crise. L'AP-HP a fait face, de même que les hôpitaux franciliens, parfois dans des conditions de médecine de catastrophe. Il n'y a pas eu de véritable problème entre les directions. La DGS, en réalité, aurait pu tirer des conclusions, si les systèmes avaient été prévus, à partir du nombre d'urgences pour les personnes âgées. Cependant, elle n'a pas été alertée. Ce sont deux domaines relativement séparés même si je me félicite que les administrations, à l'avenir, envisagent de communiquer davantage ». La mission ne peut que souscrire à ce jugement.

Les liens entre la DGS et la DHOS ont en effet été très ténus au cours de cette crise : « La coordination avec la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins s'est faite par un appel téléphonique le 10 août et une réunion le 11 », a indiqué M. Lucien Abenhaïm, même s'il a estimé que la coopération entre les deux directions était satisfaisante et qu'il s'agissait davantage d'une « erreur de modèle » : « ces administrations réagissaient au problème des fermetures de lits en été, à l'engorgement des urgences, pas à une épidémie. La DGS a appelé l'AP-HP le 8 août qui n'a pas parlé d'épidémie mais de tension au niveau de l'offre de lits ».

De même, la direction générale de l'action sociale est restée à l'écart des autres directions, ce qui apparaît en filigrane dans les propos de son directeur, M. Trégoat : « Les communiqués de la DGS n'apparaissent plus uniquement sur le site du ministère mais sont envoyés sur la messagerie des autres services. (...) Nous avons tiré les conséquences de la parcellisation des administrations et nous travaillons ensemble sur les dossiers importants ».

Comme l'a indiqué le docteur Françoise Lalande, « le cloisonnement et la non transversalité des services du ministère de la santé, de même que ceux des autres ministères, est évidemment une bouteille à l'encre. On a fait vingt réformes pour essayer d'améliorer cette transversalité, mais c'est toujours un échec. Nous avons constaté à nouveau que la DGS, la DHOS et la DGAS ont travaillé complètement verticalement avec peu de passages d'information entre les DDASS, les DRASS et la DGS, le seul passage final étant le cabinet, qui ne peut pas être celui qui fait fonctionner tous les jours tous les ministères et assurer à lui seul toute la coordination. Il faudrait un système beaucoup plus permanent et beaucoup plus stable ».

b) Les faiblesses du dialogue entre le ministère de l'intérieur et les ministères sociaux
(1) Le ministère de l'intérieur, mobilisé sur de multiples fronts

· Le ministère de l'intérieur devait gérer simultanément plusieurs difficultés

Comme l'a rappelé M. Nicolas Sarkozy au cours de son audition, son ministère dispose du centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) et « dès lors que la crise atteint une certaine ampleur (...) a également la responsabilité opérationnelle des sapeurs-pompiers. Nous avons eu à gérer un grand nombre de conséquences de la canicule de cet été : pollution de l'air, réserves en eau, activités agricoles ou bon fonctionnement de l'activité nucléaire ». Les préfets relèvent également de l'autorité du ministre de l'intérieur. Enfin, comme il a été dit, le ministère a été concerné par la canicule au titre de la réglementation des activités funéraires.

· Du 5 au 12 août, le ministère de l'intérieur ne prend pas la mesure de la crise

M. Nicolas Sarkozy a précisé, devant la mission, que l'on pouvait distinguer « du point de vue du ministère de l'intérieur deux périodes. Celle qui court au début du mois, jusqu'au 12 août, durant laquelle la crise sanitaire n'a pas été mesurée et celle qui débuta le 12 août au cours de laquelle les difficultés funéraires ont permis de prendre conscience de l'ampleur de la crise sanitaire ». Du 5 au 12 août, le ministre alors en vacances en Gironde, a toutefois visité une brigade de gendarmerie le 8 août, puis à Toulouse, le 13 août, afin de régler les problèmes posés par l'organisation du « Technival ». Précisant que son directeur-adjoint, M. Daniel Canepa, était présent tout le mois d'août, il a indiqué « qu'il n'aurait pas hésité à revenir à Paris pour faire face à cette crise sanitaire » s'il en avait été informé.

Or, « aucune information » n'a alors permis au ministère de l'intérieur de saisir l'ampleur de la catastrophe. Les rapports d'activité de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris soulignant une augmentation du nombre d'interventions ont été reçus tous les jours au cabinet du ministre, mais les fluctuations d'activités importantes sont récurrentes à la brigade. Selon le ministre, « les interventions des sapeurs-pompiers de Paris sont en moyenne de 800 par jour sur l'année. Le 8 août, 1 000 interventions ont été recensées. (...) Les chiffres de la semaine passée révèlent 950 interventions à victime par jour. (...) A aucun moment, il n'a été signalé à mon cabinet des cas de surmortalité importante, ni même que les sapeurs-pompiers aient rencontré des difficultés particulières pour assurer leur mission ».

La canicule a été brève et brutale, mais aucun signal d'information n'a fonctionné au ministère de l'intérieur qui, par conséquent, n'était pas en mesure de diffuser des alertes pertinentes.

(2) Les faiblesses du COGIC

· Crise sanitaire ou crise de sécurité civile ?

La loi « fondatrice » du 22 juillet 1987 indique que « la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes »52(*). Cette définition est large et la responsabilité de la politique de prévention des risques incombe à différents acteurs ministériels : celle des risques sanitaires incombe bien aux experts du ministère de la santé. Mais l'organisation des secours relève théoriquement du ministre de l'intérieur et de la sécurité civile dont il a la charge.

En toute logique, ces missions complémentaires entre administrations sanitaires et sociales et direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur devraient, en pratique, être formalisées par des relations quotidiennes et des échanges d'informations. Le centre opérationnel de gestion interministériel des crises (COGIC), chargé de la veille opérationnelle et de la coordination interministérielle en cas de crise, devrait en particulier être au centre de cette collaboration et animer le réseau de veille de l'Etat face aux risques.

· Le COGIC n'a pas décelé la catastrophe

Selon les déclarations de M. Nicolas Sarkozy devant la mission, « le COGIC (...) a montré son efficacité à plusieurs reprises. » En effet, il faut souligner que l'organisation des secours et la coordination des différents acteurs lors des tempêtes de 1999 ou encore des pollutions maritimes de l'Erika et du Prestige ont été assurées avec succès par le COGIC. Ce dernier dispose d'une veille opérationnelle qui informe en permanence le ministre de l'intérieur de tout événement pouvant occasionner la mise en place d'un dispositif de défense ou de sécurité civile et surtout fournit théoriquement aux ministres les informations et analyses nécessaires à l'exercice de leurs compétences.

Dans le cadre des procédures d'alerte et de vigilance météorologiques sur le territoire métropolitain, le COGIC est « l'échelon privilégié de relation avec les prévisionnistes de la direction de la prévision de Météo France à Toulouse »53(*). Toutefois, avant l'été 2003, ces procédures n'envisageaient que les phénomènes de vents violents, fortes précipitations, orages, neige, verglas, avalanches et non les fortes chaleurs.

Intervenant soit dans le champ propre du ministère de l'intérieur, soit à la demande d'autres ministères, il « n'a été saisi par aucun des ministères concernés pour ce type de crise », selon le ministre. Cet isolement a pu être conforté par un certain flou dans la définition du concept de sécurité civile et par l'absence de relations avec le réseau de veille sanitaire et social, en particulier avec l'Institut de veille sanitaire. Par ailleurs, le COGIC était en « formation renforcée » l'été dernier dans le cadre de la lutte contre les incendies de forêts.

M. Christian de Lavernée, directeur de la défense et de la sécurité civiles, a ainsi indiqué à la mission que la « prise de conscience d'un phénomène quantitativement très grave est arrivée tard, en tout cas trop tard pour y remédier immédiatement ». Le COGIC a ainsi été alerté par « le cri d'alarme du docteur Pelloux » sur la surcharge des services d'urgences des hôpitaux le 10 août, puis « la saturation de la chaîne funéraire » le 12 août. Le système de veille de la sécurité civile n'a pas anticipé la crise de l'été dernier, sa détection n'étant pas strictement prévue. Ceci est d'autant plus dommageable qu'il pourrait contribuer à un véritable réseau de veille en raison du nombre et de la qualité de ses correspondants.

· L'absence de coordination interministérielle par le COGIC

A partir de cette prise de conscience, le COGIC a établi, à partir d'une enquête menée auprès des états-majors de zone, que la surcharge d'activité des urgences hospitalières était spécifiquement parisienne. Il a en outre organisé les réponses aux demandes de soutien des préfets d'Ile-de-France et des sociétés de pompes funèbres pour répondre à la situation funéraire.

Il serait donc injuste d'affirmer que le COGIC est resté inactif. En revanche, il n'a pas assuré son rôle de coordination interministérielle qui est théoriquement le sien dans l'hypothèse d'une crise grave. C'est le Premier ministre lui-même qui a demandé le 13 août aux préfets des départements d'Ile-de-France, par l'intermédiaire du ministre de l'intérieur, d'activer « le plan blanc » avant de l'étendre, le lendemain, à l'ensemble du territoire national.

Dans les crises telles que les inondations de 2002 ou les tempêtes de 1999, l'autorité du COGIC s'imposait de fait en tant que structure opérationnelle, unique dans son genre, ayant la capacité d'organiser les secours et de coordonner en son sein, le temps de la crise, les moyens des différents ministères. Par ailleurs, ces évènements étaient des crises « classiques » de sécurité civile, n'appelant pas d'éventuelles interrogations, comme pour la canicule, sur le partage des compétences avec les administrations sanitaires.

(3) La communication difficile entre la brigade des sapeurs-pompiers et la préfecture de police de Paris

Si la brigade des sapeurs-pompiers de Paris a su, sur un plan général, adapter son dispositif pour faire face à l'accroissement de son activité, elle a été « un mauvais indicateur des conséquences sanitaires de la canicule », selon les propos du colonel Thibault. Il en va de même pour la préfecture de police de Paris, qui est l'autorité de tutelle de la BSPP.

· La brigade des sapeurs-pompiers de Paris aurait-elle pu donner l'alerte dès le 8 août ?

Le vendredi 8 août 2003, le colonel-adjoint Grangier, commandant la brigade par intérim, est contacté par la presse (Le Parisien et TF1) sur son activité opérationnelle et en réfère au chef de cabinet du préfet de police de Paris, M. Pierre Lieutaud. A cette occasion, il fait état de sept décès constatés. Instruction est alors donnée à la brigade de diffuser les statistiques de l'activité du secours à victimes et des conseils de prévention mais « d'éviter une dramatisation inutile de la situation en évoquant directement un nombre incertain de sept morts »54(*).

Selon le préfet Proust, la brigade « n'avait pas les moyens d'appréhender l'ampleur du phénomène de surmortalité, du moins pas avant le 12 août », car elle «n'avait qu'une vision très partielle de la situation, empêchant toute communication d'information fiable ».

Cette interprétation, confirmée par l'actuel état-major de la brigade, diffère de celle du général Debarnot et du commandant Jacques Kerdoncuff, respectivement ancien commandant et ancien officier de presse de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris. Ceux-ci ont indiqué, lors de leur audition devant la commission d'enquête de l'Assemblée nationale, que la consigne de la préfecture de police le 8 août était de « ne pas diffuser de message alarmiste et de ne pas donner le nombre de morts ».

Dès le 22 août, dans son rapport55(*) adressé au préfet Proust, le général Debarnot indiquait que « le choix de ne pas communiquer sur des chiffres paraissant alarmants a (...) peut-être enlevé la possibilité de prévenir la population du risque plus en amont ».

M. Nicolas Sarkozy a écarté, devant la mission du Sénat, les accusations de dissimulation formulées contre la préfecture de police, rappelant « qu'en situation de crise, on ne publie un bilan, fût-il d'étape, que lorsque l'on est sûr de la situation », et que cela ne semblait pas le cas à propos des sept décès constatés par la brigade. Il a ajouté : « a posteriori, on peut regretter cette décision, mais peut-on la condamner pour autant ? ».

Au-delà de polémiques contingentes, force est de constater que la communication de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris pendant la canicule a été hésitante, en raison d'un système statistique imparfait et de procédures lourdes.

· La brigade n'avait pas pour mission d'assurer un suivi de la mortalité

Selon le préfet Proust, cette mission consiste, « après avoir pris les premières mesures d'urgence, à transporter les victimes dans les services d'urgences hospitalières si cela s'avère nécessaire, sans savoir, le plus souvent, ce que deviennent les victimes transportées et admises à l'hôpital (...). Ni les sapeurs-pompiers ni les services de police n'ont connaissance des décès intervenus dans les maisons de retraite ou à l'hôpital. Leur échappe également la majorité des décès intervenus à domicile et constatés par les médecins de ville ».

Le médecin-chef Kowalski a rappelé à la mission d'information que la brigade traitait « d'événements et non de diagnostics ». Les médecins des sapeurs-pompiers ne sont mobilisés sur les interventions qu'à la demande du Samu, seul responsable de la régulation médicale. Les sapeurs-pompiers ne savent pas ce que deviennent les personnes secourues et transportées à l'hôpital, sauf exception (personnes médicalisées en ambulances de réanimation ou victimes d'arrêts cardiaques).

M. Sarkozy a noté pour sa part que, « même si, dans le cadre de leurs missions, les sapeurs-pompiers peuvent constater des décès, ils n'ont ni les moyens ni la responsabilité d'assurer un suivi exhaustif de la mortalité, que ce soit à Paris ou ailleurs ».

· Les insuffisances du système statistique de la brigade

Afin d'éviter toute interprétation erronée des faits, la mission rappellera que les statistiques de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris n'étaient qu'un outil d'évaluation quantitatif (nombre d'interventions quotidiennes réparties en fausses alertes, incendies, circulation, secours à victimes, assistance à personnes, animaux, eau, gaz, électricité, protection des biens, lutte contre la pollution, reconnaissances et recherches, centres de secours les plus sollicités) de son activité opérationnelle et non un outil de veille avant la canicule. La catégorie « secours à victimes » où ont été recensées les multiples interventions liées à des malaises lors de la canicule est très hétérogène.

Comme l'a rappelé M. Nicolas Sarkozy devant la mission, les commentaires accompagnant les statistiques d'intervention avant le 12 août ne semblent pas plus pertinents pour déceler les effets dramatiques de la canicule : « Le mardi 5 août, il nous est signalé une personne décédée dans le RER. Le mercredi 6 août : rien de particulier à signaler. Le jeudi 7 août : un militaire décédé, une intoxication au chlore dans une piscine et deux feux d'entrepôts. Le vendredi 8 août : deux feux signalés. Le samedi 9 août : deux feux signalés. Le dimanche 10 août : un feu signalé. Le lundi 11 août : rien à signaler ».

L'indicateur utilisé par la BSPP n'est donc qu'un « outil artisanal pour une activité industrielle », selon le médecin-chef Kowalski. Il ne permet pas d'évaluer globalement la situation en temps réel, la brigade opérant une comptabilisation manuelle des données.

· Une communication perfectible en situation d'urgence

La brigade des sapeurs-pompiers de Paris a eu des relations avec les acteurs de l'urgence (Samu et urgences médicales) pendant la canicule comme elle en a chaque jour. Selon les propos du professeur Pierre Carli comme du colonel Thibault, les relations entretenues sont bonnes au quotidien et ont permis, le 9 août en particulier, de mettre en place un protocole de refroidissement des personnes secourues.

Toutefois, les faiblesses précitées du système de statistique de la brigade et la procédure d'information systématique au préfet de police qui contrôle sa communication témoignent d'un certain cloisonnement administratif. Elles ont ralenti la recherche d'informations de l'Institut de veille sanitaire alors que la loi de 1998 devait permettre à ce dernier d'obtenir directement toutes les informations utiles des services de l'Etat. L'InVS a appelé la brigade le 11 août afin d'obtenir ses statistiques d'intervention, qui, à l'issue de plusieurs validations hiérarchiques, n'ont été envoyées à l'Institut que deux jours plus tard.

Le maintien de telles procédures pendant la canicule, qui peuvent trouver leur justification dans la nécessité d'obtenir des informations fiables, doit sans doute susciter une réflexion sur l'amélioration de la communication de la brigade, dont les imperfections constatées semblent résulter des circonstances exceptionnelles, mais également d'un formalisme excessif en cas de crise.

c) Une coordination insuffisante des acteurs locaux

Les cloisonnements observés au niveau national ne doivent pas faire oublier l'insuffisante coordination des acteurs au niveau local qui, on l'a vu précédemment, sont très éclatés. En effet, les rapports entre les structures locales, communes, centres communaux d'action sociale (CCAS) ou conseils généraux, et les administrations d'Etat, pourraient sans nul doute être améliorés.

Par ailleurs, ainsi que l'a relevé M. Jean-Jacques Trégoat, directeur général de l'action sociale, « à l'heure actuelle, l'enchevêtrement des responsabilités et surtout la multiplicité des statuts juridiques des maisons de retraite sont un facteur majeur de complexité. En effet, à la différence des hôpitaux, il n'y a pas de direction nationale des maisons de retraite. Celles-ci se divisent en une multitude de statuts, entre autres celles gérées par les congrégations, par les CCAS, par les mutuelles, par les associations ou par l'hôpital pour certaines maisons publiques. De ce fait, le contact est difficile avec ces 10 000 structures différentes, ces 1 700 SIAD et de nombreux services d'aide à domicile ».

Enfin, ainsi que la mission a pu le constater lors de certains de ses déplacements, notamment à Lille, les différents interlocuteurs rencontrés ont fait part du besoin de coordination des acteurs et du renforcement des liens entre le secteur social et le secteur sanitaire au niveau local, afin de croiser les données et d'apprécier de la manière la plus adaptée les événements qui peuvent se produire.

Le Docteur Patrick Pelloux a fourni un témoignage allant dans le même sens : « L'hôpital n'a jamais su avoir une réelle symbiose avec la Cité. Les services sociaux de la ville sont parfaitement étrangers aux services sociaux de l'hôpital. Lorsqu'un plan de catastrophe est déclenché, les élus locaux n'ont pas à être prévenus, ce que je trouve regrettable. Je trouve aussi regrettable le fait que les Agences régionales d'hospitalisation n'ont de comptes à rendre à personne ».

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a également insisté, au cours de son audition, sur le manque de coordination dans le domaine de la prise en charge des personnes âgées au moment de la crise : « la réactivité des interventions de proximité qu'appelait la poussée thermique de début août a été à mon sens ralentie par le partage des compétences dans le domaine des personnes âgées, où interviennent ensemble ou séparément les communes et les centres communaux d'action sociale ; les départements, au titre de l'aide sociale traditionnelle et, plus récemment, de l'allocation personnalisée ; l'Etat, par le biais des DDASS, au titre de la tarification des établissements et services médicalisés et des conventionnements tripartites des établissements pour personnes âgées dépendantes ; l'assurance maladie au titre de financeur, ainsi que l'assurance vieillesse et les régimes complémentaires au titre de l'action sociale en faveur des retraités. Cet émiettement des responsabilités et cet enchevêtrement des compétences sont contraires aux besoins d'un pilotage de proximité ».

Au total, cette crise a été révélatrice des faiblesses d'un système sanitaire et social, fragmenté et cloisonné. C'est à partir de ce constat, sévère mais sans doute fondé, qu'il convient de tracer des pistes pour qu'une telle catastrophe ne se reproduise pas. Il ne s'agit pas seulement de considérer l'épisode de la canicule en tant que tel, mais bien de songer aux moyens d'adapter notre système à toute crise sanitaire susceptible de se produire.

III. LA NÉCESSITÉ DE TIRER TOUTES LES LEÇONS DE CETTE CRISE

La crise de la canicule a été vécue, à juste titre, comme un véritable drame national. Cette tragédie est à l'origine d'une prise de conscience non seulement des risques sanitaires de l'hyperthermie et de l'isolement d'une partie des personnes âgées, mais plus encore de l'importance de l'effort que la nation doit fournir pour faire face aux défis du vieillissement.

Compte tenu des conditions dans lesquelles notre pays a fait face à la crise de l'été dernier, il ne peut s'agir que d'une oeuvre de longue haleine qui concerne chaque Français.

LES RAPPORTS PUBLIÉS ET LES ÉTUDES RÉALISÉES SUR LA CANICULE
DEPUIS LE MOIS D'AOÛT 2003

Les différents aspects de la crise de la canicule ont été largement traités dans une série de rapports, ouvrages et études :

 le rapport de la mission d'expertise et d'évaluation du système de santé pendant la canicule 2003, présenté par le Docteur Françoise Lalande, le Professeur Sylvie Legrain, le Professeur Alain-Jacques Valleron et le Docteur Dominique Meyniel ;

 le rapport de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la crise sanitaire et sociale déclenchée par la canicule56(*) ;

le rapport d'étape des docteurs Hémon et Jougla de l'Inserm intitulé « Surmortalité liée à la canicule d'août 2003 - Estimation de la surmortalité et principales caractéristiques épidémiologiques » ;

le rapport réalisé par l'Institut de veille sanitaire (InVS) « Impact sanitaire de la vague de chaleur d'août 2003 en France : bilan et perspectives ;

le rapport « continuité et permanence des soins libéraux pendant l'été 2003 » de l'IGAS ;

le rapport de la mission d'enquête de l'IGAS sur les « fermetures de lits en milieu hospitalier durant l'été 2003 »;

l'étude de la CNAMTS consacrée à « l'activité quotidienne des médecins libéraux durant la canicule d'août 2003 » ;

l'ouvrage du Professeur Lucien Abenhaïm : « Canicules » - novembre 2003 ;

les chiffres mensuels publiées par l'Insee sur le nombre des décès en France ;

les données relatives à la mortalité dans les autres pays européens.

Depuis le mois d'août 2003, afin de tirer les enseignements de cette tragédie sanitaire, de nombreuses initiatives ont déjà été prises :

· le plan « vieillissement et solidarités », annoncé au mois de novembre 2003, vise à accélérer la médicalisation des maisons de retraite, à développer l'accueil temporaire et à faire bénéficier 100 000 personnes âgées supplémentaires du dispositif des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) d'ici à l'année 2008 ;

· de nouveaux financements pour les personnes âgées, à hauteur de 850 millions d'euros par an, dans le cadre d'une caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et l'institution d'une journée de travail non rémunérée accompagnée d'une contribution de 0,3 % à la charge des employeurs publics et privés et d'une contribution de 0,3 % sur les revenus des placements et les revenus du patrimoine, doivent en assurer la pérennité ;

· dans le cadre des dispositions du projet de loi relatif aux responsabilités locales, le département aura la responsabilité d'élaborer le schéma départemental d'organisation sociale et médicosociale ;

· le projet de loi de santé publique prévoit la redéfinition de l'organisation du système d'alerte et des missions de l'InVS, l'informatisation et la réforme du circuit des certificats de décès, et le renforcement du dispositif du plan blanc ;

· la préfecture de police de Paris, en matière de sécurité civile, a mis en oeuvre, pour l'Ile-de-France, un dispositif opérationnel plus réactif ;

· les établissements d'hébergement pour personnes âgées feront l'objet d'un « plan bleu » sur le modèle du « plan blanc » des établissements hospitaliers ;

· le « plan urgence » du ministre de la santé permettra, sur les cinq prochaines années, d'affecter 489 millions d'euros à la création de 10 000 postes et à l'ouverture de 15 000 lits supplémentaires.

Tout en se félicitant de l'ampleur des dispositions du plan « vieillissement et solidarités », la mission note qu'il ne peut s'agir que d'une première réponse partielle, au regard de l'évolution démographique de notre pays. Le nombre des personnes âgées de plus de 85 ans, dont 26 % sont hébergées aujourd'hui en maisons de retraite, devrait doubler entre 2005 (1 055 000) et 2020 (2 099 000). A tendances inchangées, le besoin de création de places nouvelles en institution pourrait ainsi atteindre 250 000 en 15 ans.

Les propositions de la mission commune d'information du Sénat tiennent naturellement compte de cet ensemble de mesures et s'inscrivent dans les actions déjà engagées.

Mme Rose-Marie Van Lerberghe a parfaitement illustré, lors de son audition, l'ampleur du défi que représente la couverture des besoins sanitaires d'une population vieillissante : « Je me suis rendue dans deux établissements de personnes âgées, qui n'ont pas enregistré de morts dues à l'hyperthermie, Bretonneau et Vaugirard. Pourquoi n'ont-ils pas enregistré de morts ? Le personnel prenait la température des personnes âgées 4 fois par jour, au minimum. Dès que la température dépassait les 38 degrés, les personnes étaient placées sous perfusion. Je rappelle que seules les infirmières peuvent poser des perfusions, pas les aides-soignantes. L'intensité de soins infirmiers à mettre en oeuvre est impossible pour les maisons de retraites. La collectivité se rend-elle compte de l'effort demandé ? »

Elle a également estimé qu'il convenait de repenser l'organisation même de l'hôpital dans notre pays : « Il faut également se poser la question en termes de filière. De plus en plus, l'hôpital prend en charge les personnes âgées. 50 % des personnes de plus de 75 ans iront à l'hôpital l'année prochaine. Or, notre hôpital est organisé sur le principe des spécialisations, qui fait que l'on ne voit qu'une petite partie de la personne. La gériatrie nous apprend la vision globale. En effet, chez les personnes âgées, il faut prendre en compte les interactions, les médicaments, etc. Je pense donc qu'il est indispensable de mettre en place, dans chaque hôpital disposant d'un service d'accueil des urgences (SAU), une unité de soins de gériatrie aiguë. Les gériatres pourront ainsi montrer à leurs collègues ce que signifie la prise en charge de personnes âgées (problèmes de contention, incontinence, etc). L'hôpital doit intégrer la culture des soins aux personnes âgées. Enfin, il faut apprendre à raisonner en termes de fluidité et d'offre de soins entre les urgences, le premier aval, le deuxième aval, etc. » 

A. UNE NÉCESSAIRE PRÉPARATION AUX RISQUES CLIMATIQUES

Comme il a été indiqué plus haut, cette préparation passe d'abord par une coopération renforcée avec les services météorologiques et par la mise en place d'une chaîne d'alerte entre Météo France, l'Institut de veille sanitaire et la direction générale de la santé.

1. La sensibilisation de la population et des professionnels

La sensibilisation de la population passe par des conseils pratiques et une action prolongée de communication en direction du grand public.

Le caractère très simple de la plupart de ces préconisations apparaît paradoxalement comme un handicap, dans la mesure où une large partie de la population les considère comme superflues.

Le Professeur San-Marco a formulé les commentaires suivants lors de son audition : « La solution est tout à fait triviale -ce qui a pu paraître choquant pour certains- : il suffit simplement de mouiller la peau avec un linge. En outre, à Marseille, nous préconisons depuis plusieurs années l'utilisation d'un brumisateur. Nous avons fait le test à un certain nombre de patients, en les vaporisant sur le visage et sur les parties non couvertes. La sensation est tellement agréable que les personnes âgées y ont désormais recours, ne serait-ce que pour le plaisir, accessoirement pour le confort et très accessoirement pour la survie. »

Les effets de ces mesures simples ont été perceptibles lors de la crise de l'été 2003, la ville de Marseille et le département des Bouches-du-Rhône ayant enregistré moins de décès que les départements voisins. Interrogé sur les causes de cet écart, le Professeur San-Marco a notamment mentionné l'importance de la campagne de prévention et de formation qui a été menée de longue date dans l'agglomération : « Les explications sont nombreuses. Je ne prétends pas que cet état de fait tient seulement à l'action que nous menons depuis 1983, mais je vais vous en dire quelques mots. La volonté du Laboratoire, avec le Comité départemental de l'éducation pour la santé et l'Assistance publique, a été d'entretenir la mémoire de ce que nous avions vécu depuis 1983, année où nous avons recensé entre 300 et 500 morts. Nous avons donc entretenu cette mémoire et l'avons rendue opératoire en donnant des conseils à la population, à distance, et au corps médical général, par la distribution de plaquettes. Un des gisements importants du corps médical a été représenté par les maisons de retraite. Avec le Laboratoire de gérontologie, nous avons organisé des séances destinées aux médecins et aux personnels administratifs des maisons de retraite, en mentionnant simplement l'importance de refroidir la peau avec des linges ou des brumisateurs. »

DES PRÉCONISATIONS DE BASE INSUFFISAMMENT DIFFUSÉES

Les communiqués de presse diffusés cet été par le secrétariat d'Etat aux personnes âgées insistaient sur des préconisations élémentaires comme :

- boire plusieurs fois par jour et augmenter au moins d'un demi-litre par jour les apports quotidiens en eau estimés à 1,5 litre ;

- consommer une alimentation suffisamment salée ;

- humidifier les parties découvertes du corps, se doucher les jambes ;

- ne pas sortir sans un chapeau ou entre 10 heures et 17 heures ;

- fermer les volets, bien ventiler et aérer les appartements la nuit.

Au Centre hospitalier régional d'Orléans, où une délégation de la mission d'information s'est rendue en décembre 2003, les initiatives prises spontanément pendant la période caniculaire ont consisté à :

- disposer des draps mouillés aux fenêtres ;

- distribuer un brumisateur à chaque résident ;

- acheter des « sacs à glaçons » ;

- réquisitionner tous les ventilateurs disponibles.

M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat aux personnes âgées, a souligné devant la mission combien, malgré leur utilité, les circulaires émanant de ses services, le 12 juillet 2002 et le 27 mai 2003, avaient été alors raillées pour leur caractère « simpliste ».

Lors de son déplacement en Belgique, la mission a pu constater que les maisons de retraite avaient spontanément pris des mesures simples, telles que :

- la distribution de petites bouteilles d'eau de 0,5 litre, au lieu des bouteilles normales de 1,5 litre, beaucoup moins maniables pour les pensionnaires ;

- la mise à disposition des personnes âgées d'une eau colorée, aromatisée à la menthe ou à la grenadine, différente chaque jour de la semaine pour les inciter à boire...

Le Professeur San-Marco a regretté, devant la mission, qu'il ait fallu l'expérience de la canicule de l'été 2003 pour sensibiliser l'opinion à ces problèmes : « Pendant vingt ans, nous avons mené cette action, avec le Comité départemental de l'éducation pour la santé et le Laboratoire de santé publique, quasiment dans l'indifférence générale. Mes collègues médecins ont bien rigolé à l'écoute de nos propositions en faveur de gestes aussi « bêtes ». Pendant des années, nous sommes passés pour des imbéciles. Telle fut l'ambiance pendant vingt ans. »

Il a également considéré qu'il était possible de modifier les comportements de nos concitoyens et de diffuser avec succès les messages de prévention : « A contrario, progressivement, des personnes m'ont dit qu'elles avaient toujours fait cela et que je n'avais pas besoin de leur faire de recommandations. Cela signifie qu'elles se sont appropriées ces gestes simples et qu'elles n'ont plus à nous en remercier. Ces personnes ont retrouvé et donc traduit les bonnes pratiques séculaires. De ce fait, la mortalité a diminué. Cela signifie que nous avons réussi à faire repasser dans les usages un certain nombre de gestes et de précautions. Par exemple, de moins en moins de personnes nous demandent les précautions à prendre si elles emmènent leur enfant à la plage entre 10 heures et 16 heures. Elles savent aujourd'hui qu'il ne faut pas exposer un enfant sur une plage au milieu de la journée, mais le matin tôt et le soir tard. »

2. Le développement de la climatisation

Le développement de la climatisation dans les hôpitaux et les maisons de retraite apparaît comme l'une des solutions permettant de faire face à une crise sanitaire liée à la canicule. L'exemple de Chicago en 1995 montre que, grâce à des séjours réguliers dans des locaux climatisés, les organismes des personnes fragiles, affaiblies par la forte chaleur, retrouvent rapidement des forces.

Il a été indiqué à la mission qu'un séjour relativement court de 2 à 4 heures par jour était suffisant pour assurer la récupération. On notera également que les autorités grecques avaient pris des initiatives judicieuses, lors de la crise d'Athènes en 1987, en laissant ouverts la nuit les lieux publics climatisés.

De même, les salles de cinéma, les grands magasins, les supermarchés, les églises, les musées, les piscines, ou les bibliothèques climatisées peuvent jouer un rôle utile dans ces circonstances caniculaires.

Si la plupart des interlocuteurs de la mission ont souligné le rôle bénéfique de la climatisation, des différences d'appréciation se sont manifestées concernant l'intensité de l'effort d'équipement à engager.

Le Professeur Lucien Abenhaïm a ainsi prôné la généralisation de la climatisation en se fondant sur l'exemple des Etats-Unis : « Le premier équipement qui nous fait défaut est la climatisation. La climatisation refroidit en été et joue un rôle de chauffage en hiver. Une étude américaine en maison de retraite montre que le risque de décès en maison climatisée est cinquante fois inférieur. La climatisation est donc un facteur de protection maximal. Nous n'aurions certainement pas connu cette épidémie si nous en étions équipés. D'ailleurs les valeurs d'alerte retenues par Météo France sont celles retenues par les Américains: 26, degrés à Chicago. Pourquoi les Américains ne voient-ils pas de décès à des températures qui chez nous faisaient mourir en masse ? Parce qu'ils ont une climatisation généralisée. Tous les autres facteurs sont extraordinairement marginaux par rapport à celui-ci. »

A une climatisation généralisée, dont le coût serait nécessairement important et l'impact environnemental non négligeable, la mission a exprimé sa préférence pour la solution préconisée par le Professeur San-Marco, consistant à rendre obligatoire, dans les établissements où sont hébergées les personnes âgées, une salle climatisée au minimum, où les pensionnaires pourraient séjourner ensemble ou à tour de rôle. En utilisant le « split system », climatiser une pièce de 30 m² coûterait ainsi 15 000 euros environ. Ce développement plus limité de la climatisation est en outre de nature à limiter les risques de légionellose, qui tend à se développer dans les hôpitaux.

3. L'élaboration de plans d'action en cas de canicule

a) La définition d'un plan national pour les températures extrêmes

Le risque zéro n'existe pas et il serait irréaliste d'envisager des plans pour prévenir l'ensemble des risques. Il reste que la gravité de la crise sanitaire provoquée par la canicule a résulté en partie de l'absence d'anticipation et de plan préexistant d'organisation des secours pour faire face à l'urgence. Tout en rappelant que les préfets avaient réagi avec « rapidité et efficacité » en 1999 pour limiter les conséquences des tempêtes, alors qu' « aucun plan tempête n'avait été initié », M. Nicolas Sarkozy a reconnu qu'il était « nécessaire d'avoir conscience » d'une crise comme celle de cet été pour y faire face.

Par ailleurs, et comme il a déjà été indiqué, des événements similaires sont susceptibles de frapper à nouveau notre pays et la fréquence de ces épisodes climatiques extrêmes devrait augmenter dans les années à venir, selon les climatologues auditionnés par la mission.

On rappellera, en vue de limiter les effets des grands froids, que des plans de secours spécifiques déterminant avec précision les responsabilités et les missions de chaque acteur existent déjà, issus des expériences passées. La France a désormais l'expérience d'une vague de chaleur brutale et longue : elle doit en tirer les conséquences en termes de prévention, mais également anticiper la gestion d'une nouvelle crise.

A cet égard, le ministre de l'intérieur a confirmé lors de son audition la création prochaine d'un plan permettant une action rapide et efficace contre les conséquences d'une canicule.

La mission souhaite que l'élaboration de ce plan puisse résulter d'un travail interministériel, qu'il soit décliné aux niveaux pertinents et qu'il recouvre l'ensemble des situations de « températures extrêmes », à l'exemple des mesures annoncées par le préfet Proust pour la zone de défense de Paris.

b) Le plan parisien « températures extrêmes »

Le plan « températures extrêmes », élaboré par la préfecture de police de Paris, tire les leçons des difficultés rencontrées dans la gestion de la crise estivale à Paris, qui ont surtout résulté de la dispersion des informations et du défaut d'une véritable coordination des différents acteurs. Il devrait comporter un dispositif d'alerte et de coordination de ces acteurs (policiers, sapeurs-pompiers, administrations sanitaires et sociales) lors d'un événement climatique exceptionnel.

Comme l'a indiqué le préfet Proust devant la mission, « le drame de cet été souligne la nécessité de la coordination active de tous les services en charge d'une mission de service public dans le respect des charges de chacun. Les structures d'alerte semblent trop cloisonnées (...) ».

Le dispositif est constitué par un état-major de sécurité civile, doté d'un organisme de veille permanente, le centre opérationnel zonal : structure interministérielle au niveau régional, l'état-major de la sécurité civile doit être considéré comme un élément d'aide à la décision du préfet de police et comme une structure souple d'anticipation des crises.

D'après le préfet, ce centre opérationnel « devra recueillir au niveau régional toutes les informations provenant des sapeurs-pompiers, de la brigade et de la grande couronne, des services de police et de gendarmerie mais également des autorités sanitaires, des différentes services déconcentrés de l'Etat, des entreprises publiques de transport, d'EDF, de GDF, du centre de météorologie, des opérateurs de télécommunications et des collectivités locales ».

Constitué d'une trentaine de personnes, ce centre « à l'écoute de la zone de défense », a vocation à produire des synthèses quotidiennes sur les principales informations concernant les risques pouvant faire l'objet d'alertes particulières, et à les diffuser en temps réel par voie électronique aux maires et aux services publics de la région francilienne.

Cette initiative bienvenue ne doit cependant pas conduire à une banalisation de l'alerte, ce qui implique d'apporter une attention toute particulière à la rédaction de ces synthèses. Selon le préfet de police, la mise en place de « niveaux d'alerte » pertinents doit éviter la systématisation tout en informant précisément la population. Enfin, le centre opérationnel devrait également pouvoir être contacté en permanence par téléphone, comme l'a indiqué notre collègue Alain Gournac, lors des travaux de la mission, celui-ci faisant remarquer qu'« il ne faut pas non plus se décharger sur les maires, une fois l'alerte donnée ».

Par ailleurs, M. Jean-François Mattei a indiqué à la mission que la DGS travaillait à l'élaboration d'un plan de prévention, d'alerte et de gestion de crise au plus près des populations.

B. UN RENFORCEMENT DE LA COORDINATION ENTRE LES ACTEURS DE NOTRE SYSTÈME SANITAIRE ET SOCIAL ET LA NÉCESSAIRE CLARIFICATION DES RESPONSABILITÉS

1. Une coopération plus satisfaisante au sein des ministères et entre les ministères concernés

Renforcer la coopération entre les ministères et entre les directions est une nécessité absolue, tant il est vrai, comme l'a indiqué M. William Dab, directeur général de la santé, que « nous avons eu affaire à une pathologie qui est en grande partie une pathologie de cloisonnement de notre système de décision ».

La mission notera cependant que des actions ont déjà été engagées pour décloisonner les administrations concernées.

Ainsi, M. Édouard Couty, directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, a indiqué à la mission que « depuis cette crise, un certain nombre de dispositifs ont été mis en place afin de surmonter ces cloisonnements, notamment par des voies rapides de communication électronique entre les directeurs - fax, e-mails. (...) Nous avons des réunions fréquentes avec le ministère des affaires sociales et nous communiquons par messagerie électronique, téléphone et fax avec le ministère de l'intérieur de manière beaucoup plus fréquente ».

M. William Dab a, lui aussi, fait part des progrès réalisés en ce domaine, à la suite des événements tragiques de cet été : « Tous les mercredis matin, je réunis dans mon bureau tous les responsables des agences sanitaires et des directions des hôpitaux. Nous évoquons tous les dossiers liés à des questions de sécurité sanitaire. Dès que j'ai mis en place cette organisation, j'ai appelé M. de Lavernée, mon homologue à la direction de la défense et de la sécurité civile pour lui demander qu'un membre de sa direction participe à ces réunions hebdomadaires. Il a tout de suite accepté cette invitation. A mon sens, la réponse aurait été différente, si nous n'avions pas eu l'expérience de la canicule. De la même manière, je participe personnellement et activement à la mise en place du Conseil national de sécurité civile, à l'initiative du ministère de l'intérieur. Cette instance permettra aux différentes administrations de renforcer leurs liens et de mieux travailler ensemble ».

On notera par ailleurs que l'Institut de veille sanitaire reçoit désormais quotidiennement un relevé des interventions des pompiers et transmet à la DGS un bulletin d'alerte quotidien, dont M. William Dab, directeur général de la santé, a souligné l'importance devant la mission d'information : « Nous avons demandé à l'Institut de veille sanitaire de mettre au point un bulletin d'alerte quotidien et formalisé, à l'instar de ce que fait Météo France. Ainsi, depuis le 1er octobre, je reçois sur mon bureau, en fin d'après-midi, un bulletin d'alerte formalisé qui vient de l'Institut de veille sanitaire. Ce bulletin engage la responsabilité scientifique de l'Institut et m'engage, en tant que directeur général de la santé, dans la manière dont je traduis cette alerte ensuite. J'estime que cette procédure est très importante ».

Dans le même sens, M. Jean-Jacques Trégoat, directeur général de l'action sociale, a indiqué à la mission que de nouvelles habitudes de travail avaient été prises, qui permettaient une meilleure circulation de l'information entre les différentes directions et de remédier au morcellement des compétences. Il a en outre indiqué qu'avaient été tirées « les conséquences de l'absence de culture de crise à la DGAS. Contrairement à mes anciens services au département de Paris, ou à la DHOS ou la DGS, nous ne disposions pas de cellule de crise qui puisse être activée en cas de problème. La culture de crise nécessite une préparation pour favoriser le travail en commun et la montée en charge. Nous avons donc mis en place un groupe de travail à cet effet avec William Dabb et Édouard Couty... La deuxième réunion (...) sera complétée par des réunions plus centrées sur le froid, le problème du moment. L'objectif est d'être pragmatique et de réagir concrètement comme vous nous le demandiez ».

2. L'InVS, tête de réseau du système de veille

Renforcer le positionnement de l'InVS est une nécessité absolue. L'Institut doit être une tête de réseau, ainsi que le souhaitait le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi qui allait devenir la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme.

La mission constate avec satisfaction que des initiatives ont déjà été prises depuis cet été pour améliorer la capacité de l'InVS à déceler les crises, comme en témoignent certaines dispositions introduites dans le projet de loi relatif à la politique de santé publique, actuellement en navette.

Les phénomènes climatiques devraient ainsi être intégrés dans le champ des missions de l'Institut qui s'attache, on l'a vu, à nouer des relations avec Météo France. Reste à définir la valeur ajoutée de l'InVS par rapport aux bulletins bruts fournis par Météo France, ainsi que l'a souligné le directeur général de l'Institut, M. Gilles Brücker, devant la mission : « Nous pourrions être les porte-voix de Météo France. Mais cela ne servirait à rien. Météo France, avec ses 3 000 météorologistes, peut très bien prendre la parole sans nous. Il s'agit plutôt d'analyser comment les indicateurs météorologiques peuvent être transformés en indicateurs sanitaires. Un travail est en cours à ce sujet et apportera -j'espère rapidement- des éléments de réponse ». Par ailleurs, l'InVS a engagé d'autres travaux au niveau européen afin de mieux appréhender le phénomène de la canicule.

L'Institut a également commencé à élaborer un système de veille sanitaire à partir de l'activité des urgentistes, comme l'a indiqué M. Gilles Brücker : « Ma première action a été très simple : j'ai transmis un fax et un e-mail indiquant aux urgences qu'en cas de problème, l'InVS devait être contacté. C'est largement insuffisant. Je souhaiterais avoir des informations quantitatives permettant d'identifier un éventuel accroissement des activités des urgences. Mais je voudrais aussi disposer de quelques informations qualitatives, permettant par exemple de connaître le degré de gravité des situations des malades. Les difficultés proviennent de la très forte hétérogénéité des systèmes d'information. Si tous les acteurs nous envoyaient des messages détaillés et hétérogènes, ce serait impossible à gérer ».

Par ailleurs, l'InVS reçoit désormais chaque jour le bulletin quotidien du COGIC, ce qui traduit un souci de réduire les cloisonnements existants, et devrait permettre à l'Institut de jouer pleinement son rôle de vigie, même si la mise au point du traitement des données ainsi transmises reste à préciser, ainsi que l'a noté M. Gilles Brücker : « J'ai chargé un collaborateur de lire ce bulletin tous les jours. Mais ce bulletin contient beaucoup d'informations très détaillées qui nous sont inutiles. Il faut donc s'interroger sur la façon de transformer une information en un fait analysable et significatif d'un point de vue épidémiologique. Il est donc nécessaire de concevoir des systèmes d'information qui aient du sens. Ce travail est en cours mais il prend du temps. Nous allons essayer de construire des réseaux pilotes. Nous souhaiterions avancer plus vite sur cette question mais elle est complexe et difficile ».

Le projet de loi relatif à la politique de santé publique, actuellement en cours d'examen, prévoit deux autres mesures concernant l'InVS. L'article 10 B du projet de loi complète le réseau de correspondants sur lesquels l'InVS peut s'appuyer afin d'exercer les missions qui lui sont dévolues, et l'étend aux services de protection civile, aux services de santé aux armées et aux entreprises funéraires, dont la crise de l'été 2003 a montré l'utilité pour apprécier la situation sanitaire.

En outre, l'article 10 C du projet de loi dispose que les services de l'Etat et les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements de santé publics et privés, le service de santé des armées, les établissements et services sociaux et médicosociaux, les services de secours ainsi que tout professionnel de santé sont tenus de signaler sans délai au représentant de l'Etat dans le département les menaces imminentes pour la santé de la population dont ils ont connaissance ainsi que les situations dans lesquelles une présomption sérieuse de menace sanitaire grave leur paraît constituée. Le représentant de l'Etat porte immédiatement ce signalement à la connaissance de l'Institut de veille sanitaire. La liste des acteurs susceptibles de signaler des menaces pour la santé serait ainsi précisée et la transmission à l'InVS normalement assurée dans les meilleurs délais.

Enfin, l'Institut de veille sanitaire devrait voir ses tâches redéfinies « dans une approche populationnelle et non seulement individuelle par pathologie », ainsi que l'a indiqué M. Jean-François Mattei.

La mission estime que ces mesures vont dans le sens souhaité par le Sénat, qui s'était montré précurseur en la matière lors de la discussion de la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme. Elle tient à rappeler qu'elles figuraient déjà dans ce texte de 1998 résultant de l'initiative du Sénat, ainsi que M. Claude Huriet l'a rappelé avec vigueur devant la mission.

LES MISSIONS DE L'INVS PRÉVUES PAR L'ARTICLE 10 A DU PROJET DE LOI
RELATIF À LA POLITIQUE DE SANTÉ PUBLIQUE

« Art. L. 1413-2. Un Institut de veille sanitaire, établissement public de l'Etat, placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé, a pour missions :

« 1° La surveillance et l'observation permanentes de l'état de santé de la population. A ce titre, il participe au recueil et au traitement de données sur l'état de santé de la population à des fins épidémiologiques, en s'appuyant notamment sur des correspondants publics et privés faisant partie d'un réseau national de santé publique ;

« 2° La veille et la vigilance sanitaires. A ce titre, l'institut est chargé :

« a) De rassembler, analyser et actualiser les connaissances sur les risques sanitaires, leurs causes et leur évolution ;

« b) De détecter de manière prospective les facteurs de risque susceptibles de modifier ou d'altérer la santé de la population ou de certaines de ses composantes, de manière soudaine ou diffuse ;

« c) D'étudier et de répertorier, pour chaque type de risque, les populations les plus fragiles ou menacées.

« Il peut également assurer des fonctions de veille sanitaire pour la Communauté européenne, des organisations internationales et des pays tiers, avec l'accord du ministre chargé de la santé ;

« 3° L'alerte sanitaire. L'institut informe sans délai le ministre chargé de la santé en cas de menace pour la santé de la population ou de certaines de ses composantes, quelle qu'en soit l'origine, et il lui recommande toute mesure ou action appropriée pour prévenir la réalisation ou atténuer l'impact de cette menace ;

« 4° Une contribution à la gestion des situations de crise sanitaire. A ce titre, l'institut propose aux pouvoirs publics toute mesure ou action nécessaire.

« L'institut participe, dans le cadre de ses missions, à l'action européenne et internationale de la France, et notamment à des réseaux internationaux de santé publique.

« Art. L. 1413-3. -- En vue de l'accomplissement de ses missions, l'Institut de veille sanitaire :

« 1° Effectue, dans son domaine de compétence, toutes études, recherches, actions de formation ou d'information ;

« 2° Met en place les systèmes d'information lui permettant d'utiliser, dans les meilleurs délais, les données scientifiques, climatiques, sanitaires, démographiques et sociales, notamment en matière de morbidité et de mortalité, qui sont nécessaires à l'exercice de ses missions ;

« 3° Elabore des indicateurs d'alerte qui permettent aux pouvoirs publics d'engager des actions de prévention précoce en cas de menace sanitaire et des actions de gestion des crises sanitaires déclarées ;

« 4° Établit, chaque année, un rapport qui comporte, d'une part, la synthèse des données recueillies ou élaborées dans le cadre de ses missions d'observation, de veille et de vigilance sanitaires et, d'autre part, l'ensemble des propositions et des recommandations faites aux pouvoirs publics ;

« 5° Organise des auditions publiques sur des thèmes de santé publique ;

« 6° Met en oeuvre, en liaison avec l'assurance maladie et les services statistiques des départements ministériels concernés, un outil permettant la centralisation et l'analyse des statistiques sur les accidents du travail, les maladies professionnelles, les maladies présumées d'origine professionnelle et de toutes les autres données relatives aux risques sanitaires en milieu du travail, collectées conformément à l'article L. 1413-4. »

3. Le nécessaire aménagement du traitement des certificats de décès

La mission considère qu'il est essentiel d'accélérer le traitement des certificats de décès, tout en veillant à conserver le caractère scientifique du système actuel. Disposer des données relatives à la mortalité présente en effet un intérêt majeur pour déceler un phénomène anormal. Des aménagements doivent être apportés à un circuit archaïque, où les certificats de décès sont encore établis sous forme papier.

La mission ne peut donc qu'être favorable aux dispositions de l'article 13 bis du projet de loi relatif à la politique de santé publique, qui visent à normaliser les certificats de décès et à établir les conditions de leur transmission électronique, même si le terme de « certification électronique » n'apparaît pas en tant que tel dans le texte du projet de loi. L'informatisation des certificats de décès devrait permettre d'accélérer de façon significative le traitement des données et de disposer ainsi d'une surveillance épidémiologique des décès quasiment en temps réel. Un certain nombre de causes de décès pourront également être sélectionnées pour procéder à une analyse rapide des pathologies. M. William Dab, directeur général de la santé, a précisé devant la mission que, « avant même que la loi soit votée, parce que 70 % des décès surviennent dans des hôpitaux, l'INSERM et l'Institut de veille sanitaire sont en train de bâtir ce réseau informatisé, qui permettra la surveillance en temps réel des décès. Dans un pays comme le nôtre, ceci est tout à fait faisable ».

M. Eric Jougla, directeur du centre d'épidémiologie sur les causes médicales de décès, a précisé le calendrier retenu pour cette réforme et les intérêts d'une telle opération : « Il faut passer à un système de certification électronique, ce qui n'est pas facile. Monsieur Mattei a défini deux dates pour cette évolution. 2005 en verra la généralisation dans les hôpitaux et 2009 sera consacrée à une généralisation au niveau national. Cela suppose que le médecin indique des causes de décès et nous les envoie en direct. Ils devront donc être équipés d'ordinateurs ».

4. Le renforcement de la coordination des acteurs au niveau local

Il apparaît également essentiel de rapprocher, au niveau local, le secteur sanitaire et le secteur social. La mission a ainsi été particulièrement intéressée par les suggestions du directeur du Samu de Lille, qui estimait qu'il fallait repenser le rôle du Samu et développer les interactions entre les deux secteurs.

De même, l'éclatement des services et des structures au niveau local rend nécessaire une meilleure coordination des différents acteurs. La mission observe que le projet de loi relatif à la politique de santé publique traduit certaines avancées en ce domaine, en créant des groupements régionaux de santé publique, chargés d'assurer la mise en oeuvre des plans régionaux de santé publique sous l'égide du représentant de l'Etat. Ces groupements d'intérêt public rassembleront différents partenaires tels que l'InVS, l'institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES), l'assurance maladie ou les collectivités locales, ce qui devrait permettre de développer les habitudes de travail entre ces acteurs.

L'action en faveur des personnes âgées doit également faire l'objet d'une attention toute particulière. La diversité des services et des structures de prise en charge, déjà analysée précédemment, rend nécessaire le développement d'une coordination gérontologique.

A cet égard, le dispositif des centres locaux d'information et de coordination (CLIC) présente un intérêt certain, souligné par l'ensemble des acteurs de terrain rencontrés au cours des déplacements de la mission. Ces structures ont pour missions l'accueil et l'information des personnes âgées sur les aides et prestations disponibles, leur orientation vers les services appropriés, l'élaboration d'un plan d'aide personnalisé, sa mise en oeuvre et son suivi, et enfin l'articulation de la prise en charge sanitaire, médicosociale et l'accompagnement social à domicile. Le CLIC agit au niveau du « bassin de vie » des habitants : selon la configuration locale, il peut concerner une population de l'ordre de 7 000 à 10 000 personnes âgées de 60 ans et plus en milieu rural et de 15 000 en milieu urbain.

LES CENTRES LOCAUX D'INFORMATION ET DE COORDINATION (CLIC)

Créés par une circulaire du 6 juin 2000, les CLIC ont trouvé une traduction législative dans la loi du 20 juillet 2001 relative à l'allocation personnalisée d'autonomie. La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médicosociale les classe dans la nomenclature des établissements et services sociaux et médicosociaux.

L'objectif des CLIC est de structurer un dispositif de coordination gérontologique correctement implanté, parfaitement identifié, durable, accessible dans tout le pays et directement opérationnel pour traiter les situations complexes et urgentes. Il est l'un des points d'appui d'une politique publique qui fait du maintien à domicile des personnes âgées une priorité.

Un comité de pilotage, présidé par le préfet et le président du conseil général, rassemble les principaux acteurs de la politique gérontologique, notamment les caisses régionales d'assurance maladie, les autres organismes de protection sociale et les représentants des grandes villes. Dans le cadre de l'approfondissement de la décentralisation, il est envisagé de confier le pilotage de ce dispositif au seul président du conseil général. Cette instance est sollicitée pour définir le maillage des CLIC sur le territoire départemental en fonction des bassins de vie et en cohérence avec le schéma gérontologique départemental, instruire les demandes de labellisation, organiser l'évaluation et le suivi du dispositif, réguler les partenariats financiers.

Les CLIC sont labellisés. La décision de labellisation, cosignée par le préfet et le président du conseil général, emporte un cofinancement par l'Etat des activités du CLIC. La labellisation se décline selon trois niveaux, en fonction des missions mises en oeuvre par les CLIC :

Niveau 1 : il correspond aux missions d'accueil, d'écoute, d'information et de soutien aux familles. Il suppose, outre le personnel nécessaire, un local accessible et repérable, un accueil téléphonique, une base de données, des actions de formation / information. Il doit proposer à la fois une information sur les aides et prestations disponibles ainsi que, chaque fois que possible, les dossiers de demande nécessaires à leur obtention. Le CLIC niveau 1 est fréquemment la porte d'entrée dans le dispositif CLIC. Il doit à moyen terme -18 mois, 2 ans- évoluer vers le niveau 2 voire 3, la notion de guichet -trop anonyme et qui ne rend pas compte d'un traitement singulier des demandes- devant céder le pas au « sur mesure », à l'évaluation des besoins de la personne, à la mise en place et au suivi du plan d'aide personnalisé.

Niveau 2 : il prolonge le niveau 1 par les missions d'évaluation des besoins et d'élaboration d'un plan d'aide personnalisé. Il propose une palette de services partielle, (comme des groupes de paroles, des actions de formation - information, des actions de prévention...). Le suivi de la mise en oeuvre du plan d'aide, s'il existe, n'est pas systématique.

Niveau 3 : Il prolonge le niveau 2, prend en charge le suivi et l'évaluation des situations les plus complexes et articule prise en charge médicosociale et coordination des acteurs de santé, accompagnement social et actions d'aide à l'amélioration de l'habitat. Il aide à la constitution des dossiers de prise en charge. Il permet d'actionner les services de soins infirmiers à domicile, les services d'aide à domicile, l'accueil de jour, le portage de repas, les services de transport, les aides techniques, les travaux d'aménagement du domicile... Le partenariat avec les établissements sanitaires et médicosociaux est formalisé par convention. La palette des services est alors complète et le suivi organisé. A terme, c'est vers ce niveau de labellisation que doivent tendre tous les CLIC.

Source : DGAS

Les interlocuteurs de la mission se sont dans l'ensemble montrés très favorables aux CLIC, mais nombre d'entre eux ont souligné la difficulté de s'engager dans une telle démarche et ce, en raison des incertitudes pesant sur leur financement dans la durée. Or la question du financement est essentielle si l'on veut pouvoir inscrire cette action dans la continuité nécessaire en impliquant tous les partenaires concernés. La circulaire du 6 juin 2000 relative aux CLIC prévoyait un plan pluriannuel de création de 1 000 CLIC à échéance 2005. En octobre 2003, on comptait 395 CLIC installés dans 93 départements. A cette date, sur 364 CLIC détenteurs d'un niveau de label renseigné, seuls 36 % relevaient du niveau 3. Même en retenant le chiffre plus réaliste à terme de 746 -chiffre retenu par la DGAS en août 2003-, la montée en puissance du dispositif, si elle ne s'accompagne pas d'un effort financier conséquent, pourrait prendre encore des années, laissant de nombreuses zones non couvertes. Seuls onze départements ont installé la totalité de leurs CLIC et la couverture moyenne pour l'ensemble du territoire n'est que de 25 % en moyenne. A ce retard, il faut désormais ajouter également une nouvelle inconnue, puisque, à l'issue de l'adoption définitive du projet de loi relatif aux responsabilités locales, la compétence « personnes âgées » relèvera entièrement des conseils généraux, et donc par voie de conséquence le financement des CLIC. Si, le transfert financier qui doit accompagner ce transfert de compétences, ne prend en compte que les moyens actuels, la charge de la poursuite de l'effort de création des CLIC restants reposera intégralement sur les collectivités locales. Il y a lieu de craindre des disparités fortes en fonction des ressources que ces collectivités seront à même de dégager pour assurer la pérennité du dispositif. La mission souligne l'importance essentielle de cette politique et sera particulièrement vigilante sur ce point.

LE FINANCEMENT DES CLIC

En 2003, les moyens financiers nécessaires au cofinancement des CLIC ont été reconduits au budget de l'Etat. La dotation inscrite en loi de finances se monte à 22 656 352 euros. Ces crédits permettent de maintenir le financement des CLIC existants et de poursuivre la labellisation de nouveaux CLIC.

En 2004, la part du cofinancement de l'Etat sera reconduite à la même hauteur. A compter de 2003, le soutien financier de l'Etat vise à faire évoluer les CLIC vers le niveau 3, niveau où ils assurent, outre les missions d'information, le suivi et l'évaluation des situations les plus complexes et articulent la prise en charge sanitaire et l'accompagnement social des personnes âgées.

Une enquête sur le cofinancement des CLIC en 2002 a été réalisée par la DGAS auprès des 87 DDASS impliquées dans leur financement. L'Etat est le premier financeur, avec une part représentant 48 % du total du financement et une présence dans tous les départements concernés (87). Le financement des conseils généraux est présent dans 76 % des départements et représente 21 % du total, les communes sont représentées dans 59 % des départements et cofinancent à hauteur de 13 %. Les caisses régionales d'assurance maladie (branche vieillesse) assurent un cofinancement dans 53 % des départements et pèsent pour 5 % dans le financement, les autres caisses de retraite cofinancent dans 36 % des départements pour un montant qui représente 3 % du total. Les hôpitaux cofinancent dans 20 % des départements, leur contribution représente 3 % du total.

Le reste de l'apport financier soit 7 % provient de sources diverses (conseils régionaux, cnasea, cotisations...). Le cofinancement est plus ou moins étendu selon les départements : dans 35 % des départements les CLIC sont cofinancés par plus de cinq cofinanceurs, dans 47 % des départements les cofinanceurs sont entre trois et cinq et enfin dans 18 % des départements les CLIC ne sont financés que par un ou deux financeurs.

Source : DGAS

5. Une clarification des responsabilités pour mieux gérer les crises

a) La nécessité d'une instance pilote à l'échelon national

La mission préconisera l'instauration d'une instance pilote à l'échelon national en vue de prévenir les crises et de coordonner l'ensemble des acteurs lorsqu'elles surviennent. Plusieurs formules sont envisageables.

(1) Le Conseil national de sécurité sanitaire : une formule proposée à l'origine par le Sénat

On rappellera que la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme a institué un véritable système de sécurité sanitaire en France, à partir d'une proposition de loi de MM. Charles Descours et Claude Huriet, elle-même issue des travaux de la mission d'information sénatoriale sur ce sujet.

Le système initial de la proposition de loi reposait sur un Conseil national de sécurité sanitaire qui aurait eu pour mission de coordonner l'action des différents services ministériels dans la prévention et la gestion des crises sanitaires.

Lors de son audition, M. Claude Huriet a rappelé les termes de son rapport57(*) qui définissait ce Conseil national : « Les différentes autorités chargées de la veille et de la sécurité sanitaires doivent être coordonnées, non seulement pour gérer les crises, mais aussi et surtout pour empêcher leur survenue. C'est pourquoi les sénateurs signataires de la proposition de loi ont souhaité mettre en place une structure interministérielle placée sous la présidence du Premier ministre, et vice-présidée par le ministre chargé de la santé ».

Le Conseil national de sécurité sanitaire aurait dû réunir le ministre de la santé, les ministres intéressés ainsi que les directeurs généraux des autorités de veille et de sécurité sanitaires (Institut de veille sanitaire, Agence de sécurité sanitaire des produits de santé, Agence de sécurité sanitaire des aliments), ceux-ci étant investis de missions de police sanitaire, tout autre intervenant pertinent pouvant être invité à y participer.

La mission rappellera que l'Assemblée nationale a modifié l'intitulé et les fonctions de cette instance lors des débats parlementaires et donc que la structure interministérielle ambitieuse imaginée par les auteurs de la proposition de loi, en vue de prévenir et gérer les crises, n'a pas vu le jour. Comme l'a rappelé M. Claude Huriet, « cela a été le prix à payer pour que l'Assemblée nationale se rallie au texte du Sénat ».

Le Conseil national est ainsi devenu un comité national de sécurité sanitaire à la composition et aux attributions réduites, précisées par la loi du 9 mai 200158(*). Il est « chargé d'analyser les évènements susceptibles d'affecter la santé de la population, de confronter les informations disponibles et de s'assurer de la coordination des interventions des services de l'Etat et des établissements publics placés sous sa tutelle, notamment pour la gestion, le suivi et la communication des crises sanitaires. Ce comité s'assure également de la coordination de la politique scientifique de l'Institut de veille sanitaire, de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments et de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale ».

Ce comité national est donc devenu une instance d'analyse et le régulateur de la cohérence de la politique de sécurité sanitaire, sans réel pouvoir de coordination il s'assure de la coordination », mais il ne coordonne pas les divers établissements et agences).

Sous la présidence du ministre de la santé, il réunit les directeurs généraux de l'Institut de veille sanitaire, de l'AFSSAPS, de l'AFSSA et de l'AFSSE ainsi que les présidents de leurs conseils scientifiques « une fois par trimestre, à la demande de l'un d'entre eux ou immédiatement en cas de déclenchement d'une crise sanitaire ». Il associe à ses travaux les autres ministères intéressés et peut y associer toute autre personnalité ou organisme compétent.

M. Claude Huriet a précisé que « ce comité national est présidé par le ministre de la santé et rassemble les directeurs d'agence et les chefs de service, c'est-à-dire une instance similaire à celle qui réunit le directeur général de la santé tous les mercredis matins ».

Une telle instance, véritablement décisionnelle, puisque placée sous l'autorité du Premier Ministre, aurait sans doute permis de répondre plus efficacement au souci recherché par la mission d'une prévention et d'une gestion efficace des crises.

(2) Une alternative : un COGIC élargi

La distinction difficile du champ de compétences de la sécurité civile et de la sécurité sanitaire, ainsi que les insuffisances de la communication entre les administrations concernées ont contribué à la prise de conscience tardive des conséquences de la canicule par le COGIC. Les difficultés rencontrées par ce dernier cet été ne remettent pas en cause ses compétences en cas de crise, selon M. Nicolas Sarkozy, qui a rappelé le succès de son action de coordination des acteurs lors des inondations récentes dans les Bouches-du-Rhône et dans le Gard : « Au niveau national, pourquoi se priver des compétences du COGIC face aux crises sanitaires ? Plutôt que de créer une nouvelle et coûteuse structure qui serait un COGIC spécifique pour la santé, pourquoi ne pas élargir le champ d'intervention du COGIC ? Je souhaiterais clairement rappeler que le COGIC est à la disposition de tous les ministères ».

Depuis la canicule, le COGIC a renforcé ses liens et ses échanges d'informations avec l'Institut de veille sanitaire, le ministère de la santé et l'INSERM. A terme, dans le projet de M. Sarkozy, le COGIC élargi aurait « des relations institutionnalisées au quotidien avec les partenaires de la chaîne sanitaire ».

Il deviendrait en outre « le bras armé opérationnel » d'une instance spécifique de décision au plus haut niveau de l'Etat car « dans la crise, il faut un décideur identifié et incontestable » ; les réunions régulières des directeurs de cabinet des ministres à Matignon, pour le plan Vigipirate, peuvent être évoquées à cet égard. Épaulé par le COGIC, agissant dans le cadre des futurs plans « températures extrêmes », une telle instance permettrait de répondre efficacement à l'émergence de crises aux multiples origines. Elle aurait en outre l'avantage de rapprocher au quotidien les personnels en charge de la sécurité civile et de la sécurité sanitaire et environnementale.

Cette coordination sera également développée, dans le domaine de la prospective et de l'analyse des risques, au sein d'un Conseil national de la sécurité civile. M. Christian de Lavernée a annoncé à la mission sa mise en place prochaine, indiquant que ce conseil « aura pour but de recenser tous les risques possibles et imaginables, y compris ceux survenus à l'étranger. Dans ce conseil travailleront des experts, qui feront une synthèse sur le niveau de la France à la préparation aux risques ». Lors de son audition, M. William Dab a précisé qu'il participait « personnellement et activement » à la mise en place de ce Conseil, ajoutant qu'il permettrait « aux différentes administrations de renforcer leurs liens et de mieux travailler ensemble ». Ce Conseil permettrait ainsi d'avoir une vision globale des risques afin d'améliorer la planification et la gestion opérationnelle des crises.

Sur proposition de son rapporteur, la mission a exprimé sa préférence pour un Conseil national de sécurité sanitaire, distinct du COGIC, dans la mesure où ce dernier a une vocation propre de sécurité civile. En effet, le COGIC, confronté à une crise aux facettes multiples, pourrait ne pas placer les problèmes de santé publique en tête de ses priorités. Il semble donc judicieux de prévoir deux instances séparées, dont la coopération serait institutionnalisée.

Dans la mesure où les crises sont « systémiques » et dépassent les limites des compétences administratives, cette coordination doit être véritablement interministérielle et être exercée par le Premier ministre, afin d'avoir l'autorité nécessaire.

b) La réaffirmation de l'autorité du préfet en cas de crise

Le rôle du préfet en cas de crise sanitaire doit être réaffirmé. Comme c'est le cas en matière d'ordre public, il doit pouvoir pleinement commander, coordonner les interventions et mettre en oeuvre les moyens opérationnels pour faire face aux situations exceptionnelles : l'exemple de la tempête de décembre 1999, où les services de l'Etat ont réagi avec efficacité et rapidité, est éclairant à cet égard.

En sa qualité de représentant de l'ensemble des ministres, le préfet dispose de l'expérience et de la légitimité nécessaire. Aucune autre autorité administrative n'est en mesure, dans un département, lors d'une crise, d'actionner l'ensemble des services de secours et d'en assumer la responsabilité.

Bien que le préfet exerce son autorité sur les directions régionales et départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS et DRASS), la crise de la canicule de l'été 2003 a montré qu'il ne disposait plus d'une vision exhaustive de la situation sur le plan sanitaire. Depuis la création des Agences régionales de l'hospitalisation en 1996, il n'y a plus de relation ni de contact direct entre les préfets, les hôpitaux et les directeurs d'hôpitaux.

Il ne semble cependant pas réaliste, en l'état actuel des choses, de modifier le schéma d'ensemble retenu par l'ordonnance de 1996 : les compétences des ARH en matière d'organisation des établissements publics de santé, d'autorisation des investissements et de planification des restructurations, ne doivent pas être remises en cause. Il apparaît également impossible d'établir une tutelle du préfet sur les ARH dans la mesure où ces dernières, en associant l'Etat et la CNAM, disposent d'une autorité sur les hôpitaux publics et privés.

Pour autant, la situation n'est pas satisfaisante et la mission estime indispensable de donner au préfet les moyens opérationnels d'exercer ses prérogatives en cas de crise sanitaire. Il conviendrait de prévoir que les responsables des établissements appartenant au secteur public de la santé, comme ceux des structures accueillant des personnes âgées, aient l'obligation d'alerter le préfet et de lui adresser toute information significative en situation de crise.

c) Quel rôle pour le président de conseil général ?

Comme il a déjà été observé, la canicule a révélé, au plan tant national que local, les conséquences de l'éclatement des compétences administratives et institutionnelles s'agissant de la politique en faveur des personnes âgées. Face à cet émiettement des responsabilités et à cet enchevêtrement des compétences, le législateur a souhaité que le rôle du président du conseil général soit réaffirmé.

Le projet de loi relatif aux responsabilités locales, voté en première lecture par le Sénat le 15 novembre 2003, propose en effet de renforcer les pouvoirs du conseil général :

- par la désignation du département comme chef de file en matière d'action sociale, rôle qui complète utilement celui qui lui avait été dévolu en 1983 en matière d'aide sociale ;

- par le transfert au département des schémas départementaux d'organisation sociale et médicosociale ;

- par l'affirmation des pouvoirs du président du conseil général en matière de coordination de l'action gérontologique.

La mission notera, à cet égard, qu'il n'existe pas de définition législative ou réglementaire de la notion de coordination gérontologique. Il s'agit en l'espèce d'un dispositif s'inscrivant dans la réalité de la vie locale et destiné à offrir un ensemble coordonné de services centrés sur l'aide aux personnes âgées. Il est mis en oeuvre dans chaque bassin de population pour :

- informer le public sur l'ensemble des structures et services permettant de venir en aide aux personnes âgées ;

- évaluer, pour chaque personne âgée demandant une aide, à la fois l'état de santé, les facteurs de dépendance et l'environnement social dans lequel elle vit ;

- proposer les solutions et les mesures de soutien ou de prise en charge adaptées à sa situation ;

- aider à la mise en oeuvre d'un plan d'aide garantissant sa qualité de vie et favorisant autant que possible son maintien à domicile.

Si le président du conseil général pilote toute la politique gérontologique dans le département, il y a lieu de prévoir que les alertes sanitaires affectant en priorité les personnes âgées lui soient signalées, au même titre qu'au préfet, afin que l'Etat et le département puissent coordonner la réponse appropriée à apporter à ce type de crise. De même il serait souhaitable que les schémas gérontologiques des départements intègrent désormais un dispositif d'alerte et de gestion de crise en cas de survenue d'une catastrophe sanitaire affectant les personnes âgées.

C. L'IDENTIFICATION DES PERSONNES FRAGILES

1. Une nécessité pour apporter une réponse rapide en cas de crise

La brutalité d'une crise comme celle de la canicule ne laisse qu'un délai très court, de l'ordre de 48 à 72 heures, pour organiser une riposte sanitaire et sociale efficace.

Ce constat commande de procéder à un recensement préalable et actualisé des personnes âgées et des personnes fragiles, dont les centres communaux d'action sociale (CCAS) pourraient être chargés, en leur qualité d'acteur de proximité.

Un tel schéma est d'ailleurs inspiré de l'exemple de certains pays étrangers, comme la Finlande, où cette responsabilité est expressément confiée aux communes.

Il permettrait de remédier au problème de l'affaiblissement des liens sociaux dans les grandes agglomérations et à celui de l'isolement en milieu rural où la densité de population est très faible.

2. Une mise en oeuvre cependant délicate

L'identification des personnes fragiles se heurte à une double difficulté :

- la nécessité de trouver un mode opératoire acceptable par la Commission informatique et libertés (CNIL) ;

- la complexité, sur le plan pratique, de réaliser un recensement exhaustif de ces personnes.

Lors de son audition, le Professeur San-Marco a évoqué les efforts de la ville de Marseille dans ce domaine et les difficultés rencontrées : « S'agissant des personnes à domicile, en particulier les plus isolées, la mairie de Marseille m'a sollicité pour y réfléchir. En collaboration avec l'adjointe à la santé, nous avons contacté le CCAS de notre ville et les CLIC pour les mettre en alerte. Nous avons essayé de déterminer le nombre de personnes âgées vivant à domicile, en croisant nos données avec les chiffres du recensement et des fiches électorales. Il s'avère que, sur une ville comme Marseille, 25 000 personnes au minimum échappent à tout recensement pour le moment. »

Ces difficultés concernent d'abord naturellement les personnes les plus défavorisées : « Marseille est une grande ville pauvre. Chez les pauvres, il y a les très pauvres. Ceux-ci sont les plus isolés. Pour l'instant, je n'ai pas de solution pour ces personnes. Nous tournons autour du pot. Nous essayons de faire jouer la solidarité de proximité. Mais si solidarité de proximité potentielle il y a, ce n'est paradoxalement pas vis-à-vis de ces personnes. Nous sommes actuellement sans moyens vis-à-vis de la vieille personne qui vit chez elle, qui n'a plus de famille et qui est fâchée avec son voisin... L'accumulation d'éléments fait que ces personnes se retrouvent complètement isolées. Cela concerne des îlots relativement cernés, à la frontière entre un quartier gitan et un quartier arabe particulièrement défavorisé. Nous savons que c'est en ces endroits que nous devrons porter toute notre attention et éventuellement envoyer du personnel. »

Comme il a été dit, s'il convient de donner un rôle moteur aux centres communaux d'action sociale, de multiples autres canaux pourront aussi être utilisés, comme par exemple les fichiers des CPAM, ou des Caisses d'allocations familiales (CAF) pour les bénéficiaires de l'Aide personnalisée au logement...

Il reste que le principe même du fichage informatique et du recensement des personnes âgées fait débat et conduit nécessairement à concilier le respect de la liberté individuelle avec les impératifs de la santé publique. Il pourrait ainsi être envisagé d'adresser aux personnes « ciblées » par les CCAS un courrier fournissant des informations et, en retour, de leur demander si elles vivent seules, si quelqu'un peut les aider en cas de problème de santé ou si elles souhaitent faire appel aux différents services d'aide à domicile.

L'ARTICLE 1ER DU PROJET DE LOI RELATIF AU DISPOSITIF DE SOLIDARITÉ POUR L'AUTONOMIE DES PERSONNES ÂGÉES ET DES PERSONNES HANDICAPÉES

Afin de favoriser l'intervention des services sociaux et sanitaires en cas de mobilisation du plan d'alerte et d'urgence au profit des personnes âgées et des personnes handicapées en cas de risques exceptionnels et de permettre un contact périodique avec les personnes âgées et les personnes handicapées isolées à leur domicile, l'article 1er du projet de loi relatif au dispositif de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, prévoit que les communes recueillent les éléments relatifs à l'identité, à l'âge et au domicile des personnes dont la situation le justifie et qui en ont fait la demande.

D. L'ORGANISATION DE NOTRE SYSTÈME MÉDICAL À REVOIR

La crise sanitaire d'août 2003 est révélatrice de deux tendances lourdes qui affectent le système sanitaire français : l'accroissement très rapide de l'activité des services d'urgence et la désaffection progressive des médecins libéraux à l'égard du système des permanences de garde.

1. Une nouvelle articulation entre médecine libérale et urgences

a) L'évolution de la fréquentation des urgences

L'engorgement des urgences pendant la crise de la canicule conduit à une nécessaire réflexion dans ce domaine.

Les services des urgences sont de plus en plus sollicités. De fait, le nombre annuel des admissions s'établit en effet, pour l'ensemble du territoire, à 13 millions de personnes. La tendance à l'accroissement rapide du recours aux urgences est un phénomène de société très significatif, en particulier dans les grandes agglomérations.

Lors de son audition, Mme Rose-Marie Van Lerberghe, directrice générale de l'AP-HP n'a pas caché sa préoccupation à ce sujet : « La question qui se pose alors est la suivante : que sont devenues les urgences ? L'hôpital public, en particulier à Paris, se transforme en médecine généraliste de proximité. Il faut donc s'interroger sur la manière de traiter cette évolution de la manière la plus économe pour la collectivité. »

Ce phénomène peut s'expliquer par la conjonction :

- d'un certain consumérisme des patients qui recherchent, pour reprendre les termes employés par le professeur Carli, à être pris tout de suite en charge dans ce qui est désormais perçu comme des « hypermarchés de la santé » ou des « libres-services de la médecine », même en cas d'affection bénigne ;

- d'une certaine désaffection du corps médical pour le système des permanences de garde, en raison d'une augmentation de la moyenne d'âge des médecins, d'une féminisation de plus en plus grande de la profession et d'une recherche, au demeurant légitime, d'une meilleure qualité de vie.

Cette tendance pose néanmoins problème lorsque l'affluence spontanée aux urgences est de nature à perturber le traitement de celles qui sont vitales. Il convient en effet de bien distinguer le cas des urgences vitales de celui des affections bénignes.

Interrogée sur ce point, Mme Rose-Marie Van Lerberghe a apporté les précisions suivantes : « Soit dit en passant, contrairement à ce que la presse véhicule, des temps d'attente longs ne sont pas révélateurs de dysfonctionnements majeurs. Je considère qu'attendre 8 heures pour un petit bobo, parce que l'on aura fait passer, en priorité, les cas urgents, ne peut pas être considéré comme un dysfonctionnement. Je pense qu'il faudrait expliquer aux usagers que s'ils attendent, c'est parce que leur situation n'est pas très grave. Je reconnais que cela est difficile à faire comprendre, mais il est nécessaire de développer la pédagogie sur ce point. »

b) Un système de garde des médecins libéraux en crise

Un constat s'imposait avant même la crise de l'été dernier : l'articulation entre la médecine libérale et les urgences n'était plus satisfaisante. Le rapport de l'IGAS précité notait ainsi, sur un échantillon de dix départements étudiés, que :

- dans certains, comme Paris et la Seine-Saint-Denis, il n'existait plus de tableaux de garde nominatifs et la permanence de soins était assurée exclusivement par les associations de médecins effectuant des visites à domicile 24 heures sur 24 ;

- dans deux autres départements, la Côte-d'Or et l'Isère, les tableaux de garde présentaient une fiabilité satisfaisante, les absences éventuelles étant connues ;

- dans les six autres, la situation était variable selon les secteurs de garde et qu'on y constatait des situations où « les tableaux de garde sont incomplets ou peu fiables, voire inexistants ».

Au-delà de la seule question des permanences, la mission ne peut également que constater une pénurie de médecins libéraux dans certaines parties du territoire, notamment en milieu rural. Les médecins en activité éprouvent en particulier des difficultés pour trouver des remplaçants pendant leurs vacances.

c) Une nécessaire remise à plat

La remise à plat de l'articulation entre la médecine libérale et les urgences passe par tout d'abord par la réforme du système de garde.

Le décret précité du 15 septembre 2003 réformant l'organisation des systèmes de garde des médecins libéraux est le fruit d'une concertation antérieure à la canicule, qui avait été placée sous l'égide de notre ancien collègue, M. Charles Descours.

Il s'agissait d'un préalable indispensable pour remédier à une situation devenue très problématique. Le nouveau système de garde repose sur la base du volontariat et il conviendra de veiller à sa bonne application.

S'agissant des urgences, la solution qui consisterait à restreindre leur accès ne semble pas opportune. Il est toutefois indispensable de réorienter, sous une forme ou sous une autre, une partie des demandes qui relèverait naturellement de la médecine de ville.

Le Professeur Carli a prôné en ce domaine le recours à des cabinets de médecins libéraux qui seraient ouverts, sur la base du volontariat, les jours de fin de semaine.

M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, a indiqué à la mission que plusieurs solutions étaient, à ses yeux, envisageables. Outre la réorganisation des systèmes de garde, il s'est prononcé en faveur de la co-régulation dans les centres 15 entre les urgentistes et les médecins, même si celle-ci semble pour le moment difficile à mettre en place pour des raisons financières, et pour la création de maisons médicales installées à proximité de l'hôpital.

Une telle solution semble recueillir un assez large consensus. Mme Rose-Marie Van Lerberghe a ainsi indiqué à la mission qu'une expérience de ce type était actuellement conduite à l'AP-HP : « A Robert Debré, il se trouve qu'au-dessus des urgences, se trouvent des boxes de consultation pour l'hôpital. Nous avons fait appel à une association qui salarie des médecins et nous lui avons proposé de s'occuper de ces consultations. Lorsque les personnes arrivaient aux urgences, en fonction de leur cas, nous leur proposions de monter à l'étage et de consulter les médecins généralistes de l'association. Nous avons eu très peu de refus. 25 % des flux ont été absorbés de la sorte. »

Le ministre de la santé a estimé lors de son audition que cette solution pourrait être développée largement : « Enfin, la troisième possibilité est celle des maisons médicales que je réclame depuis deux ans en favorisant leur installation juste à côté de l'hôpital. Actuellement, les malades viennent spontanément aux urgences. S'ils sont examinés dès leur arrivée dans une maison médicale, certains n'auront pas besoins d'aller jusqu'à l'hôpital. Cela constituerait une consultation de dispensaire qui éviterait d'embouteiller les urgences. Je pense que nous devons nous diriger vers cette solution. Je ne suis pas pessimiste. Il y a aujourd'hui une centaine de projets de maisons médicales et quarante sites fonctionnent déjà. Je pense que cela va permettre de mettre sur pied un système de permanence de soins. »

2. Un développement des lits d'aval et un assouplissement de l'organisation du travail à l'hôpital

La crise de la canicule conduit à rechercher des solutions aux problèmes des urgences, mais plus encore à développer les structures de soins de suite et à adapter l'organisation et les moyens humains de l'hôpital aux variations d'activité.

a) Le plan urgence

Le ministre de la santé a estimé que les services d'urgence devaient faire l'objet d'un effort particulier pour être remis à niveau. Le « plan urgence », présenté en septembre 2003 devrait ainsi permettre de créer sur 5 ans, 10 000 postes et 15 000 lits supplémentaires, grâce à un financement de 489 millions d'euros sur cette période.

b) Le développement des lits d'aval

Davantage encore que dans les moyens financiers et humains des urgences, le problème réside dans le manque de lits en aval de l'hôpital. Il s'agit d'une caractéristique de fond du système sanitaire français qui nécessitera pour y remédier de conduire un effort sur le long terme.

LES NOTIONS DE « LIT DE SUITE » ET DE « LIT D'AVAL »

Un « lit d'aval » n'est pas une notion juridique ayant valeur législative ou réglementaire, mais un terme qui touche à l'organisation pratique des soins et qui désigne deux éléments distincts :

- les lits de médecine, de chirurgie ou d'obstétrique disponibles dans l'hôpital pour "placer" les patients qui, après avoir été pris en charge par les urgences, nécessitent une hospitalisation. L'une des activités des médecins urgentistes consiste à rechercher dans leur hôpital un "lit d'aval" disponible pour placer leurs patients ;

- les lits de soins de suite et de réadaptation, permettant de traiter un patient après un court séjour (en médecine, chirurgie obstétrique) de façon à assurer sa rééducation ou sa convalescence.

Dans le langage courant, la confusion entre ces différents termes est fréquente.

La notion de « lit de suite » présente à l'inverse une valeur juridique sous la forme de « lits de soins de suite et de réadaptation » (SSR). Les installations (c'est-à-dire les lits) de SSR sont soumises au dispositif de planification sanitaire (carte sanitaire d'une part, pour ce qui est de la planification quantitative, schéma régional d'organisation sanitaire, d'autre part). Un lit de soins de suite est donc un lit, autorisé par l'ARH, qui reçoit des malades en convalescence. Une certaine proportion de malades passant d'abord dans un lit de médecine chirurgie obstétrique (MCO), l'organisation d'un hôpital nécessite un placement ensuite dans un lit de soins de rééducation. Ces malades sont adressés dans des établissements gérant ce type de lit. Il peut s'agir du même hôpital, ou d'un autre hôpital, voire d'un établissement spécialisé dans le SSR.

Le ministre de la santé considère qu'il s'agit de l'une des principales leçons à tirer de la canicule : « Il faut repenser le système des urgences et le plan que j'ai proposé va dans ce sens. La principale mesure en aval est la création des lits de suite nécessaires, en adaptant les hôpitaux (...). Un établissement qui demande à avoir un accueil d'urgences ne doit, à mon avis, être accrédité à l'avenir que dans la mesure où il contracte avec un réseau d'établissements d'aval susceptible d'accueillir des patients, y compris dans les services dudit hôpital. Il est anormal de voir des patients sur des brancards dans les couloirs des urgences alors qu'il y a des lits vides dans les étages supérieurs. »

c) Un assouplissement de l'organisation interne de l'hôpital

D'autres intervenants, et notamment Mme Rose-Marie Van Lerberghe ont estimé qu'il convenait d'aborder le problème de la rigidité des modes de fonctionnement de l'hôpital : « Nous sommes également confrontés à un problème d'organisation du travail. L'hôpital subit des flux connus. Aux urgences, nous savons parfaitement que les « coups de bourre » ont lieu entre 18 heures et 22 heures. Toutes les courbes le montrent. Or, l'organisation du travail n'est pas adaptée : les effectifs sont les mêmes en heure de pointe et durant le reste de la journée. La variation de l'activité est considérable et l'on ne sait pas s'y adapter. De ce fait, les équipes ne retiennent que les périodes de forte activité et ont l'impression que les moyens sont insuffisants. Il en va de notre responsabilité managériale de mieux organiser le travail dans les différents services. »

Tout comme la création de nouveaux lits d'aval, la modification des règles et des pratiques en matière de gestion des ressources humaines apparaît comme une démarche indispensable à conduire sur le long terme.

3. L'adaptation des fermetures estivales de lits en fonction des priorités

Au-delà de la seule problématique des urgences et des lits de suite, la mission a estimé qu'il convenait d'adapter la politique de fermetures estivales de lits en fonction des vraies priorités.

Le Docteur Patrick Pelloux a attiré son attention sur les problèmes liés aux fermetures estivales de lits et sur le fait que les fermetures effectives sont souvent plus importantes que celles annoncées : « Lors de la réunion du 23 juillet, nous avons pu constater l'écart entre les chiffres du ministre de la santé et les nôtres. Selon les Agences régionales d'hospitalisation, les hôpitaux fermaient moins de lits que lors des années précédentes et l'augmentation de fermetures de lits était de 11,6 %. Selon les informations de mes collègues des 616 services d'urgence, des 350 SMUR et des 100 Samu, les fermetures de lits supplémentaires étaient de l'ordre de 20 à 30 %. Nous n'étions pas d'accord avec les chiffres du ministre de la santé. Nous avons organisé un point presse le 28 juillet pour exprimer notre désaccord avec ces chiffres. »

M. Édouard Couty, directeur de l'hospitalisation et de l'organisation de soins, a confirmé qu'un problème de fermetures excessives de lits avait pu être rencontré : « S'agissant des capacités hospitalières l'été, nous avons rencontré des difficultés, notamment à Paris en raison des fermetures excessives de lits. Depuis trois ans, nous élaborons un système d'autorité qui prévoit que toutes les ARH recensent et programment à partir du printemps les fermetures de lits et qu'elles nous communiquent la programmation au mois de mai ou au début du mois de juin, de façon à ce qu'elle s'inscrive dans une logique territoriale et non au niveau d'un établissement. A l'occasion de cette crise, il nous est apparu que cette procédure n'était pas assez rigoureuse. Certains établissements déclarent un nombre de places mais ne respectent pas leur programmation. Nous avons demandé aux ARH d'être plus vigilants. Nous envisageons des contrôles plus fréquents et, le cas échéant, des sanctions pour les établissements qui ne respecteraient pas leur déclaration ».

La mission d'information estime que les contrôles doivent être renforcés et que la politique de fermeture des lits doit être clairement maîtrisée. Pour autant, il paraît difficile de remettre en cause la pratique de fermeture des lits elle-même. Il faut en effet prendre en compte le fait que les personnels prennent leurs vacances en été et que les intérimaires sont également peu nombreux à cette période de l'année, ce qui rend la fermeture de lits inévitable.

En outre, et au-delà du nombre global de lits fermés, il apparaît essentiel de définir des priorités. Mme Rose-Marie Van Lerberghe, directrice générale de l'AP-HP, a souligné devant la mission les insuffisances du système actuel : « Nous devrons nous interroger sur les services et centres qu'il serait plus opportun de fermer l'été. Dans le système actuel, nous planifions les congés par tiers et tout est ouvert. Ce fonctionnement n'est pas satisfaisant. En une semaine, nous avons dû hospitaliser 2 050 personnes, soit la capacité d'un très gros hôpital ou de deux hôpitaux comme Bichat. Pour traiter correctement ces 2 050 personnes, un effectif de 4 000 personnes est nécessaire ! En une semaine, nous avons dû trouver l'équivalent de deux hôpitaux. Dire que la crise a montré le manque de moyens des hôpitaux est un contresens. On ne peut se permettre d'avoir en permanence 4 000 personnes inoccupées à attendre un événement. La vraie question est : comment s'adapter aux flux inconnus ? Cet été, si nous avons pu absorber ce surplus, c'est parce qu'il y avait des personnes disponibles dans les différents services, avec une activité peu importante. Je pense que nous devons faire preuve de volontarisme et décider que, l'été, les personnes qui travaillent doivent le faire en priorité sur l'aval des urgences, la réanimation, la médecine interne, etc. Une fois les besoins des services d'aval des urgences satisfaits, nous pourrons imaginer de laisser ouverts d'autres services ».

Une telle pratique apparaît nécessaire dans une perspective de bon fonctionnement du service public, même si Mme Rose-Marie Van Lerberghe a attiré l'attention de la mission sur les efforts qu'un tel système suppose d'accomplir : « Un tel fonctionnement s'avère cependant extrêmement difficile à mettre en oeuvre, en particulier parce qu'il suppose la mobilité du personnel. Or, si en période de crise, les personnels ont montré leur capacité à répondre présents et à être efficaces, en période normale, on entend tout un discours sur la spécialisation, ... ».

4. L'assouplissement des 35 heures à l'hôpital

Dans le prolongement de la réflexion relative à l'organisation de l'hôpital, la mission s'est également interrogée sur l'impact de la mise en place des 35 heures. L'application de la réduction du temps de travail ne semble pas en tant que telle avoir entraîné de problèmes particuliers au cours de cette crise. Les personnels des établissements hospitaliers, comme des établissements médicosociaux et l'ensemble des acteurs confrontés à cette crise, n'ont en effet pas ménagé leur peine au cours de ces journées difficiles.

Le Docteur Patrick Pelloux a ainsi indiqué à la mission que, « dans le cadre de la canicule, les 35 heures n'ont pas perturbé le fonctionnement des services des urgences. Aucun membre du personnel n'a compté ses heures ou n'a réclamé de prime. C'est le Premier ministre qui a décidé de donner des primes. Il est clair qu'un aménagement du temps de travail était nécessaire dans les hôpitaux. Mais il fallait du temps pour le mettre en place et des moyens pour appliquer la réduction du temps de travail. Or ces derniers ont été insuffisants. Il aurait fallu ouvrir les écoles d'infirmières et recruter plus de personnel. Il est essentiel d'augmenter les échelles de salaires de fin de carrière des infirmières. Au bout de cinq à sept ans, les infirmières quittent l'hôpital car elles se rendent compte qu'elles ne gagnent pas beaucoup plus qu'en début de carrière. Certaines ont changé de métier et le regrettent, mais les salaires étaient trop faibles ».

UNE PRIME POUR RÉCOMPENSER LA MOBILISATION DES PERSONNELS HOSPITALIERS

Les personnels des établissements de santé publics et privés sous dotation globale doivent recevoir une prime, normalement intégrée dans les rémunérations du mois de décembre 2003, reconnaissant leur mobilisation exceptionnelle, cet été, pour la prise en charge des personnes touchées par la canicule, selon les modalités suivantes :

- les établissements concernés sont ceux qui ont connu un taux de suractivité supérieur à 20 % par rapport à une période identique de référence ;

- la prime est individuelle et d'un montant brut de 130 euros pour les personnes ayant travaillé 6 jours et plus ou d'un montant brut de 90 euros pour les personnes ayant travaillé moins de 6 jours dans la période considérée ;

- les critères d'attribution devront intégrer toutes les catégories socioprofessionnelles qui ont effectivement contribué à cet effort.

Au total, ces primes devraient représenter un montant d'environ 28 millions d'euros.

(Source : DHOS)

L'attention de la mission a toutefois été attirée sur les rigidités de mise en place des 35 heures dans les hôpitaux. Mme Rose-Marie Van Lerberghe, directrice de l'AP-HP, a ainsi estimé « qu'il est absolument dramatique que l'on ait appliqué les 35 heures à l'hôpital sans prendre en compte le fait que le service public ce sont des flux ! En pédiatrie, le flux se concentre sur les périodes d'hiver. En été, les enfants partent en vacances et sont moins malades. Or, il n'est pas possible de décider de faire travailler les équipes à 39 heures en hiver, comme par le passé, en compensation de quoi, elles bénéficieraient de davantage de vacances en été. Je trouve cela antinomique avec la notion de service public. En effet, le service public signifie être au service des usagers. Évidemment, nous devons être à l'écoute des attentes des personnels, mais une organisation résulte du compromis entre les besoins de l'organisation et les attentes du personnel. L'accord passé au niveau ministériel, qui interdit de moduler les horaires de travail en fonction de la période de l'année et de la demande de soins ne me semble pas adapté à la mission de service public. En outre, ce qui vaut pour la pédiatrie ne vaut pas pour d'autres services, comme la gériatrie où il faut disposer d'équipes renforcées en été. Notre incapacité à adapter l'organisation aux besoins est, à mon sens, le vrai sujet ».

Sans remettre en cause le dispositif des 35 heures, la mission d'information souhaite, en revanche, un assouplissement de ses conditions d'application à l'hôpital, afin de mieux organiser les services pour les adapter aux besoins.

5. L'adaptation de la formation des personnels et un nécessaire renforcement de l'attractivité des métiers

La mission considère que la formation et la reconnaissance des personnels travaillant dans les structures médicales, comme dans les structures médicosociales, doivent faire l'objet d'efforts tout particuliers.

M. Jean-François Mattei a déclaré, comme il a déjà été vu, devant la mission d'information avoir pris en compte ce facteur : « Au niveau du service lui-même, il est important d'avoir une plus grande considération pour le personnel qui assure les urgences. La demande de M. Pelloux est à ce titre parfaitement compréhensible. C'est pourquoi j'ai décidé de créer une spécialité d'urgentiste en septembre prochain, comme d'ailleurs j'ai décidé de créer une spécialité de gériatrie. Sur ce point, je ferai une incise : quand on parle de personnes âgées, on parle de personnes de plus de 60 ans mais la vie des nouvelles personnes âgées est différente, il s'agit de personnes d'un grand âge, du quatrième âge, qui souvent se retrouve seules car elles ont pu perdre les autres membres de leur famille. Toutefois, cette discipline n'attire que très peu de jeunes infirmières ou de jeunes médecins car c'est moins gratifiant que des disciplines où l'on peut sauver le patient ».

Il importe également de renforcer l'attractivité et la reconnaissance des professions des personnels travaillant dans les services d'aide à domicile et dans les EHPAD, ainsi que la formation de ces personnels, afin de pouvoir répondre à l'avenir aux besoins de notre société. Sans de telles mesures, notre pays ne saura pas répondre au défi posé par le vieillissement de sa population.

E. LE DÉVELOPPEMENT DES STRUCTURES D'ACCUEIL DES PERSONNES ÂGÉES

La mission estime indispensable de développer les structures d'accueil des personnes des personnes âgées et de tirer toutes les conséquences du vieillissement de la population française.

Il s'agit en effet d'une nécessité impérieuse : les personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer sont aujourd'hui 700 000 et le nombre de personnes âgées de plus de 85 ans devrait presque quadrupler en 50 ans. Des efforts importants devront donc être réalisés à l'avenir. Dans cette perspective, la mission a souhaité examiner le « modèle belge », souvent cité en exemple, pour en tirer éventuellement des enseignements.

1. Le modèle belge

A l'occasion de ses déplacements à Bruxelles et à Lille, la mission d'information a cherché à comprendre les raisons de l'attrait des structures belges d'hébergement pour les Français. Il convient en effet de rappeler que la Belgique accueille au total 2 500 retraités et 2 800 personnes handicapées ayant la nationalité française.

On remarquera au préalable que la politique de la Belgique en faveur des personnes âgées apparaît particulièrement dynamique et volontariste. Elle s'est ainsi traduite, entre 1997 et 2002, par une reconversion de 25.000 lits non médicalisés en lits médicalisés dans les maisons de retraite.

a) Les structures d'accueil des personnes âgées en Belgique

D'une façon générale, la diversité de l'offre apparaît plus grande en Belgique qu'en France et la disponibilité des places plus importante.

PANORAMA DES DIFFÉRENTES STRUCTURES ACCUEILLANT DES PERSONNES ÂGÉES :

Outre les maisons de repos pour personnes âgées (MRPA ou MR)  et les maisons de repos et de soins (MRS), d'autres d'institutions existent en Belgique :

- les maisons de soins psychiatriques (MSP), qui offrent aux personnes âgées une structure d'accueil à caractère résidentiel ou une approche active permettant leur réinsertion sociale (habitations protégées, maisons de repos et de soin, retour au domicile ou en famille) ;

- les centres d'accueil de jour, où sont accueillies, pendant la journée, des personnes âgées de soixante ans au moins, en perte d'autonomie, pour y bénéficier de soins familiaux et ménagers et, au besoin, d'une prise en charge thérapeutique et sociale ;

- les centres de soins de jour qui sont des lieux où des soins journaliers et une aide familiale et ménagère partielle ou globale sont proposés aux personnes âgées les plus dépendantes ;

- les centres de court séjour ;

- les résidences services, qui offrent un ensemble de services aux personnes âgées pour leur permettre de mener une vie indépendante. Cette formule est aujourd'hui encore assez peu développée (plus au nord qu'au sud du pays).

b) Les règles de financement

Seuls les établissements publics et associatifs peuvent obtenir des subventions pour la partie investissement.

S'agissant de la partie fonctionnement, le système est fondé sur un budget global dans lequel la sécurité sociale belge calcule, pour chaque établissement, le budget individuel qui doit couvrir les dépenses de trois trimestres. Dès lors, un dépassement peut engendrer une diminution du forfait de l'établissement sur le dernier trimestre de l'exercice de l'enveloppe, voire des forfaits pour l'ensemble des établissements. L'assurance maladie intervient pour couvrir les coûts des soins et l'assistance pour les actes de la vie courante. Les coûts des soins sont financés sur la base d'une intervention forfaitaire par jour, qui est facturée par l'institution aux organismes assureurs.

Le forfait est octroyé aux établissements qui doivent répondre aux trois critères suivants : être agréés par l'autorité régionale, avoir adhéré à la convention nationale et répondre aux normes d'encadrement de personnel.

Les forfaits sont définis en fonction du degré de dépendance des bénéficiaires, mesuré au moyen de l'échelle de Katz, qui s'apparente sur certains points à la grille AGGIR de l'APA en France. Le niveau de dépendance est validé par le médecin de l'organisme assureur et peut faire l'objet d'une révision. Ce mécanisme conduit les gestionnaires à réévaluer régulièrement (par exemple, tous les quinze jours) le niveau de dépendance des résidents.

c) Le mode de tarification

Le tarif d'hébergement, qui est à la charge du résident, est fixé par l'établissement. Il correspond notamment aux frais de logement et d'hôtel ainsi qu'aux frais de « literie ».

Ce tarif ne varie d'une année sur l'autre qu'en cas de déficit du budget de l'établissement, de changement de législation, ou d'augmentation particulière des charges toujours sur la base d'un accord du ministère des affaires économiques, après analyse d'un dossier justifiant la demande de hausse des prix.

S'agissant des pensionnaires belges, l'état fédéral peut financer une allocation pour personne âgée, de façon à assurer un complément de revenu (sur la base du niveau d'invalidité de la personne et de ses revenus). Les centres publics d'aide sociale assument en revanche la plus grande partie de la charge des personnes dont les revenus sont insuffisants.

d) Les taux d'encadrement en personnel et l'évaluation des coûts

Le ratio d'encadrement en personnel serait globalement légèrement plus élevé en Belgique qu'en France, mais les comparaisons sont rendues malaisées par les spécificités nationales. On constate en effet des différences au niveau :

- de la prise en charge des soins dont la couverture dépasse celle réalisée en France, le personnel soignant et aide-soignant en Belgique étant plus polyvalent que dans notre pays. D'une manière générale, le personnel soignant participe à la prise en charge de la dépendance de la personne âgée ;

- de la surveillance de nuit assurée en Belgique par le personnel soignant ;

- d'une qualité de prise en charge différente (comme le montre l'exemple de la MRS de Warneton, visitée par la mission d'information, qui propose des repas froids le soir et des chambres d'une surface assez réduite);

- dans une plus grande polyvalence des personnels hôteliers et une très grande souplesse dans l'organisation du travail, en constante modification pour tenir compte des besoins.

Les deux principales différences résident, d'une part, dans les coûts salariaux, qui seraient plus élevés en Belgique qu'en France, et d'autre part, dans la durée du temps de travail, qui est plus faible en France qu'en Belgique (38 heures par semaine).

Dès lors, il semble donc que la prise en charge de la sécurité sociale belge (INAMI) soit plus élevée qu'en France et qu'elle prenne en compte une partie des charges de personnel liées à la dépendance. Cette plus forte participation de l'INAMI peut expliquer des tarifs moins élevés qu'en France : de 25 à 35 euros par jour en moyenne en Belgique, contre 40 à 50 euros en moyenne en France.

e) La qualité des soins

Les exigences en matière de sécurité et de qualité de soins paraissent identiques en Belgique, par rapport aux normes françaises.

L'encadrement en personnel soignant semble plus important qu'en France, notamment la nuit, où la présence d'une infirmière est obligatoire. Cependant, il existe deux catégories d'infirmières en Belgique, alors qu'en France, elles sont toutes diplômées d'état.

En revanche, les auxiliaires de soins bénéficient d'une formation plus longue que dans notre pays. S'agissant des médicaments, les structures françaises tolèrent que leur distribution soit assurée par les aides soignantes, alors que les infirmières belges sont seules autorisées à distribuer les médicaments.

En outre, la politique gérontologique pour les personnes en fin de vie semble plus développée en Belgique : plates-formes au niveau des régions, formation spécifique obligatoire du personnel...

f) Des conclusions prudentes

Au total, les facteurs pouvant expliquer l'attrait des maisons de retraite belges pour les Français semblent être les suivants :

- la proximité géographique et culturelle, dans la mesure où un membre de la famille est souvent d'origine belge ;

- l'accueil et les projets d'animation, qui sont souvent dynamiques et adaptés ;

- une diversification des prises en charge, grâce à une offre plus importante ;

- un ratio de personnel auprès de la personne âgée plus important ;

- un coût d'hébergement moins élevé, même si un certain nombre de charges doivent souvent être ajoutées (produits de toilette, lavage du linge ...)

La mission souhaiterait que les premiers éléments de comparaison qu'elle a recueilli soient complétés par une étude approfondie de nos inspections générales.

2. Le développement de structures adaptées aux besoins des personnes âgées dépendantes

a) Un besoin de structures plus diversifiées

Les déplacements effectués par la mission d'information et les rencontres qu'elle a pu effectuer ont révélé la nécessité de structures diversifiées pour accueillir les personnes âgées.

Outre les maisons de retraite classiques, il conviendra de développer les foyers-logements, les hébergements temporaires, les accueils de jour, ainsi que les établissements permettant une prise en charge appropriée des personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer.

Un gros effort doit être réalisé en la matière, comme l'a souligné devant la mission d'information M. Hubert Falco, secrétaire d'Etat aux personnes âgées : « Oui, notre pays manque de lits médicalisés, parce qu'on n'a pas su anticiper ni accompagner ce phénomène du vieillissement. On manque d'environ 25 000 à 30 000 lits. Oui, 20 % des lits sont encore inadaptés dans les 10 000 maisons de retraite publiques, privées, associatives, locales. On ne peut pas dire qu'on ne fait pas ce qu'il faut pour bien y accueillir les personnes âgées, mais il existe encore des établissements où on retrouve des chambres à 5-6 lits, avec un sanitaire par étage. On a, dans ce secteur, un effort très important à faire pour la rénovation et la construction de nouveaux établissements ».

Le taux d'encadrement des personnels dans les établissements accueillant des personnes âgées doit également être revu à la hausse, ce qui nécessitera en parallèle, on l'a vu précédemment, qu'un effort de formation et de revalorisation de ces métiers soit mené. Les taux d'encadrement des personnels sont en effet insuffisants, comme l'a rappelé M. Hubert Falco : « On parle beaucoup des pays qui nous entourent. Nous ne sommes pas les meilleurs, mais on n'a pas non plus à rougir, contrairement à ce qu'on a dit, par rapport à l'ensemble des pays européens. Le ratio d'encadrement des personnels dans les établissements accueillant des personnes âgées, en Belgique et au Royaume-Uni, est de 0,4. En Espagne, il est de 0,5. En Finlande, il est de 0,6, en Allemagne de 1,2. (...) En France, le ratio est de 0,4 ».

SYNTHÈSE DU RAPPORT DE L'IGAS

LE RAPPORT DE L'IGAS RELATIF À LA PRISE EN CHARGE SOCIALE ET MÉDICOSOCIALE DES PERSONNES ÂGÉES FACE À LA CANICULE DE L'ÉTÉ 2003

Le rapport remis au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité confirme les observations et les préconisations de la mission.

Il relève que le phénomène exceptionnel de la canicule « a confirmé un certain nombre d'insuffisances dans une politique en faveur des personnes âgées dépendantes qui reste en construction ». Il souligne ainsi l'écart croissant entre les besoins et les capacités des structures d'accueil ou d'aide à domicile et relève que « les années 1990 se caractérisent par une croissance très ralentie de la capacité d'accueil des établissements pour personnes âgées ».

Tout en constatant le dévouement des équipes de terrain, le rapport énumère les nombreuses causes de la surmortalité constatée dans les établissements : âge et fragilité des résidents ; médicalisation insuffisante des établissements ; responsables « encore éloignés d'une culture du risque et de l'anticipation » ; personnels qualifiés en nombre insuffisant en période de congés.

Il insiste également sur l'inadéquation des prescriptions architecturales et des structures de certains établissements, soulignant que, « dans nombre de cas, la rénovation des bâtiments inadaptés est inenvisageable » et que « la modernisation passe par des opérations lourdes de reconstruction ». Il relève par ailleurs l'insuffisante capacité des services de soins infirmiers à domicile au regard des besoins croissants.

L'IGAS préconise de clarifier les responsabilités. Elle suggère de conforter la place du président du conseil général dans les dispositifs de prévention et en cas de déclenchement du « plan Vermeil » d'alerte. Elle invite ensuite les différents acteurs à entrer dans des réseaux de coordination gérontologique et préconise de mieux former les personnels et de dynamiser la rénovation des établissements sociaux.

Outre des propositions concrètes, l'IGAS propose également de mieux identifier les personnes vulnérables et souhaite associer les services publics de proximité ainsi que l'environnement local à des actions de vigilance à l'égard des personnes isolées.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a indiqué à la mission d'information que la mise en oeuvre du plan vieillissement et solidarité serait notamment « destiné à renforcer la médicalisation des établissements aux personnes âgées et à créer de nouvelles places. Il servira aussi à accentuer l'effort en faveur de la vie à domicile pour parvenir à environ 100 000 places de services de soins infirmiers à domicile en 2007 et à une augmentation significative des places en hébergement temporaire ou en accueil de jour ».

Dans le même sens, la mission estime nécessaire de privilégier le développement des services de soins infirmiers à domicile, et plus largement des dispositifs permettant le maintien à domicile des personnes âgées.

b) Une première réponse: le plan « vieillissement et solidarités »

On rappellera que le Premier ministre a présenté, le 6 novembre 2003, une réforme de solidarité en faveur des personnes dépendantes -personnes handicapées et personnes âgées- qui devrait être mise en oeuvre sur quatre ans. Cette réforme répond à certaines attentes de la mission.

La première partie du plan, qui fait l'objet d'un projet de loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, devrait consacrer un « droit à la compensation du handicap» et prévoit la prise en charge personnalisée des personnes handicapées et de leur intégration dans la cité.

La seconde partie du plan est consacrée à la solidarité envers les personnes âgées.

Ainsi que l'a indiqué lors de son audition M. François Fillon, ce programme en faveur des personnes âgées s'articule autour de plusieurs orientations : « La première -nous sommes là au coeur des difficultés que nous avons connues cet été- consiste à réduire autant que possible la coupure entre le secteur social et le secteur médical. C'est pourquoi elle associe prévention et médicalisation prises en charge par les travailleurs sociaux, les professionnels de l'aide à domicile et les personnels médicaux et paramédicaux. La deuxième orientation répond à l'attente prioritaire des personnes âgées et a pour but de développer l'autonomie personnelle en favorisant le plus longtemps possible la vie à domicile. La troisième vise à accroître la responsabilité des principaux acteurs publics ou associatifs de la prise en charge. Elle a notamment pour but d'organiser une meilleure coordination des interventions en cas d'alerte et de favoriser le pilotage de proximité, notamment par les conseils généraux ».

Le plan annoncé par le Premier ministre vise en effet à privilégier le maintien à domicile de ces personnes pour vaincre l'isolement, à moderniser les maisons de retraite en renforçant leur médicalisation -15 000 personnels soignants seraient recrutés d'ici 2007, 10 000 places seraient créées en maisons de retraite-, et enfin à améliorer les soins gériatriques.

Le gouvernement mobiliserait ainsi sur quatre ans 9 milliards d'euros supplémentaires pour les personnes dépendantes, ce qui devrait notamment permettre d'assurer la pérennité du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). M. François Fillon a précisé à cet égard devant la mission d'information que 850 millions d'euros par an seraient mobilisés en faveur des personnes âgées, financement de l'APA mis à part.

Le projet de loi relatif au dispositif de solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, qui met en oeuvre une partie du plan annoncé, prévoit des mesures correspondant à la mise en place d'un dispositif de veille et d'alerte au profit de ces personnes et destiné à prévenir les risques exceptionnels, climatiques ou non. Ce dispositif sera arrêté conjointement par le préfet du département et par le président du conseil général. Il sera mis en oeuvre sous l'autorité des préfets pour venir en aide, dans le cadre communal, aux personnes âgées ou handicapées qui en auront préalablement fait la demande et dont la situation le justifie.

Le projet de loi propose ensuite la création d'une « caisse nationale de solidarité pour l'autonomie », qui aurait pour mission de contribuer au financement de la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et handicapées.

Le dispositif retenu serait national, mais sa gestion serait décentralisée au niveau du département. Le plan prévoit que la nouvelle caisse devrait être opérationnelle avant la fin 2004.

Le financement de ces dépenses serait notamment assuré par une journée de travail supplémentaire. Celle-ci devrait permettre d'augmenter la production nationale de 0,3 % environ. En contrepartie, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie recevrait le produit d'une contribution de 0,3 % acquittée par tous les employeurs, privés et publics. Pour simplifier son prélèvement, cette contribution serait assise et recouvrée comme le sont les cotisations patronales affectées au financement des régimes de base de l'assurance maladie. Elle recevrait également le produit d'une contribution de 0,3 % portant sur les revenus du patrimoine et sur les revenus des placements, définie comme une contribution additionnelle au prélèvement social de 2 % et portant sur ces mêmes revenus. En année pleine, cette nouvelle contribution de solidarité devrait rapporter 1,9 milliard d'euros.

Au total, le plan « vieillissement et solidarité » devrait ainsi permettre de combler une partie des insuffisances de notre système.

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* *

PROPOSITIONS DE LA MISSION
COMMUNE D'INFORMATION

1) Développer la prévention en direction du grand public :

· diffuser à l'ensemble des hôpitaux et maisons de retraite un protocole simple de prévention des risques d'hyperthermie et former les personnels en conséquence ;

· conduire une campagne de communication adaptée à l'attention du grand public, chaque été, sur les risques de la canicule ;

· climatiser une pièce, au minimum, par établissement accueillant des personnes âgées.

2) Renforcer le système d'alerte et de veille sanitaire :

· faire passer des messages d'alerte, en utilisant tous les médias et notamment la télévision aux heures de grande écoute ;

· renforcer la permanence de garde à l'InVS et les moyens des CIRE en région ;

· étendre le réseau électronique « DGS urgent » et mettre en place un système d'alerte analogue entre la direction générale de l'action sociale et les 10 000 maisons de retraite.

3) Renforcer la coordination des acteurs au niveau local :

· développer en cas de crise sanitaire, le rôle coordonateur du préfet, destinataire des informations fournies par les acteurs sanitaires et sociaux ;

· confier aux CCAS la mission de recenser les personnes âgées fragiles, isolées ou dépendantes, ainsi que les lieux et bâtiments publics climatisés susceptibles de rester ouverts, hors des horaires normaux, en cas d'épisode caniculaire ;

· pérenniser le développement et s'assurer du financement des centres locaux d'information et de coordination (CLIC).

4) Développer la coordination des services au niveau national :

· décloisonner les administrations centrales concernées par les situations de crise ;

· créer un conseil national interministériel de sécurité sanitaire.

5) Revoir l'organisation interne de l'hôpital :

· désengorger les urgences en créant, dans l'enceinte même de l'hôpital, des maisons de garde pour prendre en charge les cas relevant de la médecine de ville ;

· moduler l'application des 35 heures dans les hôpitaux et assouplir les règles internes de gestion des ressources humaines, pour permettre notamment des transferts temporaires de personnel entre services pendant les périodes de vacances ;

· créer des services de gériatrie dans tous les CHU, CHR et hôpitaux ayant un service d'urgence ;

· développer les structures de lits d'aval ;

· évaluer d'ici trois ans le nouveau système de garde des médecins libéraux.

6) Tenir compte des enseignements de la canicule en matière de construction :

· proscrire à l'avenir les grands espaces vitrés dans les maisons de retraite, écoles, maternités, hôpitaux et bâtiments publics.

7) Tirer les conséquences du vieillissement de la population française :

· renforcer la médicalisation des maisons de retraite ;

· encourager le maintien à domicile des personnes âgées en poursuivant le développement des services de soins infirmiers à domicile ;

· établir un bilan du système belge d'hébergement des personnes âgées.

8) Adapter notre modèle agricole aux phénomènes climatiques extrêmes :

· développer l'assurance-récolte, en prévoyant notamment une prise en charge partielle par les pouvoirs publics ;

· établir un protocole de transport des fourrages pour les périodes de sécheresse ;

· développer les systèmes de retenue des eaux destinés à l'irrigation ;

· privilégier le recours à des spéculations et des pratiques agricoles économes en eau et résistantes à la chaleur.

9) Protéger les forêts françaises :

· assurer la reforestation et lutter contre l'érosion ;

· généraliser les plans de prévention des risques naturels et faire respecter les obligations de débroussaillement ;

· accroître les moyens et la polyvalence de la flotte aérienne de la sécurité civile.

10) Améliorer l'alerte biométéorologique :

· développer la recherche multidisciplinaire dans les domaines climatique et biométéorologique ;

· adapter la communication biométéorologique à ses publics.

11) Atténuer les conséquences du réchauffement climatique :

· procéder à une analyse des vulnérabilités sectorielles et locales et de notre économie, et rechercher des mesures d'adaptation répondant aux effets des changements climatiques ;

· limiter l'« effet climatisation », en fixant des normes pour les équipements, en menant des actions de pédagogie et d'information et en renforçant les réglementations relatives à l'isolation thermique des bâtiments.

12) Réviser notre système énergétique :

· pondérer le « mix énergétique » en privilégiant les sources d'énergie les moins dépendantes des conditions climatiques et les plus respectueuses de l'environnement ;

· clarifier les responsabilités des différents acteurs du marché de l'électricité afin de mieux gérer l'équilibre entre l'offre et la demande dans les périodes climatiques extrêmes ;

· relancer la politique d'économie d'énergie ;

· assouplir le principe de spécialité d'EDF ;

· recenser les personnes les plus fragiles afin d'adapter en conséquence les plans de délestage.

COMPTE-RENDUS DES AUDITIONS
EFFECTUÉES PAR LA MISSION D'INFORMATION

Audition de M. Jean-Pierre BESANCENOT,
directeur de recherche au CNRS,

(29 octobre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission a d'abord procédé à l'audition de M. Jean-Pierre Besancenot, directeur de recherche au CNRS.

Après avoir indiqué que M. Jean-Pierre Besancenot était chargé d'un enseignement de climatologie à la faculté de médecine de Dijon, M. Jacques Pelletier, président, lui a demandé de dresser un tableau d'ensemble de l'évolution des phénomènes climatiques en France.

M. Jean-Pierre Besancenot a précisé que la synthèse des études qu'il a menées depuis trente ans sur une soixantaine de vagues de chaleur avait récemment été publiée dans la revue « Environnement, risques et santé ». Cette étude permet de replacer la canicule de l'été dernier dans un contexte plus large, les interrogations portant sur le fait de savoir si la situation a été correctement gérée et s'il aurait été possible de réduire l'importance de la surmortalité enregistrée.

Il a insisté sur le caractère sans précédent, à plusieurs titres, de cette canicule :

- l'intensité de la chaleur (record absolu de température dans plus de trente départements) ;

- le record des températures nocturnes (25,5 degrés relevés à Paris, sans doute 5 à 7 degrés de plus dans les quartiers d'habitat dense) ;

- la durée de l'anomalie thermique, la vague de chaleur s'étant prolongée de fin mai à mi-août. Les températures élevées du mois de juin ont été bien supportées, à l'exception d'un pic de morbidité et de mortalité passé inaperçu le 17 ; les températures ont été très élevées durant la deuxième décade de juillet, pour battre ensuite des records du 4 au 12 ou 13 août ;

- l'extension géographique : pour la première fois, l'ensemble de la France métropolitaine s'est trouvée simultanément concernée par une vague de chaleur (celles de 1976 et de 1983 avaient été limitées aux deux tiers nord pour la première, à l'extrême sud est et au Massif central pour la seconde) ;

- la date du paroxysme thermique (la première quinzaine d'août, alors que nombre de Français étaient en vacances et les personnes âgées plus isolées) ;

- la vulnérabilité de la population du fait de son vieillissement. A cet égard, citant l'exemple de la Touraine, il a relevé la corrélation étroite entre la carte de surmortalité et la carte d'espérance de vie.

M. Jean-Pierre Besancenot a souligné les difficultés de gérer une situation à laquelle la France n'avait encore jamais été confrontée.

Évoquant ensuite les polémiques relatives à la gestion de la crise par les pouvoirs publics, il a précisé que les premières notifications de décès liés à la chaleur, auprès des autorités de tutelle, avaient émané, le 6 août, de médecins urgentistes du Morbihan. Il a estimé que le communiqué de la Direction générale de la santé du 8 août, techniquement parfait, était cependant sans doute trop tardif et inefficace sur le plan politique et médiatique : non relayé, il est passé inaperçu. Il a toutefois jugé que, même si ce communiqué avait été parfaitement relayé, le bilan final n'aurait pas changé significativement, dans la mesure où une crise de cette ampleur ne peut se gérer dans l'urgence. Il convient de s'y préparer en mettant en place des dispositifs d'accompagnement des personnes âgées et, à plus court terme, des systèmes d'alerte sanitaire, le problème étant qu'on ne dispose pas d'informations centralisées en temps réel, non seulement sur la mortalité, mais aussi sur la morbidité.

Il a souligné la nécessité de disposer de prévisions médico-météorologiques, à l'instar de l'Allemagne -même si son dispositif mis en place depuis cinquante ans est perfectible- et d'un certain nombre d'autres pays étrangers qui s'en sont dotés plus récemment. Il s'agit de transformer les prévisions météorologiques classiques en prévisions de risques pour la santé, afin de permettre le lancement d'alertes justifiées. Il a annoncé la mise en place, à la demande du ministre de la santé, d'un groupe de travail sur l'ensemble des urgences climatiques, associant Météo France, l'Institut de veille sanitaire et le laboratoire «météorologie et santé » de la faculté de Dijon.

Répondant à M. Hilaire Flandre, rapporteur, il a indiqué qu'il ne disposait pas d'informations précises sur l'évolution de la mortalité au-delà des 28 ou 30 août, mais que le bilan net de l'année 2003 devrait s'avérer bien inférieur aux 15 000 décès enregistrés, dans la mesure où les premières indications, non encore validées, laissent penser que la mortalité du mois de septembre a été sensiblement inférieure à celle du même mois des années précédentes.

Il a relevé la diversité des schémas selon les vagues de chaleur; ainsi, le bilan de la surmortalité constatée en Belgique pendant l'été 1994 s'est révélé moindre qu'annoncé initialement ; à l'inverse, après la canicule enregistrée par la ville de Marseille fin juillet 1983, la mortalité est restée excédentaire jusqu'au 15 décembre. Il a noté qu'il n'était pas pertinent de comparer d'emblée les étés 2002 et 2003, sachant que la première quinzaine d'août 2002 avait été caractérisée par une sous-mortalité relativement forte.

M. Jean-Pierre Besancenot a également indiqué au rapporteur qu'il était hasardeux d'affirmer ou d'infirmer l'existence d'une relation entre le changement climatique annoncé par les milieux scientifiques et la canicule de l'été dernier. Il a évoqué une récente estimation du président de Météo France selon lequel, à l'horizon de la deuxième moitié du XXIe siècle, l'occurrence de telles vagues de chaleur pourrait quintupler. Rappelant que les gaz à effet de serre agiront dans les décennies à venir, il a jugé l'évolution du climat comme inéluctable.

M. Hilaire Flandre, rapporteur, s'est enquis des causes de ces phénomènes et du rôle joué par la pollution atmosphérique. M. Jean-Pierre Besancenot a estimé difficile d'évaluer les relations entre l'évolution de la température et la pollution, la vague de chaleur favorisant la formation d'ozone et s'opposant à la dispersion, tant « verticale qu'horizontale », de ses composants. Selon deux études, l'ozone aurait contribué de façon non négligeable à la vague de chaleur qu'a connue Bruxelles en 1994 ; la contribution de la pollution atmosphérique à la surmortalité enregistrée dans l'agglomération londonienne corrélativement aux vagues de chaleur de 1995 et 1999 a été évaluée à environ 7 %. Cette évaluation n'est toutefois pas transposable, le taux d'ozone londonien étant sensiblement inférieur à ceux de l'agglomération parisienne ou des villes méridionales.

Il a ensuite constaté que l'ensemble des mesures adoptées par la ville d'Athènes, à la suite des 2 000 décès surnuméraires de 1987, avaient permis de réduire ce nombre à 20 en juillet 1988 (interdiction de la circulation automobile, réduction de l'activité industrielle...).

Compte tenu de la prise de conscience tardive de la gravité de la canicule de l'été dernier, M. Claude Domeizel s'est interrogé sur les moyens qui auraient pu être mis en oeuvre. Il a également demandé si la fiabilité des données météorologiques du printemps aurait permis d'anticiper les problèmes et de quelle façon. Dans le même sens, M. Daniel Eckenspieller a indiqué que la mise en place d'un système médico-météorologique supposait des données suffisamment objectives pour que les moyens soient mis en oeuvre de manière pertinente. M. Jacques Pelletier, président, a évoqué à cet égard la multiplicité des alertes intervenues depuis la tempête de décembre 1999.

M. Jean-Pierre Besancenot a indiqué que, si les prévisions à sept jours étaient susceptibles d'être utilisées, les prévisions à échelle saisonnière restaient, quant à elles, très largement perfectibles. Il a précisé que les vagues de chaleur étaient toutefois plus faciles à prévoir que les tempêtes, les situations anticycloniques évoluant plus lentement que les situations dépressionnaires. En outre, l'évolution de la température est plus prévisible que la vitesse du vent ou le degré d'humidité, ce dernier pouvant difficilement être prévu au-delà de 48 heures. En cas de situation anticyclonique, existe en outre un risque de pic de pollution par ozone et oxyde d'azote. Des mesures d'alerte, sept jours à l'avance, permettraient de mettre en place en temps utile des mesures efficaces. Ceci n'exclut pas des mesures préventives, telles que la climatisation des maisons de retraite, par exemple.

Répondant ensuite à M. Bernard Angels, qui l'interrogeait sur les conditions climatiques et l'éventuelle surmortalité constatée dans des pays proches de la France au cours de l'été dernier, il a souligné qu'une vague de chaleur devait s'apprécier par comparaison avec les niveaux habituels, et non absolus, de températures. Ainsi, si la Belgique enregistre une surmortalité à partir de 27 à 28 degrés, pour le sud de l'Espagne, ce n'est le cas qu'à partir de 41 ou 42 degrés, en raison notamment des adaptations biologiques, comportementales, et des caractéristiques architecturales. Les dispositifs sanitaires sont eux-mêmes plus ou moins adaptés à la gestion de ces situations. En Allemagne, par exemple, où les associations pour personnes âgées sont nombreuses, la surmortalité semble avoir été faible.

Mme Gisèle Gautier a mis en avant l'intérêt qu'il y aurait à affiner les statistiques en fonction de critères sociologiques, tels que le caractère rural ou urbain de l'environnement, l'isolement plus ou moins important des personnes restées à domicile, afin, en particulier, de mesurer la solidarité relative dont ont bénéficié, ou non, les personnes âgées. Elle s'est également interrogée sur les mesures qu'auraient pu prendre les maisons de retraite si elles avaient été alertées, et sur l'insuffisance des effectifs des médecins urgentistes.

M. Jean-Pierre Besancenot a répondu que, si l'on ne disposait pas de données permettant de différencier milieu rural et milieu urbain, une courbe qu'il venait d'établir en fonction de la taille des ensembles urbains marquait en revanche un point d'inflexion très brutal, indiquant un véritable envol de la courbe de surmortalité, au-delà de 200 000 habitants. Il a, par ailleurs, souhaité que les « cartes de vigilance » tiennent désormais compte des risques pour la santé des évolutions climatiques.

M. Jean-François Picheral a demandé si Météo France aurait pu prévoir, deux semaines à l'avance, que la chaleur augmenterait jusqu'au 15 août. Il a regretté que le communiqué du 8 août soit resté huit jours sur le bureau du ministre de la santé, alors que les médecins urgentistes avaient réagi dès le 15 juillet. Il s'est toutefois montré optimiste pour l'avenir, évoquant la faible surmortalité enregistrée à Marseille, en raison notamment des leçons tirées par le Professeur San-Marco de la canicule de 1983.

M. Jean-Pierre Besancenot a rappelé que l'annonce faite par Météo France le 1er août, d'une vague de chaleur devant s'intensifier dans les dix à quinze jours suivants était passée relativement inaperçue. Mme Gisèle Gautier et M. Jean-François Picheral ont souligné le caractère, en tout état de cause, tardif de cette annonce.

M. Claude Domeizel s'étant enquis des comparaisons avec d'autres pays européens, M. Jean-Pierre Besancenot a indiqué que la canicule de l'été 2003 avait fortement touché le Portugal, largement épargné l'Espagne, l'Italie centrale et méridionale (mais non les villes italiennes du nord), l'Angleterre (à l'exception de l'extrême sud-est) ; les informations provenant de Belgique apparaissent contradictoires et l'Allemagne présente des chiffres apparemment très faibles par rapport à la France, mais avec un nombre assez élevé de décès chez les jeunes adultes.

Audition de M. Pierrick GIVONNE, directeur scientifique adjoint
du Centre national du machinisme agricole du génie rural,
des eaux et forêts

(29 octobre 2003)

La mission a ensuite procédé à l'audition de M. Pierrick Givonne, directeur scientifique adjoint du Centre national du machinisme agricole du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF).

M. Pierrick Givonne a tout d'abord précisé qu'il centrerait son propos sur les problématiques liées à l'eau et à l'irrigation, et qu'il ne traiterait donc pas de l'ensemble des facteurs de la canicule.

A titre liminaire, il a distingué la canicule (événement météorologique dont l'intensité varie) de l'étiage (conséquences du climat sur le niveau des fleuves et rivières sans intervention humaine) et de la sécheresse (même définition que l'étiage, mais en y ajoutant la référence aux interventions humaines, et notamment aux prélèvements).

Partant de ces définitions, il a estimé que les événements de cet été correspondaient, certes, à une forte canicule, mais pas à une sécheresse à proprement parler, les réserves en eau étant généralement restées à un niveau satisfaisant.

Comparant les pluviométries respectives des premiers semestres 1976 et 2003, il a remarqué que le déficit de pluie en 1976 touchait surtout le nord et l'ouest, alors qu'il affectait cette année principalement le centre est, le sud-est et la Corse.

En dépit de ces carences géographiquement localisées, il a indiqué que l'« histoire hydrique » précédant la canicule de 2003 était plutôt favorable (les crues importantes du printemps ayant permis de remplir début juillet les réserves d'eau à 80/95 % de leur niveau maximal), alors que celle précédant la canicule de 1976 était plutôt défavorable.

M. Patrick Givonne a ensuite relativisé les conséquences environnementales de la canicule, aussi bien sur le milieu aquatique (la petite faune microscopique s'étant enterrée et les poissons ayant migré) que sur le milieu terrestre (la physionomie actuelle des espaces forestiers, relativement inquiétante à première vue, ne préjugeant en rien de leur état futur).

Il a en revanche regretté que n'existe pas un système permettant de mesurer en permanence et sur l'ensemble du territoire la température des cours d'eau.

Répondant à M. Hilaire Flandre, rapporteur, qui l'interrogeait sur les conséquences de la canicule sur la production agricole et sur les possibilités de stocker l'eau provenant des précipitations, M. Pierrick Givonne a précisé :

- que si les chiffres n'étaient pas encore tous connus, apparaissaient néanmoins de profondes différences, notamment en Aquitaine, entre les agriculteurs ayant irrigué leurs terres (qui ont subi des pertes de production de 20 à 30 %) et ceux n'ayant pas pu irriguer (qui ont essuyé de bien plus lourdes pertes) ;

- que la gestion de l'eau pouvait se fonder soit sur un modèle de restriction des quantités (régulation a posteriori, peu efficace), soit sur un modèle reposant sur la création de réseaux de retenue et l'établissement, après réflexion entre tous les acteurs concernés, de quotas pouvant faire l'objet de contrôles (régulation a priori, plus efficace).

M. Hilaire Flandre, rapporteur, ayant déploré que les réserves d'eau, dans le cadre de ce second modèle, ne soient pas davantage abondées, alors que le territoire français bénéficie d'une pluviométrie annuelle moyenne de 700 mm, M. Pierrick Givonne a remarqué que la moitié seulement de cette eau était utilisable après évaporation et que le second modèle n'était en rien figé car pouvant conduire à décider d'augmenter les réserves en eau selon les besoins.

Répondant ensuite au rapporteur, qui s'était interrogé sur l'intérêt qu'auraient les agriculteurs à utiliser des plants et des méthodes de culture moins exigeantes en eau, M. Pierrick Givonne a noté :

- que le choix des plants était orienté par le marché et répondait donc avant tout à des impératifs de rentabilité économique ;

- que les pratiques culturales, bien que largement optimisées à cet égard, devraient veiller davantage à économiser les ressources en eau, l'irrigation diurne en période de forte chaleur étant de ce point de vue néfaste aux plantations.

M. Jacques Pelletier, président, a fait observer que le bassin fluvial au nord-est de Paris, largement rempli durant la canicule, était au plus bas depuis début octobre.

M. Pierrick Givonne a expliqué que les barrages et retenues sur la Seine et sur la Marne maintenaient un étiage satisfaisant durant l'été et le réduisaient ensuite afin de prévenir les crues.

M. Claude Domeizel a indiqué que les « Alpes sèches » (c'est-à-dire le département des Alpes-de-Haute-Provence) avaient connu un sort très différent selon que les territoires étaient ou non irrigués. Il s'est demandé si les prévisions météorologiques étaient suffisamment fiables et surtout suffisamment précoces pour prévenir les incendies.

M. Daniel Soulage a indiqué que le département du Lot-et-Garonne, très concerné également par la canicule, était parvenu à stocker les 9/10e de l'eau nécessaire à l'irrigation grâce à un maillage de barrages et de petites retenues. Il a souhaité, par ailleurs, que soit suffisamment prise en compte la nécessité de réalimenter les fleuves et les rivières en eau.

Mme Gisèle Gautier s'est interrogée sur le bilan écologique de la canicule concernant le domaine maritime.

M. Louis Grillot s'est inquiété des conséquences des méthodes culturales, qui tendent à supprimer les retenues naturelles et contribuent ainsi à augmenter le ruissellement des eaux de pluie.

M. Alain Gournac s'est interrogé sur les conséquences de l'apparition de nouvelles algues dans la Seine.

Répondant à ces interventions, M. Pierrick Givonne a notamment apporté les précisions suivantes :

- l'apparition des algues est due à l'eutrophisation des eaux causée par la canicule, ces algues d'origine exotique risquant de perdurer si l'hiver est doux. Il a toutefois estimé que leur prolifération précoce durant l'été avait permis d'oxygéner suffisamment l'eau pour que les poissons survivent, la mise en place de dispositifs d'« aération » de la Seine n'ayant donc pas été nécessaire ;

- la prévision des incendies de forêt en est encore au stade de la recherche, les cartes de combustibilité étant peu fiables, peu « prospectives » et surtout peu utiles, la majorité des incendies étant d'origine humaine et non pas naturelle. Il a ajouté que la régénération des arbres ayant été touchés par les incendies serait délicate du fait que l'ouverture des cônes avait été plus précoce cette année en raison de la canicule et que leurs graines avaient été brûlées dans les feux de forêt. Il s'est également inquiété des risques d'érosion liés aux prochaines précipitations, en dépit des aménagements importants effectués par l'Office national des forêts ;

- aucune pollution majeure dans le domaine maritime, qui aurait justifié une interdiction générale de la consommation de crustacés, n'a été constatée. Il a ajouté que la surmortalité des poissons en rivière et en estuaire avait été faible, sauf cas ponctuels (anguilles dans le Rhin et éperlans en Gironde) ;

- certaines pratiques agricoles sont effectivement néfastes pour les réserves d'eau, même si de telles pratiques sont de plus en plus rares et compensées par des pratiques correctrices.

M. Hilaire Flandre, rapporteur, s'est étonné de l'impossibilité d'effectuer des prévisions météorologiques fiables au-delà de quelques jours, alors que celles consignées dans l'almanach des Postes donnaient autrefois d'assez bonnes informations sur les tendances climatiques pour la saison à venir. Il a également évoqué l'apparition de nouvelles espèces animales du fait de la canicule et s'est interrogé sur l'efficacité des coupes feu pour lutter contre les incendies de forêt.

M. Pierrick Givonne a fait observer que l'utilité de ces derniers avait été très relative du fait de la force des vents.

Audition de M. Emmanuel LE ROY LADURIE
historien, professeur au Collège de France,
président de l'Académie des sciences morales et politiques

(29 octobre 2003)

La mission d'information a enfin procédé à l'audition de M. Emmanuel Le Roy Ladurie, historien, professeur au Collège de France, président de l'Académie des sciences morales et politiques.

M. Jacques Pelletier, président, a souhaité la bienvenue au Professeur Le Roy Ladurie en rappelant que son ouvrage sur l'« Histoire du climat depuis l'an mil » demeurait une référence en la matière et a souligné l'intérêt d'une mise en perspective historique pour les travaux de la mission d'information.

M. Emmanuel Le Roy Ladurie, après avoir rappelé qu'il n'était pas un « scientifique de sciences exactes » a dressé un bilan chronologique des événements climatiques exceptionnels ayant touché la France depuis le Moyen Age. Il a précisé qu'un indice mis au point par un chercheur hollandais, permettait d'appréhender l'ampleur des « coups de chaleur » sur une échelle allant de 1 à 9. Il a ajouté que l'étude des vendanges et des récoltes constituait aussi un bon critère pour évaluer l'importance des étés chauds.

Il a rappelé que ces derniers, à l'exemple de l'été 1351, avaient été la plupart du temps marqués par des vendanges et des moissons précoces, ajoutant que l'échaudage des blés constituait un bon indice d'été caniculaire.

Après avoir décrit le treizième siècle comme celui des étés chauds, il a indiqué que des coups de chaleur s'étaient ensuite produits successivement en 1326, en 1351, en 1420, cette dernière année étant marquée par un été chaud et sec et des céréales brûlées sur pied dans le contexte difficile de la Guerre de Cent Ans.

Évoquant la famine de Bruges en 1438 où « des enfants en jeune âge avaient été dévorés par des chiens affamés », M. Emmanuel Le Roy Ladurie a ajouté que certaines années avaient été à l'inverse touchées par des « famines de pluie », le mauvais temps provoquant la pourriture des récoltes et une hausse considérable de la mortalité.

Il a indiqué que le « doux seizième siècle » allant de 1500 à 1560 avait connu des séries estivales de sécheresse et d'échaudage des blés, notamment en 1516, entre 1523 et 1525, en 1540, 1545 et 1556.

Il a rappelé que les années sèches entre 1523 et 1525 avaient été à l'origine de l'une des grandes crises de subsistance du seizième siècle, caractérisées aussi par des incendies importants comme à Troyes, où 1 500 maisons furent brûlées. A titre d'anecdote, il a ajouté que les Parisiens avaient prié en procession pour obtenir de la pluie en « sortant la châsse de Sainte-Geneviève ».

Concernant l'année 1540, il a précisé qu'un anticyclone, dont le noyau dur se situait au pays basque, avait été à l'origine d'une forte chaleur estivale sur l'ensemble de l'Europe Occidentale, asséchant les fleuves, faisant reculer les glaciers et transformant le vin en boisson apéritive sucrée. Il a ajouté que cet été pouvait se comparer à celui de 1947, décrit par Thomas Mann séjournant alors en Suisse en tenue légère.

Après avoir souligné le caractère exceptionnel de l'année 1556 où des incendies de forêt avaient embrasé la Normandie et où les vendanges avaient eu lieu dès le 1erseptembre, M. Emmanuel Le Roy Ladurie a indiqué qu'à partir de 1560, période dite du petit âge glaciaire maximal, la température avait été plus fraîche, comme le témoignait par exemple la correspondance de Mme de Sévigné à sa fille pour l'été 1695.

Il a cependant noté que des épisodes de forte chaleur estivale avaient été constatés en 1636, 1639, 1705, 1706, 1718, 1719 et 1779, indiquant que les conséquences des étés pluvieux avaient été souvent plus graves que les étés chauds pour les populations. Il a toutefois insisté sur les pics de mortalité résultant de chaleurs estivales et de la dysenterie provoquée par la baisse du niveau des cours d'eau et de leur pollution. Il a ajouté que ces dysenteries avaient été à l'origine de millions de décès lors des étés chauds du dix-huitième siècle.

Rappelant les travaux de son maître Ernest Labrousse sur le lien entre les grandes époques de surproduction agricole de 1778-1781 et la crise prérévolutionnaire, tout en nuançant ses conclusions, il a estimé que les variations climatiques brutales avaient parfois contribué au déclenchement d'événements historiques. Il a rappelé que le climat de l'année 1788, marqué par l'échaudage des blés, puis un hiver rigoureux et donc de mauvaises récoltes et une hausse des prix agricoles, avait contribué au déclenchement de la Révolution française.

Il a également souligné que ce constat semblait valable pour l'été 1794, débouchant sur les journées révolutionnaires de Prairial, de l'année 1816 marquée par des émeutes à Lyon et de l'année 1846, caractérisée par six mois de sécheresse et une situation économique difficile, aggravée en Irlande par la maladie de la pomme de terre qui a été à l'origine d'un million de morts.

Après avoir noté que la période d'âge glaciaire avait pris fin en 1858-1859, avec le début de la fonte des glaciers alpins, M. Emmanuel Le Roy Ladurie a rappelé que la crise de surproduction viticole issue des étés chauds de 1904 à 1906 avait contribué à la révolte des vignerons du Midi.

Il a ensuite fait observer que les températures s'étaient stabilisées entre 1950 et 1970 mais que depuis cette époque, la France avait connu une succession de coups de chaleur et de sécheresse en 1976, en 1982-83, en 1987, en 1989, en 1992, en 1994, en 1995 ou encore en 1997.

M. Jacques Pelletier, président, a vivement remercié M. Emmanuel Le Roy Ladurie pour la qualité de son exposé et a rejoint ses conclusions sur le réchauffement du climat constaté dans la dernière décennie.

M. Hilaire Flandre, rapporteur, a souligné que la sagesse populaire confirmait les explications du professeur Le Roy Ladurie en rappelant les adages : « une année de foin est une année de rien » et qu'« une année de sécheresse n'a jamais provoqué de disette », avant de s'interroger sur le caractère exceptionnel de la canicule de l'été dernier dans l'histoire du climat.

Il a insisté sur l'intérêt, pour la mission d'information, de connaître l'impact de tels phénomènes climatiques sur les réactions individuelles et collectives des citoyens et sur la capacité de réaction des autorités publiques. Il s'est enfin inquiété des mesures de prévention, d'anticipation et d'adaptation qui devraient être prises afin d'éviter une catastrophe à l'avenir.

M. Emmanuel Le Roy Ladurie a constaté que la canicule de l'été 2003 constituait bien une rupture dans l'histoire du climat en France, compte tenu de l'importance des températures et des émissions de dioxyde de carbone constatées par les scientifiques. Il a confirmé que les épisodes caniculaires avaient souvent provoqué des émeutes de subsistance, mais aussi une recrudescence des manifestations religieuses comme les prières, les invocations aux saints et les processions au cours desquelles on brûlait la statue de Saint Médard.

Concernant la capacité d'adaptation des autorités publiques, après avoir souligné que les autorités locales avaient toujours agi rapidement pour limiter les conséquences et tirer les leçons de tels phénomènes climatiques, il a indiqué que l'intervention du pouvoir central avait été croissante au cours des siècles passés.

Après avoir rappelé que nos rois, à l'exemple de Louis X le Hutin qualifié de « roi de la famine », avaient été longtemps indifférents aux effets de la canicule, il a évoqué l'action déterminante de Louis XI, tentant d'organiser un « maximum », c'est-à-dire un contrôle des prix, en période de sécheresse, ou de Louis XIV et de Colbert, interdisant les importations de blé et créant des réserves dans des greniers spécifiques. A cet égard, il a rappelé que la population est alors devenue progressivement plus exigeante à l'égard des pouvoirs publics, dénonçant l'inaction de l'Etat ou « le complot de famine », c'est-à-dire la spéculation sur les prix agricoles. Il a ajouté que la mise en cause des autorités politiques lors d'événements climatiques exceptionnels était une spécificité française.

Il a précisé que la sécheresse de l'été dernier, conjuguée à « l'hyper canicule », constituait peut-être un signe avant-coureur de l'effet de serre. A cet égard, il a souligné l'incertitude de la situation actuelle avec les inquiétudes dues à l'isolationnisme américain en ce domaine, mais également le constat d'évolutions positives comme l'écroulement de l'industrie soviétique, forte productrice de dioxyde de carbone.

Il a ajouté qu'un changement de comportement individuel et collectif semblait nécessaire pour lutter contre l'effet de serre mais que le choix d'un mode de croissance alternatif était difficile.

En réponse à M. Hilaire Flandre, rapporteur, qui s'interrogeait sur l'existence éventuelle de périodes chaudes comparables à l'été 2003 dans l'histoire climatique de la France, M. Emmanuel Le Roy Ladurie a souligné le caractère exceptionnel des températures constatées l'été dernier et de la durée de la période de chaleur au regard des épisodes caniculaires passés. Il a indiqué que les « beaux étés » du treizième et du seizième siècles étaient incontestablement moins chauds.

En réponse à M. Daniel Eckenspieller, qui s'était enquis de l'importance de la surmortalité due à l'activité volcanique au regard de celle provoquée par l'activité humaine et l'effet de serre, M. Emmanuel Le Roy Ladurie a noté que les grandes explosions volcaniques, comme celle du Tambora en Indonésie en 1815, qui a envoyé un voile de poussière sur la planète, avaient toujours été suivies d'un rafraîchissement de l'atmosphère alors que le phénomène actuel du réchauffement climatique allait croissant et concernait désormais l'ensemble de notre planète.

Audition de M. Édouard COUTY
directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins

(5 novembre 2003)

Présidence de M. Jacques PELLETIER, Président

La mission d'information a tout d'abord procédé à l'audition de M. Édouard Couty, directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS).

M. Jacques Pelletier, président, a demandé si la DHOS avait lancé des « signaux de détresse » au moment de la canicule de l'été dernier et, dans l'affirmative, comment ceux-ci avaient été reçus. Il s'est également enquis des mesures envisagées par la direction pour améliorer l'efficacité de ses réactions, au cas où une telle situation se reproduirait.

M. Édouard Couty a rappelé que sa direction, ancienne direction des hôpitaux, avait été créée en 2000 : son champ de compétences, plus large, couvre désormais l'ensemble de l'offre de soins. Elle exerce également une compétence partielle sur les établissements médicosociaux, s'agissant de leur financement et de leur organisation.

Il a ensuite retracé la chronologie des événements, du début de la crise le 7 août jusqu'à son terme le 22 août. Il a précisé que le suivi de cette crise avait été, dans un premier temps, assuré par son adjointe, Mme Danielle Toupillier, conseiller technique, lui-même étant absent du 4 au 13 août, mais informé de la situation à partir du 11 août :

- le 7 août au soir, la direction reçoit un premier signal venant du responsable du service des urgences de l'hôpital Saint-Antoine, le docteur Patrick Pelloux, avec lequel les contacts sont fréquents. Celui-ci participe en effet à des groupes de travail créés depuis dix-huit mois au sein de la DHOS, et notamment à celui visant à améliorer la prise en charge des malades par les services d'urgence. Mme Danielle Toupillier contacte alors la Direction générale de l'Assistance publique des hôpitaux de Paris (AP-HP), ainsi que l'agence régionale de santé d'Ile-de-France, pour vérifier que cette information est corroborée par d'autres signaux. Elle a confirmation que ces difficultés sont partagées par plusieurs hôpitaux dépendant de l'AP-HP, ainsi que par d'autres hôpitaux parisiens. Le soir même, est créée au sein de la direction une cellule de veille, afin d'enquêter systématiquement auprès des correspondants ;

- le 8 août au matin, le secrétaire général de l'AP-HP met en place une cellule de crise ;

- le week-end des 9 et 10 août, aucune difficulté particulière n'est enregistrée hors de Paris. Un communiqué de presse formule toutefois certaines recommandations relatives à la canicule ;

- le dimanche 10 août au soir, le docteur Patrick Pelloux fait une première déclaration très médiatisée ;

- le lundi 11 août au matin, la DHOS crée une cellule de crise plus développée qu'une cellule de veille, à l'image des cellules déjà créées lors de précédentes crises (explosion de l'usine AZF à Toulouse, inondations du Gard, tempête de 1999, par exemple). La direction prépare alors un questionnaire destiné aux directions des agences régionales d'hospitalisation, afin de disposer, deux fois par jour, de remontées systématiques d'informations. Il en ressort, le 11 août, un constat très contrasté, la situation étant très diverse selon les régions, seules certaines d'entre elles faisant état de difficultés : la région Ile-de-France (Paris en particulier), dans une moindre mesure, la Bourgogne (Dijon et Auxerre), la Champagne-Ardenne (Reims) et la Franche-Comté (Besançon) ;

- le lundi 11 août au soir, la situation est identifiée et fait apparaître des difficultés localisées et non un phénomène d'ampleur nationale. Dès cette date, des contacts sont établis avec la Direction générale de la santé (DGS) et le cabinet du ministre, ainsi qu'avec l'Agence régionale de la santé (ARS) d'Ile-de-France. L'ARS invite Mme Danielle Toupillier à une réunion interne, à laquelle elle participe après accord du cabinet. L'AP-HP met en place une formule de « plan blanc », appelé « plan action chaleur extrême » (PACE).

Mme Danielle Toupillier a souligné la solidarité dont ont fait preuve les établissements hospitaliers, certains apportant leur concours aux autres, dans des conditions difficiles du fait de l'afflux de personnes âgées venant de maisons de retraite, et qui a été probablement à l'origine de l'engorgement des services d'urgence. La DHOS joue, dans ce contexte, un rôle de « facilitateur », consistant à lever les obstacles financiers, juridiques et administratifs afin de permettre l'adaptation du système. Des instructions sont très rapidement données en ce sens ; la direction apporte également son soutien aux établissements et aux commissariats de police concernés ; elle accorde notamment des dérogations afin d'autoriser les morgues hospitalières à accueillir les personnes décédées à l'extérieur des hôpitaux ;

- le 12 août, les premiers signaux inquiétants sont enregistrés : saturation des hôpitaux en région parisienne, signalement de très grandes difficultés dans les services des urgences de Dijon et Auxerre. La DHOS propose alors la mise en oeuvre du « plan blanc ». Ce dernier est destiné à faire face à l'afflux massif de personnes dont l'état nécessite une hospitalisation. Il prévoit la suppression ou le report d'activités hospitalières programmées, le rappel de personnels en congés ou en repos, la libération de lits dans les services ;

- le 14 août, à l'occasion d'une réunion interministérielle, présidée par le Premier ministre, il est décidé de généraliser le « plan blanc », les préfets recevant instruction de le mettre en place en cas de nécessité. En réalité, nombre de médecins hospitaliers ayant déjà spontanément organisé leurs services en conséquence, la mise en place du « plan blanc » s'est révélée le plus souvent inutile.

M. Édouard Couty a noté la quasi-simultanéité entre la prise de conscience de la situation, qui a entraîné le déclenchement officiel du « plan blanc », et le désengorgement des services d'urgences à partir des 14 et 15 août. Il a rappelé que le ministre avait demandé une analyse scientifique approfondie auprès de deux chercheurs de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) sur les aspects démographiques et médicaux de cette crise. Cette enquête confirme les disparités caractérisées par une surmortalité de l'ordre de 190 % dans les départements périphériques de Paris, de 120 à 130 % dans la capitale et faible ou nulle dans les autres régions. Le ministre a, par ailleurs, demandé aux spécialistes américains d'Atlanta, ayant travaillé sur la canicule constatée à Chicago en 1995, de lui faire part de leurs conclusions : ceux-ci ont relevé que des dispositifs de type « plan blanc » étaient efficaces et que l'alerte était essentielle. En effet, et la canicule de l'été dernier l'a confirmé, il existe un décalage d'environ 72 heures entre le moment où un tel phénomène est avéré et celui où l'on constate un afflux significatif, voire un engorgement, dans les services d'urgence. De fait, alors que des pics de décès étaient enregistrés autour des 8 et 9 août, l'alerte n'avait pas encore été donnée.

M. Édouard Couty a souligné le caractère trop tardif des alertes hospitalières, M. Jean-François Mattei ayant indiqué qu'il était prioritaire de disposer d'une alerte la plus précoce possible. La DHOS s'y emploie, avec l'Institut de veille sanitaire (InVS), la DGS, les médecins de ville et les services sociaux municipaux.

Il a par ailleurs constaté que, dans les régions les plus touchées, la permanence des soins ambulatoires laissait à désirer, alors qu'elle devrait être assurée tous les jours de l'année.

M. Jacques Pelletier, président, a fait observer que l'obligation faite à Mme Danielle Toupillier de demander l'autorisation du cabinet de son ministère pour assister à la réunion évoquée, était révélatrice d'un cloisonnement administratif excessif.

M. Édouard Couty a toutefois souligné que sa direction et l'AP-HP entretenaient des relations régulières.

Mme Valérie Létard, rapporteur, s'est enquise des préconisations de la DHOS en vue de dépasser ces cloisonnements administratifs et de la répartition des compétences entre les différentes administrations sanitaires.

M. Édouard Couty a indiqué que les relations traditionnelles entre sa direction et la direction générale de la santé avaient encore été renforcées et institutionnalisées par le biais de rencontres hebdomadaires.

Il a rappelé en outre que la direction générale de l'action sociale (qui exerce la tutelle sur les établissements médicosociaux, les maisons de retraite et les services de soins infirmiers à domicile) était rattachée au ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, la DHOS jouant, quant à elle, un rôle de comptable et de payeur de ces organismes. La DGAS exerce également la tutelle des agences sanitaires, de l'Institut de veille sanitaire et, conjointement avec le ministère de l'écologie et du développement durable, de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale. Les deux directions travaillent donc de concert. Il existe d'autres relations au niveau interministériel, avec par exemple la direction de la sécurité civile du ministère de l'intérieur.

Répondant ensuite à Mme Valérie Létard, rapporteur, qui l'interrogeait sur l'organisation et la gestion de la capacité hospitalière, il a indiqué que, depuis trois ans, il était demandé aux responsables des hôpitaux de les informer dès les mois de mai ou juin de la programmation des fermetures de lits prévues pour l'été suivant, afin de les inscrire dans une approche régionale. Regrettant toutefois un certain nombre de distorsions entre les déclarations et la réalité, révélées par les contrôles, il a jugé qu'une plus grande vigilance était nécessaire, une réflexion étant actuellement menée sur un renforcement des contrôles et la mise en place d'éventuelles sanctions financières.

Mme Valérie Létard, rapporteur, lui a demandé de préciser la répartition des compétences entre les autorités chargées de la planification (l'ARH) et de la gestion des crises.

M. Édouard Couty lui a confirmé que le préfet restait responsable de la gestion des situations de crise. Il a, par ailleurs, rappelé que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement au projet de loi sur la santé publique, tendant à légaliser le « plan blanc » et à étendre les pouvoirs de réquisition du préfet aux médecins libéraux.

Mme Valérie Létard, rapporteur, a enfin insisté sur la nécessité de disposer d'une connaissance en amont, et de proximité, des populations fragiles et isolées, afin qu'en cas d'alerte, il soit possible d'agir sur le terrain aussi rapidement que possible.

M. Alain Gournac a partagé ce point de vue et a fait part de l'expérience de sa ville en la matière.

Mme Sylvie Desmarescaux, après avoir souligné le rôle joué dans le département du Nord par les concertations gérontologiques, s'est interrogée sur leurs développements futurs.

Soulignant la difficulté d'appréhender les populations à risque, M. Édouard Couty a indiqué que le plan « solidarité vieillesse », qui devrait prochainement être présenté par le gouvernement, mettra l'accent sur cette question de la coordination, qui a été étudiée avec le problème de l'alerte, par l'un des six groupes de travail constitués.

Il a ensuite déclaré ne pas être en mesure de répondre à la question de M. Hilaire Flandre, rapporteur, qui s'interrogeait sur le nombre de décès qui auraient pu être évités si le phénomène de la canicule avait pu être anticipé.

Après s'être étonné que l'alerte ne soit venue que d'un médecin urgentiste, M. Bernard Cazeau s'est enquis des améliorations susceptibles d'être apportées au dispositif d'alerte, la DHOS étant, comme son nom l'indique, chargée de l'organisation des soins.