D. DES AMÉNAGEMENTS DE NOMENCLATURE RÉPONDANT À UNE VOLONTÉ DE COHÉRENCE ET D'EXHAUSTIVITÉ
1. Distinguer davantage les fonctions d'état-major de l'action gouvernementale au sein de la mission « Premier ministre »
Dans la maquette présentée le 21 janvier 2004, le programme « Direction de l'action du gouvernement » de la mission « Premier ministre » comporte une longue liste de treize actions qui ne correspondent pas à une politique publique déterminée, bien que les fonctions d'état-major et de coordination de l'action gouvernementale y figurent.
Votre commission des finances observe que la plupart de ces crédits relèvent actuellement des services du Premier ministre. Cette caractéristique commune aux actions du programme « Direction de l'action du gouvernement » ne saurait toutefois justifier leur regroupement dans un seul programme, particulièrement hétérogène, au sein d'une mission qui ne correspond pas à une politique publique définie et déroge ainsi à une des règles de la LOLF. Elle vous propose donc de réduire le périmètre du programme « Direction de l'état du gouvernement » aux fonctions d'état-major et de coordination du travail gouvernemental stricto sensu .
Au sein de la mission « Premier ministre », un autre programme « Organisation de la fonction publique, réforme de l'Etat et relations avec les citoyens » serait constitué des crédits des actions « Réforme de l'Etat et organisation de la fonction publique » et « Information administrative ». Les crédits de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) des services du Premier ministre et ceux du médiateur de la République figureraient dans ce programme « Organisation de la fonction publique, réforme de l'Etat et relations avec les citoyens ».
Les autres autorités administratives indépendantes que la maquette du 21 janvier 2004 propose de faire figurer dans le programme « Direction de l'action du gouvernement » seraient rattachées à la nouvelle mission interministérielle « Transparence et régulation de l'action publique » (cf. supra ).
Suite à la suppression de la mission mono-programme « Conseil économique et social », la nouvelle mission « Premier ministre » que votre commission des finances vous propose de créer comprendrait ainsi trois programmes : « Direction de l'action du gouvernement », « Organisation de la fonction publique, réforme de l'Etat et relations avec les citoyens » et « Conseil économique et social ».
2. Compléter les crédits de la mission « Médias »
Dans la nomenclature budgétaire présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004, la mission « Médias » est l'une des cinq missions du budget général de l'Etat les moins dotées. Le montant budgétaire en loi de finances initiale pour 2003 n'atteignait que 584 millions d'euros et était constitué à hauteur de 77 % du remboursement par l'Etat des exonérations de redevance audiovisuelle (programme « Aide à l'audiovisuel public »). Le second programme (« Presse ») de la mission « Médias » regroupe les aides à la presse 45 ( * ) et les abonnements de l'Etat à l'Agence France-Presse (AFP).
Si votre commission des finances se félicite de la constitution d'une mission « Médias » qui regroupe les moyens de la politique publique de la communication, elle vous propose d'adopter une approche plus exhaustive en rattachant à la mission « Médias » :
- les crédits de la Direction du développement des médias (DDM), relevant actuellement de la mission « Premier ministre », car les compétences de la DDM s'exercent exclusivement dans le domaine de la communication ;
- les aides au transport postal des titres de presse (290 millions d'euros), rattachées actuellement à la mission « Politique économique », dans la mesure où ces crédits relèvent davantage d'une logique d'aide aux entreprises de presse que d'une subvention aux missions de la Poste.
3. Déplacer le programme « Tourisme »
La maquette gouvernementale présentée le 21 janvier propose de regrouper l'ensemble des crédits du secrétariat d'Etat au tourisme dans un programme « Tourisme » (montant budgétaire : 77 millions d'euros) de la mission « Logement, aménagement et tourisme ».
Votre commission des finances vous propose d'éclater la mission « Logement, aménagement et tourisme ». Elle considère que cette mission regroupe un ensemble disparate de crédits relevant du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, et non les moyens d'une politique publique identifiable comme telle.
Dans son rapport d'information précité sur la mise en oeuvre de la LOLF 46 ( * ) , votre commission des finances avait jugé contraire à la LOLF une approche qui reproduirait l'actuelle discussion du budget par département ministériel :
« Il paraît (...) important, pour que la budgétisation par objectifs s'inscrive pleinement dans la procédure d'examen des crédits, qu'à chaque ministère, ne corresponde pas une mais plusieurs missions. En effet, si la mission ne se distinguait pas du ministère, le changement souhaité par le législateur organique dans la manière d'aborder le débat budgétaire ne pourrait prendre toute son ampleur, la discussion des crédits d'un organe identifié reprenant sa place au détriment de l'examen des politiques publiques, et des moyens qui leur sont nécessaire pour réaliser les objectifs fixés par le gouvernement ».
S'agissant du programme « Tourisme », votre commission des finances estime qu'il correspond à une activité essentiellement économique, contribuant plus particulièrement au développement de certains territoires. Aussi vous propose-t-elle de rattacher le programme « Tourisme » à la mission « Politique économique ».
4. L'allègement de certains programmes supports
Les « fonctions supports », qu'elles relèvent dans la nomenclature du niveau des actions ou, plus fréquemment, des programmes, doivent être strictement limitées aux activités exercées au profit de l'ensemble des acteurs des programmes ou des actions, c'est à dire aux moyens transversaux qui ne peuvent, par nature, être ventilés entre les programmes « de politique ». Il s'agit donc de crédits indivis, qu'une ventilation suivant une clef de répartition doit éventuellement permettre de répartir entre les programmes ou les actions pour reconstituer, a posteriori , les coûts complets des politiques publiques.
Selon votre commission des finances, une stricte délimitation des fonctions supports est nécessaire afin d'appliquer la fongibilité des crédits au maximum de moyens concourant à la réalisation des objectifs associés aux programmes. Cela implique notamment de dégonfler le programme « Soutien à la politique du sport et de la jeunesse » de la mission « Sport et jeunesse » et de modifier la nomenclature budgétaire relative aux fonctions supports des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité.
a) Le sport et la jeunesse
Dans la maquette présentée par le gouvernement, le programme « Soutien à la politique du sport et de la jeunesse » regroupe 37 % des crédits de la mission « Sport et jeunesse ». A l'instar de notre collègue Michel Sergent, rapporteur spécial des crédits des sports, votre commission des finances se félicite de la constitution d'une mission interministérielle 47 ( * ) « Sport et jeunesse » mais déplore la constitution d'un programme support surdimensionné, regroupant la quasi-totalité des crédits de rémunération, d'autant que le ministère des sports a engagé un important travail de construction des clés de répartition des emplois à temps plein par activité, sur la base d'une expérimentation auprès d'un échantillon de 1.500 agents volontaires : au total, il apparaît que seuls 20 % des crédits de rémunération correspondant aux fonctions logistiques et de pilotage administratif devraient figurer dans une fonction support.
Votre commission des finances vous soumet ainsi les propositions suivantes :
- les crédits de rémunération des personnels des services déconcentrés seraient répartis entre les actions des programmes « Sport » et « Jeunesse » ;
- les personnels « Sport » et « Jeunesse » des services d'administration centrale seraient affectés à une fonction de pilotage dans chacun des deux programmes « Sport » et « Jeunesse » ;
- les personnels polyvalents et administratifs de l'échelon central, exerçant des fonctions transversales, relèveraient seuls du programme de soutien.
Par ailleurs, en concertation avec l'Assemblée nationale, votre commission des finances vous propose de modifier l'intitulé de certaines actions du programme « Sport », mais sans modifier les périmètres d'affectation des crédits :
- l'action « Soutien au développement du sport » serait requalifiée « Promotion de la dimension éducative et sociale du sport » ;
- l'action « Prévention et protection » deviendrait « Promotion et protection de la santé par le sport et pour les sportifs » ;
- l'action « Observation du sport, économie et métiers du sport » deviendrait « Développement de l'emploi sportif, formation et insertion ».
b) La santé et la solidarité
Concernant la nomenclature budgétaire relative aux fonctions supports des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité , la maquette présentée le 21 janvier 2004 propose un programme support « Gestion et évaluation des politiques de santé » au sein de la mission « Santé ». Or, ce programme support comporte une action « Moyens du programme Veille et sécurité sanitaires », lequel relève de la mission « Sécurité sanitaire ».
En outre, l'ensemble des moyens en personnel et en fonctionnement figure au sein du programme support, ce qui est contraire à l'esprit de la LOLF, qui implique de rattacher les fonctions supports aux missions ou aux programmes correspondants.
Selon les informations communiquées à notre collègue Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, les personnels des services déconcentrés ne pourraient pas être répartis entre les différents programmes. Surtout, les ministères concernés semblent redouter que la fongibilité des crédits au sein des programmes ne conduise à des réductions des crédits de personnel, compte tenu de l'évolution dynamique des dépenses sanitaires et sociales.
Ces arguments ne sont, selon votre commission des finances, pas totalement recevables. Sur le fond, le principe de fongibilité asymétrique prévu par la LOLF s'oppose précisément à toute « sanctuarisation » des crédits de personnel. Sur la forme, l'intitulé des actions au sein du programme support permet d'envisager leur rattachement à l'une ou l'autre des missions en ce qui concerne les moyens des administrations centrales ; en revanche, les services déconcentrés resteraient dans le programme support.
Les changements proposés sont donc les suivants :
- au sein de la mission « Santé », le programme support « Gestion et évaluation des politiques de santé » serait formé de trois actions : « Moyens du programme Santé publique et prévention (services déconcentrés) », « Moyens du programme Offre de soins et qualité du système de soins (services déconcentrés) » et « Personnels des corps techniques affectés aux programmes de la mission » ;
- les moyens des administrations centrales seraient rattachés respectivement aux trois autres programmes de la mission « Santé » ;
- l'action soutien du programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » figurerait dans ce programme.
Par cohérence, il vous est proposé que les crédits des administrations centrales des actions du programme de soutien « Gestion et évaluation des politiques sanitaires et sociales » de la mission « Solidarité et intégration » soient également rattachés à chacun des programmes concernés : « Lutte contre l'exclusion », « Accueil des étrangers et intégration » (ce programme comportant notamment les crédits de l'aide médicale d'Etat), « Actions en faveur des familles vulnérables », « Handicap et dépendance » et « Protection maladie complémentaire ».
5. Une nomenclature plus fine concernant les missions ne relevant pas du budget général de l'Etat
Outre les 32 missions relevant du budget général de l'Etat, la maquette présentée le 21 janvier 2004 comporte 13 missions hors budget général de l'Etat :
- trois missions pour les budgets annexes (« Contrôle et exploitation aériens », « Journaux officiels », « Monnaies et médailles ») ;
- cinq missions pour les comptes d'affectation spéciale (« Pensions », « Participations financières de l'Etat », « Cinéma et audiovisuel », « Soutien aux médias », « Courses et élevage ») ;
- cinq missions pour les comptes de concours financiers (« Accords monétaires internationaux », « Prêts à des Etats étrangers », « Avances aux collectivités territoriales », « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics », « Avances à des particuliers ou associations »).
Parmi les comptes d'affectation spéciale, il est proposé que soit maintenu le compte d'affectation spéciale des courses et de l'élevage dont les recettes (PMU) sont en lien avec son activité, même si les crédits correspondants sont modestes (82 millions d'euros).
Votre commission des finances relève que la création de 13 missions hors budget général de l'Etat découle des règles spécifiques aux budgets annexes, aux comptes d'affectation spéciale et aux comptes de concours financiers. Elle ne remet pas en question la structuration par mission figurant dans la maquette présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004. Elle vous propose toutefois de scinder certaines missions en plusieurs programmes, afin d'affiner l'information du Parlement :
- d'une part, le compte d'affectation spéciale « Cinéma et audiovisuel » pourrait être décomposé en deux programmes, « Industries cinématographiques » et « Industries audiovisuelles » ;
- d'autre part, deux programmes pourraient être créés au sein du budget annexe « Monnaies et médailles » : « Activités régaliennes » et « Activités commerciales ».
* 45 Cette action ne comporte pas les aides du fonds d'aide à la modernisation et à la distribution de la presse, lesquelles relèvent d'un compte d'affectation spéciale hors budget général de l'Etat.
* 46 Rapport d'information n° 388 (2002-2003), page 48.
* 47 La qualification de mission interministérielle fait référence à la structure gouvernementale lors de la présentation de la maquette budgétaire le 21 janvier 2004.