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CHAPITRE III

L'ÉMERGENCE CONTRARIÉE D'UN PÔLE D'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES, UN ÉCHEC À DÉPASSER

Outre la diffusion difficile, et finalement inachevée, d'une culture d'évaluation dans les différents compartiments de la sphère de l'exécutif, l'élan politique donné à l'évaluation à la fin des années 80 s'est concrétisé dans des tentatives d'institutionnalisation de l'évaluation des politiques publiques inspirées des travaux théoriques relatifs à l'évaluation. Mais ces essais n'ont pas rencontré les succès escomptés si bien qu'il faut se fonder sur l'analyse de ces échecs pour dessiner le profil d'une institutionnalisation réussie de l'évaluation des politiques publiques.

I. PREMIERS PAS, PREMIER INSUCCÈS : LE DÉCRET DU 22 JANVIER 1990

S'inspirant du rapport Viveret, « L'évaluation des politiques et des actions publiques » (La Documentation française, 1989), sans toutefois mettre en oeuvre la totalité de ses recommandations, le décret du 22 janvier 1990 a, le premier, instauré en France un ensemble d'instruments destinés à promouvoir « l'évaluation interministérielle » des politiques publiques.

L'architecture du système reposait sur trois piliers, les deux premiers lui confèrant une forte dimension interministérielle, le troisième témoignant d'une volonté d'ancrer la spécificité de la démarche.

Après une existence réelle très réduite dans le temps (trois années tout au plus), cette première tentative s'est éteinte d'elle-même, faute d'animateurs.

A. LE DISPOSITIF D'ÉVALUATION

Le dispositif d'évaluation alors mis en place comporte un pilier interministériel spécifiquement dédié à l'évaluation des politiques publiques mais finalement assez classique dans sa conception. Sa novation essentielle réside dans la création d'un Conseil scientifique de l'évaluation, sorte de « gardien du temple » d'une démarche qu'il est chargé d'accompagner par ses travaux scientifiques mais aussi de superviser à travers les missions de certification qu'il reçoit.

1. Deux organismes interministériels

L'institutionnalisation de l'évaluation repose sur un organe existant, le Commissariat général du Plan, à qui c'est l'occasion de confier explicitement une mission, finalement assez naturelle, de complément à une planification en phase de mutation, et sur la création d'un Comité interministériel doté d'une compétence spécifique dans le domaine de l'évaluation.

a) Le Comité interministériel de l'évaluation

Un Comité interministériel de l'évaluation (CIME) est constitué, dont la mission est de développer et de coordonner les initiatives « gouvernementales » en matière d'évaluation des politiques publiques dont il est censé veiller au respect de la spécificité.

Cependant, malgré cet intitulé, la saisine du Comité n'est, assez étrangement, pas réservée à l'exécutif. Si le Parlement n'est pas concerné par la procédure, le Conseil d'Etat, la Cour des comptes et le Médiateur de la République peuvent saisir le CIME. En outre, le caractère interministériel du Comité ne le contraint pas à cantonner ses travaux aux politiques de même caractéristique, puisque, curieusement, les projets d'évaluation peuvent concerner des politiques ne relevant que d'un département ministériel. En bref, le CIME emprunte l'habit d'un comité interministériel classique, mais il est censé être plus que cela.

Le rôle du CIME consiste à arrêter les projets d'évaluation bénéficiant du Fonds national de développement de l'évaluation - v. ci-dessous - et à délibérer des suites à donner aux résultats de ces évaluations.

Naturellement présidé par le Premier ministre - ou par son représentant -, il est composé des ministres financiers, économie et budget, et des ministres en charge de l'administration générale de l'Etat - intérieur et réformes administratives -, ainsi que des ministres concernés par les évaluations.

b) Le rôle du Commissariat général du Plan

Le deuxième pilier « gouvernemental » du système est le Commissariat général du Plan, ce qui confirme la vocation interministérielle du dispositif.

S'il n'est pas explicitement chargé du secrétariat des réunions du CIME, le Commissariat se voit confier la tâche de préparer ses délibérations, de suivre les travaux d'évaluation et de veiller à leur publication. Cette dernière mission participe d'un souci de tendre vers une réelle transparence des évaluations.

Mais la mission du Commissariat général du Plan va au-delà puisqu'un objectif général d'animation du développement de l'évaluation dans l'administration lui est assigné.

2. Un organe à vocation « scientifique », le Conseil scientifique de l'évaluation

Le troisième pilier du système, le Conseil scientifique de l'évaluation (CSE), répond au souci d'intégrer une dose de scientificité dans l'ensemble, mais plus encore d'élaborer une sorte de code de bonne conduite et de veiller à son respect.

La mission du Conseil est, d'abord, de favoriser le développement des méthodes d'évaluation et de définir une déontologie de l'évaluation. Par ailleurs, il est impliqué dans les travaux du CIME en ce sens que son avis conforme est requis dans la procédure d'arrêt des projets d'évaluation par le Comité et qu'il porte une appréciation sur la qualité des évaluations réalisées, appréciation dont la publicité est assurée via une publication conjointe avec celle des évaluations.

Composé de onze personnalités qualifiées nommées par arrêté du Premier ministre, ses membres sont nommés pour six ans non renouvelables. Ses ressources sont prévues dans le budget des services du Premier ministre au fascicule du Commissariat général du Plan et il dispose d'un accès de principe à tous les documents et informations détenus par les administrations de l'Etat et les organismes placés sous leur tutelle. Ses prérogatives sont ainsi définies très largement.

3. Un fonds pour l'évaluation

Enfin, dernière innovation, le décret crée un Fonds national de développement de l'évaluation (FNDE). Intégré dans le budget du Commissariat général du Plan, ses crédits sont gérés par le CIME, à l'exception d'une réserve de 20 % d'entre eux, qui est à la disposition du Conseil économique et social pour les travaux d'évaluation ayant bénéficié de l'avis favorable du CSE.

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