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C. ACCENTUER L'EFFORT EN FAVEUR DU RETOUR À L'EMPLOI

1. Les améliorations possibles « à droit constant »

a) Lever les obstacles matériels à la reprise d'activité : la question de l'accès aux modes de garde des enfants

Lorsque les études relatives aux trappes à inactivité concluent à la réduction des désincitations financières à la reprise d'activité pour les bénéficiaires de minima sociaux, elles ignorent les obstacles pratiques au retour à l'emploi et, notamment, la question de l'accès à des modes de garde pour les ménages à revenus modestes avec enfants.

Le rapport du CERC sur la pauvreté des enfants39(*) souligne en effet qu'en 2000, seuls 3 % des enfants issus de familles bénéficiaires d'un minimum social étaient gardés en crèche et que 80 % n'étaient confiés à aucun mode d'accueil et restaient à la garde de leurs parents.

Plusieurs facteurs permettent d'expliquer la faiblesse du nombre d'enfants issus de ces familles ayant accès à un mode de garde :

- dans un contexte de pénurie de places en crèche, le règlement de la plupart des établissements donne la priorité aux enfants de couples biactifs. Il est donc très difficile, pour les parents en recherche d'emploi, d'avoir accès à ce mode garde, alors même que celui-ci reste le moins onéreux ;

- le coût d'accès aux autres modes de garde payants (assistants maternels, employés à domicile) reste trop élevé car le système d'aide aux parents est inadapté aux bénéficiaires de minima sociaux. Par ailleurs, il existe un effet de sélection à l'entrée de ces modes de garde car les bénéficiaires de minima sociaux et les ménages à très faibles revenus d'activité ne présentent pas suffisamment de garanties ;

- sur le plan psychologique, enfin, les modes de garde individuels sont peu adaptés aux bénéficiaires de minima sociaux : il est en effet difficile d'être soi-même employeur quand on déjà du mal à redevenir salarié et à reprendre une activité professionnelle.

La création de la PAJE a cependant permis de réduire le taux d'effort des ménages les plus pauvres qui recourent à une assistante maternelle : en théorie, l'aide est effectivement plus ou moins suffisante pour rémunérer une assistante maternelle pour les vingt-huit heures de garde hebdomadaires correspondant au minimum de revenu d'activité pour percevoir la prestation, à condition toutefois que celle-ci soit rémunérée au salaire minimum, ce qui est en réalité très rare. Dans les faits, le taux d'effort s'élève encore à environ 15 % du salaire pour un couple de deux actifs à mi-temps (157 euros par mois) et même à 33 % en région parisienne.

En conséquence, un grand nombre de bénéficiaires de minima sociaux choisissent de demander le complément de libre choix d'activité de la PAJE, cette prestation leur permettant de compenser leur inactivité mais, ce faisant, ils se privent de la possibilité de rechercher un emploi. Encore convient-il de souligner que, pour accéder au complément de libre choix d'activité, il faut avoir travaillé au cours des cinq dernières années, ce qui n'est pas toujours le cas des bénéficiaires de minima sociaux.

Votre rapporteur estime donc qu'un effort important doit être engagé en matière de développement des modes de garde, afin notamment d'éviter d'accentuer la pauvreté des familles monoparentales.

De ce point de vue, certains modèles étrangers offrent des expériences intéressantes : ainsi, au Danemark, les collectivités locales ont l'obligation d'offrir un mode de garde à toute personne qui en fait la demande, les parents participant au financement de l'accueil à proportion de leurs ressources. En finançant l'offre de garde au lieu de subventionner, comme en France, les utilisateurs, le Danemark parvient à un taux de couverture des besoins de 70 %, contre à peine 32 % en France aujourd'hui.

Le rapport de la commission « Famille, vulnérabilité, pauvreté », présidée par Martin Hirsch, publié en avril 2005, aboutit au même constat. Pour remédier à cette situation, il propose de créer un véritable service public de la petite enfance, affirmant le caractère obligatoire de cette compétence pour les collectivités locales, celles-ci pouvant l'exercer en régie ou par délégation. Il demande également au Gouvernement de définir des règles minimales d'attribution des places en crèche au niveau national, afin de garantir une priorité d'accès aux modes de garde collectifs pour les ménages les plus modestes, notamment pour les allocataires de minima sociaux en transition vers l'emploi.

Votre rapporteur considère que ces propositions constituent des pistes de réflexion utiles, même si de nombreuses questions subsistent quant à leur mise en oeuvre : reste en effet à déterminer quel devrait être le niveau le mieux adapté en matière de politique de la petite enfance, ainsi que les modalités de financement de cette réforme. Le taux de couverture des besoins proposé, à savoir 50 % d'ici cinq ans, suppose en effet la mobilisation d'environ 2,6 milliards d'euros supplémentaires.

b) Généraliser l'accompagnement au retour à l'emploi à l'ensemble des bénéficiaires de minima sociaux

Votre rapporteur regrette que seuls les bénéficiaires du RMI bénéficient, à ce jour, d'un accompagnement professionnel et social formalisé et obligatoire. Elle considère en effet que ce dispositif pourrait être, avec profit, étendu à l'ensemble des bénéficiaires de minima sociaux ou, à tout le moins, à ceux qui ont vocation à retourner vers l'emploi.

A ce titre, la décentralisation du RMI constitue une opportunité, même si des risques de désengagement restent à craindre : dans la mesure où ils sont désormais libres de fixer les contours de leur politique d'insertion, les départements ont la possibilité d'en élargir le bénéfice aux titulaires d'autres minima sociaux, ce qui était exclu dans le cadre rigide des crédits d'insertion.

Cependant, compte de la charge financière représentée par la décentralisation du RMI et des autres transferts de compétence dévolus aux départements - notamment dans le domaine du handicap -, certains conseils généraux pourraient être tentés d'avoir une vision minimaliste de leur rôle et refuser de supporter le coût du développement des supports à la démarche d'insertion pour d'autres catégories de publics que les bénéficiaires du RMI.

Votre rapporteur estime pourtant que les départements auraient intérêt à s'engager dans cette voie car cela leur permettrait de développer des synergies et de prévenir l'augmentation du nombre de bénéficiaires du RMI : à terme, les allocataires de l'API et de l'ASS basculent en effet dans le dispositif du RMI, dans une situation d'employabilité dégradée car ils sont déjà au chômage depuis longtemps.

Il est toutefois évident que les départements ne pourront pas mettre seuls en place les dispositifs d'accompagnement vers l'emploi pour l'ensemble des bénéficiaires de minima sociaux et qu'ils devront s'appuyer sur d'autres acteurs, notamment le service public de l'emploi.

Votre rapporteur souligne à cet égard l'opportunité que représente la création des maisons de l'emploi, prévues par la loi de cohésion sociale. Elles devraient permettre aux départements de bénéficier d'une mutualisation des moyens existants pour mettre en oeuvre le volet « emploi » des contrats d'insertion. En échange, ces départements pourraient assurer un service d'accompagnement social complémentaire pour d'autres publics que pour les allocataires du RMI.

Votre rapporteur insiste enfin sur la nécessité d'inclure, dans l'accompagnement proposé aux bénéficiaires de minima sociaux, une information sur leurs droits et la modulation prévisible de leurs revenus, dans le cadre d'une reprise d'activité. Il est en effet indispensable, pour des personnes aux ressources très modestes, de n'être pas prises au dépourvu par une rupture brutale de l'évolution de leurs revenus. Cette information, qui permet à l'allocataire de reprendre une activité en toute connaissance de cause, est au moins aussi importante pour lever les obstacles au retour à l'emploi que la suppression des effets de seuil. Cette mission d'information pourrait, comme c'est le cas au Royaume-Uni, relever de la compétence des maisons de l'emploi.

* 39 « Les enfants pauvres en France », CERC, 2004, La Documentation française.