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3. Une question ouverte : faut-il fusionner certains minima sociaux ?

a) La question de l'harmonisation des montants des minima sociaux

Le nombre important de minima sociaux en France et la comparaison avec d'autres pays européens alimentent depuis longtemps une réflexion sur la nécessité de simplifier notre système de minima sociaux, en fusionnant certaines prestations entre elles : ainsi, dès 1992, le commissariat général du plan avait mis en place un groupe de travail intitulé « Unifier les minima sociaux ? »38(*). Cette idée de fusion concerne en premier lieu le RMI et l'API, dans une moindre mesure l'allocation veuvage et l'ASS.

Pourtant, votre rapporteur considère que la réduction du nombre des minima sociaux n'est pas, en elle-même, une priorité, pas plus que l'uniformisation de leurs montants car ils répondent, en réalité, à une certaine logique.

S'agissant de l'AAH, du minimum vieillesse et du minimum invalidité, il est clairement impossible de diminuer leur montant pour les aligner sur celui du RMI ou de l'ASS. Outre qu'elle serait politiquement intenable, une telle mesure ne se justifie pas sur le plan économique car, dans la mesure où ces prestations concernent, dans leur grande majorité, des inactifs, le niveau des minima en question ne crée pas de réelles perturbations sur le marché du travail.

Quant à augmenter le niveau des autres minima pour les aligner sur ces prestations plus favorables, elle se heurterait, au-delà de la contrainte budgétaire, à la question des trappes à inactivité, en réduisant de façon drastique le gain à la reprise d'activité, et à la question de leur équité par rapport aux actifs à faible revenu.

Votre rapporteur rappelle enfin, à la lumière de l'analyse de l'ensemble du dispositif des minima sociaux qu'elle a menée, que comparer les montants bruts des différentes prestations n'a pas grand sens, compte tenu du poids des droits connexes dans le revenu final des allocataires. Elle se refuse donc à alimenter une polémique sur le montant des diverses prestations, préférant s'attacher à rendre plus équitables ces droits connexes.

b) Fusionner certains minima : une possibilité, certainement pas un impératif

Si l'on passe en revue les neuf minima sociaux français, il est incontestable que plusieurs d'entre eux, soit parce qu'ils visent des publics très proches, soit parce que leur mode fonctionnement est similaire, pourraient être fusionnés.

Ainsi, il est incontestable qu'une fusion du RMI et de l'API ne soulève pas d'obstacle technique majeur, dans la mesure où ces deux prestations strictement différentielles sont construites sur le même modèle. Il s'agit donc surtout d'une question politique relative au niveau de la nouvelle allocation issue de cette fusion.

Une solution envisageable pourrait être d'aligner les deux minima sur le RMI, en renvoyant la prise en charge des surcoûts liés à l'isolement du parent au dispositif des prestations familiales : il s'agirait alors de créer, sous condition de ressources, une majoration d'allocations familiales en faveur des parents isolés ou encore de réformer, pour la rendre plus favorable, l'allocation de soutien familial. Le principal obstacle à cette fusion reste la stigmatisation dont les actuels bénéficiaires de l'API craignent d'être l'objet en basculant dans le dispositif du RMI.

Bien qu'elle concerne des publics aux caractéristiques très proches, la fusion de l'ASS avec le RMI se heurte, en revanche, à des difficultés plus importantes : contrairement au RMI, l'ASS n'est pas familiarisée et le niveau de salaire du conjoint compatible avec l'allocation est nettement plus élevé. Les avantages liés à l'ASS traduisent la volonté des pouvoirs publics d'avantager ceux qui ont déjà travaillé et qui ont relevé du système d'indemnisation du chômage de droit commun.

Dans ces conditions, votre rapporteur estime que le rapprochement du RMI et de l'ASS passe davantage par une harmonisation de leurs droits liés et par un mode d'indexation qui permettent une évolution comparable de leur pouvoir d'achat que par une fusion complète des deux allocations.

De la même manière, votre rapporteur n'est pas favorable à une fusion pure et simple de l'AAH et du minimum invalidité, combien même les bénéficiaires de ces deux prestations présentent les mêmes caractéristiques et les mêmes besoins. Il lui semble en effet important de préserver une prestation spécifique en faveur des personnes handicapées qui ont pu se constituer des droits, même très faibles, dans le système contributif. Il est en revanche indispensable d'harmoniser leurs droits liés, de façon à ce que les bénéficiaires du minimum invalidité ne soient plus systématiquement désavantagés par rapport aux titulaires de l'AAH.

Pour ce qui concerne enfin l'allocation veuvage, votre rapporteur ne peut que se féliciter de la solution apportée par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites : elle programme en effet l'extinction de cette allocation, au profit d'une amélioration du dispositif des pensions de réversion, désormais ouvertes sans conditions d'âge ni de ressources.

* 38 « Unifier les minima sociaux ? », groupe de travail interadministratif du commissariat général du plan, présidé par Bertrand Fragonard, 1992.