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B. UN ASPECT SOUVENT ÉLUDÉ DU SYSTÈME DES MINIMA SOCIAUX : LA QUESTION DES DROITS CONNEXES

Les minima sociaux ne constituent que très rarement, voire jamais, l'intégralité des revenus de leurs titulaires. Ceux-ci ont en effet droit, comme tous les Français et dès lors qu'ils en remplissent les conditions d'attribution, au bénéfice des prestations prévues pour toute la population, comme les allocations familiales.

Par ailleurs, la qualité d'allocataire d'un minimum social ouvre droit, de façon plus ou moins automatique et dans des proportions variables en fonction de la prestation considérée, au bénéfice d'un nombre important de droits connexes, spécifiques à certaines catégories de la population.

Comme en témoigne le tableau suivant, les minima sociaux ne constituent dès lors qu'un tiers des transferts sociaux bénéficiant aux ménages les plus pauvres et moins de 20 % de leur revenu disponible. En comparaison, les allocations logement et les prestations familiales sans condition de ressources représentent respectivement 29 % et 23 % des transferts sociaux en leur faveur.


Poids des transferts sociaux dans le revenu disponible
des ménages du premier décile 1

 

Montants moyens mensuels (en euros)

Poids au sein des transferts sociaux

Poids au sein de l'ensemble du revenu

Prestations famille sans condition de ressources (2)

79

23 %

12 %

Prestations famille sous condition de ressources (3)

28

8 %

4 %

Aides à la scolarité (4)

15

4 %

2 %

Aides à la garde onéreuse d'enfants (5)

2

1 %

1 %

Allocation logement (locataires)

98

29 %

16 %

Minima sociaux (6)

119

35 %

19 %

Total des prestations

341

-

54 %

Revenu disponible par unité de consommation et par mois

634

-

-

(1) Le premier décile ne recoupe pas exactement la population des bénéficiaires de minima sociaux : il s'agit des 10 % des ménages français ayant les revenus initiaux les plus faibles. Le revenu disponible est ici divisé par le nombre d'unités de consommation composant le ménage.

(2) Allocations familiales, allocation parentale d'éducation (APE), allocation d'éducation spéciale (AES), allocation de soutien familial (ASF).

(3) Complément familial, allocation parentale pour jeune enfant (APJE), API.

(4) Allocation de rentrée scolaire, bourses du secondaire.

(5) Allocation de garde d'enfant à domicile (AGED), aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA), complément d'AFEAMA, subventions crèches.

(6) AAH, complément d'AAH, minimum invalidité, RMI, minimum vieillesse.

NB : il convient de noter que ces proportions sont sensiblement identiques depuis la mise en place de la prestation d'accueil du jeune enfant (p. au 1er janvier 2004).

Source : INSEE-DGI, enquête revenus fiscaux 1999 (actualisée en 2002), calculs DREES.

Pour obtenir une image fidèle du niveau de vie des bénéficiaires de minima sociaux et de leur famille, il est donc indispensable d'évaluer le poids de ces droits connexes dans le revenu des intéressés. De la même manière, pour comparer le pouvoir d'achat des bénéficiaires des différents minima et pour identifier les distorsions les plus criantes, une prise en compte de ces prestations complémentaires est nécessaire.

1. Les droits connexes légaux : un dispositif plus ou moins développé selon les minima sociaux

a) Un accès privilégié aux aides au logement

Bien qu'elles ne soient pas, et de très loin, réservées aux bénéficiaires de minima sociaux, les aides personnelles au logement versées par les caisses d'allocations familiales contribuent, de façon très importante, au niveau de vie de leurs allocataires. Les aides au logement sont en effet relativement concentrées sur les ménages les plus pauvres : ainsi, les 10 % des ménages les plus pauvres, qui détiennent seulement 2,3 % du revenu initial, concentrent près de 32,8 % de la masse des allocations logement5(*).

Cette concentration des aides au logement sur les ménages les plus pauvres est en partie due à la règle selon laquelle les bénéficiaires du RMI et de l'API ont automatiquement droit, du seul fait de statut de bénéficiaires de ces prestations, aux allocations logement (allocation de logement à caractère social - ALS - et allocation de logement à caractère familial - ALF) à taux plein.

Par ailleurs, depuis la réforme du barème des aides au logement, intervenue en deux étapes entre le 1er janvier 2001 et le 1er janvier 2002, les conditions de ressources prévues pour l'attribution de ces allocations ont été sensiblement améliorées et permettent désormais aux bénéficiaires des autres minima sociaux d'y avoir très largement accès.

Cette réforme a en effet permis une revalorisation importante du barème de l'ALS et de l'ALF, aboutissant à un alignement avec celui de l'aide personnalisée au logement (APL) et a rétabli une certaine neutralité de la condition de ressources applicable à ces allocations vis-à-vis de l'origine des revenus du demandeur, permettant d'élargir le bénéfice de l'aide à taux plein à d'autres catégories de personnes que les seuls bénéficiaires du statut de « RMIste » ou d' « APIste ».

Il convient enfin de noter que pour les bénéficiaires de l'AAH, la perception d'une aide au logement entraînait automatiquement, jusqu'à aujourd'hui, la perception du complément d'AAH, d'un montant forfaitaire de 95,92 euros par mois. La loi 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances des personnes handicapées instaure le même lien automatique entre la perception d'une aide au logement et le bénéfice de la nouvelle « majoration pour vie autonome », versée en remplacement de l'actuel complément. Son montant devrait s'élever à environ 100 euros.

b) Des avantages fiscaux non négligeables

Au-delà du fait que leur niveau de ressources les classe en pratique dans la catégorie des ménages non imposables, les titulaires de minima sociaux bénéficient d'un certain nombre de privilèges fiscaux, le plus souvent liés non pas à leur niveau de ressources mais à leur statut d'allocataire.

· Une exclusion de certains minima sociaux du champ de la CSG et de la CRDS

Tous les minima sociaux sont exonérés de contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS). Une exonération identique a également été prévue en matière de contribution sociale généralisée (CSG), sauf pour les titulaires de l'AI et de l'ASS. Rien ne semble pourtant justifier un traitement particulier, et moins favorable, de ces deux allocations, ce qui témoigne encore une fois d'une absence de politique globale en matière de minima sociaux.

· Un traitement de faveur dans le cadre de l'impôt sur le revenu

Certains minima sociaux bénéficient d'un régime fiscal favorable à l'impôt sur le revenu et n'ont pas à être déclarés : c'est le cas des allocations supplémentaires vieillesse et invalidité, de l'AAH et du RMI. Une suspension des dettes fiscales est enfin prévue en faveur des bénéficiaires du RMI et de l'API. L'exclusion des autres minima sociaux de ces dispositions ne semble toutefois pas découler d'une volonté délibérée. Elle est plutôt le résultat d'un traitement au cas par cas de chaque allocation, sans vue d'ensemble.

· Une exonération plus ou moins automatique de taxe d'habitation

Les titulaires du RMI bénéficient d'une exonération automatique de la taxe d'habitation, dès lors qu'ils peuvent justifier du statut de « RMIste » pour tout ou partie de la période s'écoulant entre le 1er janvier de l'année n-2 et la date de paiement de l'impôt. Une fois de plus, cette disposition, liée au statut de bénéficiaire du RMI, ne s'applique pas aux titulaires d'autres minima sociaux.

Cependant, une amélioration du mécanisme de prise en compte des ressources dans le calcul de cet impôt, introduite par la loi de finances pour 2000, a permis de réduire le poids de cet impôt pour d'autres catégories de contribuables à faibles revenus. Elle a conduit, dans les faits, à une exonération pour les titulaires de l'API, de l'AAH et de l'allocation veuvage.

· Un régime favorable en matière de redevance audiovisuelle

Une exonération de la redevance audiovisuelle était jusqu'ici traditionnellement prévue en faveur des personnes âgées de plus de 65 ans et non imposables, ainsi que, sous certaines conditions de ressources, en faveur des personnes dont le taux d'invalidité était supérieur à 80 %. Ces règles conduisaient en pratique à une exonération des titulaires de l'AAH, du minimum vieillesse et du minimum invalidité. Les allocataires du RMI pouvaient également en bénéficier, à leur demande expresse.

L'article 41 de la loi de finances pour 2005, qui réforme le régime de la redevance audiovisuelle pour en adosser le recouvrement sur celui de la taxe d'habitation, refond les exonérations applicables à la redevance audiovisuelle. L'objectif de cette réforme est de rapprocher les exonérations applicables à la redevance de celles existant pour la taxe d'habitation, afin de faciliter la gestion de ces deux impôts pour les agents chargés de leur recouvrement.

L'exonération de la redevance audiovisuelle s'étend donc désormais aux « personnes indigentes » reconnues comme telles par la commission communale des impôts directs, aux titulaires de l'AAH, du minimum vieillesse et du minimum invalidité ès qualité, aux infirmes et aux personnes âgées de plus de 60 ans remplissant certaines conditions de ressources et aux bénéficiaires du RMI. Un régime transitoire est prévu jusqu'en 2007 pour les contribuables pour lesquels le nouveau régime serait moins favorable.

En s'attachant une fois de plus aux statuts des personnes et non à leur niveau de revenu, le nouveau régime d'exonération de la redevance audiovisuelle ne permet pas une unification du régime applicable à l'ensemble des bénéficiaires de minima sociaux : ainsi, bien que leur niveau de ressources soit comparable, les titulaires de l'ASS et de l'API restent soumis à la redevance audiovisuelle.

c) Une couverture encore imparfaite en matière de frais de santé

La création de la couverture maladie universelle a permis à tous les bénéficiaires de minima sociaux d'avoir accès à une couverture de base, s'ils ne bénéficiaient pas d'une affiliation à un autre titre. Cependant, seuls les titulaires du RMI et les bénéficiaires de la CMU complémentaire ont été automatiquement exonérés du paiement de la cotisation correspondante, les autres ayant été soumis à une condition de ressources.

De la même manière, l'accès à la CMU complémentaire n'est automatique que pour les bénéficiaires du RMI. Pour les autres demandeurs, un plafond de ressources est applicable, qui varie en fonction de la composition du foyer.

Plafond de ressources pour la CMU complémentaire au 1er juillet 2004

Composition du foyer

Ressources mensuelles (en euros)

Personne seule

576,13

2 personnes

824,20

3 personnes

1.037,04

4 personnes

1.209,88

Par personne supplémentaire

230,45

Compte tenu de ces plafonds, les titulaires de l'API, dès lors qu'ils ne sont pas en situation d'intéressement6(*), y ont en pratique accès quelle que soit la configuration de leur foyer. Pour les bénéficiaires d'autres minima sociaux, le droit à la protection complémentaire dépend tout à la fois de la configuration familiale et de l'existence ou non d'autres ressources s'ajoutant au minimum considéré.

En revanche, les titulaires de certaines prestations en sont exclus d'office, compte tenu du niveau de celle-ci : c'est le cas pour les personnes seules bénéficiaires de l'AAH, des allocations supplémentaires invalidité et vieillesse et de l'AER.

d) Un dispositif peu développé : la constitution de droits à l'assurance vieillesse

Seules les périodes passées sous le bénéfice de minima sociaux liés à l'exercice antérieur d'un emploi, c'est à dire de l'ASS, de l'AER et de l'allocation supplémentaire d'invalidité, ouvrent droit à une validation au titre de l'assurance vieillesse.

Depuis la création du RMI, un débat existe sur l'opportunité de valider les périodes de versement de cette allocation au titre de la retraite7(*). Outre le fait qu'il est extrêmement difficile de mesurer le coût d'une telle mesure, on ignore si ce type de validation pourrait conduire à une retraite bien supérieure à celle servie au titre du minimum vieillesse, prestation à laquelle les anciens bénéficiaires du RMI accèdent à défaut de pension plus avantageuse.

Le niveau de la retraite servie après validation serait en effet fonction à la fois de la durée de présence au sein du dispositif RMI et du niveau de la validation envisagée : celle-ci pourrait être effectuée soit au niveau du salaire annuel moyen de l'intéressé - qui serait très faible, voire nul, pour une personne restée bénéficiaire du RMI pendant une longue période -, soit au niveau du SMIC, soit encore à celui du RMI.

En raison de ces incertitudes, l'ouverture de droits à la retraite pour les bénéficiaires du RMI a toujours été repoussée.

e) La place des prestations familiales pour les ménages pauvres avec enfants

Si aucune prestation familiale n'est directement liée au bénéfice de tel ou tel minimum social, les conditions de ressources applicables aussi bien à la prestation d'accueil du jeune enfant qu'à l'allocation de rentrée scolaire ou au complément familial, font qu'une proportion importante des titulaires de minima sociaux en bénéficie. Si ces aides ne représentent en moyenne que 4 % du revenu des ménages pauvres, leur poids est nettement plus important pour les familles nombreuses et les familles monoparentales.

Il convient également de souligner que les allocations familiales de droit commun, versées sans condition de ressources, contribuent, pour une part importante, au niveau de vie des foyers d'allocataires de minima sociaux : elles représentent ainsi 23 % des transferts sociaux en faveur des ménages les plus pauvres, soit 12 % de leur revenu global.

* 5 Cf. « Réforme des allocations logement : quels impacts sur les ménages à bas revenus ? », Lisa Fratacci (direction de la prévision), Les travaux de l'Observatoire 2003-2004.

* 6 C'est-à-dire de cumul entre un revenu d'activité et l'allocation versée. Cf. infra p. 45.

* 7 Cette question se pose avec moins d'acuité pour les bénéficiaires de l'API car son versement est temporaire (trois ans au maximum).