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II. LE RENFORCEMENT DES PARTENARIATS : UNE CONSTANTE DES POLITIQUES DE LA VILLE EN EUROPE

Des dispositifs de coopération entre l'Etat et les collectivités territoriales ont été institués dans de nombreux pays, sous une forme plus ou moins formalisée, dans le but de mettre en place une politique à destination des villes et quartiers en difficulté.

Ainsi votre rapporteur relève-t-il tout d'abord qu'il existe, chez nos voisins européens, une « politique de la ville », au sens d'une politique prioritairement destinée à lutter contre les exclusions et les discriminations sur le territoire des villes, ces politiques étant de plus en plus intégrées et élargies.

La définition des grandes orientations revient à l'Etat, leur mise en oeuvre locale incombant aux collectivités territoriales. Partout cette politique associe un nombre croissant d'acteurs (autres échelons territoriaux, Etat, Union européenne). Partout, dans un contexte de non coïncidence entre agglomérations et villes centres, elle recherche des échelles de solidarités adaptées afin de partager équitablement les charges du renouvellement urbain entre la ville et son environnement.

Les formes de coopération peuvent prendre, comme le montre l'encadré ci-après, des formes variées.

LES ZONES URBAINES DÉFAVORISÉES DANS L'UNION EUROPÉENNE :
PROGRAMMES D'ACTION ET CONTRATS

Les actions mises en oeuvre au profit des zones urbaines défavorisées prennent la forme de contrats (Belgique, Suède) ou de programmes (Allemagne, Pays-Bas, Italie, Danemark, Portugal), fondés sur la définition d'objectifs communs entre les partenaires et sur une logique de cofinancement : la logique incitative, fondée sur l'initiative communale, est donc généralisée.

Les modalités de mise en oeuvre et de partenariat dépendent de l'organisation politico-administrative de chaque pays.

En général, la relation entre l'Etat et les municipalités est assez directe, comme c'est le cas en France, au Danemark et aux Pays-Bas. En Suède ont été mis en oeuvre en 1999 des « contrats de développement local » avec sept communes ; cofinancés par les municipalités, ils concernent 24 quartiers pauvres à forte densité d'immigrants. L'autorité fédérale belge a, dans la loi du 17 juillet 2000, développé une politique de « contrats de ville », qui déterminent « les conditions auxquelles les autorités locales peuvent bénéficier d'une aide financière de l'Etat dans le cadre de la politique urbaine ». Dès 2000, les premiers contrats de ville ont été conclus avec les villes de plus de 150.000 habitants (Anvers, Gand, Liège, Charleroi) et avec les sept communes bruxelloises inscrites à l'objectif 2 des fonds structurels.

Dans d'autres pays, le niveau intermédiaire joue un rôle plus important. C'est le cas des régions italiennes pour les « programmes intégrés de requalification urbaine » (1992) et les « programmes de réhabilitation urbaine des quartiers d'habitat social » (1993) ; dans le second cas, la région est chargée de la programmation générale et financière, et assure la répartition des financements au niveau communal et intercommunal. Les communes prennent en charge la promotion et la mise en oeuvre des programmes, sélectionnent les projets et définissent les zones d'intervention, selon des critères définis par les régions.

En Allemagne, le programme « la ville sociale » piloté par le ministère fédéral des transports, de la construction et du logement, appelle les villes à s'engager dans une politique de développement urbain intégré à long terme. Financé par l'Etat fédéral à 25 % et par les Länder et les Gemeinde à 75 %, il s'inscrit dans un programme général d'incitation à l'urbanisme au profit de la reconstruction à l'Est, où l'intervention de l'Etat fédéral est plus déterminante.

Source : Cour des comptes.

A. AVANTAGES ET LIMITES DE LA CONTRACTUALISATION

Comme le montre l'étude menée par le Groupe européen sur la régénération urbaine dans l'Europe du Nord-Ouest10(*) et la contribution de M. Gérard Marcou sur la contractualisation territoriale en Europe11(*), le recours à la contractualisation territoriale a conduit aux mêmes types d'avancées et de limites dans les différents pays européens.

· Au titre des premières, les études insistent sur les points suivants :

- le développement de la coopération entre l'Etat et les collectivités territoriales vise à introduire davantage de cohérence dans l'action publique ;

- ce développement permet de surmonter le cloisonnement et la sectorisation des politiques, et de parvenir à une meilleure coordination entre administrations sur un même territoire ;

- le recours au contrat favorise le dialogue avec les collectivités et, à ce titre, est source de légitimation de l'action en permettant d'établir un diagnostic et de fixer des objectifs partagés ;

- la contractualisation, en fixant des engagements pour une longue période, apporte aux acteurs une stabilité et une visibilité sur l'action à venir ;

- enfin, elle entraîne un développement de la participation, à l'instar des « commissions locales de développement intégré » en Belgique, qui comportent obligatoirement des représentants des habitants des quartiers en revitalisation et participent à l'élaboration des programmes et à leur mise en oeuvre.

· S'agissant des dérives de la contractualisation, il convient tout d'abord de citer, en premier lieu, le développement inflationniste des partenariats, lié à l'imbrication et la disparité spatiale et temporelle des procédures et initiatives.

L'étude du Groupe européen souligne ainsi : « d'un point de vue opérationnel, la multiplication des procédures territoriales -plus de 40 à Roubaix selon les autorités de la ville- sur un même espace est un des problèmes concrets le plus souvent relevés dans toutes les villes ici étudiées ».

Cette superposition des accords entraîne de nombreux inconvénients, notamment un manque de transparence et de coordination : ainsi Gérard Marcou souligne-t-il qu'aucune solution n'a pour l'heure été trouvée en Italie, la France tentant pour sa part de faire du contrat de plan Etat-région le « contrat-cadre », et l'Espagne réglementant la qualité pour signer des accords.

De surcroît, la multiplication des contrats est très coûteuse, la préparation et la négociation étant souvent longues, et le suivi de la mise en oeuvre des accords représentant des coûts administratifs élevés, « surtout lorsque l'accord implique des partenaires multiples et de statuts différents, ce que l'on observe en particulier en France, en Italie, ainsi qu'aux Pays-Bas. (...) Le vrai problème est surtout de ne pas engager une procédure relativement lourde, notamment en raison de multiples cofinancements, pour des opérations ou des programmes dont l'enjeu ne le justifie pas ». Or l'auteur poursuit en indiquant que le succès de la contractualisation entraîne précisément, à l'instar de l'Espagne, le développement de contrats portant sur des engagements financiers relativement faibles.

* 10 Etude du Groupe européen sur la régénération urbaine dans l'Europe du Nord-Ouest concernant les échelles géographiques et institutionnelles de mise en oeuvre (novembre 2001).

* 11 La contractualisation territoriale en Europe, Gérard Marcou, in Contractualisation et territoires : les contrats d'agglomération, Les Cahiers du GRIDAUH, n° 12, 2005.