B. UN POSITIONNEMENT ORIGINAL À RÉAFFIRMER
1. Le choix français d'une direction générale d'administration centrale directement rattachée au Premier ministre
a) Une direction des services du Premier ministre mise à disposition du ministre de la fonction publique
En application de l'article 15 de l'ordonnance du 9 octobre 1945 précitée, la DGAFP est un des services du Premier ministre, auquel sont rattachées d'autres directions d'administration centrale comme le secrétariat général du gouvernement stricto sensu , le secrétariat général de la défense nationale, le service d'information du gouvernement ou la direction de la Documentation française.
En outre, conformément à l'article 5 du décret n° 2004-321 du 8 avril 2004 relatif aux attributions du ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, non modifié sur ce point par le changement de gouvernement opéré en juin 2005, la DGAFP est mise à disposition du ministre en charge de la fonction publique . Ce positionnement n'est pas, en soi, exceptionnel : si le rattachement aux services du Premier ministre traduit le caractère transversal et interministériel des missions qui incombent à la DGAFP, la direction du développement des médias (DDM) relève aussi des services du Premier ministre, tout en étant pour sa part mise à disposition du ministre en charge de la communication, conformément aux attributions et aux missions de la DDM.
Votre rapporteur spécial juge que le choix de conférer la définition de la politique de la fonction publique à une direction d'administration centrale directement rattachée au Premier ministre soulève cependant une double série d'interrogations :
- est-il opportun que ces missions incombent à un service de l'Etat, ou faudrait-il solliciter des compétences extérieures ?
- à quel ministre convient-il de rattacher éventuellement ce service de l'Etat, au cas où ce choix serait privilégié ?
b) Des agences en charge de la fonction publique : un choix possible mais peu adapté aux missions exercées en France
Une agence permettrait, certes, de diversifier les profils des personnes qui seraient chargées de définir la politique de la fonction publique. Toutefois, seuls les Etats-Unis (avec l'Office de gestion du personnel), le Canada et le Suède ont retenu ce modèle d'organisation directement orienté vers les réformes de structure , et non vers une activité de gestion qui caractérise également la DGAFP française : ainsi, l'agence pour le management public suédoise est responsable de la modernisation de la gestion des ressources humaines, alors que le ministère des finances exerce en Suède des compétences transversales.
Au regard de l'organisation de la DGAFP française, il apparaît que les structures qui lui sont rattachées, faisant largement appel aux compétences des fonctionnaires d'autres ministères détachés ou mis à disposition, tendent à remplir ce rôle.
c) D'autres possibilités de rattachement ministériel
Le rattachement au Premier ministre a également été retenu en Italie et au Royaume-Uni, afin de privilégier un pilotage central. Un ministère spécifique à la fonction publique existe en revanche en Espagne, au Luxembourg, en Belgique et en Autriche : la mise à disposition du ministre en charge de la fonction publique de la DGAFP française tend à répondre à ce besoin, sans créer nécessairement une nouvelle administration dont la mise en place en France ne pourrait se justifier que par redéploiement de compétences aujourd'hui dispersées entre les directions en charge des ressources humaines des différents ministères.
Le rattachement au ministre des finances, à l'instar du Danemark, du Portugal, de la Finlande et de l'Irlande, correspondrait à une logique budgétaire, au regard de la part (40 %) des traitements et salaires des fonctionnaires, y compris les charges de pension, dans le budget de l'Etat. Toutefois, une approche exclusivement budgétaire de la fonction publique serait réductrice.
Si votre rapporteur spécial juge donc pertinent le choix d'une direction d'administration centrale rattachée au Premier ministre, il n'en estime pas moins que les relations avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, d'une part, les directions des ressources humaines d'autre part doivent être établies sur des bases claires 4 ( * ) .
d) Le positionnement original de la direction de la fonction publique en Grèce
Dans le cadre de son déplacement en Grèce , votre rapporteur spécial a enfin exprimé sa surprise que, comme dans l'Etat fédéral que constitue l'Allemagne, le directeur général de la fonction publique y soit rattaché au ministère de l'intérieur, de la fonction publique et de la décentralisation . Ce rattachement est toutefois apparu largement dépendant des seules structures gouvernementales : il s'agissait d'élargir la compétence du ministre de l'intérieur à la fonction publique, mais sans réelle remise en cause du fonctionnement assez autonome d'une structure qui dépendait précédemment des services du Premier ministre, comme en France.
Alors que le modèle de l'agence est apparu clairement comme une exception en Europe s'agissant de la gestion de la fonction publique, votre rapporteur spécial a toutefois observé, également en Grèce, que la programmation des emplois relève d'un conseil supérieur indépendant - mais dont le rôle semble, en fait, davantage centré sur l'organisation des concours et les activités de gestion. Toutefois, il ne semble pas qu'une externalisation partielle des tâches, à mi-chemin entre une agence et une administration centrale traditionnelle, constitue nécessairement un modèle à suivre, car il peut poser de délicates questions de conflits de compétence dans un domaine qui reste à caractère régalien .
* 4 Cf. infra, deuxième partie, paragraphe I A 2.