B. DES RÈGLES GÉNÉRALES DE COMPENSATION DONT LA MISE EN OEUVRE RÉVÈLE LA NÉCESSITÉ D'UNE ADAPTATION AU CAS PARTICULIER DE LA DÉCENTRALISATION DES FORMATIONS SANITAIRES ET SOCIALES
La décentralisation des formations sanitaires et sociales représente pour les régions un enjeu évalué, à ce jour, à 622,31 millions d'euros en année pleine par la Commission consultative d'évaluation des charges.
Compte tenu de l'importance de ces masses financières, il convient d'accorder une attention toute particulière aux modalités de la compensation attribuée aux conseils régionaux et, plus particulièrement, aux conditions d'application des dispositions prévues, à ce sujet, par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.
Certes, s'agissant d'un transfert de compétences qui n'est entré que partiellement en vigueur depuis six mois (à la date de rédaction du présent rapport), il serait prématuré de vouloir réaliser aujourd'hui une évaluation d'ensemble de cette compensation.
Sur la base des informations disponibles, il parait néanmoins possible de faire, dès à présent, le double constat suivant :
- la compensation provisionnelle pour 2005 a été calculée conformément aux dispositions de la loi du 13 août 2004 , en dépit du caractère nécessairement estimatif de certaines évaluations ;
- mais l'application des règles générales de compensation prévues par la loi de 2004 au cas particulier de la décentralisation des formations sanitaires et sociales a d'ores et déjà révélé la nécessité de les adapter , voire de les préciser, sur un certain nombre de points.
1. Une première étape : la compensation provisionnelle inscrite en loi de finances pour 2005
a) Des règles générales de compensation qui s'appliquent à la décentralisation des formations sanitaires et sociales
Ø Les principes généraux de la compensation financière
Les transferts de compétences vers les collectivités territoriales doivent s'accompagner des ressources consacrées par l'Etat à l'exercice des compétences transférées. Ce principe, mis en oeuvre depuis 1983, a été érigé en principe constitutionnel à l'occasion de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. L'article 72-2 de la Constitution dispose ainsi que « tout transfert de compétences s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. »
La compensation financière des charges résultant des transferts de compétence définis dans le cadre de la loi du 13 août 2004 doit respecter plusieurs principes tendant à assurer la neutralité desdits transferts, tant sur le budget de l'Etat que sur celui des collectivités territoriales concernées. Cette compensation financière devra ainsi être : intégrale, concomitante, contrôlée et conforme à l'objectif d'autonomie financière des collectivités territoriales, inscrit dans la Constitution.
Sur ces bases, la compensation financière des transferts de compétence est réalisée en plusieurs étapes , à savoir:
- dès la loi de finances de l'année du transfert , des crédits sont inscrits à titre provisionnel pour donner aux collectivités territoriales les moyens financiers d'exercer leurs nouvelles compétences ;
- lorsque le montant de la compensation est définitivement établi , il est procédé aux ajustements nécessaires par voie d'arrêtés ministériels, et après avis de la Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) qui veille à l'exacte adéquation entre les charges et les ressources transférées ;
- la régularisation financière correspondante intervient alors dans le cadre de la loi de finances la plus proche (loi de finances initiale ou loi de finances rectificative).
Ø Des modalités de calcul propres aux transferts de compétences opérés dans le cadre de la loi du 13 août 2004
S'agissant des modalités de calcul de la compensation financière, l'article 119 de la loi du 13 août 2004 dispose que les ressources attribuées aux collectivités territoriales sont égales aux dépenses réalisées par l'Etat pour leur exercice à la date du transfert , diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. Le droit à compensation est calculé sur les bases suivantes :
- pour les dépenses de fonctionnement : la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période trois ans précédant le transfert de compétences ;
- pour les charges d'investissement : la moyenne des dépenses actualisées , hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences.
L'article 121 précise que, s'agissant des instituts de formations sanitaires rattachés à des établissements de santé sous budget global , la compensation financière de leur transfert aux régions devant faire l'objet de règles spécifiques fixées par la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances. 13 ( * )
b) Une compensation provisionnelle pour 2005 calculée conformément aux dispositions de la loi du 13 août 2004, en dépit du caractère nécessairement estimatif de certaines évaluations
La compensation provisionnelle inscrite, dans la loi de finances pour 2005, pour la décentralisation des formations sanitaires et sociales a été calculée conformément aux dispositions de la loi du 13 août 2004 . Son montant est d'environ 390 millions d'euros .
Il convient d'ailleurs de souligner, à ce sujet, que :
- il s'agit de la seule compensation provisionnelle versée aux régions, dans cette loi de finances, au titre de la décentralisation de la formation professionnelle ;
- cette compensation représente, à elle seule, une part significative du total (soit plus de 85 %) des compensations provisionnelles versées aux régions dans le cadre de la loi de finances pour 2005.
Ø L'évaluation du montant global de la compensation provisionnelle
La répartition, par catégories de charges transférées, de la compensation provisionnelle attribuée aux régions par la loi de finances pour 2005 est présentée ci-dessous :
La compensation provisionnelle de la décentralisation
des formations sanitaires et sociales (loi de finances 2005)
|
Charges transférées faisant l'objet d'une compensation provisionnelle dans la loi de finances 2005 |
Montants (en millions d'euros) |
|
Formations sociales Dépenses de fonctionnement Bourses des étudiants |
122,56 17,69 |
|
Formations des sages-femmes et des professions paramédicales Dépenses de fonctionnement Bourses des étudiants |
190,78 au titre des 6 derniers mois de 2005 (1) 59,43 |
(1) L'article 52 de la loi de finances pour 2005 a reporté au 1 er juillet 2005 la date d'entrée en vigueur du transfert aux Régions des dépenses afférentes aux établissements de formations sanitaires.
Le montant global de cette compensation provisionnelle a été évalué selon les règles définies par l'article 119 de la loi du 13 août 2004, à savoir :
Formations sociales (articles 53 à 55 de la loi du 13 août 2004) :
* Dépenses de fonctionnement : moyenne triennale ( 122,56 millions d'euros ) des crédits inscrits au budget de l'Etat pour 2002-2003-2004, et actualisés selon l'indice des prix (hors tabac), soit respectivement : 111,71 millions d'euros, 123,39 millions d'euros et 132,59 millions d'euros ;
* Aides aux étudiants : moyenne triennale ( 17,69 millions d'euros ) des crédits inscrits au budget de l'Etat pour 2002-2003-2004, et actualisés selon l'indice des prix (hors tabac), soit respectivement : 15,32 millions d'euros, 18,45 millions d'euros et 19,29 millions d'euros.
Formations des professions paramédicales et des sages-femmes (article 73 de la loi du 13 août 2004) :
* Dépenses de fonctionnement : 190,78 millions d'euros pour une demi année (le transfert entrant en vigueur au 1 er juillet 2005) se décomposant en :
=> Financements de l'Etat 14 ( * ) : moyenne triennale divisée par deux ( 12,78 millions d'euros ) des crédits inscrits au budget de l'Etat pour 2002 - 2003-2004, et actualisés selon l'indice des prix (hors tabac), soit respectivement : 24,27 millions d'euros, 24,51 millions d'euros et 27,95 millions d'euros ;
=> Financements de l'assurance maladie 15 ( * ) : montant des dépenses divisée par deux ( 178 millions d'euros ) et évalué selon les modalités exposées dans l'encadré ci-après.
|
L'évaluation, au titre de la compensation provisionnelle 2005, des dépenses afférentes aux formations sanitaires rattachées à un établissement de santé sous budget global Depuis 1992, les établissements hospitaliers ne sont plus soumis à l'obligation d'élaborer un budget annexe pour les activités de formation sanitaire qui leur sont rattachés. A la date du transfert de compétences prévu par la loi du 13 août 2004, il était ainsi impossible d'identifier les dépenses en cause au sein de la comptabilité des hôpitaux sous budget global. Les administrations centrales compétentes ont donc procédé à l'évaluation de la compensation provisionnelle en se basant sur les résultats d' une enquête réalisée à ce sujet en 2002 par le ministère de la santé . Le montant annuel des dépenses correspondantes avait alors été estimé à 356 millions d'euros . La compensation provisionnelle versée en 2005 aux régions a donc été fixée, pour une demi-année, à la moitié de ce montant, soit 178 millions d'euros. |
* Aides aux étudiants des formations paramédicales et de sages-femmes : moyenne triennale en année pleine ( 59,43 millions d'euros ) des crédits inscrits au budget de l'Etat pour les années 2002-2003-2004, et actualisés selon l'indice des prix (hors tabac), soit respectivement : 58 millions d'euros, 60,69 millions d'euros et 59,61 millions d'euros.
Ø La répartition entre les régions de la compensation provisionnelle pour 2005
Sur la base du montant global ainsi défini pour la compensation provisionnelle devant être versée en 2005 aux régions au titre de la décentralisation des formations sanitaires et sociales, l'article 52 de la loi de finances a précisé :
* Les conditions du financement de la compensation provisionnelle qui est assuré par application d'une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) aux quantités de carburants vendues chaque année sur le territoire national.
Il convient de noter que, à l'instar du dispositif retenu pour la compensation du transfert du RMI aux départements et de la création du RMA , il ne s'agit pas d'attribuer aux régions une quote-part du produit national de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, mais une fraction des tarifs appliquée aux quantités de carburants vendues sur le territoire national. Ce mécanisme vise à neutraliser les effets des éventuelles variations des tarifs de la TIPP qui seraient décidées par l'Etat.
* la répartition du produit correspondant entre les Régions sur la base d'un pourcentage égal, pour chaque collectivité, au droit de compensation de cette collectivité rapporté au droit de compensation de l'ensemble des régions. Jusqu'à la connaissance définitive des droits à compensation, ces pourcentages sont fixés provisoirement par l'article 52 de la loi de finances pour 2005 .
Telle qu'exposée ci-dessus, la compensation provisionnelle versée, dans le cadre de la loi de finances pour 2005, aux conseils régionaux au titre de la décentralisation des formations sanitaires et sociales a donc été calculée conformément aux dispositions prévues par la loi du 13 août 2004.
On peut toujours, certes, s'interroger sur la méthode employée par les administrations centrales compétentes pour évaluer les dépenses de fonctionnement des formations sanitaires rattachées aux hôpitaux sous budget global. A l'examen, cette méthode parait se justifier par la nécessité de s'adapter aux limites des sources comptables alors disponibles, et non par une quelconque volonté desdites administrations de léser les intérêts des collectivités territoriales .
c) Sur le chemin de la compensation définitive : de 390 millions d'euros (décembre 2004)...à 622,31 millions d'euros (juin 2005)
Il convient d'insister sur le fait qu'il s'agit d'une compensation provisionnelle , établie sur la base d'évaluations dont certaines d'entre elles, compte tenu des échéances ou des lacunes des données disponibles , ont nécessairement un caractère estimatif.
Conformément au droit en vigueur, la compensation définitive fixée par arrêtés interministériels devra refléter l'intégralité des charges transférées aux régions, sous le contrôle vigilant de la Commission consultative d'évaluation des charges.
Cette compensation définitive devra notamment prendre en compte :
Ø Les dépenses de fonctionnement effectivement constatées , dans le budget de l'Etat, au titre de l'exercice 2004 (les évaluations utilisées pour fixer le montant de la compensation provisionnelle ayant été réalisées à partir des crédits du budget 2004 initial, seules données alors disponibles au 1 er janvier 2005). Cette actualisation ne devrait pas toutefois bouleverser les évaluations retenues pour déterminer le montant de la compensation provisionnelle 16 ( * ) .
Ø L'actualisation de l'évaluation retenue, dans le cadre de la loi de finances 2005, pour les dépenses afférentes aux formations sanitaires rattachés à un établissement de santé sous budget global ( Cf : ci-dessus ). En effet, l'article 73 de la loi du 13 août 2004 fait de nouveau obligation aux établissements de santé concernés d'élaborer un budget spécifique, à compter du 1 er janvier 2005, pour les formations sanitaires qui leur sont rattachées. Le décret n° 2005-723 du 29 juin 2005 en a précisé les modalités d'application ( voir 2. e) ci-après ).
Ø Les conséquences financières, pour les régions, de l'alignement récent (mai 2005) des bourses attribuées dans le cadre des formations sanitaires et sociales sur les critères sociaux des bourses de l'Education nationale (Voir 2. c) ci-après ).
Ø Les crédits d'investissements au titre des établissements de formations sanitaires et sociales, qui ne sont pas inclus en totalité dans la compensation provisionnelle fixée par la loi de finances pour 2005 ( voir 2. b) ci-après ).
|
De 390 millions d'euros ( loi de finances 2005 )...à 622,31 millions d'euros ( CCEC juin 2005 ) Dans son rapport d'étape de juin 2005 , la Commission consultative d'évaluation des charges a procédé à une première évaluation du montant de la compensation financière due aux régions au titre de la décentralisation des formations sanitaires et sociales. Elle évalue cette compensation à 622,31 millions d'euros , dont 77,44 millions d'euros pour les bourses aux étudiants et 544,87 millions pour les formations . 17 ( * ) Comment est-on ainsi passé, en quelques mois, de 390 millions d'euros ( compensation provisionnelle loi de finances 2005 ) à 622,31 millions d'euros ( évaluation CCEC juin 2005 ) ? Cette différence s'explique, pour l'essentiel, par l' évaluation des dépenses afférentes aux formations sanitaires (Etat et assurance maladie) qui, dans la nouvelle estimation de la CCEC, ont été calculées : - pour une année pleine , contre seulement une demi-année en ce qui concerne la compensation provisionnelle fixée par la loi de finances 2005 (le transfert de compétences n'entrant en vigueur, cette année-là, que le 1 er juillet ) ; - et sur la base d'une estimation actualisée de la moyenne triennale des dépenses correspondantes (environ 421 millions d'euros en année pleine : 25,57 millions d'euros pour les crédits d'Etat et 395,8 millions d'euros pour les crédits d'assurance-maladie). |
En toute hypothèse, la mise en oeuvre des règles générales de compensation a d'ores et déjà permis de mettre en évidence qu'il conviendrait, sur certains points, de les adapter au cas particulier de la décentralisation des formations sanitaires et sociales.
2. Des règles générales de compensation qu'il conviendrait d'adapter ou de préciser
a) Dépenses de fonctionnement : des bases de calcul qui se révèlent peu adaptées à la réalité des charges transférées aux régions au titre des formations sanitaires et sociales
Ø Des moyennes pluriannuelles dont le montant s'avère inférieur au niveau atteint par les crédits budgétaires de l'Etat à la veille du transfert de compétences
A l'initiative du parlement, la compensation due aux collectivités territoriales au titre de la loi du 13 août 2004 est calculée, on l'a vu, sur la base de moyennes triennales pour les dépenses de fonctionnement.
Cette disposition a pour but de « prévoir une compensation plus loyale des transferts de compétences, dans la mesure où elle sera moins tributaire des réorganisations de services effectuées depuis l'annonce de la nouvelle étape de la décentralisation. » 18 ( * )
Or, si elle demeure parfaitement justifiée dans son principe, cette mesure peut se révéler, à l'examen, peu adaptée à certains cas particuliers, tel le transfert aux régions des formations sanitaires et sociales.
En effet, confronté à l'inadéquation (prévisible ou constatée) des effectifs des travailleurs sociaux et des professionnels de la santé (notamment : infirmières) au regard des besoins, l'Etat avait entrepris, au cours de ces dernières années, d'augmenter les quotas de places et les crédits budgétaires affectés aux formations correspondantes . Cet effort avait été planifié dans le cadre d'un objectif pluriannuel, dont la réalisation s'accompagnait de l'augmentation corrélative, chaque année, des crédits inscrits en loi de finances.
« Dans le domaine social , le plan pluriannuel de développement des formations en travail social, mis en oeuvre à compter de 2002, a prévu l'ouverture de 3000 places supplémentaires sur la période 2002-2005 pour des formations d'un durée de 1 à 3 ans, conduisant à terme à une augmentation des effectifs en formation initiale.
« Dans le domaine sanitaire , les quotas et les capacités d'accueil ont subi la même évolution et ont progressé très rapidement dans un temps très court. A titre d'exemple, le quota de places pour les infirmiers a augmenté de plus de 15 % en 4 ans, passant ainsi de 26 000 en 2000 à 30 000 aujourd'hui. » 19 ( * )
Mais le fait de retenir, pour évaluer la compensation financière due aux régions, une moyenne pluriannuelle de crédits budgétaires en progression constante au cours de la période de référence, aboutit à verser aux conseils régionaux une somme mathématiquement inférieure au niveau atteint par les crédits d'Etat à la veille du transfert , comme le démontre l'exemple ci-dessous :
(millions d'euros)
|
Formations des professions sociales |
Crédits 2002 (1) |
Crédits 2003 (1) |
Crédits 2004 (1) |
Compensation provisoire LF 2005 |
|
Dépenses de fonctionnement |
111,71 |
123,39 |
132,59 |
122,56 (moyenne) |
|
Bourses |
15,32 |
18,45 |
19,29 |
17,69 (moyenne) |
(1) Dotations budgétaires actualisées sur la base de l'indice des prix (hors tabac)
Ainsi, la compensation aux régions des dépenses de fonctionnement des formations sociales, calculée sur la base d'une moyenne triennale, s'établit à 122,6 millions d'euros , alors que le niveau effectivement atteint, à la veille du transfert (2004), par les crédits budgétaires de l'Etat était de 132,6 millions d'euros .
Globalement, et sur la base des informations disponibles à ce jour, le « manque à gagner » résultant, pour les régions, de l'application des règles actuelles de compensation au cas particulier de la décentralisation des formations sanitaires et sociales peut être évalué à environ 30 millions d'euros en année pleine (cf. tableau ci-après).
Toutes les régions ayant répondu au questionnaire de l'Observatoire de la décentralisation ont exprimé leur préoccupation sur ce point.
DECENTRALISATION DES FORMATIONS SANITAIRES ET SOCIALES
COMPARAISON DU MONTANT DE LA COMPENSATION CALCULÉE, D'UNE PART, SUR LA BASE DE LA MOYENNE DES TROIS ANNÉES PRÉCÉDANT LE TRANSFERT DE COMPÉTENCES ET, D'AUTRE PART, SUR LA BASE DES CRÉDITS EFFECTIVEMENT ENGAGÉS À LA DATE DUDIT TRANSFERT
(Sénat - Observatoire de la décentralisation)
(en millions d'euros)
|
Compensation calculée, conformément aux dispositions de la loi du 13 août 2004, sur la base de la moyenne des trois années précédant le transfert (1) |
Evaluation d'une compensation calculée sur la base du montant effectif des crédits (Etat et assurance maladie) en 2004 (2) |
DIFFÉRENCE CONSTATÉE ENTRE LES DEUX MODES DE CALCUL DE LA COMPENSATION |
|
|
1) Formations sociales : Dépenses de fonctionnement |
123,37 |
134,43 |
+ 11,06 |
|
Aides aux étudiants |
18,03 |
20,32 |
+ 2,3 |
|
2) Formations paramédicales et de sages-femmes : Dépenses de fonctionnement |
421,5 Pour une année pleine |
441,15 Pour une année pleine |
+ 19,65 Pour une année pleine |
|
Aides aux étudiants |
59,42 |
59,27 |
- 0,15 |
|
Total |
622,31 |
655,17 |
+ 32,86 |
(1) Source : rapport d'étape de la CCEC juin 2005
(2) Données exposées par les administrations compétentes à l'occasion des réunions de la CCEC (source : comptes-rendus desdites réunions)
De plus, cette compensation ayant été calculée conformément à la loi, elle ne pourra pas être rectifiée « en l'état », et à la seule initiative de la commission consultative d'évaluation des charges, lors du calcul de la compensation définitive due aux régions.
Par ailleurs, et même si la compensation était calculée sur le montant 2004 des crédits budgétaires de l'Etat, et non sur la moyenne des années précédentes, cette compensation n'intégrerait pas tous les effets encore à venir, en termes d'effectifs et de coûts, des mesures nouvelles décidées par l'Etat juste avant la décentralisation.
|
Dès lors, il apparaît nécessaire de déroger (par voie législative) aux règles de compensation financière des charges prévues à l'article 119 de la loi du 13 août 2004 et, plus particulièrement, aux règles de calcul de moyennes pluriannuelles, afin de prendre en compte le financement de l'extension, en année pleine, des places supplémentaires créées par l'Etat aux rentrées scolaires 2003 et 2004 au titre des formations sanitaires et sociales. L'observatoire de la décentralisation a donc décidé, à l'initiative de son rapporteur, de déposer une proposition de loi visant à calculer la compensation financière due aux régions au titre des dépenses de fonctionnement afférentes aux formations sanitaires et sociales , non pas sur la moyenne desdites dépenses au cours des trois années précédant le transfert de compétences, mais sur la base du montant effectif atteint par les crédits d'Etat et d'assurance maladie à la date même de ce transfert. |
Ø Des crédits d'Etat qui, en toute hypothèse, ne correspondent que partiellement aux charges transférées aux Conseils régionaux
Les crédits d'Etat retenus comme base de calcul pour la compensation financière versée aux régions ne représentent qu'une partie de la réalité des charges transférées. En effet, ces crédits ne couvraient, à la date du transfert, qu' une fraction des dépenses de fonctionnement ou d'investissements afférentes aux formations concernées .
Ainsi, par exemple, selon la Direction générale des Affaires sociales, la subvention de fonctionnement versée en 2002 par l'Etat aux établissements assurant la formation initiale préparant aux diplômes de travail social représentait 76 % du total des dépenses indiquées par ces établissements .
Le même constat est d'ailleurs valable en ce qui concerne les bourses aux étudiants des formations sociales, ainsi que les dépenses correspondantes pour les formations paramédicales et de sages-femmes.
Ainsi, « il existe là un décalage entre la compensation sur les bases des dépenses réalisées par l'Etat et les dispositions de la loi (...) du 13 août 2004 qui prévoient l'obligation pour la Région de couvrir les dépenses administratives et pédagogiques des organismes de formation (...). Les étudiants pas plus que ces établissements, ne manqueront de rappeler la région à ses obligations. » 20 ( * )
b) Dépenses d'investissement : une évaluation en cours, et réalisée à partir d'engagements financiers de l'Etat dont la consistance était auparavant sujette à caution
La participation financière de l'Etat aux dépenses d'investissement des établissements de formations sanitaires et sociales n'a pas été explicitement intégrée, rappelons-le, dans la base de calcul de la compensation provisoire versée aux régions en application de la loi de finances pour 2005.
Ceci est justifié, selon les administrations centrales, par le fait qu'il n'existait pas, avant la décentralisation, de subventions d'investissement (au sens strict du terme) versées par l'Etat aux établissements du secteur médico-social . Les dépenses d'investissement ou d'équipements de ces établissements étaient donc financées :
- soit dans le cadre global de leur subvention de fonctionnement ;
- soit par l'intermédiaire des crédits définis, dans certains cas, par les contrats de Plan Etat-Régions .
Sur ce dernier point, et pour l'application des dispositions de l'article 119 de la loi du 13 août 2004, un inventaire est en cours afin d'identifier, au sein des contrats de Plan Etat-Régions :
- d'une part, les opérations déjà engagées par l'Etat à la date du transfert de compétences et qui devraient demeurer à la charge de celui-ci. Selon les administrations compétentes, les sommes versées par l'Etat à ce titre seront alors déduites du montant annuel de la compensation financière versée aux régions ;
- d'autre part, les opérations non engagées et entrant dans le champ des compétences transférées . Pour ces opérations, u ne compensation financière de ces dépenses d'investissements, calculée sur la base de la moyenne des cinq années précédant le transfert de compétences (Cf : loi du 13 août 2004) sera alors attribuée aux régions .
A la date de rédaction du présent rapport, il n'a pas été possible d'obtenir des éléments d'information plus précis sur cet inventaire et sur ses conséquences pour la compensation versée aux conseils régionaux.
Quoiqu'il en soit, il convient de souligner que, comme pour les dépenses de fonctionnement (sinon davantage), la participation financière de l'Etat aux dépenses d'investissement ou d'équipement des établissements du secteur médico-social ne représentait qu'une fraction des dépenses engagées par lesdits établissements. Cette participation était relativement faible et variable d'une région à l'autre. Il semble même que, dans certains cas, des établissements aient renoncé à demander une contribution de l'Etat à leurs dépenses d'investissement , compte tenu des difficultés rencontrées pour en obtenir le versement.
Or, cette situation risque d'avoir plusieurs conséquences défavorables pour les conseils régionaux, à savoir :
- le risque d'être exposés, de but en blanc, aux demandes financières «reconventionnelles » émanant des établissements du secteur médico-social (demandes dont le montant, compte tenu du retard accumulé par l'Etat, sera probablement important) ;
- l'absence d'un inventaire exhaustif de l'état des établissements transférés , privant ainsi les régions de toute visibilité sur l'étendue de leurs nouvelles responsabilités en ce domaine ;
- l'incidence des modalités prévues pour la compensation financière qui, fondée sur la moyenne des années précédant la décentralisation, « aura tendance à favoriser les Régions dotés d'un parc immobilier et d'équipements récents et, à contrario, pénaliser celles dont le parc immobilier nécessiterait des investissements ou dont les équipements seraient à renouveler. » 21 ( * )
Certes, la loi du 13 août 2004 a prévu, en ce domaine, et à l'initiative du Sénat , un garde-fou. S'agissant des établissements de formation des travailleurs sociaux, l'article 53 prévoit que : « la région participe également, dans des conditions définies par une délibération du conseil régional , à leurs dépenses d'investissement , d'entretien et de fonctionnement des locaux ». La région dispose ainsi d'une base légale lui permettant de limiter, au regard des possibilités de son budget, sa participation aux dépenses d'investissement desdits établissements.
Mais il est à craindre que la proximité géographique du financeur (le conseil régional) et des organismes de formation bénéficiaires n'incite désormais ces derniers à faire preuve d'une plus grande détermination pour la revendication des moyens financiers jugés nécessaires à leurs investissements.
c) Aides aux étudiants : la compensation annoncée de leur alignement, récemment décidé par l'Etat, sur les critères sociaux des bourses de l'Education nationale
Pris sur le fondement des articles 55 et 73 de la loi du 13 août 2004, deux décrets 22 ( * ) ont récemment défini les règles minimales de taux et de barème des aides accordées aux étudiants suivant des formations sanitaires ou sociales. Rappelons que, dans le nécessaire respect de ces règles minimales, la détermination du taux et du barème de ces aides appartient désormais au conseil régional.
Ces deux décrets alignent, en fait, les minima applicables aux bourses sanitaires et sociales sur ceux qui sont déjà en vigueur pour les bourses de l'Education nationale. C et alignement entraîne donc une augmentation corrélative du coût des bourses transférées aux régions, et ce par rapport aux dépenses antérieurement prises en charge, à ce titre, par l'Etat.
Les décrets ayant été publié en mai 2005, leurs effets financiers n'avaient pu être anticipés lors du calcul de la compensation provisoire versée aux Régions en application de la loi de finances pour 2005.
Les administrations compétentes ont indiqué que l'augmentation de la charge financière des aides aux étudiants qui résulte de l'entrée en vigueur de ces deux décrets serait bien compensée 23 ( * ) . La Commission consultative d'évaluation des charges le confirme d'ailleurs dans son rapport d'étape de juin 2005.
Il est toutefois nécessaire d'attendre la rentrée 2005 afin de pouvoir déterminer précisément le nombre de boursiers bénéficiaires et calculer ainsi, sur des bases irréfutables, le montant de la compensation définitive due aux régions.
Enfin, il convient de rappeler que, après la date d'entrée en vigueur du transfert de compétences, l'actualisation du montant des aides aux étudiants relève, dans le respect des minima fixés par décret, de la compétence exclusive des conseils régionaux.
d) Transferts de personnels : une estimation « a minima » par les administrations compétentes
La compensation des compétences transférées aux collectivités locales ne se limite pas, bien entendu, à la seule compensation financière. Des moyens humains doivent également être mis à leur disposition par l'Etat pour leur permettre d'exercer efficacement ces compétences.
Si la décentralisation dans le domaine de la formation professionnelle n'a guère bénéficié, jusqu'à présent, de ces transferts de personnels, ceux-ci sont néanmoins prévus s'agissant de la décentralisation des formations sanitaires et sociales.
Or, dans son rapport de mission de février 2005, M. Philippe Chevreul estime que les administrations de l'Etat n'ont pas évalué à sa juste mesure la charge de gestion des formations sanitaires et sociales.
Cette charge de gestion « couvre l'analyse des besoins, l'octroi et le retrait des agréments, la calcul et l'attribution des subventions, l'instruction des demandes de bourses et le versement de ces dernières. Les services déconcentrés des ministères en charge de la santé et des Affaires sociales, après étude , considèrent qu'elle représente moins d'une personne en équivalent temps plein.
« Il semble que cette charge soit manifestement sous-estimée et pourrait faire l'objet d'un ajustement après examen objectif de la Commission consultative d'évaluation des charges .
« En effet, dans le domaine sanitaire , la Conférence des DRASS n'a pas pris en compte, dans l'étude à laquelle elle s'est livrée, la gestion financière de la dotation globale attribuée par l'Agence régionale de l'hospitalisation (ARH) aux établissements de santé et aux établissements de formation qui leur sont rattachés. Or, dans le cadre de la décentralisation, cette charge incombera désormais aux régions.
« Dans le domaine social , la gestion des bourses semble particulièrement sous-évaluée. Il est tout d'abord observé que la gestion en est effectuée (avant la décentralisation) au niveau des Directions départementales des Affaires sanitaires et sociales (DDASS) et mobilise au moins une personne par DDASS du fait de la multiplication des centres de gestion, soit autant de personnes que de département dans une région.
« Par ailleurs, ces dernières années, les effectifs des établissements de formations sanitaires et sociales ont fortement augmenté et corrélativement le nombre de boursiers et, à plus forte raison, l'instruction des demandes de bourses (...)
« Il serait tout indiqué de procéder à un réexamen objectif des charges de gestion prenant en compte l'externalisation d'une partie de celles-ci à l'ARH ainsi que l'évolution récente du volume des bourses . »
Certes, sur le terrain, la mise en oeuvre concrète de la décentralisation des formations sanitaires et sociales implique une collaboration des régions et des administrations déconcentrées de l'Etat qui semble se passer, jusqu'à présent, dans des conditions satisfaisantes. On pourrait donc être tenté de considérer que la question des transferts de personnels n'est que secondaire par rapport à l'objectif souhaité de tous, à savoir la réussite de cette décentralisation.
Cependant, une décentralisation digne de ce nom ne saurait se satisfaire longtemps, et sauf à compromettre à terme l'autonomie de gestion des collectivités locales , de cet « entre-deux », c'est-à-dire de ces collaborations informelles entre services de l'Etat et conseils régionaux. Depuis le 1 er janvier dernier, ce sont les régions qui assument directement, face à leur population, les choix et les décisions prises en ce domaine. Elles doivent donc pouvoir disposer de tous les outils nécessaires à l'exercice de leurs responsabilités .
|
Il convient donc d'espérer que les travaux de la Commission consultative d'évaluation des charges permettront de définir les conditions objectives des transferts de personnels dont doivent bénéficier les régions au titre de la décentralisation des formations sanitaires et sociales . |
e) La question, toujours en suspens, de l'évaluation des dépenses prises en charge par les régions au titre des formations sanitaires rattachées à l'hôpital
On a vu (Cf : point 1. b) ) les difficultés rencontrées, en l'absence de cadres comptables adapté, pour évaluer les dépenses réellement engagées au titre des formations sanitaires rattachées à l'hôpital public. Ces difficultés avaient alors contraint les administrations compétentes à évaluer lesdites dépenses « au doigt mouillé » dans le cadre de la compensation provisoire fixée par la loi de finances pour 2005.
Compte tenu de l'importance des sommes annuelles en jeu (soit plusieurs centaines de millions d'euros), il paraît nécessaire d'aboutir rapidement à une évaluation plus fiable du montant desdites dépenses.
L'article 73 de la loi du 13 août 2004 fait ainsi obligation aux établissements de santé d'élaborer un budget spécifique, à compter du 1 er janvier 2005, pour ces formations sanitaires . Toutefois, selon toute probabilité, les premiers comptes de résultat ne pourront pas être établis avant 2006, voire 2007.
|
Quoiqu'il en soit, et dès que l'on disposera de bases fiables pour calculer le montant des dépenses ainsi transférées aux régions, « il est impératif que la régularisation des sommes provisionnées en loi de finances pour 2005 ait lieu après ce premier exercice comptable » 24 ( * ) . |
D'ores et déjà, le décret n° 2005-723 du 29 juin 2005 a précisé les modalités d'application de l'article 73 précité, notamment en ce qui concerne :
Ø La structure du budget annexe des formations sanitaires rattachées à un établissement de santé sous budget global :
|
I. - En charges :
1° Les charges d'exploitation relatives au personnel, en particulier celles afférentes à la rémunération des directeurs, enseignants et intervenants extérieurs, personnels administratifs et techniques affectés au sein des écoles et instituts de formation ; 2° Les indemnités de stages et de frais de déplacements prévus par les dispositions du présent code concernant les professions de santé ; 3° Les autres charges d'exploitation courantes nécessaires à l'activité des écoles et instituts de formation, y compris les charges indirectes correspondant aux frais généraux et prestations ou services fournis par l'établissement gestionnaire et liées au fonctionnement des écoles et instituts. La part des charges indirectes dans le total des charges inscrites dans le budget annexe ne peut être augmentée sans l'accord exprès de la région sur cette augmentation dans le cadre de la procédure prévue à l'article R. 714-3-61 du code de la santé publique ; 4° Les charges financières relatives aux emprunts contractés pour les investissements destinés aux écoles et instituts et les charges exceptionnelles ; 5° Les dotations aux comptes d'amortissements des biens meubles ou immeubles nécessaires à la réalisation des activités de formation et les dotations aux comptes de provisions. II. - En produits : 1° La subvention de fonctionnement de la région prévue aux articles L. 4151-9, L. 4244-1 et L. 4383-5 du code de la santé publique ; 2° Les autres subventions versées au titre des activités de formation des écoles et instituts ;
3° Les produits issus de la facturation aux
élèves et étudiants des droits annuels d'inscription, des
frais liés à la scolarité et des droits d'inscription aux
épreuves de sélection ;
|
Ø L'évaluation annuelle du montant annuel des subventions de fonctionnement et d'équipement versées par les régions :
La subvention de fonctionnement est égale à la différence entre la totalité des charges d'exploitation inscrites au budget annexe et la totalité des recettes d'exploitation autres que ladite subvention.
Les prévisions annuelles d'investissement ainsi que les modalités de financement envisagées sont identifiées, quant à elles, dans un état récapitulatif transmis au conseil régional.
Le montant de ces subventions est arrêté dans le cadre de la procédure suivante :
- avant le 31 octobre de chaque année : le directeur de l'établissement hospitalier devra présenter au président du conseil régional une demande de subvention destinée à la couverture des dépenses d'équipement et des charges de fonctionnement, accompagnée de toutes les pièces justificatives : charges d'équipement et de fonctionnement, précisions d'activité en liaison avec les effectifs et les quotas arrêtés au plan national, propositions concernant les tarifs applicables... ;
- à l'issue d'une procédure contradictoire avec le président du Conseil régional, ce dernier notifierait au directeur de l'établissement le montant de la subvention annuelle de fonctionnement et d'équipement versée par la région.
Enfin, il convient de noter que, en 2005 , et à titre dérogatoire , le budget annexe des formations sanitaires rattachées à un établissement de santé sous budget global peut recevoir une subvention d'équilibre du budget général de l'établissement.
* 13 Cette disposition vise seulement à prendre en compte le double financement (Etat-assurance maladie) des formations concernées. Leur compensation est donc calculée conformément aux règles générales définies par l'article 119 de la loi du 13 août 2004.
* 14 Subventions versées par le budget de l'Etat à divers organismes ou associations (ex : Croix Rouge), hors structures hospitalières, qui s'occupent de ces formations.
* 15 Pour les formations sanitaires rattachées à un établissement de santé sous budget global.
* 16 Par exemple, la moyenne triennale de la compensation due aux régions au titre des aides aux étudiants des formations sociales devrait ainsi s'établir à 18, 032 millions d'euros , contre 17,69 millions d'euros estimés pour la compensation provisionnelle 2005.
* 17 Rapport d'étape de la CCEC page 8
* 18 Rapport de la commission des Lois du Sénat (examen en première lecture du projet de loi).
* 19 Rapport Chevreul précité
* 20 Rapport Chevreul précité.
* 21 Rapport Chevreul précité.
* 22 Décrets n° 2005-418 du 3 mai 2005 (formations sanitaires) et n° 2005-426 du 4 mai 2005 (formations sociales)
* 23 Ces conséquences financières devraient d'ailleurs être plus importantes sur les aides accordées aux étudiants des formations sanitaires que pour les formations sociales, dont les bourses avaient déjà fait, en 2002, l'objet d'un premier alignement sur celles de l'Education nationale.
* 24 Rapport Chevreul précité.