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La défiscalisation des usines de traitement du nickel en Nouvelle-Calédonie

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 5 octobre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Henri Torre sur la mission effectuée en Nouvelle-Calédonie relative à la défiscalisation des usines du traitement du nickel.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a précisé qu'outre un certain nombre d'auditions et de rencontres, il s'était rendu sur place au début du mois de mai 2005 et que ce déplacement s'était avéré utile. Sur un tel sujet, il a estimé que la réflexion n'était pas uniquement de nature économique et financière, et qu'il était donc nécessaire d'aller rencontrer les acteurs concernés.

Il a indiqué qu'il s'agissait, à l'origine, de mesurer, par un contrôle sur pièces et sur place, l'efficacité de la défiscalisation, un sujet qui présentait un grand intérêt pour la commission, et qui faisait régulièrement l'objet de débats. Il a précisé que le choix des grands projets d'exploitation du nickel, c'est-à-dire les usines de Goro au sud et de Koniambo au nord, avait paru, à ce titre, extrêmement significatif, et ce pour trois raisons :

- d'une part, une ampleur financière sans comparaison dans l'ensemble de l'outre-mer, puisque le montant total des investissements pour les deux grands projets devrait dépasser les quatre milliards de dollars, ampleur qui se traduisait par un coût considérable en termes de dépenses fiscales et de garanties apportées par l'Etat ;

- d'autre part, des enjeux politiques et symboliques cruciaux pour la Nouvelle-Calédonie : l'usine du nord-est, en effet, celle qui doit permettre de sortir des années de crise, qui s'étaient traduites par les dramatiques événements d'Ouvéa, et constitue donc une stipulation essentielle des accords de Nouméa du 21 avril 1998 ;

- enfin, en raison des problématiques sociales soulevées, qui nécessitaient une action de long terme des autorités publiques locales.

En ce qui concerne le marché du nickel, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a insisté sur les trois points suivants :

- la relative rareté du minerai de nickel, sous forme exploitable à un coût économiquement raisonnable ;

- les nombreuses possibilités d'utilisation du nickel, notamment pour les aciers inoxydables, les pièces de monnaie, ou encore certains aciers spéciaux utilisés dans l'aéronautique ;

- la forte hausse des cours du nickel sur les marchés, conséquence d'une demande soutenue, notamment de la part de la Chine.

Il a rappelé que la Nouvelle-Calédonie possédait plus de 20 % des réserves mondiales, mais qu'elle ne disposait, à l'heure actuelle, que d'une seule usine qui réalisait sur place le traitement du minerai, appartenant à la Société le Nickel (SLN), une filiale d'Eramet, située à Nouméa. Il a précisé que dans ce secteur, les trois quarts de la valeur ajoutée étaient réalisés, non pas dans l'activité d'extraction, mais dans celle de traitement. Compte tenu de la hausse des cours et des réserves présentes sur le territoire, il a estimé qu'il était naturel de chercher à en tirer le meilleur parti, d'où l'idée de construire d'autres usines de traitement.

Il a précisé que ces grands projets d'usines de traitement du nickel étaient anciens : pour celui situé au sud de la Nouvelle-Calédonie, sur le site de Goro, les premières recherches avaient été menées il y a plus de 15 ans, par la société canadienne INCO, un des tout premiers groupes mondiaux.

En ce qui concerne ce projet du sud, il a souligné les points suivants :

- le montant d'investissement s'élevait à environ 1,9 milliard de dollars, ce qui devait permettre à l'usine, une fois construite, c'est-à-dire dans les 4 à 5 ans, d'augmenter le PIB de la Nouvelle-Calédonie d'environ 8 %, et de créer 1.300 emplois directs pendant la phase de construction, dont une majorité serait assurée par les populations locales, et un millier d'emplois directs, à terme, sans compter les emplois indirects ;

- l'aide de l'Etat prenait la forme d'une enveloppe de défiscalisation pour un montant total qui devrait avoisiner les 200 millions de dollars étalé sur 4 ans. Il a indiqué que l'agrément fiscal, sur lequel le Sénat s'était plus particulièrement penché lors de la discussion de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, imposait un certain nombre de garanties et supposait donc le respect de deux éléments fondamentaux : - d'une part, un taux de rétrocession élevé, supérieur au minimum légal de 75 %, ce qui signifiait que la dépense fiscale reviendrait à 80 % pour le projet, et non pour les investisseurs fiscaux ; - d'autre part, un respect strict des normes environnementales. Il a souligné que ce point était crucial, comme il avait pu le constater sur place, et qu'il conditionnait l'acceptation de l'usine par la Nouvelle-Calédonie. Il a rappelé que les autorités de Nouvelle-Calédonie étaient, en effet, compétentes en matière d'environnement, c'est-à-dire que les normes européennes en termes de rejets ou de dangerosité, comme SEVESO II, ne s'y appliquaient pas, mais que l'agrément, et donc l'obtention de l'aide fiscale, supposait que ces normes soient retenues.

Il a ainsi noté que le sud de la Nouvelle-Calédonie serait doté, d'ici 2008, d'une deuxième usine de traitement du nickel, réalisée dans un respect optimal des normes environnementales, porteuse de nombreuses créations d'emplois et d'un surcroît de richesse. Il a insisté, de plus, sur l'importance scientifique du procédé retenu par INCO, dit « HPAL », qui permettait de traiter des minerais de nickel, jusqu'alors jugés insuffisamment rentables. Il a souligné, enfin, l'action de Mme Anne Duthilleul, présidente de l'ERAP, à qui avait été confiée la mission de coordonner les efforts de l'Etat sur les grands projets de nickel, et dont l'action avait grandement contribué au succès du projet du sud.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a évoqué la question du projet du nord, situé sur le massif de Koniambo, qui était actuellement dans une situation relativement tendue.

Il a rappelé le contexte politique, précisant que le thème d'une usine dans le nord de la Nouvelle-Calédonie avait déjà été évoqué par le général de Gaulle, lors d'une visite en 1966, comme devant participer de la stabilité du territoire. Il a souligné que les autorités du nord avaient demandé pendant des années à l'opérateur historique, Eramet, de construire cette usine, ce que le groupe n'avait pas pu faire pour des raisons économiques. Il a rappelé que cela avait alimenté, pendant cette période, le thème de la « richesse volée » des terres kanaks, comme l'avait décrit en 1996 son collègue Roland du Luart, dans son rapport d'information consacré à la Nouvelle-Calédonie.

Il a rappelé les événements dramatiques d'Ouvéa, ainsi que le contexte des accords de Matignon de 1988. Il a précisé que ces accords impliquaient un référendum qui n'avait pas pu se tenir, ce qui avait nécessité de nouvelles négociations et qu'en 1996, le FLNKS avait érigé en préalable aux discussions sur l'avenir du territoire la réaffectation de certains gisements au profit d'un projet d'usine dans le nord de l'île. Il a indiqué que le FLNKS avait, alors, demandé que l'unique opérateur métallurgique de l'île à ce jour, la SLN, renonce à certains de ses gisements pour qu'ils servent à alimenter la future usine du nord.

Il a montré que, pour le FLNKS, ce projet représentait le moyen de procéder à un rééquilibrage du territoire au profit du nord de l'île, économiquement très peu développé et qu'il était également une occasion pour les responsables kanaks de monter eux-mêmes un projet industriel d'envergure via la Société Minière du Sud Pacifique (SMSP), société minière contrôlée par la Province Nord, en partenariat avec le métallurgiste canadien Falconbridge. Il a souligné que les investissements nécessaires s'élevaient à environ deux milliards de dollars, pour une capacité de production de 54.000 tonnes de nickel par an.

Il a noté toute l'importance de cette question, qui constituait le « préalable minier », et dont la résolution par les accords de Bercy du 1er février 1998, avait rendu possible la signature des accords de Nouméa du 21 avril 1998, accords qui permettaient d'entrevoir une solution pacifique et équilibrée au conflit.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a rappelé que les accords de Bercy du 1er février 1998, qui organisaient le transfert des ressources minières au profit de la SMSP, étaient la clé de l'accès du peuple kanak aux richesses et que, pour parvenir à cette fin, le site de Koniambo avait été choisi pour la construction de l'usine mais qu'en 1998, il était la propriété de la SLN et d'Eramet, son actionnaire majoritaire. Il a indiqué qu'Eramet avait donc, à cette époque, accepté de céder le massif, mais à deux conditions :

- recevoir une indemnité à la hauteur du préjudice qu'elle estimait subir, indemnité d'un montant de 150 millions d'euros à la charge de l'Etat ;

- avoir l'assurance que le massif de Koniambo servirait exclusivement à réaliser une usine métallurgique en Nouvelle-Calédonie, à l'exclusion de toute exportation de minerai, et ceci dans un délai raisonnable.

Il a noté que le résultat de cet accord était une procédure juridique relativement complexe mise en place par les accords de Bercy, qui organisaient le transfert de propriété de deux massifs. Il a synthétisé les accords de Bercy de la manière suivante :

- une structure juridique est créée, dite « Entité », qui devient propriétaire du massif de Koniambo, apporté par Eramet, et du massif de Poum, apporté par la Société Minière du Sud Pacifique (SMSP), qui est la propriété de la Province nord ;

- la SMSP et son partenaire, le canadien Falconbridge, doivent remplir deux conditions, fixées à l'article 8-1 de l'accord de Bercy, à savoir passer un montant de commande ferme au moins égal à 100 millions de dollars et avoir réalisé l'étude de faisabilité technique.

Il a précisé que si ces deux conditions étaient remplies au 1er janvier 2006, le massif de Koniambo deviendrait la propriété de la SMSP et l'usine pourrait donc être construite. Dans le cas contraire, l'accord ne serait pas réalisé, et le massif de Koniambo reviendrait à Eramet. Il a montré que les accords de Bercy étaient très clairs sur un point, à savoir que les deux conditions précitées n'étaient que la manifestation de la volonté des partenaires industriels, et notamment de Falconbridge, de construire l'usine du nord. Il a évoqué la structure de la société chargée d'exploiter l'usine et qui, selon les accords, et afin d'assurer un niveau convenable de richesse au peuple kanak, serait détenue à 51 % par les partenaires publics, la Province nord ainsi que la SMSP, et à 49 % par Falconbridge. Il a alors précisé l'apport des trois partenaires : pour Falconbridge, le financement et les emprunts ; pour la SMSP, le massif de Koniambo ; et pour la Province nord, suivant un schéma conçu par Mme Anne Duthilleul, le gain économique de la défiscalisation et les garanties publiques sur les emprunts.

Puis M. Henri Torre, rapporteur spécial, a établi les raisons pour lesquelles la situation était devenue « critique ».

Il a souligné que Falconbridge n'avait toujours pas pris de décision de nature à satisfaire la levée de la clause suspensive, et ce malgré de très nombreuses assurances, qui lui avaient été données au mois de mai 2005 lors de son déplacement en Nouvelle-Calédonie, la société accumulant depuis des années un important retard, non pas sur les aspects techniques du projet, qui semblaient satisfaisants, mais sur les aspects financiers.

Il a exposé les deux raisons expliquant cet état de fait : d'une part, une possible « surenchère » dans les demandes d'aides publiques, d'autre part, la structure du capital de la société.

En ce qui concerne les aides publiques, il a observé qu'un montant de défiscalisation comparable à celui accordé à INCO, soit environ 200 millions de dollars, avait été accordé. Il convenait d'y ajouter la soulte de 150 millions d'euros versée par l'Etat à Eramet en 1998 pour le rachat du massif de Koniambo, et les éventuelles garanties publiques apportées par l'Etat sur les emprunts contractés par la Province nord, pour un montant qui serait passé de 300 millions de dollars à 450 millions de dollars. Il a jugé ce montant considérable, et relevé qu'il nécessiterait le vote d'un article dans une loi de finances avant la fin de l'année. Il a relevé que, s'il convenait d'être conscient des enjeux politiques très forts de ce projet, il ne serait cependant pas raisonnable d'augmenter les aides.

En ce qui concerne le capital de la société, il a rappelé que Falconbridge avait fait l'objet d'une OPA de la part de la société chinoise Minmetals en 2004, qui avait échoué, et que le capital de la société connaissait, depuis cette période, des mouvements de capitaux considérables, ce qui pouvait expliquer le retard pris par le conseil d'administration pour prendre une décision sur la mise en oeuvre de l'usine du nord.

Il a exposé qu'un projet alternatif pourrait voir le jour, mené par la société Eramet, qui avait fait part de son intention de reprendre le projet en cas d'échec de la négociation. A ce titre, il a relevé que les déclarations d'Eramet avaient été relativement mal perçues sur place, en raison du refus de la société, dans le passé, de construire une usine dans le nord.

En conclusion, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a fait trois remarques :

- la première concernait l'extrême importance politique et symbolique de ce projet, et le très grand attachement des populations locales à sa bonne mise en oeuvre ;

- la deuxième concernait le groupe Falconbridge, qui pouvait donner l'impression d'hésiter à prendre une décision, ce qui était regrettable, compte tenu de l'ampleur du sujet et de la qualité du site de Koniambo. Il a ajouté, à ce titre, qu'il conviendrait de regarder avec une attention toute particulière les conditions de délivrance de la garantie de l'Etat, qui pourrait être présentée en loi de finances initiale ou en loi de finances rectificative ;

- la dernière concernait le projet d'Eramet, dont les détails n'étaient pas connus. Il a, à ce sujet, fait part des difficultés éventuelles que pourrait provoquer une intervention de l'opérateur historique du territoire, Eramet, même s'il convenait, à cette heure, de n'écarter aucune hypothèse.

Enfin, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a insisté sur la nécessité pour la Nouvelle-Calédonie d'utiliser au mieux cette richesse qu'était le nickel, ce qui passait par un engagement de l'Etat à ses côtés, et un arbitrage entre des impératifs politiques et le respect des finances publiques.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la garantie publique qui serait apportée au projet d'usine du nord ainsi que sur la structure du capital de la société chargée de l'exploiter, et qui impliquait que la société Falconbridge ne contrôle que 49 % de ce capital.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a insisté sur la nécessité absolue d'obtenir des assurances solides lors de la discussion au Parlement du montant de la garantie publique, afin d'éviter qu'elle ne se transforme en subvention. En ce qui concerne la structure de la société, il a souligné que le pacte d'actionnaires entre la Province nord, la SMSP et Falconbridge, qui était actuellement en cours de discussion, devrait résoudre ces difficultés.

M. Yves Fréville a observé que le montant de la défiscalisation lui paraissait relativement important, compte tenu du niveau des cours du nickel.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a précisé, s'agissant de l'usine du nord, que la construction d'infrastructures très importantes était nécessaire, ce qui pouvait justifier l'importance du soutien de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de la nature du montage fiscal utilisé pour la défiscalisation des deux projets.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a apporté des précisions juridiques quant au respect de leurs obligations par les différents partenaires, rappelant à ce propos, d'une part, que le montant de l'investissement justifiait l'aide de l'Etat, d'autre part, que l'aide fiscale était accordée en échange de contreparties, qui impliquaient notamment le respect par les deux sociétés de normes environnementales strictes.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur les conséquences d'un échec éventuel des négociations en cours dans la Province nord et sur les déclarations de la société Eramet, qui estimait être en mesure de construire une usine de traitement du nickel.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a précisé que, si la clause suspensive de l'accord de Bercy n'était pas levée le 1er janvier 2006, Eramet pourrait, en échange du remboursement d'une partie de la soulte, estimée à 90 millions d'euros, récupérer le massif de Koniambo. Il a cependant fait état des incertitudes fortes qu'entraînerait un échec des négociations, rappelant que la population de la Nouvelle-Calédonie attendait une décision positive de Falconbridge, et qu'en l'état actuel, il convenait de faire tous les efforts possibles pour ne pas décevoir les attentes des populations locales.

La commission a alors, à l'unanimité, donné acte, à M. Henri Torre, rapporteur spécial, de sa communication et décidé que les conclusions de sa mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.