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La défiscalisation des usines de traitement du nickel en Nouvelle-Calédonie

 

C. UNE QUESTION AU CoeUR DES ENJEUX POLITIQUES

La question du nickel est au centre des enjeux politiques en Nouvelle-Calédonie, comme votre rapporteur spécial n'a pas manqué de le remarquer.

1. Le thème de la « richesse volée »

Ce thème, qui consiste à considérer que la richesse qu'est le nickel ne profiterait qu'imparfaitement aux Calédoniens est extrêmement présent et a particulièrement frappé votre rapporteur spécial lors de son déplacement. Il faut encore rappeler les propos de notre collègue Roland du Luart dans son rapport précité, et qui gardent une bonne partie de leur actualité :

« L'enjeu de la localisation de la valeur ajoutée issue de l'exploitation du nickel est en effet ressenti comme central et se retrouve dans les discours de la classe politique, toutes tendances confondues, comme chez l'homme de la rue :

« - Sur un mode mineur : la société Le Nickel-SLN est accusée, non sans excès, de vivre aux dépens du territoire et de lui "voler", en quelque sorte, sa principale ressource naturelle.

« - Sur un mode majeur : la construction d'une usine de traitement du nickel dans la province Nord apparaît comme l'élément moteur d'un développement économique qui n'a pas encore pris forme.

« Sur le premier point, il n'appartient évidemment pas à votre rapporteur de prendre partie dans le débat, souvent passionnel, qui oppose la SLN et une partie de l'opinion calédonienne ».

En effet, il faut rappeler que, mi-1996, le FLNKS a érigé en préalable aux discussions sur l'avenir du territoire la réaffectation de certains gisements au profit d'un projet d'usine dans le nord de l'île. Dans le même temps, plusieurs sociétés minières de stature internationale faisaient part de leur souhait de mettre en valeur un type de minerai de nickel/cobalt peu exploité jusqu'ici et présent en grande quantité dans le sous-sol calédonien. Il convient de souligner que ces discussions intervenaient dans un contexte extrêmement tendu, qui était celui de la « sortie des accords de Matignon », alors que le spectre des évènements de 1988 était encore bien présent. En effet, les accords prévoyaient un référendum sur l'autodétermination, au terme d'un délai de dix ans. Mais le référendum, prévu pour 1998, n'a pas eu lieu, sa tenue ayant été jugée peu souhaitable par les parties concernées.

Fort de l'intérêt manifesté par la société canadienne Falconbridge pour construire une usine pyrométallurgique dans le nord de l'île, le FLNKS demande, mi-1996 que l'unique opérateur métallurgique de l'île à ce jour, la SLN, renonce à certains de ses gisements pour qu'ils servent à alimenter la future usine du Nord, et érige cette revendication en préalable à la poursuite des négociations sur le devenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie.

Pour le FLNKS, ce projet représente le moyen de procéder à un rééquilibrage du territoire au profit du nord de l'île, économiquement très peu développé. Il représente aussi une occasion pour les responsables kanaks de monter eux-mêmes un projet industriel d'envergure via la Société Minière du Sud Pacifique (SMSP), société minière contrôlée par la Province Nord, et en partenariat avec le métallurgiste canadien Falconbridge : les investissements nécessaires s'élèveraient à plusieurs centaines de millions d'euros, avec des milliers d'emplois à la clé, pour une capacité de production de 54.000 tonnes de nickel par an.

La résolution de ce conflit, et du « préalable minier » par les accords de Bercy, a permis la signature des accords de Nouméa en 1998, qui permettent d'entrevoir une solution pacifique et équilibrée au conflit, même si de nombreuses incertitudes demeurent.

Il n'en reste pas moins que la question de l'accès à la ressource du nickel, et de l'affectation des bénéfices aux populations locales, dépasse largement le cadre du projet industriel : c'est à la fois un symbole pour la Province Nord, et la clé du développement économique et social du territoire.

2. Une volonté politique ancienne de développer la richesse du nickel au profit de la Nouvelle-Calédonie

Les enjeux politiques associés au nickel expliquent que les autorités locales aient, de manière précoce, cherché à créer le climat le plus favorable possible pour les investisseurs.

Ainsi, le texte de référence dans le domaine de la fiscalité est la délibération du congrès du Territoire n° 250 du 18 décembre 1991. Cette délibération regroupe et harmonise la fiscalité des entreprises métallurgiques ou minières en la rattachant à l'impôt sur les sociétés. Pour tenir compte des autres avantages dont elles bénéficient déjà par ailleurs, notamment en matière douanière, le taux de l'impôt sur les sociétés réclamé à ces entreprises est de 35 %, contre seulement 30 % pour les autres sociétés.

Associé aux avantages fiscaux spécifiques aux entreprises métallurgiques ou minières, ce différentiel de taux semble peu pénalisant, voire favorable.

On peut relever que la chambre territoriale des comptes a observé dans sa lettre définitive en date du 23 avril 2003, qu'à l'exception des années 1990, 1991 et 2001, le rendement de l'impôt sur les sociétés payé par le secteur de la mine a été relativement faible. Ainsi, en 2001, il n'a représenté que 3,4 % des recettes fiscales et 2,7 % des recettes globales, ne contribuant qu'assez faiblement au budget du territoire sur la période 1990 - 2001.

La fiscalité minière

Outre les impôts et taxes applicables à toute entreprise (I.S), les activités minières et métallurgiques, qui sont exonérées de taxe générale à l'importation, sont soumises à un régime spécifique qui comprend notamment :

- la provision pour renouvellement de gisement : en vertu de l'article 29 du code des impôts les entreprises métallurgiques ou minières peuvent déduire de leur résultat des "provisions pour reconstitution de gisements" ;

- la possibilité de carry-back des déficits : selon les principes généraux, une société qui réalise un déficit peut l'imputer sur les bénéfices des cinq exercices suivants. L'article 45-23 du Code Territorial des impôts permet par ailleurs aux entreprises métallurgiques ou minières (contrairement à la métropole où cette possibilité est ouverte à toutes les sociétés) d'imputer un déficit subi au cours d'un exercice sur les bénéfices des 3 exercices précédents. Ce mécanisme convient particulièrement aux entreprises du secteur confrontées à un cours du nickel erratique ;

- les modalités particulières de paiement de l'impôt sur les sociétés (articles 45-26 à 45-33 du code territorial des impôts) : ces dispositions permettent aux entreprises métallurgiques ou minières d'obtenir une ristourne égale à 10 % (plafonnée à environ 200.000 euros) de leurs versements d'impôt sur les sociétés, s'ils font des dons aux communes pour la réhabilitation des sites miniers ;

- l'exonération des participations des sociétés-mères du secteur métallurgique : cette mesure ne concerne que les seules sociétés du secteur métallurgique. Elle permet à ces sociétés de déduire de leur résultat fiscal 95 % (100 % moins une quote-part forfaitaire pour frais de 5 %) des produits de participation au capital de sociétés filiales. Les participations doivent revêtir la forme nominative et représenter au moins 10 % du capital de la société émettrice ;

- la possibilité de stabilisation fiscale liée à un programme d'investissement : la SLN est la seule entreprise du territoire à avoir bénéficié jusqu'au 31 décembre 2004 d'un régime de stabilisation fiscale ;

- une fiscalité adaptée afin de favoriser les projets métallurgiques : ce régime fiscal est fixé par la loi du pays n° 2001-9 du 17 juillet 2001 et la délibération n° 229 du 26 juin 2001. Il spécifie les exonérations relatives à la phase d'édification et d'amortissement de l'outil de production et des installations annexes. Les industries ayant bénéficié de ce régime fiscal seront soumises au régime de droit commun à terme, c'est-à-dire lorsque le seuil de rentabilité sera atteint ou au plus tard 15 ans après.

Les avantages fiscaux sont :

- pendant la phase de construction : l'exonération pour pratiquement tous les impôts traditionnels : impôts sur les sociétés, contribution des patentes, contribution foncière, TGS, droits d'enregistrement, taxe hypothécaire ;

- pendant la phase d'exploitation : quasiment le même type d'exonérations que pendant la phase de construction et ceci pendant quinze ans à compter du premier exercice de mise en production commerciale.

Les mesures complémentaires en faveur du secteur métallurgique établies par la loi de pays n° 2002-19 :

- le revenu des valeurs mobilières est actuellement taxé à 5 % dans le cas de la distribution de dividendes par une filiale calédonienne à une société métropolitaine. Si la société locale est un établissement stable d'une société métropolitaine, la distribution de dividendes est taxée à 10 % ;

- pour éviter toute distorsion fiscale qui résulterait du simple choix du montage juridique, il est institué une exonération partielle et temporaire de l'assiette de l'IRVM (impôt sur le revenu des valeurs mobilières) de 50 % applicable aux projets agréés au régime fiscal spécifique prévu pour le secteur métallurgique ;

- dans le même souci de neutraliser les conséquences fiscales liées au choix du montage juridique, il est proposé, pour la période de construction de l'usine, une exonération de l'IRVM qui serait éventuellement dû sur les bénéfices comptables réalisés par l'établissement stable ;

- les intérêts des prêts versés à un prêteur étranger, de même que les intérêts de compte courant versés par une entreprise calédonienne à une société étrangère, constituent la rémunération d'une opération de trésorerie et se trouvent, à juste titre, de plein droit dans le champ de la taxe sur les services (TSS). Dans le cadre des projets de construction d'usine métallurgique, ces intérêts sont exonérés de la TSS.

Peuvent être ajoutés aux avantages fiscaux spécifiques aux entreprises minières ou métallurgiques :

- les droits sur les demandes d'autorisations personnelles minières et de titres miniers ;

- les redevances superficiaires annuelles, liées aux surfaces exploitées ou gelées ;

- la taxe de subvention industrielle, liée au roulage sur des routes classées ;

- le versement volontaire, ou non, à des fonds de réhabilitation des sites miniers ;

- un crédit d'impôt formation.

Source : réponse fournie par le haut-commissariat au questionnaire établi par votre rapporteur

Votre rapporteur comprend bien la logique qui consiste à chercher à développer un secteur porteur et prometteur par la création de mesures spécifiques, l'outil fiscal étant particulièrement bien adapté. Il tient cependant à rappeler, notamment en ce qui concerne les deux futurs projets, que les investissements publics devront être considérables en termes d'infrastructures, de formation, et qu'il ne serait pas optimal de décréter une sorte de « franchise d'impôt ».

Il a retenu comme solution possible une idée de « redevance minière » avancée par la mission qui a été confiée à Mme Anne Duthilleul par le premier ministre le 15 avril 2003. Il est en effet primordial de donner aux autorités locales les moyens d'assurer leurs missions d'intérêt général, les interventions de l'Etat ne pouvant se substituer entièrement à une taxation juste et équilibrée du secteur minier.