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Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine (annexes)

 

Rapport de commission d'enquête n° 300 (2005-2006) de MM. Georges OTHILY et François-Noël BUFFET, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 6 avril 2006

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N° 300

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 6 avril 2006

Dépôt publié au Journal officiel du 7 avril 2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 avril 2006

RAPPORT

de la commission d'enquête (1) sur l'immigration clandestine, créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 27 octobre 2005,

Tome II : Annexes

Président

M. Georges OTHILY

Rapporteur

M. François-Noël BUFFET

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : Mmes Éliane Assassi, Alima Boumediene-Thiery, MM. François-Noël Buffet, Jean-Pierre Cantegrit, Jean-Patrick Courtois, Philippe Dallier, Christian Demuynck, Bernard Frimat, Charles Gautier, Mme Gisèle Gautier, M. Alain Gournac, Mme Gélita Hoarau, MM. Jean-François Humbert, Jean-Jacques Hyest, Soibahaddine Ibrahim, Michel Mercier, Louis Mermaz, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Mme Catherine Tasca, M. Jean-Paul Virapoullé.

Voir les numéros :

Sénat : 10, 31 et T.A. 25 (2005-2006)

Immigration.

I. PROCÈS-VERBAUX DES AUDITIONS
DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Audition de M. Nicolas SARKOZY, ministre d'Etat,
ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire
(29 novembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Monsieur le ministre d'Etat, je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation. Vous connaissez les termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des commissions parlementaires. Ils prévoient notamment que les personnes auditionnées par une commission d'enquête sont entendues sous serment.

En conséquence, je vais vous demander de prêter serment de dire toute la vérité et rien que la vérité, de lever la main droite et de dire : « Je le jure ».

M. Nicolas Sarkozy.- Je le jure.

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie, monsieur le ministre d'Etat, et je vous donne la parole.

M. Nicolas Sarkozy.- Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, la constitution d'une commission d'enquête sur l'immigration clandestine n'est pas une décision anodine et je tiens avant toute chose à vous remercier de cette initiative importante. Cette commission est en effet un symbole. En nous voyant aujourd'hui tous réunis, je ne peux m'empêcher de penser : « Que de chemin parcouru depuis trois ans ! »

Que de chemin parcouru, en effet, depuis le temps pas si lointain où le sujet de l'immigration clandestine était considéré comme tabou. Ce n'est plus un sujet tabou parce que, depuis 2002, la lutte contre l'immigration illégale est devenue l'une des actions prioritaires du gouvernement.

N'attendez de ma part aucune « langue de bois ». Je suis venu ici pour dire ma vérité. Cette vérité, c'est que, si la situation s'est, bien sûr, nettement améliorée depuis quelques années, nous avons encore devant nous beaucoup d'efforts à entreprendre pour atteindre l'objectif ambitieux que nous nous sommes fixé.

Il est vrai que je suis optimiste, parce que les résultats positifs que nous avons d'ores et déjà obtenus sont la preuve qu'en renforçant l'action des divers services impliqués, on peut lutter contre l'immigration clandestine. Là comme ailleurs, il n'y a pas de fatalité. La France n'est pas forcément destinée à subir des vagues toujours plus nombreuses de clandestins. Tout est affaire de volonté et, surtout, de méthode. Il faut, premièrement, ne pas avoir peur de nommer et de poser clairement le problème ; il faut, deuxièmement, se donner les moyens de le résoudre sans prêter attention aux donneurs de leçons et aux sectateurs qui aiment tant la pensée unique et qui confondent souvent droits de l'homme et « droits de l'hommisme ».

Lutter contre l'immigration clandestine, c'est d'abord la mesurer et comprendre le phénomène.

L'immigration clandestine est difficile à quantifier et je suis frappé par les insuffisances de notre appareil statistique.

La Commission européenne estime le nombre annuel des entrées illégales à 500.000 dans toute l'Union européenne. En se fondant sur la régularisation pratiquée par la gauche en 1997, un rapport de l'INED en janvier 2004 estimait le flux d'immigration illégale en France à 13 000 par an. Laissez-moi vous dire que ce chiffre me paraît notoirement sous-estimé, notamment quand on le rapporte aux 60.000 migrants en situation irrégulière que les forces de l'ordre interpellent chaque année. C'est pour cela que les évaluations qui me paraissent les plus réalistes sont celles qui font état de 80.000 à 100.000 migrants illégaux supplémentaires chaque année.

Quant au nombre des migrants clandestins déjà présents en France, son évaluation est tout aussi délicate. On sait seulement que 150 000 étrangers en situation illégale bénéficient de l'aide médicale d'Etat. A partir de là, on peut raisonnablement imaginer que leur nombre total est au moins deux fois plus important. Autrement dit, le chiffre réel des clandestins vivant sur le sol français s'établit très certainement dans une fourchette allant de 200 à 400.000 individus.

On sait par ailleurs que la pression que fait peser cette immigration clandestine sur les institutions et la vie quotidienne de nos concitoyens est très inégale selon les départements, les régions et les collectivités du territoire national. Je ne vous apprendrai pas, monsieur le président, qu'en Guyane, par exemple, le taux de cette immigration illégale atteint des proportions que je n'hésite pas à qualifier de considérables, pour ne pas dire intolérables : 22,5 % de la population totale ! Et je ne parle pas de Mayotte, où ce taux est de 25 % !

Il faut ensuite comprendre le phénomène.

Nous avons tous à l'esprit l'image des migrants africains à l'assaut par milliers des barrières de Ceuta et Melilla, celle des Kurdes de « l'East Sea » débarquant en février 2001 sur une plage du Midi ou celle des milliers de personnes qui tentent de franchir le détroit de Gibraltar sur de frêles embarcations, les pateras, bien souvent en y laissant leur vie.

Nul ne peut être insensible à ces images de détresse absolue et de désespoir total qui bouleversent à juste titre les consciences européennes, mais l'émigration à tout prix est-elle la seule solution au drame du continent africain ? Je suis persuadé que non.

Ces images très médiatisées ne représentent pourtant qu'une partie de l'immigration clandestine car les migrants clandestins, dans leur grande majorité, entrent dans l'Union européenne de manière légale, avec un visa de court séjour. C'est la première idée que je veux faire passer : on entre légalement dans l'Union européenne, on s'y maintient illégalement au-delà de la durée légale du court séjour et on bascule ainsi dans l'illégalité.

Bon nombre de ces clandestins sont exploités par des filières criminelles. Organisées en réseaux, elles interviennent à toutes les étapes du parcours des migrants : corruption dans les pays d'origine, production de documents frauduleux qui servent à l'établissement des visas, organisation du voyage par la voie terrestre ou la traversée maritime, mise en contact du migrant avec son employeur.

Dans certains pays, 80 % des documents présentés à l'appui d'une demande de visa sont frauduleux. Le prix d'un passage d'Afrique noire en Europe serait de 15.000 euros. Le revenu de ce trafic atteindrait, selon les estimations, un quart à un tiers de celui du trafic international de stupéfiants.

La réalité de cet odieux trafic est, hélas, bien connue. Des personnes vendent tous leurs biens, s'endettent à vie dans la quête d'un eldorado et, à l'arrivée, ces mêmes personnes trouvent l'enfer et non le paradis promis par des passeurs criminels. Car ce qui attend beaucoup de migrants clandestins, c'est l'exploitation -j'ose le mot- par les esclavagistes du travail illégal. Ce n'est pas la peine de voter un texte contre l'esclavage pour tolérer l'esclavage des temps modernes qu'est l'exploitation des migrants clandestins et illégaux. C'est le cas dans certains secteurs : la restauration, le bâtiment, les emplois domestiques, l'agriculture.

Les autorités italiennes ont régularisé 700 000 travailleurs clandestins sur la base d'un contrat de travail en 2002 et les Espagnols ont régularisé 600.000 personnes cette année. Dans le contexte de la libre circulation, ces régularisations massives sont dangereuses car elles produisent un appel d'air considérable en Europe, comme je l'ai dit à nos partenaires et à nos amis italiens et espagnols, mais elles ont au moins l'intérêt de montrer le poids de l'emploi clandestin en Europe.

Attirée par le travail illégal, l'immigration clandestine vient aussi de ce « quasi-statut » que le rapport de la Cour des comptes de novembre 2004 sur l'accueil des migrants a bien identifié. C'est tout le paradoxe de la situation française. Le migrant clandestin n'a pas de droit au séjour, mais il a droit à l'accès aux soins à travers l'aide médicale d'Etat, droit à la scolarisation de ses enfants et droit à l'hébergement d'urgence. C'est un paradoxe.

Certes, il n'est pas question de laisser des individus, des familles vivant sur le territoire français sans secours, sans soins, sans accueil scolaire pour les enfants. Toutefois, il ne faut pas se cacher la réalité : les droits sociaux accordés aux clandestins sont de nature à favoriser l'attractivité de la France. Ces droits sociaux ne doivent pas être supérieurs en France à ce qui est prévu ailleurs en Europe. Ils ne doivent se concevoir que de manière provisoire, liés à une situation d'urgence et en attendant le retour dans le pays d'origine.

Je tiens à souligner un autre facteur d'attraction de la France pour l'immigration clandestine : l'existence de passerelles entre immigration illégale et immigration régulière. Héritages de la loi du 11 mai 1998, certaines dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers prévoient une régularisation « de droit » pour toute personne qui réussit à se maintenir illégalement pendant dix ans sur le territoire national. Etrange paradoxe qui consiste à récompenser la persévérance dans la commission d'une infraction.

De même, cette loi de 1998 prévoit la délivrance d'une carte de séjour au titre de la vie privée et familiale pour des personnes qui sont entrées sans avoir respecté les règles et les conditions du regroupement familial. Chaque année, environ 20 000 personnes sont régularisées sur ces bases. Ce dispositif qui nourrit l'immigration clandestine est incompatible avec notre volonté de mettre en place une régulation quantitative de l'immigration.

Il est sûr que les détournements du droit d'asile constituent également un vecteur de l'immigration illégale. Beaucoup d'étrangers en France présentent une demande d'asile dans le seul but de se maintenir le plus longtemps possible sur le territoire. Certes, nous avons accompli des progrès considérables en trois ans grâce à la suppression de l'asile territorial -encore une invention désastreuse de la loi de 1998- et en réduisant les délais qui sont passés de plus de deux ans à six mois au total. Cependant, je note qu'en 2004, la France était toujours le premier pays au monde pour l'accueil des demandeurs d'asile avec 65.000 demandes. Je n'ai pas du tout l'intention de me satisfaire de cette situation.

L'Allemagne en est à 40.000 demandes avec 22 millions d'habitants de plus et le Royaume Uni en est à 30.000 demandes avec le même nombre d'habitants que nous. Que je sache, l'Angleterre et l'Allemagne ne sont pas moins des démocraties que nous.

La lutte contre l'immigration clandestine est un juste combat.

Pendant de trop nombreuses années, le débat sur l'immigration clandestine a été monopolisé par les « bien pensants » ou ceux qui se présentaient comme tels. A l'époque, quand on parlait de l'immigration clandestine comme d'un problème, on était immédiatement catalogué comme un adversaire résolu des droits de l'homme. Les choses ont changé aujourd'hui. On sait maintenant que les vrais ennemis des droits de l'homme sont justement ceux qui acceptent de fermer les yeux et qui se rendent complices des trafics et de l'exploitation indigne d'êtres humains vulnérables, car c'est précisément d'abord dans un souci d'humanité qu'il faut combattre l'immigration clandestine.

Je ne suis pas prêt à accepter la réapparition d'une forme d'esclavage sur le sol français. Je ne suis pas prêt à accepter que des passeurs sans scrupules mettent en danger la vie de leurs victimes. Je me souviens avec émotion du drame de Douvres, en juin 2000, qui avait vu 58 Chinois mourir étouffés dans un camion en tentant de franchir la Manche. Je me souviens des 50 victimes des incendies de l'été qui ont péri dans des immeubles insalubres et du spectacle de ces 11 enfants sur une civière dont j'ai cru en les voyant qu'ils étaient endormis. Le colonel des sapeurs-pompiers m'a indiqué qu'ils étaient morts, mais je ne m'en étais pas aperçu parce qu'ils étaient morts d'asphyxie à la suite de ces incendies.

Je pense aussi aux victimes de la prostitution, à laquelle sont condamnées des jeunes filles, souvent mineures, originaires d'Europe de l'Est ou d'Afrique. Nous ne devons pas accepter le retour de l'esclavage en France. Or l'immigration clandestine, c'est la possibilité d'un esclavage en France.

Insupportable sur le plan moral, l'immigration clandestine est, en outre, dangereuse et injuste sur le plan économique. Elle fausse les règles de la concurrence au profit des employeurs qui exploitent les travailleurs dans des conditions indignes de la France et du XXIe siècle.

C'est, enfin, un facteur de déstabilisation de la société. Je n'ai pas peur de l'affirmer : l'immigration clandestine favorise la ghettoïsation de toute une partie de la population vivant sur le territoire français, condamnée à l'exclusion, à la privation de tous droits et à vivre dans des taudis insalubres.

L'immigration clandestine contribue à produire la haine et à entretenir la violence sur le territoire national. Les violences urbaines que nous avons connues il y a quelques semaines en sont une bien triste illustration.

Le succès dans la lutte contre l'immigration clandestine passe par une transformation profonde et globale de la politique française de l'immigration.

J'ai déjà eu l'occasion de le dire : l'immigration clandestine n'est pas une fatalité. Avec de la volonté politique, nous allons obtenir des résultats.

Nous avons déjà obtenu des résultats dans le cadre de la politique volontariste de « tolérance zéro » à l'égard de l'immigration illégale. Le terme de « tolérance zéro » est un terme fort et je l'emploie à dessein.

Premièrement, j'ai donné des instructions très fermes pour renforcer la répression des filiales criminelles de l'immigration illégale et du travail clandestin. Au premier semestre 2005, les interpellations de migrants clandestins sont en augmentation de 45 % ; les arrestations de passeurs se sont accrues de 53 % pour atteindre 1.300 arrestations sur six mois ; les interpellations d'employeurs ont augmenté de 33 % et celles des travailleurs clandestins de 150 %. La multiplication des opérations « coups de poing » contre le travail au noir porte donc ses fruits.

Deuxièmement, dans le but de contrôler les allées et venues des étrangers, j'ai entrepris de généraliser la mise en oeuvre des visas biométriques prévue par la loi, que j'avais fait voter, du 26 novembre 2003. Elle représente une véritable innovation dans la politique française de gestion des flux migratoires. Ce développement permettra d'organiser le contrôle et l'enregistrement non seulement des entrées mais aussi des sorties. Les migrants en situation illégale en France entrés avec un visa seront ainsi connus et identifiés. Leur éloignement en sera considérablement facilité après interpellation.

Evidemment, quand on arrête tous ces pauvres gens qui ont perdu leurs papiers et qui ont perdu la mémoire, comment voulez-vous qu'on les raccompagne ? Avec les visas biométriques, une empreinte digitale permettra deux choses : savoir d'où ils viennent et avoir la preuve qu'ils sont des nationaux des pays qui nous refusent aujourd'hui les laissez-passer consulaires pour le retour.

Troisièmement, je me suis engagé dans une politique de reconduite systématique. Grâce à l'allongement de la durée de la rétention administrative, qui est passée de 12 à 32 jours depuis la loi du 26 novembre 2003, et grâce à des objectifs chiffrés assignés aux préfets, le nombre des mesures d'éloignement d'étrangers en situation irrégulière exécutées a fortement augmenté. Tenez-vous bien : 10.000 mesures en 2002, 12.000 en 2003, 15.000 en 2004, nous dépasserons les 20.000 en 2005 et j'ai fixé l'objectif de 25.000 en 2006.

Ces trois initiatives constituent des actes forts de la politique de lutte contre l'immigration clandestine que j'ai voulu mettre en place depuis mon arrivée au ministère de l'intérieur.

Pour vous montrer toute la détermination qui est la mienne et l'efficacité des services qui sont aujourd'hui en charge de cette politique, je veux prendre deux exemples plus précis, sensibles entre tous : celui du Calaisis et celui de l'outre-mer.

Je commencerai par Sangatte.

Quand je suis arrivé au ministère de l'intérieur, en 2002, on m'a dit qu'on ne pouvait « rien faire », que c'était « comme ça depuis toujours » et que je ne pourrais rien y changer. J'ai fermé Sangatte. Je ne prétends pas avoir tout réglé. Ce n'est malheureusement pas si simple quand on a eu vingt ans de laxisme derrière soi. J'y suis retourné il y a quelques semaines et j'ai vu les élus, notamment le maire de Calais, avec lequel je travaille depuis longtemps.

J'ai annoncé trois mesures supplémentaires (et je précise que l'on a divisé par 12 le nombre des migrants clandestins là-bas) :

- la mise en place d'une borne EURODAC qui permet de confronter les empreintes digitales des personnes interpellées à celles détenues par la base de données européenne : cela permettra de renvoyer les demandeurs d'asile dans le pays où ils ont effectué leur demande ;

- une politique plus systématique de retour volontaire des Kurdes irakiens dans leur pays grâce à l'ouverture de négociations avec l'Irak (à défaut, on procédera à des retours « non volontaires ») ;

- une politique de même nature avec l'Afghanistan.

Je passe à l'outre-mer.

Même si on est encore loin du compte, j'ai mobilisé très fortement tous les services de l'Etat pour obtenir tout de suite des résultats importants en matière de lutte contre l'immigration clandestine.

En Guyane, en 2001, on comptait 3.700 reconduites et on est passé à 5.500 pour cette année. J'ai fixé au préfet l'objectif de 7.500 reconduites pour 2006, soit 36 % d'augmentation par rapport à cette année. J'ai également demandé que l'on augmente les capacités du centre de rétention administrative de Rochambeau, qui passera de 38 à 62 places. Des policiers supplémentaires de la PAF seront par ailleurs envoyés, au nombre de 12 par an, pour atteindre 60 en 2008.

Même chose en Guadeloupe : 1.400 reconduites sont prévues pour cette année contre 694 en 2001. J'ai fixé au préfet l'objectif de 2.000 reconduites en 2006, c'est-à-dire 40 % d'augmentation. La capacité d'accueil du centre de rétention passera de 20 à 50 places.

Quant à Mayotte, un même effort supplémentaire a été demandé au préfet : 40 % de plus pour le taux de reconduite en 2006, soit un objectif de 12.000 reconduites à la frontière. Bien sûr, pour lui permettre de réaliser cet objectif, des moyens matériels et humains seront, là encore, mis à sa disposition.

Pour aller plus loin, une nouvelle loi est nécessaire.

Je ne vais pas vous présenter le détail du projet que je compte déposer au Parlement dans les prochaines semaines. Je m'en tiendrai seulement à la philosophie générale du texte que je compte vous présenter bientôt, en vous priant de m'excuser d'être sans doute trop long.

Si on veut donner une cohérence à tout cela, il est impossible de ne pas faire le diagnostic. J'ai cru comprendre que la commission préfère que chacun dise la manière dont il voit les choses et qu'ensuite, vous en tiriez les conclusions que vous souhaitez, mais ce n'est pas un sujet que l'on peut présenter en deux minutes et par petits bouts puisque tout est dans tout et qu'il y a une complémentarité dans tout cela.

Cette loi s'inscrira dans la continuité des réformes du 26 novembre et du 10 décembre 2003 avec un objectif central : mettre en place une régulation quantitative de l'immigration. Il appartient en effet à la nation de fixer le nombre de migrants qu'elle souhaite accueillir et de les choisir en fonction de ses capacités d'accueil et de ses intérêts. Ferme et juste, cette loi visera principalement à maîtriser l'immigration subie pour développer une immigration choisie. Une politique d'immigration choisie doit consister à attirer en France les compétences dont notre pays a besoin : travailleurs qualifiés, créateurs d'entreprises, chercheurs, professeurs d'université, étudiants.

Cet aspect de la nouvelle politique d'immigration française est essentiel. On ne peut lutter efficacement contre l'immigration clandestine que si l'on offre des possibilités d'immigration à des fins de travail dans l'intérêt de notre pays et dans celui des pays sources de l'immigration, et selon des modalités compatibles avec la situation de notre marché du travail.

D'autres pays l'ont fait : la Grande-Bretagne, le Canada, la Suisse. Il faut reconnaître au Gouvernement et au Parlement le droit de fixer, catégorie par catégorie, chaque année, le nombre de personnes admises à s'installer sur le territoire. Savez-vous qu'actuellement, moins de 5 % des immigrés viennent pour répondre à des besoins de notre économie ? En Grande-Bretagne et en Australie, cette proportion est de 50 %. Nous accueillerons mieux les réfugiés et les immigrés si nous sommes capables d'endiguer l'immigration clandestine et de réguler l'immigration familiale. Car je veux rétablir un discours positif sur l'immigration.

Il est essentiel d'attirer en France les étudiants étrangers dont nos grandes écoles et nos universités ont besoin. Nombre d'entre eux viendront de pays développés et d'autres de pays plus pauvres. Il ne s'agit pas de piller ceux-ci des « cerveaux » qui font leur richesse, mais il faut cesser d'être naïf. Si nous ne nous montrons pas plus accueillants aux étudiants étrangers de talent, c'est vers d'autres pays qu'ils continueront à aller étudier. Je souhaite d'abord que nous accordions des visas de long séjour pour études à des étudiants que nous choisissons selon des critères simples et clairs : le projet d'étude de l'étudiant, son parcours académique, les intérêts de la France et les intérêts du pays d'origine de l'étudiant étranger.

De plus, j'ai décidé de simplifier vigoureusement les procédures. La solution est simple : l'étudiant qui aura été choisi dans son pays et qui aura donc obtenu sur place un visa de long séjour pour études sera dispensé, une fois arrivé en France, de se présenter en préfecture pour obtenir un titre de séjour. C'était demandé depuis des années et c'est tout à fait évident. Ce titre lui sera délivré automatiquement sans formalité inutile. Nous ne devons pas décourager les talents mais leur montrer, au contraire, que la Maison France les accueille à bras ouverts. Il est évident que nous devons faire venir dans notre pays ceux dont nous avons besoin et ne pas les laisser aller systématiquement vers d'autres pays.

Ouverts à l'immigration choisie, nous sommes fermes contre l'immigration subie.

C'est pourquoi le législateur devra se pencher sur la question des conditions particulières de l'immigration clandestine outre-mer. La réforme en préparation est à la mesure des problèmes posés dans ces départements et territoires de la République : contrôle renforcé des véhicules et des personnes, immobilisation et destruction des moyens de transport des clandestins, suppression du caractère suspensif de certains recours pour accélérer la mise en oeuvre des mesures d'éloignement. L'Etat a une obligation de résultat dans la lutte contre l'immigration clandestine qui mine l'avenir des départements et territoires d'outre-mer. J'y veillerai avec une vigilance particulière.

La loi devra, plus généralement, traiter du problème récurrent des détournements de procédure en matière de droit au séjour. Il faut mettre fin à la situation habituelle d'étrangers qui entrent clandestinement ou avec des visas de court séjour dans la perspective d'une régularisation automatique.

Les régularisations au titre de la vie privée et familiale doivent avoir un caractère exceptionnel, limité à des cas humanitaires spécifiques. La règle en matière d'immigration familiale doit être fondée sur l'octroi d'un visa de long séjour, en amont, par le consulat français, lorsque les conditions de ressources et de logement sont réunies. Je compte vous proposer de modifier en ce sens les règles du regroupement familial.

Je souhaite également que nous revenions, en matière de mariages, à un peu de bon sens. Nous devons supprimer le lien automatique qui existe aujourd'hui entre le mariage et le titre de séjour. La liberté de se marier avec un étranger en situation irrégulière est constitutionnellement protégée, mais rien ne nous interdit de supprimer l'acquisition automatique d'un titre de séjour après le mariage. Je ferai cette proposition.

En matière d'asile, les efforts considérables accomplis en deux ans pour mettre fin au détournement de procédures seront poursuivis. Le délai moyen d'examen des dossiers par l'OFPRA et la Commission des recours des réfugiés doit être encore raccourci. Les demandeurs d'asiles seront fortement incités à accepter un hébergement dans des structures contrôlées par l'Etat, ce qui facilitera leur rapatriement en cas de rejet définitif de leur dossier. C'est le sens de la réforme de l'allocation dite d'insertion, prévue par la loi de finances pour 2006.

Je veux dire par là que quelqu'un qui refuse un hébergement prévu par l'Etat n'aura pas droit à l'allocation, parce qu'il n'y a aucune raison que l'on verse de l'argent à des gens qui veulent habiter clandestinement pour qu'on ne puisse pas les retrouver au moment où on leur refuse un visa ou une demande d'asile. La personne qui veut l'allocation doit se trouver dans un endroit où l'Etat l'héberge, ce qui permet de savoir où elle est. De cette façon, si son dossier est refusé, elle est reconduite. Si elle ne veut pas de l'hébergement prévu par l'Etat, elle n'a pas droit à l'allocation. Il n'y a aucune raison que l'on organise la clandestinité sur notre territoire national.

D'autres évolutions seront sans doute nécessaires pour aller plus loin. Nous en reparlerons lors du débat législatif.

Je veux, pour conclure, souligner que le dispositif envisagé que je viens de décrire s'articule avec les initiatives prises par nos voisins européens. La France ne peut pas s'en sortir seule. Dans un contexte de libre circulation, nous ne réussirons que dans le cadre d'une solidarité européenne étroite. Les pays de l'Union européenne sont tous, à des degrés divers, confrontés aux mêmes enjeux et aux mêmes difficultés.

Nous travaillons d'ailleurs en liaison étroite avec nos partenaires européens. Plusieurs vols groupés communs ont été organisés avec le Royaume Uni, l'Espagne et l'Allemagne. Je cite ces pays qui ont jusqu'à présent des gouvernements à majorité socialiste. Cela ne les a nullement empêchés d'organiser des vols de retour groupés avec le gouvernement français. Je dois d'ailleurs dire que le gouvernement espagnol comme le gouvernement anglais sont demandeurs de l'organisation de ces vols groupés pour permettre des reconduites à la frontière vers la Roumanie, la Turquie et l'Afghanistan.

Nous voulons aller plus loin. Dans le cadre du G5, de nouvelles initiatives sont en cours, par exemple pour accélérer la généralisation des visas biométriques, domaine dans lequel la France joue un rôle pilote.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, l'immigration clandestine constitue l'un des grands enjeux planétaires de notre temps. 550 millions d'hommes et de femmes vivent avec moins d'un dollar par jour et 2,8 milliards avec moins de deux dollars. Nous allons à la catastrophe si rien n'est fait pour combattre la fracture planétaire. Il faut une mobilisation générale de l'Union européenne et de toutes les grandes puissances économiques de la planète pour mettre à tout prix l'Afrique sur la voie du développement. C'est le coeur du coeur de la priorité.

La stratégie de l'Union européenne pour l'Afrique prévoit de consacrer 25 milliards d'euros à son développement d'ici à 2010. C'est une grande ambition autour de laquelle l'Europe doit de toute urgence se rassembler et s'unir. Aider l'Afrique à se développer, c'est aider l'Europe à vivre.

Ces dernières années, je me suis rendu en Roumanie, en Chine, au Mali pour mettre en place des filières d'immigration positive. Je suis allé récemment en Libye pour parler de ce sujet. La Libye a 4.000 kilomètres de frontières au sud avec le désert et 2.000 km de côtes. Il n'est pas illusoire de dire que les frontières de l'Europe, en matière d'immigration clandestine, peuvent commencer au sud de la Libye. 80 % des migrants illégaux qui arrivent en Italie passent par les 2.000 km de frontières maritimes libyennes. Comment voulez-vous que la Libye, seule, puisse contrôler 4.000 km de frontières subsahariennes et 2.000 km de frontières maritimes ? Cela n'a pas de sens.

Les diplomaties française et européenne doivent se mobiliser sur la signature d'accords de coopération avec les pays sources prévoyant tout à la fois des outils de lutte contre l'immigration illégale avec des clauses de réadmission et une ouverture en matière d'immigration régulière à des fins de travail. De même, je souhaite que la Commission européenne mette le plus rapidement possible en oeuvre son programme MEDA, d'un montant de 37 millions d'euros d'ici 2010, destiné à développer les capacités opérationnelles du Maroc pour lutter contre l'immigration illégale.

Bien sûr, ce que j'ai dit de la Libye pourrait être dit de l'Algérie, du Maroc et de la Tunisie, qui sont devenus non pas des pays d'émigration mais des pays d'immigration, ce qu'on appelle les pays « rebonds ». Ces pays souffrent de l'immigration clandestine dans des proportions considérables, du fait de la pauvreté qui est déjà la leur.

La lutte contre l'immigration clandestine est un enjeu aux dimensions multiples (nationale, européenne et planétaire), qui touche à la cohésion nationale. Le défi est immense. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, j'ai l'intention de commencer à le relever.

Encore une fois, en vous priant de m'excuser pour la longueur de mon exposé, dont le texte est à votre disposition, je tiens à vous dire que, compte tenu du caractère quelque peu roboratif de mon intervention, je suis tout à fait prêt, si la commission d'enquête le souhaite, à vous laisser étudier tous ces dossiers et à revenir pour une séance spécifique de questions et de réponses, du moins si vous y trouvez intérêt, monsieur le président et monsieur le rapporteur. Le sujet est si complexe et si difficile que, compte tenu de tout ce que j'ai dit, il ne serait peut-être pas inintéressant que vous ayez le temps de préparer vos questions.

De cette façon, si certaines sont très précises et si j'ai le temps d'avoir des éléments chiffrés, parce que je n'ai pas tout en tête, je pourrai mieux préparer cet échange. Ce n'est pas que je veuille fuir vos questions, monsieur le président : je suis tout à fait prêt à y répondre. Je pense simplement qu'une commission d'enquête doit travailler sur des éléments précis et argumentés, des chiffres et des données avant que nous ayons une discussion générale.

Voilà la proposition que je vous fais.

M. Georges Othily, président.- Monsieur le ministre d'Etat, je vous remercie de l'exposé que vous venez de faire devant la commission d'enquête. Cependant, je suis persuadé que certains de nos collègues auront à coeur de vous poser dès à présent deux ou trois questions, car la densité de vos propos mérite que nous ayons un petit éclairage sur certains points.

M. Christian Demuynck.- Monsieur le ministre d'Etat, je considère que votre proposition est excellente. Cela va nous permettre d'étudier les pistes et les solutions que vous avez évoquées et de revenir avec des questions précises.

Je voudrais néanmoins revenir sur un point particulier de votre exposé qui concerne les visas biométriques et les reconduites aux frontières. J'aimerais connaître les relations que vous avez aujourd'hui avec les pays d'origine des migrants que nous reconduisons à la frontière et s'il n'y a pas de problème de réadmission.

M. Nicolas Sarkozy.- Premièrement, sachez qu'il y a une innovation dans l'organisation gouvernementale : c'est la première fois qu'en France, un ministre est en charge de la coordination de la politique de l'immigration. Je ne pense pas que cela ait existé auparavant. C'est heureux, parce que les trois ministères en charge de l'immigration n'ont pas les mêmes logiques. Le ministère des affaires étrangères a une logique de rayonnement de la France ; le ministère des affaires sociales a une logique de générosité et d'humanité ; le ministère de l'intérieur a une logique d'ordre public. Selon les décrets d'attribution, j'ai la coordination de la politique d'immigration.

Deuxièmement, nous travaillons main dans la main avec le ministère des affaires étrangères. J'ai proposé, et le ministre a bien voulu l'accepter, que l'on conditionne l'augmentation du nombre de visas, pour certains pays, à la bonne volonté pour les laissez-passer consulaires. Pour certains pays, que je ne citerai pas, nous donnons 250.000 visas par an alors que nous demandons 2.000 ou 3.000 laissez-passer consulaires. Je n'accepte pas cette proportion. L'ordre d'idée est celui-là : les laissez-passer consulaires se comptent en centaines et les visas en dizaines de milliers.

Les choses se sont beaucoup améliorées pour onze pays et elles restent à améliorer pour des pays comme la Tunisie, l'Egypte et la Serbie. Nous avions un problème avec le Maroc, mais je m'y suis rendu dimanche dernier et nous avons levé un certain nombre de malentendus.

En tout cas, nous voulons clairement poser la question de l'augmentation des visas en fonction de l'exécution des laissez-passer consulaires. Nous souhaitons que cette question soit clairement posée car on nous demande toujours plus de visas.

Pour vous donner un ordre d'idée plus précis, sachez que nous délivrons environ 1.900.000 visas de court séjour par an, que les refus de visa sont au nombre de 500 000 chaque année, que l'ensemble des Etats de Schengen délivre 10 millions de visas et que l'on demande quelques milliers de laissez-passer consulaires. Il faut donc vraiment durcir les choses de ce côté.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Monsieur le ministre d'Etat, je vais vous poser une question, mais, au préalable, je tiens à exprimer ici une inquiétude. Vous nous avez fait un exposé excellent sur l'immigration et, notamment, sur l'enfer que connaissent les immigrés clandestins et je suis au moins d'accord avec vous là-dessus : il est clair que cet enfer est notamment de la responsabilité des esclavagistes. Pour autant, lutter contre l'immigration clandestine n'est malheureusement peut-être pas la solution : il vaudrait mieux lutter contre les trafiquants et les personnes qui travaillent et font travailler au noir, c'est-à-dire les donneurs d'ordre, et contre les « marchands de sommeil », comme on dit. Ce sont eux les véritables responsables.

L'immigration clandestine, vous le savez, est composée de personnes qui ont fui la misère et les dictatures et qui essaient de trouver en Europe un havre de paix, en quelque sorte. Malheureusement, ce sont eux qui se retrouvent aujourd'hui victimes.

J'ai l'impression -mon inquiétude est là- qu'en faisant tous ces amalgames autour de la lutte contre l'immigration clandestine et le terrorisme, en jetant la suspicion sur les mariages mixtes, en « criminalisant » les sans-papiers qui sont arrêtés, mis en centre de rétention et parfois expulsés de manière douloureuse, on crée des peurs et que, ce faisant, on risque d'attiser le racisme et la xénophobie. C'est un danger pour la cohésion de notre pays.

J'en viens à ma question. Vous nous dites que le développement des pays du Sud est une nécessité pour enrayer l'immigration, mais lorsque, en même temps, vous nous parlez d'immigration choisie, ce qui revient à prendre aux pays du Sud des cerveaux et de la main-d'oeuvre, à faire de ces pays le self-service de la main-d'oeuvre et des cerveaux pour l'intérêt des pays du Nord, croyez-vous que vous aidez le développement des pays du Sud ? C'est l'une des contradictions que je souligne : au lieu d'aider le développement de ces pays, on les appauvrit. Hier, c'était la colonisation qui les appauvrissait et, aujourd'hui, on assiste à une autre forme de colonisation, puisqu'il s'agit toujours du pillage de leurs richesses.

M. Nicolas Sarkozy.- Je vais essayer de vous répondre précisément. Tout d'abord, je vous rappelle que c'est moi qui ai pris le décret, qui n'avait jamais été pris, destiné à faire payer, par l'employeur indélicat d'un travailleur clandestin, le prix du retour de celui-ci. Cela peut aller de 5.000 à 10.000 € par travailleur clandestin. Il n'y a aucune raison que ce soit le contribuable français qui paie le rapatriement du travailleur clandestin employé clandestinement. C'est un décret qui a été pris il y a quelques jours et c'est une grande nouveauté. Je comprends ce que vous dites, mais c'est un élément qui va dans votre sens, qui est incontestable et qui n'avait été pris auparavant par aucun gouvernement.

Je vais vous donner des chiffres qu'il faut avoir en tête, même si je ne veux pas vous accabler de données chiffrées.

J'ai décidé que la lutte contre le travail illégal serait une priorité et je l'ai annoncé le 27 juillet 2005. Je voudrais donc vous rendre compte de l'action des services sur septembre et octobre 2005, je n'ai pas encore les chiffres de novembre : 380 opérations ont été menées, dont la moitié ont visé le secteur du bâtiment et des travaux publics, et 10.500 personnes ont été contrôlées ; 178 procédures ont été dressées et ont conduit à 600 gardes à vue ; 360 employeurs indélicats ont été interpellés et 450 étrangers en situation irrégulière ont été interpellés. J'ajoute que, même si ce n'est pas un sondage représentatif, il y avait, sur ces 450 travailleurs en situation irrégulière interpellés, une centaine de Turcs, 61 Thaïlandais et 50 Chinois, le reste représentant des nationalités diverses.

C'est vous dire que j'ai pris la mesure du phénomène et que les choses tombent dru maintenant. J'ai d'ailleurs un certain nombre d'organisations qui me demandent de ne pas y aller trop fort. Nous allons aller encore plus fort.

Je dirai un dernier mot sur le pillage des cerveaux, qui est un argument que je connais. Tout d'abord, je n'ai pas fait état seulement des cerveaux : il peut s'agir de maçons, d'employés qualifiés, ou de diverses catégories de main-d'oeuvre.

Ensuite, pour revenir aux cerveaux, nous avons un problème : les économies de ces pays n'ont pas d'emplois qualifiés à proposer aux plus qualifiés de leurs enfants. Je prends souvent l'exemple du Bénin : il y a plus de médecins béninois exerçant en France que de médecins béninois exerçant au Bénin.

Pour autant, il ne faut pas croire que le fait que l'on trouve du travail pour ces cerveaux de pays en voie de développement ne leur rapporte rien, en raison de l'importance des rapports entre la diaspora et les pays d'origine. Toute personne qui est allée à Kayes, au Mali, sait qu'un tiers du budget malien vient du produit de la diaspora.

Par conséquent, madame la sénatrice, la vision que vous pourriez avoir d'un cadre d'un pays en voie de développement qui exerce en France sans que cela ait aucun impact pour l'économie de ce pays méconnaît, me semble-t-il, la réalité culturelle et familiale de ces pays, où celui qui a un travail ailleurs envoie tout ou partie de son argent à sa famille. C'est très important. C'est d'ailleurs pourquoi le Mali, par exemple, est tellement attaché à l'émigration de ses enfants.

Je ne dis pas, pour autant, qu'il faille piller les cerveaux. Mais il ne faut pas croire non plus que le flux est totalement négatif parce que, si nous n'employions pas ces jeunes, ils ne travailleraient pas dans leur pays, qui n'a pas de postes à leur proposer. Voilà la réalité des choses.

M. Alain Gournac.- Monsieur le ministre d'Etat, je tiens tout d'abord à vous dire que je suis tout à fait d'accord pour vous revoir, mais pas tout de suite. Il vaut mieux nous laisser travailler et avancer dans nos travaux et notre réflexion.

Ensuite, j'ai apprécié que vous nous disiez que nous n'allions pas chercher à l'extérieur uniquement des cerveaux. Nous savons bien, en effet, que dans de nombreux secteurs on n'arrive pas à trouver la main d'oeuvre nécessaire : il nous manque des chauffeurs de poids lourds, des travailleurs dans le bâtiment, du personnel de restauration, etc.

Enfin, je pense qu'il serait peut être intéressant de prévoir, en accord avec les pays d'origine des migrants, d'assurer à leurs ressortissants, quant ils viendraient en France, des formations correspondant aux besoins de leurs économies. Ils pourraient ainsi, quand ils retourneraient chez eux, trouver un emploi et contribuer efficacement au développement de leur pays.

Mme Catherine Tasca.- Monsieur le ministre d'Etat, je ne réagirai pas sur le fond à votre exposé car je pense, comme mon collègue M. Gournac, que la commission d'enquête doit d'abord avoir approfondi son information sur l'ensemble du sujet. Je voudrais simplement vous poser deux questions.

Tout d'abord, peut-être ai-je été distraite, mais je n'ai pas noté à quel moment votre projet de loi serait présenté au Parlement.

Ensuite, vous avez évoqué ce que vous appelez un paradoxe : celui des droits sur notre sol de ces immigrants clandestins, en parlant notamment de la scolarisation des enfants. Je souhaiterais que vous complétiez notre information à ce sujet : quelles sont vos intentions en ce qui concerne ces enfants de migrants clandestins qui, parfois, sont scolarisés depuis plusieurs années dans notre pays ?

M. Nicolas Sarkozy.- Je vous donne un exemple, monsieur Gournac : quand nous accueillons un étudiant -et je vous ai dit combien je pensais qu'il fallait que nous en accueillions davantage- il se trouve bien en France, il se marie parfois et il veut s'installer, si bien qu'au lieu d'avoir formé le cadre d'un pays en développement, on a sorti un cadre de ce pays. C'est un problème.

Premièrement, je souhaite donc que l'on réfléchisse sur des cartes de séjour destinées à des étudiants qui ne leur donnent pas systématiquement droit au séjour ou au travail.

Deuxièmement, sur le projet de loi, je répondrai à M. Gournac et à Mme Tasca que je suis en train d'en parler avec le Premier ministre et que c'est une affaire de semaines, le début de l'année prochaine me semblant un délai raisonnable.

Troisièmement, sur les enfants scolarisés des migrants illégaux, qui est la question de Mme Tasca, j'ai pris la décision que, pour les familles qui n'ont pas de titre de séjour mais dont les enfants sont scolarisés, il n'y aurait plus d'expulsion de ces enfants, et donc de leurs parents, durant l'année scolaire. Vous me posez une question et je vous réponds. Cependant, je n'ai pas été plus loin : j'ai bien dit « durant l'année scolaire »... (Réactions diverses) J'essaie d'être honnête et je vous dis les choses telles qu'elles sont.

Maintenant, si on dit qu'il ne faut pas expulser des enfants scolarisés, on crée immédiatement une nouvelle filière d'entrées illégales sur le territoire : il suffira d'être scolarisé pour avoir droit à un titre de séjour ! Je ne le propose pas ; libre à d'autres de le faire, mais, dans ce cas, c'est une nouvelle filière d'immigration. Je pense qu'en décidant de ne pas faire d'expulsion pendant l'année scolaire, on prend une mesure humanitaire et généreuse, et qu'en ajoutant qu'il y aura des expulsions pendant l'été, cela évite de créer une nouvelle filière d'immigration illégale dans notre pays.

Mme Tasca m'a posé cette question et j'ai essayé d'y répondre le plus précisément possible.

M. Georges Othily, président.- Monsieur le ministre d'Etat, je vous remercie.

Audition de M. François BAROIN,
ministre de l'outre-mer
(30 novembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Nous accueillons aujourd'hui M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, que je remercie d'avoir répondu aussi rapidement à notre invitation.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. François Baroin prête serment.

M. Georges Othily, président.- Mes chers collègues, je vous propose de commencer l'audition par l'exposé liminaire de Monsieur le ministre qui permettra au rapporteur, puis aux membres de la commission d'enquête de poser des questions sur des points précis ou de demander des éclaircissements.

Je rappelle que l'audition étant ouverte au public, seuls peuvent intervenir les membres de la commission et le ministre. Monsieur le Ministre, vous avez la parole.

M. François Baroin.- Monsieur le Président, mesdames et messieurs les Sénateurs, je remercie M. le président Othily de m'avoir invité dès la première semaine des travaux de votre commission.

Ce débat sur l'immigration irrégulière, tous les Français l'attendent, et en particulier nos concitoyens ultra-marins. L'ampleur du phénomène outre-mer -nous y reviendrons à travers mon exposé liminaire et en réponse à vos questions- permet de bien comprendre pourquoi il était indispensable d'avoir ce débat et pourquoi la création de cette commission d'enquête au Sénat est d'une forte et pertinente actualité : vous savez en effet qu'en France, une reconduite sur deux à la frontière, s'agissant des personnes qui sont entrées illégalement sur notre territoire, concerne l'outre-mer.

J'ai souhaité et lancé ce débat s'agissant de l'outre-mer, et il faut reconnaître qu'il en a résulté un intérêt soudain et assez efficace de la part des médias sur la situation de nos territoires les plus concernés par l'évolution rapide et importante de la situation de l'immigration clandestine, notamment en Guyane et en Guadeloupe, mais également à Mayotte, sur laquelle nous reviendrons.

Aujourd'hui, nous entamons la phase parlementaire et je me réjouis d'une telle démarche. Une fois que la représentation nationale aura rendu ses conclusions et informé les Français des faits, nous pourrons tous prendre nos responsabilités sur ce sujet très important et plus personne ne pourra dire, s'agissant de l'outre-mer, qu'il ne savait pas ce qui se passait là-bas.

Le soleil lointain d'outre-mer voile malheureusement des réalités humaines qui sont tragiques : de misérables embarcations de fortune se transforment trop souvent en tombeau pour des Comoriens ou des habitants de la Dominique, des femmes mahoraises qui refusent la scolarisation de petits Anjouanais. Que reste-t-il, lorsque nous regardons lucidement cette question, de notre pacte social ? Que reste-t-il des fondements mêmes de notre République et de notre façon de mieux vivre ensemble ?

Si vous me permettez ce rappel, lorsque j'ai souhaité, le premier, en remettant un rapport au Premier ministre de l'époque, M. Jean-Pierre Raffarin, une loi interdisant les signes religieux à l'école, il y a eu au départ beaucoup de scepticisme. On se demandait pourquoi il fallait faire une loi et si c'était bien nécessaire. Puis un grand débat a animé vigoureusement la société française et nous sommes parvenus, au titre de la représentation nationale -j'étais à l'époque parlementaire- à trouver un accord consensuel, à l'unanimité. La société était favorable à ce débat, la représentation nationale s'en est saisie et, au final, nous sommes parvenus à une solution efficace.

Sur l'immigration clandestine, la démarche suivie depuis le début de l'automne s'inscrit dans la même logique : une discussion approfondie pour le texte le plus consensuel possible et dans un délai raisonnable, une méthode, un calendrier et des objectifs. Voilà ce que nous vous proposons du côté du ministère.

En attendant, nous prenons des mesures qui s'imposent. C'est ce qui s'est fait dès le 27 juillet dernier, lors de la réunion du Comité interministériel du contrôle de l'immigration (CICI) et lorsque nous avons commencé à formuler un certain nombre de propositions d'ordre réglementaire ou législatif qui pourront naturellement être utilement traitées dans le cadre de votre commission.

Si vous me le permettez, je voudrais exposer la situation telle qu'elle se présente, chiffres à l'appui et de manière objective, pour que chacun ait accès au même niveau d'information et de qualification, ce qui me permettra ensuite d'animer utilement le débat, d'exposer quelques pistes de réflexion sur lesquelles nous travaillons et, enfin, de détailler l'état actuel de nos actions sur le plan international ou en termes de coopération dans le domaine du développement.

Tout d'abord, la situation est préoccupante, ce qui est un terme faible : elle peut être en effet préoccupante, très préoccupante, grave ou même plus. Je commencerai par quelques données chiffrées qui effraient autant qu'elles éclairent.

A Mayotte, sur une population estimée à 160.000 habitants, environ près de 40 % des habitants (c'est le chiffre retenu puisqu'il y a des incertitudes sur la validité de l'état-civil), -c'est-à-dire de l'ordre de 60.000 personnes -sont des étrangers, dont les trois quarts tout en situation irrégulière. Avec une proportion identique, la métropole aurait sur son sol, si on fait une déclinaison par rapport aux ratios et à la taille du pays, plus de 18 millions d'immigrés clandestins.

En Guyane -je parle sous votre contrôle et votre autorité, monsieur le sénateur Othily-, sur une population estimée par l'INSEE au 1er janvier 2004 à 185.000 habitants, on évalue le nombre d'étrangers en situation irrégulière, clandestine et entrés illégalement sur le territoire français entre 30.000 et 35.000 personnes, soit pratiquement le quart de la population alors que l'on compte déjà quelque 19.000 étrangers en situation régulière.

En Guadeloupe, la population étrangère approche les 23.000 personnes et la population clandestine était évaluée, dès 1999, à environ 10.000 personnes. Le nombre de demandeurs d'asile, presque exclusivement des Haïtiens, a explosé : 1.544 en 2004, 2.352 pour les huit premiers mois de 2005. Dans l'île de Saint-Martin, qui fait partie de l'archipel, le problème de l'immigration clandestine est particulièrement délicat en raison notamment de la localisation de l'aéroport international Princess Juliana, dans la zone néerlandaise de l'île, et de l'absence de contrôle à la frontière entre les deux parties de l'île.

La présence importante d'immigrés clandestins pose évidemment de sérieuses difficultés à la commune sur le plan économique et social, auxquels s'ajoutent des problèmes d'insécurité, de trafic de drogue et de zones d'habitat insalubre avec le développement de bidonvilles. Le nombre de reconduites à la frontière ne cesse d'augmenter : 181 en 2001, 297 en 2004.

La Martinique, de son côté, est actuellement peu touchée par l'immigration clandestine. On y estime à environ 500 le nombre d'étrangers en situation irrégulière, mais sa situation reste fragile compte tenu du risque de transfert de flux migratoires de la Guadeloupe vers la Martinique.

Un autre indicateur pertinent permet de porter un regard attentif sur cette situation : celui des naissances. Leur nombre a augmenté à Mayotte de 50 % en dix ans et de 10 % sur la seule année 2004, ce qui fait de l'hôpital de Mamoudzou la première maternité de France. Or, sur les 7.676 naissances enregistrées l'année dernière, 5.249, soit près de 70 %, concernaient des Comoriennes en situation irrégulière.

En Guyane, entre 1994 et 2004, la moitié des accouchements pratiqués à la maternité de Saint-Laurent du Maroni sont le fait de femmes surinamiennes qui franchissent le fleuve à cet effet.

Enfin, l'activité des services de l'Etat témoigne, elle aussi, de cette immigration massive et déstabilisante.

A Mayotte, le nombre de reconduites à la frontière, qui s'élevait à près de 8 600 en 2004, s'est accru de 38 % par rapport à 2003 et de 132 % par rapport à 2001. Il faut bien avoir en tête le flux, son importance et sa rapidité d'évolution tout-à-fait considérable.

Les reconduites à la frontière, rien qu'à Mayotte, représentent le quart du total des reconduites effectuées en France. L'autre quart se situe pour l'essentiel en Guyane, où le nombre de reconduites à la frontière est passé de 2.978 en 2001 à 5.318 en 2004, soit une augmentation de près de 80 %.

La Guadeloupe n'est pas épargnée par cette situation : 678 reconduites à la frontière en 2001, 1.083 en 2004.

Parmi les conséquences de cette immigration non maîtrisée, on constate un développement du travail dissimulé, qui déstabilise les économies, qui sont jeunes et fragiles, une charge financière de plus en plus difficile à supporter pour les collectivités publiques qui résulte naturellement des besoins sans cesse croissants en équipements publics (écoles, collèges et hôpitaux) et, enfin, le risque d'affrontement et de désordre publics qui résulte d'une montée de la xénophobie. Les manifestations qui se déroulent à Mayotte avant la période du ramadan depuis plusieurs années en sont une illustration supplémentaire.

Face à ces statistiques et à ces chiffres qui sont évidemment à votre disposition, une réflexion est engagée sur la nécessité de renforcer nos moyens opérationnels. Pour lutter plus efficacement contre l'immigration clandestine, il convenait en premier lieu de renforcer nos moyens humains dans ces collectivités où les services de l'Etat n'étaient plus en mesure de faire face à l'afflux des étrangers en situation irrégulière.

Un premier effort a été fait à Mayotte, depuis 2002, avec une augmentation de 10 % des effectifs de la gendarmerie et le recrutement de 30 fonctionnaires à la police aux frontières. Cet effort sera poursuivi par un renforcement de 10 fonctionnaires de la police aux frontières au début de l'année prochaine et l'affectation de 14 policiers supplémentaires à la direction de la sécurité publique.

Renforcée par un peloton supplémentaire, la gendarmerie mobile est désormais à l'effectif d'un escadron complet, ce qui est important, pour participer en permanence au maintien de l'ordre public.

S'agissant de la Guyane, 60 fonctionnaires de la police aux frontières seront affectés sur cinq ans à Saint-Georges de l'Oyapock, en particulier, en prévision de la construction du pont sur l'Oyapock, à la frontière brésilienne. 24 fonctionnaires de police ont déjà été affectés en 2004 et 2005 et 12 autres les rejoindront en 2006. Par ailleurs, il faut savoir que 20 fonctionnaires de police supplémentaires seront affectés à la direction départementale de la sécurité publique en 2006.

Pour ce qui concerne la Guadeloupe, la mise en ordre du centre de rétention administrative va s'accompagner d'un renfort de 27 fonctionnaires du corps d'encadrement et d'application pour assurer son bon fonctionnement et, pour ce qui concerne plus particulièrement Saint-Martin, sur la situation duquel je me suis arrêté un instant, 8  fonctionnaires seront affectés à la police aux frontières au cours du premier trimestre 2006.

Voilà pour les moyens humains qui sont déjà en oeuvre ou qui ont été annoncés par le ministre d'Etat que vous avez reçu hier dans le cadre de vos travaux.

En ce qui concerne les moyens matériels, notamment nautiques, les embarcations affectées à la police aux frontières et à la gendarmerie maritime ont été et seront augmentées et adaptées à chaque territoire.

A Mayotte, deux vedettes supplémentaires seront ainsi livrées en 2006 à la police aux frontières afin d'accroître la capacité d'interception des passeurs, tandis que la décision a été prise d'affecter un moyen nautique rapide à la surveillance du canal des Saintes, en Guadeloupe, qui est un lieu de passage traditionnel et bien connu pour les passeurs de clandestins.

Je dois aussi vous indiquer qu'il y a quelques jours, à Mayotte, a été installé le premier des deux radars financés par mon ministère et destinés à déceler les embarcations qui amènent à Mayotte, presque chaque nuit et dans des conditions de sécurité absolument déplorables, des Anjouanais consciencieusement rançonnés -je pèse mes mots- par des filières de passeurs. Ce radar ont déjà fait la preuve de son efficacité et de son utilité puisqu'il a permis d'intercepter, dès les trois premiers jours de sa mise en service, quatre « kwassa-kwassa », les petites embarcations de fortune utilisées par les passeurs de clandestins. Il s'agit donc d'une efficacité de surveillance qui démontre aussi, s'il en était besoin, l'ampleur de la pression migratoire et la gravité de la situation à Mayotte.

Une mission qui sera menée par le secrétaire général à la mer procédera prochainement à une expertise des besoins en matériel de détection qu'il conviendrait de déployer de la même façon en Guadeloupe.

Renforcer les moyens est une chose ; en optimiser la mise en oeuvre en est une autre. A cet égard, la chaîne de commandement est essentielle. C'est la raison pour laquelle le dispositif maritime de lutte contre l'immigration clandestine, auquel se joint la marine nationale lors de nombreuses opérations conjointes, est désormais placé sous l'autorité directe du préfet du département ou du territoire concerné par délégation du préfet délégué du gouvernement pour l'action de l'Etat en mer. Cette nouvelle organisation permettra de mieux mobiliser les services de l'Etat au plus près des réalités locales.

Ces efforts sont rendus nécessaires par une pression migratoire croissante, mais aussi par l'organisation toujours plus élaborée des filières d'immigration clandestine. Ainsi, le 10 novembre dernier, deux Anjouanais en situation irrégulière qui faisaient usage d'une radio à bande latérale unique (BLU) pour organiser des déplacements en « kwassa-kwassa » et réaliser des opérations bancaires entre Mayotte et Anjouan pour le compte de Comoriens vivant à Mayotte en situation irrégulière ont été interpellés. C'est dire la complexité des systèmes qui sont désormais mis en place pour structurer encore plus fortement ces filières.

En 2004, ont également été découverts et détruits, dans le cadre des opérations « Anaconda », de véritables villages clandestins de plus de 500 habitants dans le secteur Elisée et de plus de 1.000 habitants dans le secteur Dorlin, en Guyane.

S'agissant de la question du travail dissimulé, qui alimente autant l'immigration clandestine qu'elle la stimule, j'ai demandé au préfet d'outre-mer, en juillet dernier, de mener une action résolue dans ce domaine. Ces actions sont menées en collaboration étroite avec l'autorité judiciaire dans le cadre du Comité départemental de lutte contre le travail illégal (le COLTI), à Mayotte comme dans les autres départements d'outre-mer.

Le second axe d'action, c'est le volet diplomatique. En effet, nous savons que nous ne viendrons jamais totalement à bout du problème de l'immigration clandestine si nous n'agissons pas également sur les pays d'origine et de transit. L'action diplomatique a, dans cette matière, deux volets : d'une part, une politique de retour des étrangers en situation irrégulière par la conclusion d'accords de réadmission ; d'autre part, le développement d'une politique de coopération.

Plusieurs accords de réadmission ont d'ores et déjà été signés, en particulier ces dernières années : avec le Brésil le 28 mai 1996, qui est entrée en vigueur le 24 août 2001 ; avec Sainte-Lucie le 23 avril dernier pour permettre notamment la réadmission par le préfet de la Martinique des étrangers qui sont reconduits et qui ont transité par Sainte-Lucie.

D'autres projets d'accords de réadmission sont actuellement en cours de négociation avec le Guyana, la Dominique, la Barbade ainsi qu'avec Trinidad et Tobago.

Le développement de la politique de coopération est également essentiel compte tenu des motifs des flux migratoires clandestins qui tiennent à la différence importante des niveaux de développement. C'est souvent un rapport de un à trois, d'un à quatre ou même d'un à cinq entre les voisins. Là aussi, il faut avoir un regard très lucide et très clair : nos territoires apportent à ceux qui les rejoignent des services publics gratuits et de qualité comme ceux de la santé ou de l'éducation, ainsi que des opportunités d'emplois qui, même mal payés et clandestins, demeurent très rémunérateurs pour ceux qui les acceptent.

Que ce soit dans l'Union des Comores ou dans les pays de l'arc caraïbe, la mobilisation de notre coopération en faveur du développement est évidemment fondamentale. C'est aussi l'une des réponses au défi de l'immigration clandestine.

Le Comité interministériel de contrôle de l'immigration, qui était présidé hier par le Premier ministre, a validé deux orientations stratégiques : d'une part, veiller à mieux concentrer nos efforts sur les principaux pays sources d'immigration en ciblant les projets créateurs d'emplois susceptibles de contribuer à un développement durable ; d'autre part, intensifier les actions de co-développement visant à faire participer les immigrés au développement de leur pays d'origine en facilitant notamment leur retour dans le cadre de projets de création d'activités, qui est un axe important de partenariat.

Pour sa part, le ministère de l'outre-mer finance déjà, sur les crédits du fonds de coopération régionale, des programmes de formation professionnelle, d'aide hospitalière, de gestion de l'eau potable et d'échanges culturels, notamment aux Comores ou dans la Caraïbe. L'un des objectifs, au-delà de la partie de mesures dites répressives ou, en tout cas, de meilleur contrôle de l'immigration clandestine, est de tarir la source de l'immigration clandestine. C'est aussi, naturellement, de perfectionner notre droit pour corriger les failles qui peuvent rendre un peu plus vulnérable l'Etat de droit et les dispositifs de contournement et de filières qui ont été soulevés devant vous notamment par le ministre d'Etat.

C'est dans cet esprit que je souhaite apporter des réponses nécessaires dans le respect de l'unité de la République. Naturellement, je compte beaucoup sur les enseignements que vous pouvez tirer de votre mission pour voir de quelle manière les textes que le gouvernement serait susceptible de proposer à la représentation nationale correspondent à la philosophie qui nous anime.

L'amélioration des outils juridiques est devenue indispensable.

Il faut rappeler le cadre constitutionnel (ce n'est pas aux honorables sénateurs que je le ferai, mais plutôt à l'égard de celles et ceux qui nous liront ou qui nous écouteront) qui concerne l'outre-mer dans la capacité d'adapter notre droit aux réalités et aux spécificités de nos territoires. Comme vous le savez, hormis le cas particulier de la Nouvelle-Calédonie, nos collectivités d'outre-mer sont régies soit par l'article 73, soit par l'article 74 de notre loi fondamentale.

L'article 73 vise les départements et les régions d'outre-mer qui relèvent du principe d'assimilation juridique tout en permettant des adaptations législatives tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

L'article 74, quant à lui, qui s'applique à Mayotte, régit les collectivités d'outre-mer dotées d'une organisation particulière. Il tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République.

La jurisprudence du Conseil constitutionnel fait une appréciation très différente des notions de contraintes particulières et d'intérêts propres avec, pour la seconde, une plus grande liberté d'action. Ainsi, le droit applicable dans les collectivités relevant de l'article 74 peut largement différer, sous réserve du respect des principes constitutionnels, du droit en vigueur en métropole. Il est très important de bien l'avoir en tête. C'est le cas, par exemple, du droit des étrangers aujourd'hui spécifique à Mayotte. Je n'ai pas besoin de rappeler, s'agissant de Mayotte, une série de mesures dérogatoires dans beaucoup de domaines : des ordonnances qui ont été prises, en 1998, par Mme Guigou puis, en 2000, sous l'autorité du Premier ministre, Lionel Jospin, que ce soit en matière de conditions d'accès à la nationalité ou en matière de conditions de regroupement familial. Je tiens d'ailleurs à préciser que la polygamie est officiellement interdite à Mayotte depuis le 1er janvier 2005 de cette année.

En revanche, les dérogations au droit commun applicable dans les départements d'outre-mer sont, contrairement à l'article 74, beaucoup plus restrictives. Elles doivent répondre aux exigences de situations particulières bien identifiées et localisées dont la justification doit être parfaitement univoque. C'est sur ce fondement que le Conseil constitutionnel a validé l'absence d'effet suspensif du recours contentieux formé par un arrêté de reconduite à la frontière en Guyane et dans l'île de Saint-Martin ainsi que le contrôle sommaire de certains véhicules (les véhicules particuliers en sont exclus), dans un périmètre strictement délimité dans les zones frontalières en Guyane.

Comme je vous l'ai dit au début de mon propos, le Gouvernement a commencé à agir et à travailler au sein du Comité interministériel de contrôle de l'immigration. J'avais obtenu du Premier ministre, le 27 juillet dernier, des arbitrages favorables pour l'outre-mer. Ces mesures de nature législative, qui sont en voie de finalisation juridique dans l'attente du rapport de la mission d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur Mayotte et, naturellement des conclusions de la commission d'enquête parlementaire placée sous votre autorité, M. le président Othily, devraient permettre de nourrir utilement le débat. Je les cite pour les rappeler :

- l'extension à la Guadeloupe et à Mayotte, dans une zone de quelques kilomètres à partir du littoral, du contrôle de l'identité de toute personne ;

- la visite sommaire des véhicules circulant sur la voie publique, à l'exception des voitures particulières, en vue de rechercher et de constater les infractions à l'entrée et au séjour des étrangers ;

- l'extension à la Guadeloupe des dispositions actuellement applicables en Guyane et à Saint-Martin selon lesquelles le recours contentieux formé contre un arrêté de reconduite à la frontière n'a pas de caractère suspensif ;

- l'autorisation donnée au procureur de la République, selon les cas, dans les départements et les collectivités d'outre-mer, d'ordonner l'immobilisation, voire la destruction des véhicules terrestres ou des embarcations fluviales qui ont servi à commettre les infractions d'entrée et de séjour irréguliers.

Naturellement, avant d'aller plus loin, je souhaite connaître le fruit de vos réflexions, de votre vision et de votre analyse car, s'il est souhaitable que les adaptations législatives envisagées interviennent rapidement, il est également opportun que celles-ci se fassent dans un esprit consensuel et, surtout, dans un contexte de bonne connaissance des réalités du terrain et du droit, ce qui suppose que les travaux d'information entrepris par le Sénat et l'Assemblée nationale aient suffisamment avancé.

Le débat a été amplement ouvert. Une procédure est maintenant engagée avec une large participation de l'ensemble des acteurs concernés. C'est à la lumière du travail parlementaire entamé, celui de votre commission comme celui de la mission d'information sur Mayotte, de vos analyses et de vos propositions que, s'agissant de l'outre-mer, des mesures seront intégrées dans un véhicule législatif sur lequel, naturellement, je suis à votre disposition pour revenir.

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie, monsieur le ministre. Mes chers collègues, avez-vous des questions à poser ? Je donne la parole à Mme Boumediene-Thiery.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Monsieur le ministre, je vous remercie de votre exposé. Je souhaite revenir sur quelques questions que vous n'avez pas vraiment abordées aujourd'hui, notamment celle qui concerne le droit à la nationalité, mais que vous avez soulevées autrefois, notamment dans des déclarations.

En ce qui concerne ce droit d'exception qui existe déjà au sujet du droit au travail, au séjour et à l'entrée des migrants, il y a effectivement des exceptions pour l'outre-mer, mais, en ce qui concerne le droit d'acquisition de la nationalité, il me semblait qu'il s'agissait d'un droit unique. Si je ne me trompe pas, ce droit, qui est le fondement même, de par la conception de l'Etat-nation, du droit à la nationalité française, était le même pour tous les résidents, qu'ils soient en France métropolitaine ou dans l'outre-mer.

C'est pourquoi j'avoue avoir du mal à accepter et à comprendre la proposition que vous avez faite dans une déclaration de presse du mois de septembre dernier et dans laquelle vous disiez qu'il faudrait revoir le droit à l'acquisition de la nationalité par le droit du sol. Tout d'abord, il faut savoir que le droit du sol n'existe pas « comme ça » : c'est un double droit du sol. Sans parler du droit de filiation, il faut que les parents des personnes qui sont nées en France soient eux-mêmes nés en France ou dans un territoire français ou qui a été français, comme c'était le cas pour l'Algérie, mais le droit du sol simple n'existe pas. C'est donc ce que nous avons appelé, nous, de manière commune, le double droit du sol.

Cela dit, il me semble risqué de faire une différence entre les enfants nés en France métropolitaine et les enfants nés en outre-mer. En effet, ce serait une rupture qui n'existe nulle part ailleurs, et je crois même que, dans tous les Etats, y compris les Etats fédérés dans le monde, le droit à la nationalité ou le droit à l'acquisition de le nationalité est le même pour tous les citoyens. Aux Etats-Unis, par exemple, le droit à la nationalité américaine est le même quel que soit l'Etat où les personnes sont nées et où elles résident. C'est un droit unique. Pour la France, il me semblait donc que c'était la même chose : un droit unique.

J'avoue que je suis inquiète devant cette différenciation et cette construction d'un droit spécifique pour des personnes de l'outre-mer, notamment sur cette question de nationalité, parce que je crains que l'on donne naissance à des citoyens de seconde zone, comme on en a connus dans l'histoire de France.

M. François Baroin.- J'ai essayé de décliner l'article 74 de la Constitution appliqué aux collectivités d'outre-mer pour bien mettre en perspective la capacité que permet notre loi fondamentale, c'est-à-dire la pierre angulaire de l'équilibre de notre pacte républicain, en termes d'adaptation du droit dans beaucoup de secteurs, pour ce qui concerne les collectivités d'outre-mer dont fait partie Mayotte.

Ensuite, c'est à la lumière de la situation constatée sur place que j'ai volontairement provoqué ce débat, et d'abord sur la base d'une réflexion humaine. Je suis un responsable politique comme vous et j'ai une certaine expérience. En responsabilité et en conscience, je ne peux pas accepter l'idée que des hommes, des femmes et des enfants prennent des petites embarcations de fortune au risque de leur vie -parce qu'on leur a expliqué que, du côté de Mayotte, on gagnait cinq fois plus, on vivait mieux, on était mieux soigné et on aurait un destin supérieur pour ses enfants que si on restait dans son pays d'origine- soient rançonnés par des passeurs et, alors qu'on leur a promis un eldorado, y trouvent un tombeau. Selon des organisations non gouvernementales, environ 200 corps -mais le chiffre est probablement élevé- auraient été retrouvés sur les côtes mahoraises.

Il en est de même lorsque, bon gré mal gré, des femmes enceintes de huit mois et demi arrivent à Mayotte pour accoucher dans la désormais très célèbre maternité de Mamoudzou. Qui savait, avant que je lance ce débat, que la maternité de Mamoudzou était la plus active de France ? Personne, ou trop peu. Qui savait que, dans cette île grande comme celle d'Oléron, avec une densité d'habitants de 480 au kilomètre carré (c'est dire le niveau d'occupation du territoire, mais aussi les risques en termes d'affrontements potentiels au sein des différentes communautés), qu'au bout de quelques heures après leur accouchement, ces femmes quittent la maternité et qu'elles ont comme destinée, dans le meilleur des cas, une vie de clandestin et, dans le pire, de retourner dans leur pays en risquant à nouveau leur vie ?

Le point de départ, c'est donc une réflexion sur une situation humaine dramatique. Et c'est au nom d'une certaine idée que je me fais de notre pacte républicain et de l'image de la France à l'extérieur que nous devons réfléchir ensemble.

C'est sur ce point que j'ai lancé le débat, mais, comme je l'ai dit, je n'ai pas tranché la question, parce que je ne détiens pas la vérité -je le dis sincèrement. En revanche, en responsabilité, mon devoir est d'éclairer l'opinion sur des réalités de terrain, de provoquer un débat et de faire en sorte que celui-ci revienne devant la représentation nationale qui aura le dernier mot.

Cette adaptation des conditions d'accès à la nationalité française est-elle la solution ? La réponse est non. Est-ce un sujet de réflexion ? La réponse est oui, d'abord parce que, juridiquement, la jurisprudence du Conseil constitutionnel est stable depuis 1993 en la matière, ensuite parce que l'article 74 nous permet une certaine réflexion et, enfin, parce que c'est peut-être un élément parmi d'autres qui visent à adresser un message vis-à-vis des pays sources sur le thème : « Cela ne pourra plus être comme avant parce que, si vous souhaitez venir en France, y compris de manière clandestine, les règles seront plus strictes et les moyens et vos perspectives personnelles ne seront pas les mêmes que celles de vos prédécesseurs venus illégalement sur le territoire français ».

En effet, il faut dissuader ces gens de venir chez nous parce que nous n'avons plus les moyens, en particulier à Mayotte mais aussi dans deux autres territoires, de les accueillir. Derrière ces populations qui viennent illégalement, les politiques publiques sont tenues de s'adapter, notamment en matière de sécurité publique et de construction d'écoles. Il n'est pas tolérable, sur un territoire français, de savoir qu'il y a des manifestations, lors des rentrées scolaires, de femmes, en l'occurrence maoraises, qui montrent du doigt les mamans des enfants clandestins en disant : « On ne veut pas de ces enfants de clandestins dans nos écoles ! » On ne peut pas l'accepter durablement en termes de cohésion sociale et nous n'avons pas les moyens d'adapter les politiques publiques à ce rythme d'évolution. Nous devons donc le gérer.

Pour autant, il faut le faire à partir des trois piliers dont j'ai parlé.

Premièrement, il faut des mesures répressives, dont certaines sont opérationnelles et d'autres permettent objectivement d'avoir ce débat. Si on n'avait pas parlé aussi fortement, il est probable que nous n'aurions pas eu cette prise de conscience. Je souhaite que ce que j'ai vu soit connu de tous, que personne ne puisse dire qu'il ne savait pas et qu'ensuite, le législateur, en conscience et en responsabilité, dise ce qu'il est possible et impossible de faire.

Deuxièmement, ce n'est pas en dressant un mur que nous arriverons à gérer cela. Il faudra aussi, comme je l'ai dit, une action diplomatique vigoureuse, ce qui implique de passer des accords avec nos voisins. A cet égard, la situation comorienne n'est pas simple sur le plan diplomatique. Cela prendra du temps.

Le troisième point, c'est l'aide au développement. Les parlementaires qui se rendront sur place devront aussi prendre des contacts avec les Anjouanais et les Comoriens pour voir de quelle manière et sous quelle forme on peut les aider à assurer leur développement pour permettre à leurs populations de rester dans leur pays. Au final, l'objectif est en effet qu'ils puissent avoir des qualités et des conditions de vie dans leur pays et leurs racines, aux côtés des leurs, pour leur permettre d'assurer leur développement.

Cela donne d'ailleurs un certain relief à l'idée du président de la République de mettre en place cette taxe sur les billets d'avion qui permettra de générer une source d'approvisionnement sur le plan financier et d'accompagner cette initiative française qui, si on se parle franchement, devra être européenne dans sa globalité, et si on va même au-delà de la franchise, qui devra être une initiative mondiale avec une participation des Etats-Unis à ce dispositif. La France, à elle seule, ne peut plus financer ces contraintes de développement, mais elle prend des initiatives diplomatiques. Ces fonds ouvriront des perspectives et ils devraient prioritairement aller sur les territoires de nos voisins pour ne plus avoir à traiter autant d'hommes et de femmes qui se trouvent dans des situations, c'est vrai, répressives, mais qui sont aujourd'hui devenues indispensables.

M. Louis Mermaz.- Merci, monsieur le ministre, d'être venu vous exprimer devant nous. Je pense que tout le monde sera d'accord ici pour dire que personne ne souhaite voir des Anjouanais ou des Comoriens terminer leur vie au fond de la mer dans des conditions atroces, pas plus que des mères mahoraises montrer du doigt des enfants comoriens qui n'ont pas la citoyenneté française. Je pense donc que, de ce point de vue, nous serons d'accord.

Nous en sommes au début de nos travaux et notre commission d'enquête ne détenant pas la vérité avant d'avoir fait les investigations nécessaires, nous sommes tous ouverts à une réflexion. L'unité de la République est quelque chose d'important.

Il se trouve que l'évolution des Comores, depuis 1975, est telle qu'aujourd'hui, une île est française tandis que les autres sont étrangères. Le fait que la République des Comores ne reconnaisse pas le caractère français de l'île de Mayotte complique le problème, puisqu'il n'est pas question, pour les Comoriens, de donner des visas à ceux qui veulent aller vers un territoire considéré par eux comme comorien. Les choses sont ce qu'elles sont, même si on aurait pu rêver d'une évolution différente et d'un Etat associé des Comores. J'ai connu le prince Ahmed du temps où il fut député ; on aurait pu envisager les choses différemment, mais c'est ainsi aujourd'hui.

Je suis, comme vous sans doute, beaucoup plus intéressé par tout ce que vous avez dit sur les coopérations régionales. En effet, la seule façon de faire évoluer positivement la situation à Mayotte (les moyens français n'étant pas illimités, il faudrait peut-être le faire aussi avec l'Europe) serait de prendre le problème comorien dans son ensemble. C'est dans ce sens qu'il faut aller. Vous avez évoqué aussi des pistes concernant la Guyane, la Guadeloupe et un peu la Martinique.

En tout cas, il est vrai que la coopération et la recherche d'accords internationaux seront certainement plus opérantes que des mesures uniquement répressives, parce que, même si vous y mettiez toute la gendarmerie française -ce que vous ne proposez pas, bien entendu- il y aurait encore des clandestins.

A ce stade de nos travaux, il est très important de rester attaché à notre droit du sol, dont j'ai personnellement regretté, au moment de la loi Guigou, dont j'étais rapporteur, que l'on n'aille pas plus loin et qu'on ne revienne pas à l'esprit de 1945, c'est-à-dire le droit du sol intégral, ce qui était mieux que les lois Pasqua.

Je souhaite donc pour le moment qu'en partant du drame de Mayotte, dont nous avons tous conscience, on n'en profite pas pour remettre en cause le droit du sol dans la République, ou dans les territoires d'outre-mer qui font partie de la République française. Le pacte colonial est terminé depuis longtemps et il est donc important que ceux qui sont français bénéficient des mêmes droits pour eux et pour ceux qui viennent chez eux.

Il reste à régler le problème de la densité de la population à Mayotte, dont personne ici ne propose qu'elle continue de s'accroître, mais c'est votre problème... Il ne faut pas mélanger les rôles : nous sommes des législateurs. En ce qui nous concerne, en tant que membres de l'opposition, dans le cadre de ces travaux, nous avancerons quelques pistes qui pourront vous être utiles.

M. François Baroin.- Je ne doute pas, monsieur le sénateur, que vous soyez concerné comme représentant de la nation tout entière par la situation de Mayotte. Je sais que vous la connaissez très bien et je ne doute pas de la sincérité de votre compréhension.

Je veux dire -je vous réponds mais c'est un message plus général que j'adresse- qu'il y a une très grande méconnaissance de notre loi fondamentale dans ses capacités d'adaptation pour l'outre-mer. Pour aller plus loin, s'il n'y avait pas, dans notre Constitution, ces capacités d'adaptation, nous ne serions absolument pas en situation de mener des politiques publiques là-bas. Nous ne pourrions pas mener des politiques de défiscalisation qui ne consistent pas à gérer des niches fiscales mais qui sont une ardente obligation de rééquilibrage et de rattrapage économique...

Je vous vois réagir, Madame Tasca, mais la défiscalisation en outre-mer a inspiré les zones franches dans les banlieues en leur servant de modèle. Pourquoi ? Tout simplement en raison de leur taux de chômage plus élevé, de leurs difficultés de logements sociaux, de leurs problèmes d'infrastructures et parce qu'il est nécessaire d'y dépenser de l'argent public pour des constructions d'écoles, pour créer des postes d'instituteurs, etc. Allez-vous dire dans les banlieues que les zones franches sont des niches fiscales ? Quand on parle de niches fiscales pour l'outre-mer, c'est vécu avec le même effroi et le même courroux, qui est légitime. Si l'on n'avait pas cette Constitution, on ne pourrait pas mettre en place la défiscalisation.

C'est la même chose pour les dispositifs d'exonération de charges dans le cadre de la loi de programme pour l'outre-mer, car c'est le même esprit qui nous anime, ainsi que pour la ligne budgétaire unique destinée à la construction de logements sociaux sous l'autorité des préfets.

En matière de gestion des intérêts propres des collectivités, sur Mayotte, on peut le faire dans le cadre de l'article 74. Je n'invente rien et ce n'est pas sorti de la réflexion d'un esprit qui s'est réveillé un matin en se disant que, pour trouver une solution au problème de l'immigration clandestine, il fallait poser le problème de la nationalité française. Ce n'est évidemment pas le cas. C'est une réflexion qui vient de tous les élus locaux, toutes sensibilités confondues, et permettez-moi de rappeler qu'une ordonnance de 1998 prise par Mme Guigou avait engagé une réflexion en ce sens. Permettez-moi aussi de rappeler l'ordonnance que Lionel Jospin a prise en 2000 pour édicter des mesures restrictives en matière de regroupement familial.

Il est donc faux de dire, y compris sur ce point, qu'on ne peut pas le faire. Faut-il le faire ? C'est à vous, mesdames et messieurs les Parlementaires, qu'il appartient d'y répondre. Est-ce la solution ? Il n'y a pas une seule solution, et je me suis efforcé, dans ma démonstration, de dire qu'il fallait mener probablement plusieurs actions dans plusieurs directions, mais avec une volonté déterminée de répondre précisément sur le domaine des mesures répressives, sur le domaine de l'action diplomatique et dans le secteur de l'aide au développement.

Permettez-moi de rappeler aussi, puisque vous me sollicitez sur ce point, que le Conseil constitutionnel a admis, dans le considérant n° 30 de la décision n° 93-321 DC du 20 juillet 1993, que le droit de la nationalité peut tenir compte des intérêts propres, au sein de la République, des collectivités régies par l'article 74 de la Constitution. A ce titre, l'état du droit applicable dans ces collectivités peut différer, sous réserve du respect des principes constitutionnels, du droit en vigueur en métropole. Ce n'est pas moi qui le dis, pas plus qu'un élu ou quelqu'un d'engagé ; c'est le Conseil constitutionnel.

C'est la raison pour laquelle cette proposition est juridiquement valable, sous réserve d'un regard renouvelé du Conseil constitutionnel. Par ailleurs, c'est un élément de réflexion qui a permis de provoquer ce débat, je le dis avec beaucoup de force, ce qui, au moins, a été utile. Ensuite, c'est aux parlementaires de répondre. Je n'ai pas de vérité révélée, tranchée ou définitive. Je pense que c'est un élément de réflexion parmi d'autres.

M. Bernard Frimat.- Monsieur le ministre, je souhaite à mon tour vous remercier du témoignage que vous avez donné à la commission d'enquête et me réjouir que nous ayons pu l'entendre dans des conditions phoniques nettement améliorées par rapport à celles que nous avons dû subir hier. La disparition des cliquetis des obturateurs photographiques est une chose que nous apprécions considérablement, monsieur le président, et je me réjouis que les propos du ministre, aujourd'hui, n'aient pas été bercés du talent des photographes. Si cela pouvait se poursuivre, nous en serions heureux...

Maintenant, monsieur le ministre, je souhaiterais faire quelques remarques. Nous en sommes au début de notre réflexion sur un problème que nous ne découvrons pas dans sa généralité mais dont, effectivement, les aspects particuliers -sans quoi il n'y aurait pas de finalité à une commission d'enquête- doivent être précisés. Nous pouvons rejoindre une série de vos réflexions, comme l'a fait Louis Mermaz au début de son intervention, et nous pouvons dire en même temps que la lutte contre l'immigration n'est pas une fin en soi. A cet égard, on peut se demander, comme le disait quelqu'un, si les immigrés clandestins viennent chercher une nationalité ou un espoir. Nous savons tous combien joue cet aspect de l'attractivité.

Je pense que, dans l'attractivité provoquée par la différence du niveau de vie, il y a ce que j'appellerai un article d'appel : le travail illégal, que vous avez évoqué très rapidement. Pourriez-vous nous en dire plus sur les informations dont dispose votre ministère, dans la spécificité de l'outre-mer, sur l'ampleur du travail illégal, les différentes filières et les éléments qui sont mis en place pour le réprimer ? En effet, sans être une explication, puisqu'il s'agit d'un domaine dans lequel il n'y a pas d'explication ni de causalité univoques, nous sommes ici devant une chose qui s'applique en France métropolitaine comme en outre-mer et qui est importante. C'est la première de mes interrogations.

La deuxième porte sur le calendrier. Le ministre de l'intérieur a évoqué hier le dépôt d'un projet de loi sur l'immigration et j'ai remarqué que le comité interministériel de contrôle de l'immigration d'hier avait relativement peu évoqué l'outre-mer, à moins que j'aie été distrait. Les calendriers sont-ils uniques ou ces problèmes vont-ils être séparés dans le temps ?

Troisièmement, j'ai bien entendu ce que vous avez dit sur les articles 73 et 74, la lecture que vous en faites et vos attentes par rapport aux propositions qui pourraient intervenir, mais avez-vous déjà des éléments de réflexion et des précisions sur ce qui vous semblerait envisageable en matière de réforme de l'acquisition de la nationalité française ? Nous sommes bien conscients qu'il y a des spécificités et qu'il faut les prendre en compte, mais aussi qu'il y a des principes d'égalité républicaine et qu'il faut faire la part de la hiérarchie entre ce qui ressort de la spécificité, d'une part, et du respect de l'égalité républicaine, d'autre part.

M. François Baroin.- Sur ce dernier point, je n'ai pas de double langage ni de double discours. Quand je dis que je lance le débat et que je ne tranche pas la question, je reste ferme sur cette position. A l'issue de ce qui a permis d'animer la société française par la présence importante des médias et par les prises de position des associations et des formations politiques, avec un regard de plus en plus éclairé, ce qui a d'ailleurs atténué la vigueur des réactions quelques jours après, parce que cela a permis de mieux comprendre pourquoi ce débat surgissait, j'ai sollicité l'envoi d'une mission de l'Assemblée nationale à Mayotte et je savais que cette commission parlementaire avait été créée au Sénat.

Cela veut dire que j'ai volontairement refusé de proposer de nouvelles mesures, au titre de l'outre-mer, au Comité interministériel qui s'est réuni hier dans l'attente du résultat des travaux de la mission Mayotte à l'Assemblée et, naturellement, des travaux de votre commission. Il demeure les propositions qui ont été formulées au cours du CICI le 27 juillet, sur lesquelles je me suis déjà arrêté, à commencer par la destruction des embarcations et l'extension des recours non suspensifs contre les arrêtés de reconduite à la frontière pris par le préfet.

Nous en sommes là. Encore une fois, c'est à vous qu'il revient de juger de la compatibilité et de l'objectif. Mon objectif est d'aboutir à un consensus sur l'outre-mer et sur cette situation. C'est la part du débat que vous aurez entre vous et je ne porte pas de jugement. Une fois encore, n'ayant pas de vérité révélée, je pense que plusieurs idées, plusieurs contacts et plusieurs constatations de terrain permettront d'éclairer utilement notre débat.

Maintenant, c'est en partie le calendrier qui va conditionner le véhicule législatif qui est soumis à l'arbitrage du Premier ministre. Je n'ai pas de qualification particulière pour y répondre. Je pense que le Premier ministre fera connaître sa position le moment venu.

S'agissant du travail clandestin, je peux vous parler de ce que nous connaissons concernant Mayotte parce que c'est le sujet sur lequel il y a eu le plus d'études dans la mesure où c'est aussi le plus complexe. L'économie s'y est développée, mais elle est très largement en retard et le taux de chômage y avoisine les 50 %. Par conséquent, la notion juridique du travail clandestin n'y recouvre pas tout à fait la même définition que celle du travail clandestin en métropole.

Au fur et à mesure que les secteurs économiques s'organisent sur le modèle métropolitain, la présence d'étrangers en situation irrégulière facilite le recours au travail clandestin par des non déclarations de salariés. On peut dire qu'en 2003, plus de 80 % des procédures de travail illégal concernaient le délit d'emplois étrangers sans titre de travail et qu'en 2004, ce pourcentage était de plus de 66 %. Ce sont des chiffres qui intéressent l'activité de l'inspection du travail que j'ai mobilisée à nouveau dès mon arrivée au ministère. Les contrôles se sont effectués principalement dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, suivi par ceux des hôtels, des cafés-restaurants et du commerce.

A la vérité, il est très difficile de chiffrer le travail clandestin. Il est fort probable que c'est un élément important qui soutient pour partie l'activité économique, et il n'est pas contestable qu'il est à peu près présent dans l'ensemble de la société, à tous ses niveaux, publics et privés. Des cas ont été signalés et c'est aussi l'une des raisons pour lesquelles nous devons agir.

C'est d'ailleurs normal. Comme les clandestins doivent vivre, puisque le point de départ est vicié par rapport à l'Etat de droit, le suivi de l'existence l'est aussi et on entre alors dans un cercle vicieux qui est difficile à vivre pour ces gens.

Mme Catherine Tasca.- Monsieur le Ministre, je commencerai par lever un malentendu : si j'ai réagi à un moment de votre exposé, je ne confonds pas défiscalisation et niches fiscales. Simplement, en ce qui concerne en particulier l'outre-mer, certaines défiscalisations sont parfaitement utiles pour appuyer le développement du territoire et d'autres, comme vous le savez, n'ont pas exactement cette finalité. Comme quelques autres niches fiscales qui n'existent pas seulement outre-mer, elles servent des intérêts particuliers.

En revanche, pour ma part en tout cas, j'appuie totalement le fait que notre République puisse traiter de manière particulière et spécifique toute une série de situations et de problèmes outre-mer. J'ai beaucoup travaillé à la fois aux côtés de Michel Rocard, puis de Lionel Jospin, par exemple, pour apporter une réponse particulière, au sein de la République, à la situation en Nouvelle-Calédonie. Je me réjouis donc que l'on puisse avoir une approche spécifique, en particulier sur ce dossier de l'immigration clandestine.

Hier, nous avons entendu le ministre de l'intérieur. La manière dont il prépare un texte, semble-t-il, pour le début de l'année 2006 me donne personnellement l'envie que ce sujet soit, pour l'outre-mer, traité spécifiquement et j'espère que vous y parviendrez. En effet, je rappelle qu'on ne peut pas regarder l'immigration à Mayotte et aux Comores ou dans des ensembles insulaires comme les Antilles comme on la regarde sur notre territoire hexagonal.

Je rappelle que, historiquement et même culturellement, il y a là des populations qui, à toutes les époques, ont navigué d'une île à l'autre et d'un territoire à l'autre. L'outre-mer est pleinement la France, bien sûr, mais c'est une France qui est très loin de Paris, une France immergée en général dans des ensembles géopolitiques très spécifiques : l'Océan Indien, par exemple, n'a rien à voir avec les bords de la Seine.

Nous en sommes au tout début de nos travaux et personne ici n'a de point de vue arrêté sur ce que doit être le traitement de cette grave question de l'immigration clandestine, mais je vous demande simplement de plaider pour qu'il y ait des réponses spécifiques et adaptées à la réalité économique et culturelle des régions dont vous avez la charge.

M. François Baroin.- Je partage pleinement votre analyse, votre constat et la méthodologie que vous proposez. Quelle que soit la forme du véhicule législatif, de toute façon, la situation de l'outre-mer devra être traitée de façon différenciée, dans le cadre de ce que nous avons évoqué, mais aussi dans le cadre de ce que vous avez dit avec beaucoup de pertinence, madame, au sujet de la situation insulaire de certains de nos territoires.

Ce n'est évidemment pas le cas de la Guyane, mais si j'ai évoqué tout à l'heure un ratio qui me paraît pertinent, à savoir la densité d'habitants au kilomètre carré, c'est pour mettre en relief le fait que, lorsqu'on a une forte densité d'habitants au kilomètre carré sur une île, avec, en plus, des flux qu'on ne maîtrise pas, la conclusion arrive d'évidence et on voit très bien ce que cela peut donner : des affrontements, des éléments de violence, une altération durable et profonde du pacte social et républicain et la difficulté, à terme, de vivre ensemble. C'est bien la raison pour laquelle il faut agir, et vous avez, là aussi, une vision très juste du fait de votre bonne connaissance de la situation. On ne porte pas le même regard quand on vit dans une île qui connaît des contraintes différentes et des difficultés d'emploi.

La question qui nous préoccupe ici, c'est la situation du respect de l'Etat de droit, mais, derrière, il faut ajouter un taux de chômage moyen deux à trois fois supérieur à la métropole, un retard en matière de logement social deux à trois fois supérieur, un nombre de RMIstes ou de minimas sociaux (sauf à Mayotte, qui connaît un système différent) deux à trois fois supérieur et un retard en infrastructures sans commune mesure. Nous parlons donc de situations qui, vues de la métropole, sont connues, mais qui sont multipliée par deux ou trois.

C'est la raison pour laquelle nous devons agir dans le respect de l'Etat de droit, mais en étant bien conscients, de surcroît, des difficultés apportées. Quand vous ajoutez le caractère insulaire, vous comprenez mieux pourquoi nous devons effectivement adapter notre regard.

M. Jean-Jacques Hyest.- Même si vous l'avez fait les uns et les autres, je tiens à rappeler l'article 74 de la constitution qui a entraîné des modifications profondes. Vous avez bien fait, madame le Ministre, de rappeler le statut particulier de la Nouvelle-Calédonie, notamment en matière d'immigration, même s'il n'y a pas de problèmes particuliers d'immigration.

Mme Catherine Tasca.- Si. Il y a les Wallisiens.

M. Jean-Jacques Hyest.- Ce n'est pas vraiment de l'immigration.

M. Louis Mermaz.- Ce sont des voyages électoraux entre Français ! Les Wallisiens sont français.

M. Jean-Jacques Hyest.- Oui, et c'est pourquoi on ne va pas traiter comme un problème d'immigration la présence des Wallisiens en Nouvelle Calédonie.

M. Louis Mermaz.- C'est un problème franco-français !

M. Jean-Jacques Hyest.- Exactement ! Nous l'avons d'ailleurs déjà abordé à plusieurs reprises et nous y sommes extrêmement attentifs.

Cela dit, monsieur le Ministre, le nombre de reconduites à la frontière augmente en ce qui concerne particulièrement Mayotte et la Guyane et je me demande donc toujours combien de fois on reconduit les mêmes personnes. Avez-vous des éléments statistiques sur ce point ? Pour avoir été plusieurs fois à Mayotte, ce qui m'inquiétait le plus au fil des années, parce que j'y vais depuis les années 90, c'est qu'à chaque fois, du fait de l'augmentation de la population, tout cela se dégradait assez vite. On en connaît les motifs. Avez-vous donc des éléments sur le fait qu'on les reconduit plusieurs fois en accélérant un mouvement dont l'efficacité est sans doute relative ?

Ma deuxième question est un peu liée à la première. Longtemps -c'est vrai pour la Guyane comme pour Mayotte-, s'est posé le problème de l'état-civil du fait des spécificités de ces territoires. L'histoire de Mayotte et d'Anjouan par rapport à la Grande Comore, est extrêmement intéressante, même avant la colonisation, de même que les relations entre les habitants de la Grande Comore et des îles qui étaient considérées comme des populations défavorisées. Tous ceux qui connaissent un peu l'histoire le savent.

Je voudrais donc connaître la situation en matière d'état civil, monsieur le Ministre, sachant que des efforts importants ont été faits à cet égard. Avons-nous aujourd'hui un état civil véritable ? On sait bien que, faute d'état-civil, la nationalité est un vrai problème en soi.

M. François Baroin.- Nous allons mettre en place le système des visas biométriques qui nous sera très utile. Cela fait partie des objectifs, et même des priorités.

Quant à la question de savoir si on a reconduit plusieurs fois les mêmes clandestins, c'est possible, mais nous n'avons pas de statistiques fiables. Il est vrai que les autorités de l'Etat essaient de recenser l'identité des personnes qui sont interpellées et reconduites, mais les moyens ne sont pas illimités pour assurer tout cela. Il est vrai aussi qu'il y a une espèce de régularité du flux entre Mayotte et la Grande Comore ou entre Mayotte et Anjouan. S'il n'y avait pas eu ces cas aussi dramatiques sur le plan humain, la mort d'hommes, de femmes et d'enfants, on pourrait parler de lignes quasiment régulières qui sont désormais installées entre des gens qui viennent clandestinement et que l'on raccompagne au nom de l'Etat dans leur pays.

Il y a eu plus de 8.000 reconduites à la frontière à Mayotte et plus de 15 000 en métropole l'an dernier ! Il faut voir la pression que cela représente. Tout cela est important.

J'ajoute qu'une dotation va être accordée aux communes pour organiser un état-civil moderne et que le dispositif biométrique devrait nous permettre, aussi bien pour Mayotte, à usage interne, que dans nos discussions sur les accords de réadmission avec la Grande Comore, d'aider nos voisins dans cette démarche parce que l'état-civil n'est pas non plus parfaitement stabilisé là-bas.

M. Jean-Pierre Cantegrit.- Monsieur le Président, j'ai eu l'occasion de dire, lors de notre première séance, que j'essaierai de faire entendre la voix d'un représentant des 2.300.000 Français qui vivent à l'étranger et que mes remarques seront donc peut-être un peu particulières. Je l'indique ici puisque, autour de cette table, nous avons des grands connaisseurs des problèmes que nous examinons et que je ne rivaliserai pas avec eux.

Monsieur le président, je n'ai pas assisté hier à notre réunion puisque j'étais au Gabon. Envoyé par le président du Sénat et son Bureau, j'ai assisté à l'élection présidentielle gabonaise et à son dépouillement. Je dois d'ailleurs vous dire, monsieur le Président, que j'ai observé qu'un pays comme le Gabon, un petit pays en nombre d'habitants, même s'il est assez grand en surface, est lui-même confronté à des problèmes d'immigration extrêmement importants, les immigrés venant de très loin, par exemple du Sénégal, du Mali et d'autres pays. Cela impose aux Gabonais un certain nombre de mesures puisque leur niveau de vie, du fait d'une production pétrolière qui, malheureusement pour eux, n'est pas en augmentation mais qui existe, leur assure un niveau de vie et un développement sans commune mesure avec d'autres pays d'Afrique.

Ce que je ressens à la lueur des débats qui ont lieu aujourd'hui -je le dis au président Mermaz dont j'apprécie les propos-, c'est que ce problème n'est pas celui de la majorité ou de l'opposition, mais un problème pour nous tous.

M. Louis Mermaz.- Tant mieux.

M. Jean-Pierre Cantegrit.- Je le souhaite vivement et j'espère que les travaux de notre commission d'enquête iront dans ce sens, parce que ce n'est un problème ni récent, ni immédiat et il n'arrivera pas à se résoudre dans les quelques mois qui viennent. Par conséquent, il faut que nous nous sentions collectivement concernés par ce problème.

En ce qui concerne ce qui a été dit, j'ai apprécié votre réponse, monsieur le Ministre, et votre présentation, et je ne pense pas qu'il y ait un problème unique pour l'immigration clandestine dans nos territoires d'outre-mer : il y a des problèmes très différents en fonction des lieux où l'on se trouve. Les voyages que j'effectue dans le monde et à proximité de ces pays m'amènent à certaines réflexions. Par exemple, la situation de La Réunion, entourée d'un côté par l'île Maurice, qui a un niveau de développement extrêmement intéressant et qui a su le mener, et, de l'autre, par Madagascar, qui n'est malheureusement pas dans cette situation, crée une situation tout à fait particulière.

En ce qui concerne la Guadeloupe, que vous avez citée, je tiens à vous rappeler, monsieur le Ministre, la position très controversée, mais qui avait son intérêt, du président du groupe d'hôtellerie Accor, M. Gérard Pélisson, sur les emplois hôteliers en Guadeloupe, et je crois que cela vaut également pour la Martinique. En effet, quand on est entouré d'îles anciennement britanniques où les emplois dans l'hôtellerie sont assurés à des niveaux de rémunération quatre ou cinq fois moindres, comme on me l'a indiqué, on peut imaginer comment le tourisme peut s'organiser.

Bien entendu, je ne suis pas un adepte de cette situation pour les salariés de l'hôtellerie dans ces pays, mais je constate qu'à quelques encablures, on trouve des situations différentes et qu'un grand groupe d'hôtellerie français a le plus grand mal à assurer ses emplois et la régularité de ceux-ci dans une telle situation.

En ce qui concerne Mayotte, dont on a beaucoup parlé, je vais faire une provocation ici : je pense qu'il serait bon que les Comores, comme l'ont fait quelques îles d'origine britannique, demandent à réintégrer la République française, ce qui nous permettrait de résoudre le problème. Je me souviens des réticences qui ont été les nôtres quand Mayotte a voulu rester dans la République française par rapport aux Comores, car nous avions bien senti la difficulté que cela posait. Cela doit aller dans un sens ou un autre, monsieur le Ministre, mais comment arriverons-nous à régler ce problème ? La difficulté est très grande.

Quant au territoire qui est cher à notre président, le département de Guyane, nous sommes dans une situation encore différente avec cette immense frontière près d'un immense pays voisin et vous en avez développé toutes les difficultés.

Je veux donc dire qu'il n'y a pas un problème pour nos territoires d'outre-mer mais différents problèmes que notre commission devra bien entendu examiner et sur lesquels il n'y aura pas une mais plusieurs solutions. Il faudra peut-être tenir compte, si vous m'y autorisez, de ce qui peut se passer dans d'autres pays que je visite dans le monde en tant que sénateur des Français de l'étranger, ainsi que des expériences et des solutions qui ont pu être trouvées. En France, nous n'avons pas -on nous le reproche souvent- la science infuse, et nous pourrons donc tenir compte utilement de ce qui se passe à côté.

M. François Baroin.- Vous avez raison : il y a des cas spécifiques et je n'ai pas fait le tour complet. J'y viens donc.

A Saint-Pierre et Miquelon, nous n'avons pas de problème.

En Martinique, nous avons moins de problèmes, mais il faut être attentif, compte tenu de l'effet « domino » possible, aux conséquences des actions menées en Guadeloupe.

L'archipel de la Guadeloupe connaît une situation qui est préoccupante en Guadeloupe, voire très préoccupante à Saint-Martin. Il est vrai que la situation d'une très grande instabilité à Haïti est vraiment une source de tensions renforcées en Guadeloupe.

La Guyane connaît une situation vraiment très préoccupante. Sachez que plus de 4.000 enfants ne sont pas scolarisés du fait d'une situation compliquée due à la gestion d'afflux de populations et qu'il y a eu plus de 5.000 reconduites à la frontière, en constant accroissement. Je parle sous votre contrôle, monsieur le sénateur Othily, mais il est vrai que le Surinam et le Guyana étant de l'autre côté du Maroni, il est assez facile de traverser. Certains villages se sont même constitués avec plus de 80 % de clandestins.

Je ne reviens pas sur Mayotte.

A La Réunion, il faut être également attentif à l'effet « domino ». Il s'agit d'une société qui est bien intégrée et qui vit bien, mais il faut en même temps être très attentif au développement de logements qui n'existaient plus et que l'on voit revenir à Saint-Denis. C'est une source d'interrogation pour les élus réunionnais sur l'évolution d'une immigration venue clandestinement à la Réunion.

Dans les TAAF, nous n'avons pas de difficultés particulières, la question étant plutôt de savoir combien d'habitants y résident. Ce sont essentiellement des scientifiques et il n'y a donc pas de questions d'immigration clandestine.

A Wallis-et-Futuna, il n'y a pas de difficultés particulières, en tout cas pas celles-ci.

En Nouvelle Calédonie, il n'y a pas de difficulté particulière, pas plus qu'en Polynésie française.

Quant à la question que vous soulevez sur Mayotte, elle est sous votre entière responsabilité. J'ai le très grand honneur d'être ministre de la République, dont la mission est d'assurer la souveraineté sur l'ensemble de ces territoires et, naturellement, Mayotte en fait partie.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Monsieur le Ministre, au début de votre propos, vous avez évoqué les perspectives de fond qui consistent à ce que notre territoire soit peut-être moins attractif et, tout cas, que l'on retrouve dans les pays pour l'instant pourvoyeurs d'immigrants des niveaux de vie et un espoir sur leur propre territoire.

Il existe des fonds de coopération régionale qui ont été institués sur dotation budgétaire de l'Etat. Sommes-nous capables de dire aujourd'hui quelle portée ils ont eue et pouvons-nous disposer d'une évaluation à ce sujet ? Je ne sais pas si vous pourrez nous donner des chiffres ce soir, mais il serait utile que l'on nous les fournisse pour que nous puissions connaître leur portée et leur efficacité, ne serait-ce que pour mieux mesurer s'il faut les augmenter, les modifier ou les adapter pour poursuivre cet objectif qui reste essentiel. C'est ma première question.

J'ai une deuxième question. Nous évoquons beaucoup la problématique des flux, si vous me permettez cette expression, mais aussi des problématiques juridiques lourdes. Avons-nous la possibilité d'évaluer le coût social de cette situation et les frais engagés par l'Etat ou par les collectivités afin de nous donner des mesures, sans apparaître trop vénal, à cette situation et de pouvoir, le cas échéant, en tirer quelques conséquences ?

M. François Baroin.- Les fonds de coopération régionale sont d'histoire relativement récente, puisqu'ils datent de 2001, leur objectif, comme vous l'avez rappelé, étant de faciliter la démarche d'insertion des DOM et de Mayotte dans l'environnement régional. L'analyse de l'ensemble des projets menés au titre de ces fonds de coopération régionale depuis 2001 dans chacune des collectivités a démontré que des secteurs comme la culture, le sport ou la santé sont, de loin, les plus porteurs en matière de coopération régionale, et je passe sur les cas particuliers tels que la gestion des ressources halieutiques dans les eaux territoriales.

Il faut reconnaître que l'immigration clandestine n'a pas constitué un thème prioritaire dans le cadre de ces fonds de coopération et que les initiatives de lutte qui sont recensées jusqu'à maintenant se révèlent très balbutiantes et se limitent à l'organisation d'une formation policière dans le cadre de coopérations régionales entre les collectivités ultra-marines et leurs voisins. Il est donc trop tôt, mais c'est peut-être une piste que vous pouvez explorer dans vos réflexions pour évaluer l'efficacité de telles mesures.

Sur le coût général, dont vous souhaitez avoir une évaluation, il est également très difficile de l'établir. On connaît le coût de l'immobilisation matérielle et celui du nombre de fonctionnaires à la disposition des différents services. Comme je ne l'ai pas sous les yeux, ce dont je vous prie de m'excuser, je le transmettrai au rapporteur ou à vous-même, monsieur le Président.

Je peux néanmoins vous présenter des chiffres sur le coût des éloignements à Mayotte : sur la base de 6.000 étrangers reconduits à la frontière, la dépense est de 50 millions d'euros. L'aide médicale d'Etat y représente 6,5 millions d'euros. Un quart des élèves de l'enseignement scolaire, dont le budget est de 150 millions d'euros, sont des étrangers en situation irrégulière, et, sur la base de 15.000 travailleurs clandestins et d'une rémunération au SMIC, la perte en cotisations sociales peut être estimée à 2,1 millions d'euros. Cela ferait, pour Mayotte, au total, environ 100 millions d'euros de dépenses.

Je ne porte pas de jugement pour savoir si ce ratio est pertinent, s'il représente quelque chose et s'il éclaire la réflexion, mais ces chiffres sont à votre disposition et nous ferons travailler les services pour la Guyane et la Guadeloupe.

Il faut vraiment retenir que c'est sur la Guyane, l'archipel de la Guadeloupe et Mayotte que nous devons concentrer notre action en rapidité.

M. Georges Othily, président.- Merci, monsieur le ministre. Les questions étant épuisées, nous vous remercions des réponses que vous avez apportées à nos collègues. Si le besoin s'en fait sentir, nous n'hésiterons pas à vous demander de revenir afin de préciser et d'approfondir les sujets qui ont été évoqués.

M. François Baroin.- Merci, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs. Je suis évidemment à votre entière disposition.

Audition de M. Olivier BRACHET, directeur,
M. Denis CAGNE, directeur-adjoint en charge des questions d'accès au séjour,
et Mme France CHARLET, chargée de mission, du Forum des réfugiés
(6 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Madame et messieurs, je vous remercie d'avoir accepté d'être entendus par notre commission.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, MM. Olivier Brachet et Denis Cagne et Mme France Charlet prêtent serment.

M. Georges Othily, président.- Je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire qui permettra au rapporteur et aux membres de notre commission de vous poser des questions sur des points précis ou de vous demander quelques éclaircissements.

M. Olivier Brachet.- Monsieur le président, mesdames et messieurs, merci de nous recevoir et de nous entendre sur ce sujet.

Je commencerai par un préalable qui justifie sans doute qu'on nous auditionne : le Forum des réfugiés est un dispositif qui réalise un million de nuits d'hébergement pour les demandeurs d'asile dans le département du Rhône dans l'année. Par conséquent, nous voyons passer du monde.

Nous délivrons 50.000 courriers de procédure à des gens qui arrivent pour demander l'asile et qui vont devenir réfugier ou non. Nous sommes donc installés au coeur des flux. Je n'en dirai pas plus, mais nous sommes véritablement concernés par un certain nombre de questions qui se posent autour de votre commission.

Comme vous le savez, on a beaucoup de mal avec la notion de clandestins. C'est une notion qui circule dans la presse, dans les médias, à l'école, dont on ne sait pas bien ce qu'elle recouvre et dont on se méfie beaucoup parce qu'elle a d'énormes connotations. C'est pourquoi nous la réservons plutôt à ce qui se passe « là-bas » avant d'arriver en France.

Il y a, dans ces pays, des gens qui sont candidats à l'immigration et qui vont, selon des stratégies plus ou moins clandestines, tenter d'entrer en France, mais, de notre point de vue à nous ici (je tiens à bien marquer la différence entre « là-bas » et « ici »), nous sommes confrontés non pas à une question clandestine, car beaucoup de gens sont appelés clandestins alors qu'ils ont des papiers, même pour une courte durée, mais à un problème de régularité ou non du séjour. C'est pourquoi nous préférons les expressions « immigration régulière » ou « immigration irrégulière ».

C'est d'autant plus nécessaire que la question se pose non seulement pour le séjour en France mais également pour le franchissement de la frontière. En effet, la frontière se franchit régulièrement ou irrégulièrement et on est en France régulièrement ou irrégulièrement.

Or les situations de droit qui résultent de ces deux éventualités offrent la possibilité d'innombrables scénarios. En effet, on peut avoir franchi la frontière régulièrement et devenir irrégulier ; on peut avoir aussi franchi la frontière irrégulièrement et être parfaitement régulier en France. C'est, entre autres, le cas de la demande d'asile. Cette combinaison de facteurs de régularité et d'irrégularité quant au séjour et au franchissement de la frontière donne donc, dans sa matrice, toutes les occasions de situations plus ou moins régulières.

C'est en faisant un effort de définition autour de ces conditions que l'on peut comprendre comment notre système administre une population dont le degré de régularité en France est plus ou moins complet. Ce sont pour nous des éléments très importants. Par exemple, on évoque souvent dans la presse des demandeurs d'asile sans-papiers alors que tous les demandeurs d'asile ont des papiers : des récépissés de trois mois renouvelables et une APS. Sinon, ils ne sont pas demandeurs d'asile. En revanche, un demandeur d'asile peut être débouté de l'asile et il deviendra sans doute un sans-papiers à condition qu'il ne soit pas dans une procédure de régularisation.

Pour nous, il est très important de préciser que, si nous devons étudier les conditions dans lesquelles existent en France, avec le temps, des situations irrégulières, il convient d'en apprécier le degré d'irrégularité. En effet, toute mesure administrative d'éloignement du territoire qui en découlera ne sera pertinente et ne pourra être réalisée que si le degré de régularité est apprécié à sa juste valeur, c'est-à-dire à sa juste place dans le droit.

Une fois qu'on a défini ces deux normes (régularité et irrégularité, frontière et séjour), la difficulté est d'arriver à préciser de quoi est faite la part irrégulière parce qu'il nous manque, au fond, la vision claire d'une pure irrégularité, c'est-à-dire d'une personne qui n'a vraiment pas à être là et qui, par conséquent, pourrait faire l'objet d'un éloignement ou d'une mesure administrative.

Un irrégulier est-il quelqu'un qui est sans titre de séjour, déconnecté de toute procédure d'examen de sa situation ? Vous savez que l'on peut être sous examen de sa situation sans titre de séjour et non pas irrégulier (je pense aux personnes qui sont sous procédure Dublin) ; ceux qui sont en procédure prioritaire dans l'asile n'ont pas de titre de séjour : ils sont réguliers en France, mais, normalement, ils ne vont pas y rester.

On peut encore ajouter une autre forme d'irrégularité à ces deux premières catégories : ceux qui ne devraient pas être là, qui n'ont pas de titre de séjour et qui font l'objet d'un examen des conditions dans lesquelles ils pourraient être renvoyés chez eux, mais pour lesquels des solutions de retour logistiques, politiques ou même administratives ne sont pas possibles, notamment quand les sauf-conduits consulaires ne sont pas délivrés.

Pour résumer cette première partie, je dirai que la combinatoire qui résulte entre la régularité du passage à la frontière et l'irrégularité du séjour donne des formes de plus ou moins grande régularité du séjour en France et de la position de la personne, qu'il n'est pas simple de définir qui est un irrégulier et que c'est la raison pour laquelle on recouvre du mot « clandestin » ce déficit d'appréciation technique. Au fond, la notion de clandestin est une facilité de l'esprit pour parler de cette combinatoire entre régularité et irrégularité. C'est très important, parce que c'est de là que découle tout le reste.

Au fond, qui va se poser la question de l'appréciation technique de la régularité ou de l'irrégularité ? Ce sont les pratiques administratives, les pratiques préfectorales. En réalité, l'essentiel de l'appréciation technique va dépendre à 95 %, sauf cas d'exception, de la conception qu'en ont le préfet, son service des étrangers et sa direction de la réglementation.

Autrement dit, y a-t-il aujourd'hui un corps de doctrine suffisant dans la pratique administrative pour apprécier les conditions de régularité d'une personne en France ? C'est là qu'étant sur le terrain des pratiques préfectorales, nous constatons l'absolue divergence qui réside dans l'appréciation des conditions « d'expulsabilité » administrative des gens. C'est ainsi que l'on trouvera des départements dans lesquels l'appréciation des conditions de régularité du séjour sera assortie de considérations logistiques ou liées au taux de remplissage des centres de rétention. Par exemple, beaucoup de préfets cessent de prendre des arrêtés de reconduite à la frontière quand le centre de rétention est plein parce qu'il faut bien mettre les gens quelque part.

De même, alors que la loi sur l'asile prévoit des conditions d'admission au séjour sous quinze jours, quantité de préfectures ne délivrent la première autorisation de séjour que dans les 90 premiers jours. Je juge donc sévèrement tout ce corps d'application et toute cette pratique car ils ne sont pas toujours sans intention dans la répartition de la charge de ces populations entre départements.

Je ne veux pas en dire beaucoup plus, mais quand vous observez ensuite les conditions dans lesquelles est géré chaque dossier par rapport à la totalité des dossiers dans les départements, vous retrouvez l'explication non pas dans la géographie des flux mais dans la géopolitique des pratiques administratives. Je constate que nous le subissons violemment à Lyon quand j'observe l'enregistrement de la demande d'asile entre les huit départements de Rhône-Alpes, mais je n'en dirai pas plus.

Par conséquent, c'est au coeur des pratiques administratives préfectorales que l'on a la déclinaison pratique de l'appréciation de la règle du séjour, de la régularité des personnes et de leur maintien en France ou de leur éloignement. Une fois que l'on a dit cela, on est très gêné d'aller beaucoup plus loin, parce qu'ensuite, on en arrive aux descriptions.

Il faut décrire par exemple qu'ici, une famille déboutée de l'asile est systématiquement régularisée en CADA parce qu'elle trop difficile à éloigner alors que, là, la pratique sera absolument opposée. Vous aurez des situations dans lesquelles les accords de Dublin vont être mis en oeuvre rapidement et, dans d'autres cas, pas du tout ; des situations dans lesquelles les personnes qui sont en procédure prioritaire parce qu'originaires des pays sûrs seront systématiquement logées et d'autres où ce ne sera pas le cas. Par exemple, dans le Rhône, nous mettons les gens à l'hôtel, car ce sont des familles essentiellement, alors que cela peut ne pas être fait ailleurs. De même, vous aurez des situations dans lesquelles les arrêtés de reconduite à la frontière seront pris à l'encontre de personnes de pays sûrs qui ont eu une réponse négative et qui sont maintenues dans l'hébergement jusqu'à la décision de la commission des recours alors qu'elles sont en situation irrégulière.

J'ajoute que, d'un département à l'autre, cela pourra changer, de même que, entre un département ou un autre, le préfet aura ou non agréé des associations, comme la loi l'oblige à le faire, qui se chargent de domicilier les gens pour qu'ils aient une procédure pendante. A peine la moitié des départements français, dix-huit mois après la loi, ont agréé de telles associations, et je pense d'ailleurs que ce n'est toujours pas le cas en Ile-de-France et à Paris.

Nous avons donc un certain nombre d'interprétations : le Conseil d'Etat vient de prendre deux décisions qui n'éclairent pas l'obligation de domiciliation après le premier récépissé de trois mois, ce qui fait que, selon les préfectures, les gens auront ou non une adresse. Par conséquent, on pourra leur notifier ou non les décisions.

Par voie de conséquence, j'évoque aussi le cas de ceux qui, n'ayant pas accès au séjour et n'ayant donc pas de titre de séjour, sont dans des procédures qui font que leur séjour est malgré tout régulier mais ne peuvent pas se voir notifier les décisions en raison du fait que, n'ayant pas de titre de séjour, ils ne peuvent pas retirer leur courrier à la Poste ! C'est un cas que nous avons à régler à Lyon : une personne qui avait été convoquée à l'OFPRA en procédure prioritaire ne pouvait pas retirer sa convocation à la Poste. Nous avons trouvé un arrangement entre nous et la Poste, mais l'a-t-on trouvé à Bourg-en-Bresse ou ailleurs ? Je n'en sais rien ou, plus exactement, je le sais trop bien.

Cet ensemble de pratiques s'applique ensuite à des personnes qui sont prises elles-mêmes dans des configurations familiales. Par exemple, on constate des cas fréquents d'irrégularité d'un membre de la famille qui se trouve dans une situation d'inexpulsabilité tant que le sort de toute la famille n'est pas traité. On peut avoir aussi, dans une famille, des gens en situation régulière définitive ou temporaire, ou bien un grand nombre de personnes en décalage de procédures parce qu'il est assez fréquent que les arrivées soient décalées dans le temps : par exemple, l'homme arrive à une certaine date et la femme et les enfants arrivent six ou huit mois après. Dans ce cas, le sort de toute la famille ne pourra être traité, quant au maintien sur le territoire ou à son éloignement, que lorsque l'ensemble des procédures attenantes à ces personnes sera traité.

Nous avons donc des formes d'irrégularité impure, comme je le disais tout à l'heure, ou un manque d'irrégularité pure. Dans la pratique préfectorale, il faut apprécier les déclinaisons que l'on peut en faire, sachant que, par ailleurs, un grand nombre de ces dossiers vont être ensuite déferrés au tribunal administratif qui, comme vous le savez, devra réexaminer la totalité des circonstances par lesquelles l'arrêté préfectoral peut être mis en oeuvre ou pourra même être exécuté.

On peut actuellement valider au tribunal administratif un arrêté de reconduite à la frontière tout en cassant sur le pays de destination, ce qui fait que la personne n'est pas susceptible d'être renvoyée dans son pays d'origine, ne peut pas se maintenir sur le territoire et ne peut pas s'en aller. C'est un cas particulièrement alambiqué et difficile, mais il n'a pas forcément pour origine des motifs politiques mais, tout simplement, des motifs de non-reconnaissance par les autorités consulaires. Nous avons eu récemment le cas de personnes sous arrêté de reconduite à la frontière qui ne sont pas reconnues par les autorités ukrainiennes et dont nous ne pouvons pas faire l'éloignement.

Je m'élève un peu au-dessus de ces constatations particulières pour faire deux ou trois observations finales.

L'absence d'offre migratoire congestionne toute la pression sur un certain nombre de procédures. Bien sûr, le droit à l'asile est une procédure sollicitée en lieu et place de ce que pourrait traiter une offre migratoire définie différemment. Nous n'avons pas, à ce jour, ou en tout cas en quantité suffisante ou conséquente, d'offre migratoire de travail.

Comme il y a une forte demande dans ce domaine, si on ne peut pas prendre cette voie, on peut en prendre une autre. Laquelle est disponible ? En dehors de celles sur lesquelles je ne reviendrai pas parce que ce n'est pas mon domaine (regroupement familial, étudiants et autres), il n'y a guère que celle de l'asile qui est susceptible d'être utilisée, mais l'asile a-t-il moins de raison d'être aujourd'hui qu'hier ? Non. Tous les événements postérieurs à 1989 ont montré qu'il y avait un fort besoin de droit d'asile. D'ailleurs, toutes les années 1990 ont donné lieu, pour les gouvernements successifs, à une série de gestes difficiles à faire, voire contradictoires : à la fois limiter le droit d'asile pour qu'il ne soit pas abusé, en quelque sorte, mais en même temps faire des gestes en direction du droit d'asile, des évacuations aériennes, etc.

Autrement dit, les événements ont cent fois montré qu'il y avait un problème de protection pour des gens qui étaient menacés de persécution, mais l'encombrement de la procédure rendait difficile le traitement de l'ensemble de ces dossiers et le partage correct entre ce qui relève d'une pression migratoire habituelle et ce qui relève de la protection.

Je rappelle au passage qu'il y a quatre ans, une demande d'asile sur quatre était honorée du statut, contre une sur cinq aujourd'hui, c'est-à-dire que nous ne sommes pas dans une situation d'extrême minorité des résultats positifs. Il est faux de dire que le droit d'asile n'aboutit pas à des statuts de réfugiés. De ce point de vue, la France a une procédure correcte dans les standards européens.

Cette proportion d'une personne sur quatre, puis d'une personne sur cinq est un résultat important : on est passé de 30 % à 20 et cela se concrétise, cette année, par 15.000 cartes de réfugiés au titre de la convention de Genève. Ce sont des gens menacés de persécution. Par conséquent, on ne doit pas lever la garde sur le droit d'asile, mais il faut effectivement trouver des modes administratifs pour gérer le reste de la pression migratoire en dehors de cette procédure, qui reste marquée à certains égards par des exceptions au droit commun, comme le franchissement irrégulier de la frontière. Toute la procédure issue de la convention de Genève est une procédure d'exception et, évidemment, on ne fera pas rentrer par l'exception le flux ordinaire.

Par conséquent, il convient, en face de cette procédure, de mettre en place une autre procédure à laquelle on puisse répondre, sachant que, pour nous, en fonction de ce que je viens de dire, il importe de décliner des règles du jeu pour éviter que les gens n'y comprennent rien. En effet, pas plus que nous ne comprenons bien quels sont les réguliers et les irréguliers, ce qui est très compliqué, ils ne comprennent pas pourquoi on répond positivement à certains et négativement à d'autres. Il y a donc un problème d'administration de la demande et de règle du jeu. Le problème n'est pas de dire oui à tout le monde mais de savoir quelle est la règle. Or cette règle est aujourd'hui totalement troublée, mélangée et mixée à travers les tactiques des gens qui viennent et les tactiques en réplique de l'Etat, qui essaie de maîtriser cette demande.

Malheureusement, nous constatons que, pour tenter de canaliser les choses, c'est le droit d'asile qu'on va chercher à visser de plus en plus pour résoudre la partie qui relève de la pression migratoire ordinaire qui devrait être traitée selon des procédures auxquelles on répond positivement ou négativement, mais selon des règles qui sont expliquées aux gens et qui sont compréhensibles.

Cela n'étant pas fait, du moins à notre avis, nous avons un maillage de l'offre réglementaire qui rend le flux en aval, une fois épuisées les mauvaises voies, totalement illisible et incompréhensible en raison même du fait que les préfets vont devoir prendre des décisions qui seront différentes selon les cas. Les gens ne comprennent pas pourquoi on a dit oui à l'un et non à l'autre.

C'est ainsi que se développent l'idée que la décision devient en partie discrétionnaire, notamment à travers les régularisations au fil de l'eau, subites ou organisées de manière collective, et le sentiment qu'au fond, on peut jouer sa chance dans le cadre de ces imprécisions, de ces chaos de l'histoire immédiate. Quand nous observons les entrées sur le territoire, nous considérons qu'au bout d'un certain temps, en raison de ce jeu et de cette matrice qui, quand on la complique de plus en plus, donne des opportunités supplémentaires à ce rapport entre réguliers et irréguliers dont je parlais tout à l'heure, les personnes ont la possibilité de voir leur situation, sinon définitivement réglée, du moins temporairement différée.

Voilà ce que je voulais essayer d'expliquer le plus clairement possible. En raison des circonstances historiques dans lesquelles nous sommes, il y aura encore beaucoup de réfugiés à protéger, mais nous devons absolument trouver un mode d'administration des populations candidates à venir en France qui sorte de ce jeu matriciel dans lequel, au fond, la règle du jeu n'est pas affichée et les réponses ne sont pas comprises, ce qui ne clarifie aucunement la situation. Quand les choses ne sont pas claires, cela veut dire que l'on peut venir.

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie, monsieur Brachet, de ces explications sur le mécanisme du Forum des réfugiés. Je passe la parole à mes collègues qui souhaitent vous poser des questions.

M. Louis Mermaz.- M. Brachet nous a montré le mécanisme de cette sorte de loterie et d'arbitraire. J'ai en tête des exemples très précis de préfets qui comprennent mieux les choses et d'autres qui sont plus raides et nous avons tous de tels exemples. Dans un département que je ne citerai pas, une jeune ivoirienne qui devait être renvoyée à Abidjan par un avion de 22 h 30 a été élargie à 19 h 00. Que serait-elle devenue sans cela ? La personne qui a donné l'ordre de la libérer m'a dit : « J'ai honte de ce qu'on me fait faire ».

Cela veut dire que les choses sont très fluctuantes d'une préfecture à l'autre.

Cela dit, je voudrais demander à M. Brachet comment les préfets peuvent encore apprécier l'état de la procédure selon des critères humains quand, dans le même moment, le ministère de l'intérieur leur demande de faire du chiffre, de même que le Premier ministre. N'a-t-il pas l'impression (je ne lui demande pas d'apprécier la politique, car chacun est à même de le faire) qu'il y a un durcissement des comportements préfectoraux pour les raisons que j'ai indiquées depuis ces derniers mois ?

M. Olivier Brachet.- Nous le ressentons, bien entendu. Dans cette affaire, il faut considérer la réalité du nombre d'éloignements du territoire par rapport au total. Soyons lucides : entre les 200 000, 300 000 ou 400 000 réguliers, irréguliers ou « pas complètement irréguliers » (sinon, il serait facile de quantifier) et les 23 000 à 25.000 éloignements du territoire, nous sommes loin du compte, ce qui signifie que les préfets éloignent bien moins souvent qu'ils ne remettent à plus tard la décision.

Ce qui va beaucoup jouer, dans la pression, ce sera plutôt le différentiel des départements. Quand on va exiger d'un préfet beaucoup d'éloignements du territoire dans une région où il n'y a pas beaucoup de monde, par exemple, il aura tendance à aller chercher des gens, mais s'il est dans la région lyonnaise, il n'aura pas forcément la même difficulté à trouver des gens à éloigner.

Cela dit, les événements de ces dernières années ont amené beaucoup de familles dans la procédure. Je fais partie du conseil d'administration de l'OFPRA, j'ai participé à la mission en Bosnie et je peux vous dire que, pour éloigner une famille à Sarajevo, il faut faire Lyon-Paris en avion, puis Paris-Milan avec une escale et un changement d'avion, avant d'arriver à Sarajevo. J'ai posé la question au consul de Sarajevo et il m'a répondu qu'il n'avait jamais vu arriver une famille par avion. On ne sait pas éloigner actuellement une famille par avion à Sarajevo. Il arrive plus de familles de Sarajevo que du Zimbabwe, parce que c'est plus facile et plus près et qu'il y a aussi des problèmes en Bosnie.

Je vais donner un autre exemple pour essayer de vous faire comprendre les choses par l'absurde. On a fortement amélioré l'aide au retour en prévoyant des sommes importantes, ce dont nous nous réjouissons puisqu'elles étaient ridicules : c'est comme si cette aide n'existait pas. Or nous avons eu beaucoup d'arrivées de Bosniaques et de Maliens. La déclinaison qui est faite de l'aide au retour est la suivante : dans les préfectures où il y a beaucoup de déboutés, il faut expérimenter l'aide au retour, mais nous avons beaucoup de déboutés du Mali (ils le sont presque tous) et de Bosnie, et ces deux pays viennent d'être classés en pays sûrs. Dans ce cas, il n'y a pas d'invitation à quitter le territoire et, par conséquent, ils ne sont pas éligibles à l'aide au retour.

La Suède, qui a arrêté de donner le statut de réfugiés aux Bosniaques, a fait une politique d'aide au retour pour eux. Nous ne pourrons faire une politique d'aide au retour que si elle est déclinée par pays et non pas par genre administratif français, tout simplement parce que les gens doivent aller quelque part et se raccrocher à un programme.

Autre exemple : l'ANAEM, ex-OMI, a peu de bureaux à l'étranger, mais elle en a quand même à Bucarest et à Bamako, deux pays qui ne sont pas éligibles à l'aide au retour, si bien que l'on ne peut pas lier les bureaux en question à cette logique de l'aide au retour parce que nous n'avons pas de déclinaison nationale. Il s'agit bien de retourner dans un pays et non pas de faire « du retour » en général. Il faut décliner les choses par nationalité et définir les nationalités concernées.

Les Suédois ont fait un grand programme en Republika Srpska pour le retour des demandeurs d'asile bosniaques en Republika Srpska, alors que, si nous faisons de l'aide au retour pour les Bosniaques, nous commençons par les rendre inéligibles puisque nous avons déclaré la Bosnie pays sûr. Depuis le 2 juillet, les Bosniaques ne peuvent pas en profiter.

Par conséquent, c'est le plus ou moins grand déficit d'administration des personnes qui rend la gestion de ces flux très difficile pour les préfets et qui, en même temps, empêche une bonne part de pragmatisme qui permettrait de décliner ces politiques de manière plus opérationnelle.

Sur l'aide au retour, vous avez voté 5 millions d'euros dans la loi de finances. Cela veut dire que, bien que vous ayez augmenté la valeur de ces aides au retour, vous n'avez quand même pas estimé que l'on y dépenserait beaucoup d'argent, ce qui veut dire que, d'ores et déjà, vous pensiez que cela ne marcherait guère.

Mme Gisèle Gautier.- Nous avons bien entendu que, selon les appréciations techniques, c'est bien l'administration préfectorale qui intervient et qui tranche. Vous êtes ici en tant que grand témoin, monsieur Brachet, et vous nous avez dit en préambule que vous aviez instruit de nombreux dossiers. Pour nous éclairer davantage, j'aimerais savoir quelles sont les limites de vos interventions et de vos compétences. Je suppose que, si vous existez, c'est que vous êtes utile, ce dont je suis sûre.

Pouvez-vous nous donner des exemples concrets que vous avez pu voir aboutir de façon favorable ? Je suppose qu'il y a bien des lueurs d'espoir à nous donner. De même, de façon pragmatique, quelles raisons ou quels critères font que, malheureusement, les dossiers ne peuvent pas aboutir et sont bloqués ?

M. Olivier Brachet.- Je peux uniquement vous parler de notre expérience. Dans le Rhône, les affaires se passent bien parce que nous avons pris l'habitude de nous réunir tous les trimestres avec la Direction de la réglementation depuis 23 ans. Nous lisons les textes ensemble pour voir si nous les interprétons de la même manière. Si nous avons une divergence d'interprétation, nous ne trouvons pas choquant de recourir au tribunal administratif pour examiner l'affaire, puis nous trouvons une règle, nous apportons quelques dossiers à la limite du système et nous voyons comment les régler.

De ce point de vue, nous avons une bonne application de la règle dans le département du Rhône.

Cela résout-il tous les problèmes de situation irrégulière ? Non, bien sûr, parce que certains phénomènes ont eu leur spécificité propre. Je pense à la situation dans laquelle se sont trouvés les Algériens qui ont réclamé l'asile territorial, qui avait été créé par la loi Chevènement et qui a disparu avec la loi Villepin. Il faut savoir que 35.000 à 40.000 Algériens ont demandé l'asile territorial, dont près de 15.000 à Marseille. Qui s'est demandé, à l'occasion d'une réunion entre organisations ou administrations, ce que sont devenus ces Algériens ? Nous n'en savons rien !

Nous savons maintenant que le report sur la demande d'asile conventionnelle au titre de la nouvelle loi Villepin n'a pas enregistré, au titre du réexamen dans le cadre de la nouvelle loi, une forte demande algérienne, ce qui signifie qu'il n'y a pas eu de report dans le cadre de la nouvelle loi. Pour ne prendre que cet exemple, cela veut dire que nous avons probablement entre 30.000 et 50.000 Algériens qui sont arrivés par le biais de l'asile territorial dans les cinq années d'application de cette procédure dont nous ignorons absolument ce qu'ils sont devenus.

A Lyon, nous en avons vu arriver un certain nombre et je fais l'hypothèse qu'un grand nombre d'entre eux, en grande partie des jeunes hommes, sont repartis en Algérie : ils étaient tous entrés régulièrement avec des visas touristiques et ils ont été « renvoyés » par les familles dans lesquelles ils étaient arrivés.

Je prends un autre exemple. Récemment, à Lyon, une demande d'asile sur deux était moldave depuis le 1er janvier 2004. Sur 4.000 à 5.000 demandes, ce n'était pas négligeable. On s'est alors rendu compte que la demande moldave était une demande rom et, en fait, une demande roumaine, les Roumains ne pouvant plus demander l'asile conventionnel mais seulement l'asile territorial. C'est ainsi que, l'asile territorial ayant été supprimé le 31 décembre 2004, 100 % des demandes d'asile roumaines se sont reconverties en demandes d'asile moldaves.

Nous parlons de cela avec la préfecture du Rhône. Aujourd'hui, il n'y a plus de demandes d'asile moldave ou rom à Lyon et cela ne me pose pas de problème. D'ailleurs, les arrêtés de reconduite à la frontière qui sont pris pour les Moldaves sont à destination de Bucarest.

Il n'est pas interdit de parler de ces choses, mais il ne faut à aucun moment négliger de dire pourquoi on en est là. Si nous en sommes là, ce n'est pas parce qu'il n'y a plus de réfugiés. Si les dernières années nous ont montré que les guerres étaient plus proches et que les événements générateurs de protection étaient nombreux, l'OFPRA ne distribue pas des cartes à tour de bras (on lui reproche même de ne pas en distribuer assez), mais elle en distribue quand même et l'asile n'est pas fait pour réguler la politique migratoire ou en constituer un substitut.

Il s'agit donc de définir la politique migratoire que nous voulons et la règle. Or, aujourd'hui, il n'y a pas de règle. On ne peut pas venir travailler en France. On ne peut que s'y regrouper familialement ou y venir en tant qu'étudiant. Je passe sur les étudiants, dont vous aurez l'occasion de parler avec d'autres, de même que sur le regroupement familial puisque ce n'est pas mon domaine, même si on en parle beaucoup, mais avez-vous déjà demandé une autorisation de travail à une direction départementale du travail ? La réponse sera toujours non. Il s'agit là de trente ans de culture administrative.

Quand on ne peut pas entrer par la porte, on essaie de rentrer par la fenêtre !

Mme Catherine Tasca.- Je voudrais avoir une précision. J'ai cru comprendre que vous parliez de l'aide au retour en indiquant que celle-ci ne pouvait pas être accordée lorsque le pays est réputé sûr, ce qui est aberrant. Cela voudrait-il dire que l'on favorise le retour dans les pays non sûrs ?

M. Olivier Brachet.- Absolument. C'est aberrant, en effet, parce que nous sommes arc-boutés sur un principe dissuasif. Le classement en pays sûrs ou non n'a pas pour objet de traiter vite la demande mais de faire en sorte que les gens des pays sûrs ne viennent pas. Par conséquent, la mesure de déplacement en pays sûrs n'a un plein effet que s'il est vérifié ensuite que ceux qui venaient des pays sûrs ne viennent plus, mais si les gens des pays sûrs viennent, la gestion est très compliquée parce qu'il faut faire la procédure en quinze jours à l'OFPRA, ce qui occupe tout son personnel, alors qu'il devrait s'occuper des pays non sûrs, et, au bout de quinze jours, il faut les éloigner du territoire, ce qu'on ne sait pas faire : puisqu'on ne sait pas le faire en un an, on ne sait pas le faire en quinze jours.

En réalité, on escompte d'une telle mesure que les gens ne viennent pas.

Mme Catherine Tasca.- De quand date cette disposition et quelle en est sa nature ?

M. Olivier Brachet.- La décision sur les pays sûrs a été publiée au Journal Officiel le 3 juillet.

Mme Catherine Tasca.- Je parle du fait qu'on ne puisse pas accorder l'aide au retour dans les pays sûrs.

M. Olivier Brachet.- C'est une décision de définition des conditions dans lesquelles l'aide au retour est éligible : elle n'est éligible que s'il est pris une invitation à quitter le territoire, mais celle-ci ne peut être prise que s'il y a eu accès au séjour. Or ces gens n'ont pas d'accès au séjour.

Mme Catherine Tasca.- On pense vraiment à Kafka !

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Excusez-moi, mais c'est seulement s'il y a eu une demande d'accès au séjour qui a été refusée et non pas un accès au séjour. Il y a une différence entre la demande d'accès au séjour et l'accès au séjour, car l'accès au séjour peut aboutir à d'autres choses.

M. Olivier Brachet.- Je suis d'accord. Vous avez raison.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai une question relative à la situation des mineurs. On a pu observer ces dernières années un afflux de jeunes mineurs dans un certain nombre de départements qui ne sont pas forcément touchés par l'immigration irrégulière. Qu'en est-il aujourd'hui et avez-vous une idée sur cette situation particulière ? La situation a-t-elle évoluée ou non et dans quelles conditions ?

M. Olivier Brachet.- Du point de vue de la visibilité du phénomène, la situation a évolué. Aujourd'hui, il n'est plus délivré d'APS pour les mineurs de 16 à 18 ans qui viennent demander l'asile. Le résultat des opérations, c'est que, dans nos services, nous voyons trois fois moins de mineurs, mais nous avons le sentiment qu'il en vient autant. Simplement, ils ne rejoignent plus la procédure. C'est l'un des grands risques.

A l'OFPRA, actuellement, la demande d'asile de mineurs isolés a été divisée par deux et la réflexion est la même : le nombre de mineurs qui arrivent est à peu près le même, mais il est probable qu'ils rentrent de moins en moins dans des procédures. Cela veut dire qu'ils rejoignent des formes d'irrégularité accrue. C'est une crainte que nous avons.

S'il n'y a pas d'offre et si les mesures ne sont pas dissuasives, le flux s'accroît. Or personne n'a intérêt à avoir un maximum de gens qui ont échappé à des procédures. Les procédures ont un avantage : elles commencent et elles finissent. Si personne n'entre dans la procédure, il n'y a pas de début ni de fin ; il n'y a plus qu'un règlement policier et, comme vous le savez, ce n'est pas la solution unique.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Les mineurs isolés de moins de 16 ans ne peuvent pas demander des procédures, mais, d'un autre côté, ils ont accès aux systèmes et aux institutions qui existent. Par exemple, j'ai vu récemment, dans la région marseillaise, des institutions qui travaillent en partenariat total avec la préfecture, le Conseil régional ou le Conseil général sur ces mineurs isolés, justement. Il y a donc une contradiction totale puisqu'ils ne rentrent pas dans les procédures mais qu'en même temps, on est obligé de les traiter à travers les institutions. Y a-t-il une intervention possible à cet égard ?

Par ailleurs, vous nous dites que vous travaillez avec les institutions, notamment sur l'approche des textes, mais le faites-vous également pour suivre les demandeurs d'asile ? En discutant avec des associations, j'ai constaté que, parmi les personnes qui font une demande d'asile auprès de l'OFPRA, celles qui sont suivies et assistées dans leur demande sont beaucoup moins souvent déboutées. Cela voudrait-il dire que ceux qui demande l'asile et qui sont déboutés, qui représentent 80 % aujourd'hui, le sont parce qu'ils n'ont pas les éléments qui leur permettent de demander l'asile correctement ? Dans ce cas, ne faudrait-il pas qu'il y ait plus de soutien à leur demande d'asile ?

Enfin, vous parlez de pays sûrs. Cette notion est-elle la même au regard de l'Union européenne ? Si c'est la même que celle qui existe dans les directives et les résolutions de l'Union européenne, il y a quelques difficultés. En effet, certains pays sont inscrits comme pays peu sûrs et, malgré cela, on signe des conventions de réadmission ou même d'association avec ces pays. Ne pensez-vous pas qu'il y a une contradiction ?

Je peux prendre l'exemple de la Tunisie : on sait que ce pays n'est pas très sûr en termes démocratiques mais, d'un autre côté, les accords d'association qui existent font que les Tunisiens qui, aujourd'hui, demanderaient l'asile conventionnel ont quelques chances, puisqu'on connaît la situation en Tunisie.

M. Olivier Brachet.- La Tunisie n'est pas classée en pays sûr : seulement douze pays ont été classés en pays sûrs.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Je le sais bien, mais, d'un autre côté, on signe des accords avec elle.

M. Olivier Brachet.- Des accords de réadmission.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Et aussi des accords d'association.

M. Olivier Brachet.- Oui, mais ils n'ont pas d'incidence sur le traitement, dans le cadre de la convention de Genève, d'une demande d'asile qui viendrait de Tunisie et qui serait traitée ordinairement, comme toute autre demande d'asile de n'importe quel autre pays.

Sur la question des pays sûrs, la directive sur les procédures a été adoptée le 3 décembre au niveau de l'Union européenne et a renvoyé à plus tard la question de la liste commune des pays sûrs parce qu'il n'y a pas d'accord entre les pays d'Europe sur cette liste. Dans le cadre de la loi de 2003, il appartient à l'OFPRA de définir cette liste en attendant que l'Union européenne ait défini sa propre liste, mais il y a un désaccord entre les pays sur cette liste. Par conséquent, nous avons une pratique nationale des pays sûrs en attendant les annexes à la directive sur les procédures, qui a été reportée et qui ne viendra peut-être que plus tard.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Comment faites-vous face à toutes ces contradictions ?

M. Olivier Brachet.- Je suis comme vous : c'est compliqué. Notre problème est de voir si, de notre point de vue, il y a encore des problèmes de protection en cas de renvoi. Dans ce cas, rassurez-vous : nous intervenons s'il le faut, mais nous ne le faisons pas s'il ne le faut pas. Nous ne sommes pas contre le renvoi de quelqu'un dans son pays s'il n'a pas un problème de protection au sens de la convention de Genève, mais s'il y a un problème, nous le signalons.

Cela me fait venir à votre deuxième point. Nous avons évidemment intérêt à avoir, dans le plus grand nombre d'endroits, des procédures de discussion entre les institutions de l'Etat, les conseils généraux, les collectivités locales et la société civile, c'est-à-dire la société organisée, sous réserve que ce dialogue soit opérationnel. Il ne faut pas que ce soit un lieu de règlement de comptes.

Dans le Rhône, nous trouvons des solutions dans la discussion parce que nous évitons de nous juger dans notre action et que nous préférons régler des dossiers et des problèmes par des lectures, des applications et des déclinaisons de textes. Par conséquent, rien que dans ce terrain assez technique, beaucoup de choses peuvent être entreprises de manière positive.

Je pense donc qu'on ne doit pas lever le pied sur ces questions d'accompagnement. Personne n'a intérêt à ce que ces populations soient abandonnées au niveau de l'accompagnement, parce que ceux qui souffriront le plus, in fine, seront les préfets, qui ne seront même pas renseignés sur la situation effective des personnes et qui auront donc tendance à renoncer à prendre des décisions trop peu éclairées.

Il est vrai que, dans tous les dispositifs accompagnés, le taux d'accès au statut de réfugiés est sensiblement plus élevé, puisque vous savez que la moyenne du taux d'accès au statut de réfugiés dans les CADA est de l'ordre de 60 à 65 %, alors qu'il est de 20 % ordinairement. Il y a des biais et des explications. Nous avons longtemps réclamé qu'une étude soit confiée à un bureau d'experts pour examiner cette différence, dans le taux d'accès au statut, entre ceux qui sont dans les centres et ceux qui n'y sont pas.

Dans le cadre du rapport de Mme Marie-Hélène des Esgaulx au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, des explications ont été données par le directeur de l'OFPRA et le directeur de la population et des migrations qui, à mon sens, sont insuffisantes. Il est indiqué par exemple que les Chinois ne rentrent pas dans les centres et qu'il est normal que les taux soient plus élevés. C'est vrai, mais si on veut savoir, il faut chercher. Or, dans ce domaine, on n'a pas assez cherché pour être sûr de la conclusion.

Très sérieusement, nous pensons que, lorsque la demande est accompagnée, elle obtient un meilleur résultat dans l'accès au statut. Dans les centres du Forum des réfugiés, nous avons environ un millier de places et le taux d'accès au statut est de 70 % alors qu'il est de 20 % en moyenne. Cela ne s'explique pas uniquement par le fait que nous sommes bons. Cela tient aussi au fait que nous n'avons pas les Maliens ou les Chinois, ni les nationalités à 0 % de statut. Il faut que les différents partenaires examinent tous ces facteurs minutieusement et sérieusement.

Quant à la question sur les mineurs, nous avons deux problèmes, nonobstant ceux que je signalais tout à l'heure : je crains que nous ayons aujourd'hui des mineurs qui ne soient plus nulle part dans aucune procédure. Il y a un gros problème d'examen des compétences, comme vous le savez. Les conseils généraux considèrent que ce sont des demandeurs d'asile et que c'est donc à l'Etat de faire l'effort. Les deux centres d'accueil pour mineurs isolés qui existent en France, celui de Taverny, géré par la Croix Rouge, et le CAOMIDA, de France-Terre d'asile, font l'objet de financements conjoints des deux collectivités, mais, d'une manière générale, la manière dont le travail est réparti entre les différentes instances concernées n'est pas très satisfaisante et je crains qu'aujourd'hui, alors que le flux est extrêmement sensible à l'embrigadement, au trafic d'êtres humains, à la prostitution et à différentes manipulations, personne n'ait à gagner de constater simplement qu'il y a moins de mineurs enregistrés sans se poser la question de savoir où sont ceux qui n'ont pas été enregistrés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai encore deux questions à poser, la première étant purement matérielle. La loi de cohésion sociale, il y a un an, avait prévu des budgets supplémentaires pour augmenter les capacités d'accueil. Aujourd'hui, les choses se sont-elles concrètement améliorées et sont-elles entrées en phase d'exécution ?

M. Olivier Brachet.- En ce qui concerne les objectifs du plan de cohésion sociale, le nombre d'ouvertures de places en CADA a suivi le rythme qui avait été annoncé. Il reste que tout le monde convient que le dispositif serait cadré entre 25.000 et 30.000 places alors qu'il en est aujourd'hui à 19.000, c'est-à-dire que l'on n'est pas encore au terme du processus.

J'attire surtout votre attention sur le fait que, quelle que soit l'évolution des chiffres sur l'asile dans les années qui viennent, l'expérience a montré que cela monte ou baisse à toute vitesse mais que ce sont des cycles courts. Donc ne baissez pas la garde et ne pensez pas que, si cela baisse aujourd'hui, ce n'est pas la peine de monter à 25.000 ou 30.000 places parce que vous le regretterez dans cinq ou dix ans.

Les Allemands, les Hollandais, les Danois et les Anglais le font. Les Anglais et les Hollandais ont fermé 25.000 places d'accueil, mais il faut savoir les fermer et les rouvrir. Quand nous avions 10.000 places au début des années 80 et que nous sommes descendus à 3.000, nous avons mis vingt ans pour remonter à 20.000. Or le seul défaut de prise en charge fait partie du raisonnement que j'ai fait au départ : s'il n'y a rien, il y a tout !

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai une dernière question. On entend régulièrement dire qu'il y a trop de demandes d'asile et j'ai cru comprendre dans ce que vous avez dit qu'en réalité, l'unicité de procédure fait que tout le monde se regroupe sur cette procédure pour obtenir un titre de séjour. Pour autant, y a-t-il d'autres raisons qui font que les demandes d'asile augmentent ?

M. Olivier Brachet.- Il faut être extrêmement prudent sur le plan des quantités. Nous avions 62.000 demandes d'asile en 1989 et nous en sommes à 60.000 aujourd'hui. Entre 1990 et 2005, nous avons toujours entre 20.000 et 60.000 demandes d'asile. Par conséquent, nous sommes dans une fourchette courte qui, compte tenu des événements des années 1990, ne permet pas de dire que les mouvements sont insensés, surtout quand on est à proximité des conflits. Maintenant, on vient à pied. On n'est pas obligé de venir de Santiago du Chili, du Laos ou du Vietnam. On vient d'endroits instables et il n'en manque pas. Le Caucase est instable et il y aura des demandes d'asile et des flux importants venant du Caucase, d'Azerbaïdjan et de toutes ces régions.

Par conséquent, premièrement, il ne faut pas baisser la garde sur l'équipement ; deuxièmement, nous ne sommes pas dans des chiffres hallucinants (cela va de 20.000 à 60.000) ; troisièmement, tant que nous n'aurons pas décliné quelle est notre politique migratoire, nous ne saurons pas expliquer aux gens pourquoi il faut prendre telle voie ou telle autre, quitte, dans tous les cas, à se voir souvent dire non. Je vous rappelle que, dans les demandes d'asile, on dit non huit fois sur dix. Dans la politique migratoire, c'est cent fois sur cent que l'on répond négativement parce qu'on n'en a pas. Si ce n'était que vingt fois sur cent, on y verrait peut-être plus clair.

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie, monsieur Brachet. Nous vous avons écouté avec beaucoup d'attention et nous essaierons de profiter au maximum de ces informations que vous nous avez données pour essayer de clarifier tous ces problèmes.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Une note nous a été remise et elle pourra être jointe.

M. Olivier Brachet.- C'est une note que nous n'avions pas faite pour vous spécialement, mais que nous vous remettons très volontiers. Il s'agit d'une série d'effets techniques liés à l'accélération des procédures du type de celles que je vous ai dites tout à l'heure, notamment le fait de savoir comment on peut retirer un courrier à la Poste quand on n'a pas de titre de séjour.

Audition de MM. Jacques RIBS, président,
et Pierre HENRY, directeur général, de France-Terre d'asile
(6 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Nous vous remercions, monsieur le président, monsieur le directeur général, d'avoir répondu à notre invitation.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, MM. Jacques Ribs et Pierre Henry prêtent serment.

M. Georges Othily, président.- Je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire qui permettra au rapporteur et aux membres de notre commission de vous poser par la suite des questions sur des points précis et de vous demander des éclaircissements. Vous avez la parole.

M. Jacques Ribs.- Merci, monsieur le président. Je commencerai par présenter notre association, à la fois par courtoisie pour votre commission, mais aussi pour situer plus précisément notre éventuelle compétence pour parler du sujet qui vous occupe et qui ne peut, bien évidemment, se situer qu'au niveau de la relation qui pourrait exister aux yeux de certains entre procédure d'asile et immigration clandestine. Notre activité tourne essentiellement autour de l'asile, comme notre nom l'indique.

Notre association est ancienne. Elle a été créée en janvier 1971 et son premier président, qui le restera dix ans, a été Jacques Debû-Bridel, grand résistant, membre du Conseil national de la Résistance, journaliste, écrivain et ancien sénateur. Son objet social, depuis le début, est la défense et la promotion du droit d'asile.

Actuellement, notre bureau est composé, outre votre serviteur, de Mme Nicole Questiaux, ancien ministre, ancien président de section au Conseil d'Etat, Mme Catherine Wihtol de Wenden, une sociologue spécialisée dans ces problèmes d'immigration et d'asile, Mme Paulette Decraene, Mme Jeanne-Marie Parly, qui a été recteur et directeur de cabinet de plusieurs ministres et également conseiller d'Etat en service extraordinaire, M. Frédéric Tiberghien, actuellement commissaire adjoint au Plan, M. Hervé Dupond-Monod, qui est avocat, M. Patrick Rivière, homme de finances, qui est notre trésorier, et M. Michel Guilbaud. M. Pierre Henry anime cet ensemble en tant que directeur.

Dès 1973, France-Terre d'asile a élaboré une proposition de mise en place d'un dispositif d'accueil en centres provisoires d'hébergement (CPH) pour recevoir des familles chiliennes et, en 1974, nous avons obtenu l'autorisation, à titre provisoire, d'accueillir des demandeurs d'asile de toutes origines dans des centres de la région parisienne. En 1975, le secrétaire d'Etat à l'action sociale a sollicité France-Terre d'asile pour la mise en place d'un dispositif d'accueil des réfugiés du Vietnam, du Cambodge et du Laos.

Le décret du 15 juin 1975 officialise la possibilité d'accueillir en centre d'hébergement les réfugiés de toutes origines et leur famille en vue de leur insertion en France. Entre 1975 et 2003, par délégation de service public, nous avons coordonné le dispositif national d'accueil et c'est actuellement un organisme public, l'ANAEM, qui en est chargé.

Aujourd'hui, nous gérons 29 centres d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA), un centre de transit, un centre provisoire d'hébergement, un centre d'accueil et d'orientation pour mineurs isolés demandeurs d'asile, une plate-forme d'accueil pour les mineurs étrangers isolés, sept plates-formes de domiciliation et d'assistance administrative, des appartements d'accueil d'urgence et un département Intégration destiné aux réfugiés statutaires à Paris et en province.

Notre association est présente dans dix régions, elle emploie plus de 400 salariés et autant de bénévoles et son budget est d'environ 35 millions d'euros pour des prestations servies à environ 25.000 personnes.

Aujourd'hui, France-Terre d'asile est présente dans le champ de l'asile sur cinq missions : l'accueil des primo-arrivants, l'hébergement des demandeurs d'asile dans les structures CADA, la protection des mineurs isolés étrangers, l'intégration de réfugiés statutaires et une mission de formation.

Nous menons également, conformément à nos statuts, une action constante auprès des pouvoirs publics pour promouvoir l'accès à une procédure équitable au sens de l'article 6.1 de la convention européenne des droits de l'homme, pour la détermination du statut dans le respect de la convention de Genève et, plus généralement, de la tradition républicaine de l'asile. C'est vous dire à quel point je suis heureux d'être devant vous et de parler de ce problème, dans la mesure où il peut vous intéresser et être lié à la compétence de votre commission.

C'est à partir de l'expérience que nous avons accumulée au fil des ans et qui est relativement importante -nous avons en permanence 2.000 à 2.500 personnes dans nos centres- que nous tenons à vous dire, qu'à nos yeux, dans la droite ligne du sommet européen de Tampere, immigration et asile ne doivent pas être confondus, l'asile étant un droit constitutionnel découlant de la convention internationale de Genève, d'une force juridique supérieure à la loi interne des Etats signataires.

Cependant, si nous avons bien compris, vous vous inquiétez peut-être d'une porosité entre ces deux voies. Pour certains, en effet, le nombre élevé de déboutés du droit d'asile témoigne de la présence importante de « faux demandeurs d'asile ». Sur ce point, nous souhaitons vous faire part de nos constatations découlant d'une expérience de vingt ans dans nos centres qui nous a conduits à une étude spécifique sur les différences d'accès au statut (j'insiste sur ce point car c'est la clef) entre, d'une part, des demandeurs hébergés dans le dispositif national d'accueil qui bénéficient d'un accompagnement social et juridique et, d'autre part, les autres demandeurs, ceux qui doivent faire face seuls à la procédure.

Les statistiques que nous avons réunies montrent que l'hébergement en CADA, qui implique une assistance à la préparation du dossier, constitue un facteur déterminant pour l'admission au statut de réfugiés et révèlent, plutôt que la présence de « faux demandeurs » d'asile, celle, massive de « faux déboutés » livrés à eux-mêmes et sans assistance administrative, juridique ou linguistique.

Nous allons peut-être vous surprendre car ce sont des choses qui ont été peu dites, mais elles doivent être dites et l'opinion doit les connaître. En 2003, l'OFPRA a reconnu le statut de réfugié à 14,8 % des demandeurs d'asile contre 16,6 % en 2004. Pour les pouvoirs publics, ce chiffre démontrerait la démarche frauduleuse de la majorité des demandeurs d'asile. Or, lorsque les intéressés parviennent à bénéficier d'un accompagnement pendant leur procédure de demande d'asile, leur chance d'obtenir gain de cause est multipliée par trois. Ceux qui sont dans nos centres ont trois fois plus de résultat favorable que ceux qui sont en dehors.

En 2003 et 2004, les personnes prises en charge au sein du dispositif national d'accueil (DNA), à échantillons comparables et par nationalités identiques (nous vous laisserons ces études statistiques) ont obtenu le statut de réfugié à près de 70 % contre 16,6 % en moyenne. Cela pose problème et ces écarts impressionnants ne peuvent pas être liés au hasard, lequel placerait la majorité, par un coup de baguette magique, des candidats ayant le plus de chances de bénéficier de la protection dans nos CADA.

Aucun tri préalable -j'insiste sur cette idée- n'est fait en fonction de la qualité du dossier, qui est inconnue à ce stade. Ce tri n'est effectué que par l'ANAEM, organisme public, qui est seul chargé de répartir les demandeurs d'asile dans les centres. Ces écarts soulignent les carences de notre système et confirment l'existence massive de faux déboutés auxquels le statut de réfugiés est refusé, non pas en vertu d'éléments objectifs, mais en raison d'une absence d'accompagnement juridique et linguistique.

C'est l'évidence même si l'on se penche concrètement sur ce qui est exigé d'un demandeur d'asile généralement impécunieux, quasiment illettré et ignorant, dans 99 % des cas, les rudiments même de notre langue et encore plus de notre Etat de droit, déjà si complexe en la matière, même pour les spécialistes.

Je vous cite autant d'éléments qui empêchent le demandeur d'asile d'accéder à une procédure juste et équitable et qui mènent trop souvent au rejet de la demande d'asile :

- la méconnaissance des procédures par les demandeurs, associée à une absence d'information préalable,

- la nécessité de produire dans un délai très bref une demande écrite en français accompagnée de pièces jointes également traduites, et ce sans attribution d'aucun interprète (c'est ahurissant : imaginez-vous dans un pays dans lequel vous seriez arrivés depuis quinze jours ou un mois et où, à peine de nullité ou refus d'irrecevabilité de la demande, vous devriez remplir votre demande en arabe ; voilà notre Etat de droit !),

- la non-systématicité de l'audition du demandeur d'asile par l'OFPRA, malgré des progrès récents (il y a eu des progrès, mais, dans l'état actuel des choses, il ne sont pas tous entendus),

- la très grande difficulté d'accéder au CADA (ceux qui sont chez nous sont encadrés et soutenus et les résultats sont là, mais tous sont loin d'être en CADA puisqu'il n'y en pas suffisamment),

- la très grande difficulté d'accéder à un avocat, puisque la loi interdit l'aide juridictionnelle si l'entrée dans le territoire n'a pas été régulière : la personne qui fuit en catastrophe son pays pour entrer en France doit avoir pris la précaution d'alerter ses propres autorités et les autorités consulaires françaises pour avoir un document (je ne voudrais pas être sévère, mais Alfred Jarry avait campé un personnage qui n'était pas éloigné de ce genre de situation)

- et enfin, last but not least, le phénomène de précarité sociale qui a pour conséquence d'imposer au demandeur une hiérarchisation des priorités, plaçant la constitution du dossier derrière la nécessité d'assurer sa propre survie.

Il faut savoir que ces gens arrivent sans métier ni argent : ils n'ont rien. Les subtilités intellectuelles ou juridiques de la constitution du dossier passent donc un peu après la survie nécessaire.

La récente réforme du droit d'asile qui va réduire encore les délais d'instruction et accroître les contraintes procédurales ne va, à l'évidence, que pouvoir aggraver cette situation et créer encore plus de faux déboutés. Ce n'est pas un parti pris idéologique ; c'est la réalité concrète et le bon sens même que j'essaie d'exprimer en ce moment.

Entre le filtrage des demandes avant et lors de l'accès à la frontière, la réduction sans aucune justification à trois semaines au lieu d'un mois du délai de présentation devant l'OFPRA, si bien que le délai pour faire le fameux imprimé qu'il faut remplir sera encore plus réduit, la légitimation de procédures accélérées à l'égard de ceux qui seront supposés provenir d'un pays d'origine sûr, dans des conditions si discutables que nous avons introduit un recours en Conseil d'Etat contre la liste qui vient d'être établie, et la possibilité donnée à la CRR de rejeter par ordonnance le dossier sans examen contradictoire, on ne peut que s'attendre à l'amplification du phénomène des faux déboutés. Avec cette réforme, seule une minorité aura désormais droit à un examen complet, au fond et non expéditif de sa demande d'asile.

On peut craindre que notre procédure soit désormais axée sur un seul but : rejeter massivement et au plus vite les demandes sans les examiner sérieusement et la situation va donc s'aggraver.

Ainsi, si les décisions reconnaissant le statut de réfugié sont peu nombreuses dans notre pays, c'est avant tout parce que tous les demandeurs d'asile ne sont pas égaux devant une procédure qui, elle-même, présente certaines lacunes sur le plan de la justice et de l'équité.

Malgré les efforts louables du Gouvernement en matière de places de CADA (15 600 à fin août 2005), la plupart des demandeurs d'asile, ne bénéficiant ni d'un hébergement en centre, ni de l'accompagnement qui y est offert, continueront à pâtir de la pénurie des places en CADA dont le Gouvernement évaluerait lui-même le bon dimensionnement à 30 000 places.

Il est à noter que le taux de couverture entre les places en CADA et le nombre de demandeurs d'asile est à l'heure actuelle de moins de 20 %, l'objectif du Gouvernement étant de le porter à 80 % en 2010. A ce moment-là, sans doute, tout ira mieux, mais, en attendant, et à condition que cela se réalise, combien de faux déboutés auront-ils été produits ?

Voilà ce que nous voulons vous dire, chiffres à l'appui, et nous sommes prêts à répondre à toutes vos questions sur ces problèmes de justification matérielle.

Il convient d'ajouter à ce tableau tous les déboutés qui l'ont été pour ne pas avoir pu démontrer une persécution individuelle relevant de la convention de Genève (vous savez que cette convention postule qu'une persécution à l'égard d'un individu est déterminée pour des raisons de race, de religion, d'appartenance à un groupe, etc.) mais qui viennent de pays où l'insécurité est totale pour chercher chez nous un abri. S'agit-il pour autant d'immigrants économiques qui ont utilisé ce biais de la procédure d'asile pour s'introduire dans notre pays ou, tout simplement, de personnes qui ont fui la terreur pour se mettre à l'abri chez nous sans pour autant remplir exactement les conditions de la convention de Genève ?

C'est un point sur lequel nous voulons attirer votre attention. En effet, on dit trop facilement que la procédure d'asile est génératrice de faux demandeurs d'asile alors qu'en réalité, nous voulons mettre l'accent sur une situation exactement inverse qui, non seulement, est mal traitée, mais risque de s'aggraver à l'avenir.

Nous avons une série de propositions à faire dans ce domaine. Je ne vous en infligerai pas la lecture, en me contentant de vous indiquer les titres, sachant que nous vous remettrons un dossier complet.

Première proposition : la réouverture des dossiers de demande d'asile des « faux déboutés » avec des conditions d'assistance normales.

Deuxième proposition : la situation des « ni régularisables, ni expulsables », qui renvoient à la situation dont je parlais tout à l'heure. Plusieurs milliers d'individus, en France -les pouvoirs publics le savent pertinemment-, ont été déboutés de leur demande d'asile, mais on ne peut pas les expulser tant les conditions régnant dans leurs pays sont dramatiquement dangereuses, certains pays n'ayant même plus de lignes aériennes. Il y a actuellement, en France, environ 5 000 à 6 000 personnes qui sont dans cette situation, que l'on refuse de régulariser et que l'on tolère. C'est ce qu'en langage technique, nous appelons les « ni ni ». Il n'est pas digne d'un pays comme la France de laisser subsister une situation de ce genre et de ne pas prendre les moyens d'y répondre.

Troisième proposition : l'exercice normal et organisé par l'Etat de la régularisation individuelle ;

Quatrième proposition : le retour des demandeurs définitivement déboutés et l'aide au retour. Cela pose des problèmes sur lesquels nous sommes tout à fait prêts à nous expliquer : je ne donne que les grands titres de nos propositions.

Cinquième proposition : la création d'un nombre de places pérennes en CADA.

Sixième proposition : la systématisation des plates-formes d'accueil pour demandeurs d'asile. En effet, ces gens arrivent perdus dans notre pays et il faut bien des plates-formes d'accueil où l'on puisse les diriger, les conseiller et leur expliquer le b-a-ba de leurs obligations qu'ils ignorent complètement. Nous en gérons quelques-unes, mais elles sont en nombre infiniment insuffisant par rapport à la réalité des besoins.

J'ai essayé d'être aussi concis que possible. Nous sommes maintenant prêts à répondre à vos questions. Pierre Henry, qui a une connaissance technique bien plus approfondie que moi, vous apportera les réponses les plus valables sur le plan technique. Je vous remercie, monsieur le président, de l'attention que vous avez bien voulu nous accorder.

M. Georges Othily, président.- Merci, monsieur le président. Notre rapporteur, M. Buffet, aura certainement des questions à vous poser.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Je souhaiterais avoir des précisions en ce qui concerne les mineurs isolés dont on a pu constater qu'ils arrivaient parfois de façon massive. Qu'en est-il aujourd'hui et quelle est votre opinion sur ce point ?

M. Pierre Henry.- Le phénomène de l'arrivée des mineurs isolés étrangers est aujourd'hui assez précisément connu. Ce phénomène est apparu de façon concomitante à la mise en place de l'espace Schengen. En 1997, il y avait environ 200 mineurs isolés repérés sur l'ensemble du territoire et ils ne faisaient pas précisément l'objet d'une prise en charge spécifique. C'est à partir de 1998, 1999 et 2000 que le nombre de ces mineurs a augmenté pour se stabiliser aujourd'hui.

Des études qui ont été produites à partir des conseils généraux de France ont montré qu'en 2003, 1 946 jeunes mineurs isolés étrangers étaient pris en charge par les conseils généraux.

Parallèlement, il est repéré à la frontière, c'est-à-dire principalement à Roissy, chaque année, un certain nombre de ces jeunes gens et les chiffres, là aussi, ont été communiqués en leur temps par le ministre de l'intérieur. Ce sont des jeunes qui proviennent en règle générale de pays en guerre, en tout cas pour ceux que nous avons à prendre en charge à travers nos différentes structures, surtout sur la région parisienne. Je pense précisément à l'Afrique, à la Sierra Leone ou à l'Afrique des grands lacs.

L'une des difficultés évidentes, que vous connaissez également, est liée à la détermination de l'âge. Un certain nombre de ces jeunes voient leur âge contesté dans la mesure où, aujourd'hui, l'ensemble des études sur le domaine de la détermination de l'âge présente une incertitude de l'ordre de dix-huit mois.

Pour être encore plus précis, monsieur le rapporteur, sachez que, sur Paris, France-Terre d'asile anime une plate-forme d'accueil qui produit conseil, assistance et protection pour ces jeunes mineurs. Nous avons ainsi reçu en 2004 environ 250 jeunes et, en 2005, le flux est à peu près le même. J'ajoute qu'à l'initiative de l'Etat, une plate-forme commune a été mise en place avec quatre autres organisations pour la prise en charge de ces jeunes gens qui ne répondent pas tous aux mêmes problématiques.

Certains de ces jeunes gens répondent effectivement de la demande d'asile, d'autres sont dans des réseaux que l'on appelle les « exploités » et d'autres encore peuvent être mandatés. Il y a des catégorisations précises sur ces questions et je pourrais les développer si vous le souhaitez.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Monsieur le président, vous avez parlé des différents cas pour lesquels vous intervenez. J'aimerais savoir si beaucoup de femmes qui demandent l'asile ne se voient pas refuser, malheureusement, l'asile conventionnel. Il est question, par exemple, de femmes originaires de certains pays dont les statuts font qu'elles se retrouvent en situation particulièrement difficile, qui sont refusées par la société ou qui sont même parfois poursuivies, non pas par l'Etat lui-même, mais par une certaine milice organisée. Intervenez-vous sur ces points, beaucoup de femmes correspondent-elles à ce profil et obtiennent-elles le statut de réfugié ou sont-elles parmi les déboutés en général ?

Par ailleurs, je voudrais savoir si vous intervenez dans les centres de rétention.

M. Pierre Henry.- Non, nous n'y intervenons pas.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Dans ce cas, je ne poursuis pas ma question.

M. Pierre Henry.- Il faut savoir que la jurisprudence a évolué en ce qui concerne les femmes. En effet, si la convention de Genève ne prévoit pas, à proprement parler, la prise en compte d'un certain nombre de situations concernant les femmes (je pense par exemple à l'excision), une jurisprudence récente de la commission des recours a fait rentrer dans le droit des cas de persécution liés aux mutilations génitales.

Pour le reste, madame la Sénatrice, il faudrait que vous précisiez votre question, parce que nous prenons en charge les personnes qui arrivent sur le territoire français dans les points d'accueil qui sont les nôtres, nous les aidons à déposer une demande d'asile devant l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et il n'y a pas à proprement parler une approche par genre.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Il n'y a pas une approche par genre, mais il y a quand même une jurisprudence concernant les excisions, par exemple, de même que dans certains pays où le code de la famille ne reconnaît pas les mères célibataires. Lorsque, dans certains pays, on sait que certaines milices organisées, comme il y en a eu à une époque en Algérie ou comme cela peut exister dans d'autres pays, persécutent les femmes, je voudrais savoir si les demandes de ces femmes, lorsqu'elles arrivent en France et qu'elles font une demande d'asile, sont entendues ou si elles font beaucoup partie des déboutés.

M. Pierre Henry.- Là aussi, la situation a évolué. Auparavant, les persécutions n'étaient reconnues que lorsqu'elles émanaient des Etats. C'est ainsi qu'avant 1998 ou 1999, un certain nombre de personnes pouvaient être poursuivies par des milices armées et ne pas avoir accès au statut de réfugié alors que des personnes appartenant à ces milices armées pouvaient obtenir le statut de réfugiés. La jurisprudence a aussi évolué sur la question.

D'une manière générale, cela fait partie des zones grises, si je puis dire. En effet, un certain nombre de personnes peuvent correspondre à la description que vous avez faite et peuvent se retrouver déboutées de leur demande d'asile. Toute la question, ensuite, est évidemment de savoir quel sort la France leur réserve en ayant recours à différentes possibilités : soit la protection subsidiaire, soit la régularisation.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Ma question suivante a un caractère plus large et concerne le droit communautaire. L'Europe s'est dotée d'un certain nombre de règles en matière d'asile. Pour autant, comment ressentez-vous et évaluez-vous aujourd'hui le règlement de « Dublin II » du 18 février 2003 ? Avez-vous des éléments quantitatifs sur ce sujet ou un point de vue pour éclairer la commission ?

M. Pierre Henry.- Des études générales qui ont été réalisées ont montré la relative inefficacité des procédures au titre de « Dublin I ». En effet, entre les demandes de réadmission prononcées par chaque pays, nous étions dans un jeu à somme nulle en termes de solde migratoire mais, en revanche, extrêmement destructeur quant aux personnes qui étaient accueillies sur notre territoire et qui répondaient à « Dublin I ».

En ce qui concerne « Dublin II », il est trop tôt pour avoir des chiffres précis. Il nous semble tout de même -c'est un principe que nous avons toujours défendu- que les personnes doivent pouvoir déposer une demande d'asile dans le pays où elles le souhaitent, c'est-à-dire dans celui où elles ont, en règle générale, le plus d'attaches linguistiques ou familiales.

A cet égard, il faut savoir qu'aujourd'hui, nous avons affaire à quelques situations qui confinent à l'absurdité : vous pouvez avoir des demandeurs d'asile parfaitement francophones qui, parce qu'ils ont pénétré dans l'espace Schengen par un autre pays que la France, doivent voir leur demande d'asile examinée dans ce pays alors même qu'ils n'en maîtrisent absolument pas la langue ni les arcanes juridiques. A cet égard, le règlement « Dublin » présente des situations assez complexes et, parfois, assez ubuesques.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai une dernière question à vous poser. Sur la procédure d'asile, il est dit - je reste volontairement vague- que les procédures sont en augmentation constante. Pensez-vous que cela tient soit à l'afflux nouveau de personnes qui souhaitent venir sur le territoire, soit à un certain manque de clarté de la politique migratoire et au fait qu'il n'y a pas un plus grand nombre de procédures parfaitement identifiées pour ceux qui le souhaitent ?

M. Pierre Henry.- Là aussi, monsieur le rapporteur, je pense que la commission dispose des chiffres de l'asile pour 2004 et qu'elle a un regard assez précis sur les différentes nationalités qui viennent déposer une demande l'asile.

Nous n'avons pas à connaître de certaines de ces nationalités. Je veux dire par là qu'elles ne sont pas demandeuses de protection au titre, par exemple, d'une entrée en centre d'accueil pour demandeurs d'asiles. Cela demande sans doute un traitement spécifique à travers des conventions bilatérales qui peuvent exister avec tel ou tel pays ou d'autres mécanismes.

Ensuite, je pense qu'il faut regarder de façon très précise les demandes d'asile qui sont déposées dans chacun des pays de l'espace Schengen. On peut manifestement s'interroger sur la manière dont sont mis en place ces différents dispositifs d'asile dans certains pays, notamment du sud de l'Europe. Par exemple, je m'étonne du faible nombre de demandes d'asile en Espagne. Si je ne m'abuse, il y en a eu 8 000 en 2004, ce qui pose un certain nombre de questions corrélativement à ce qui s'est passé du fait de la situation politique, puisque cela a été réglé par une immense régularisation.

J'observe donc qu'en Europe, nous n'avons pas de procédures harmonisées, qu'à chaque fois qu'il y a une harmonisation, cela se fait sur le plus petit commun dénominateur et qu'il faut sans doute inventer d'autres outils pour compléter la régulation des flux migratoires lorsque ceux-ci ne répondent pas à la problématique de l'asile.

M. Georges Othily, président.- Merci. Mes collègues et moi-même n'avons plus d'autres questions à vous poser. Nous vous remercions donc, monsieur le président et monsieur le directeur général.

M. Jacques Ribs.- C'est nous qui vous remercions d'avoir bien voulu nous entendre. Vous avez les chiffres dans le petit dossier que nous vous avons communiqué.

Audition de Me Hélène GACON, présidente de l'ANAFÉ
(Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers)
(6 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Madame la présidente, nous vous remercions d'avoir accepté d'être entendue par notre commission d'enquête.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Me Hélène Gacon prête serment.

M. Georges Othily, président.- Madame la présidente, vous avez la parole.

Me Hélène Gacon.- Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, je vous remercie de l'attention que vous prêtez à des questions auxquelles j'attache beaucoup d'intérêt. Vous me pardonnerez d'être très rapide sur tout, compte tenu du délai que l'on m'a indiqué pour la durée de mon exposé. Je suis disposée, bien sûr, à revenir sur tel ou tel point de détail selon vos questions ou vos interrogations.

L'ANAFÉ est une association et est par conséquent dotée de la personnalité juridique. Mais cette association est elle-même composée d'une vingtaine d'organisations, toutes associatives ou syndicales, et je crois d'ailleurs que toutes les associations que vous entendez successivement sont membres de l'ANAFÉ, ce qui est une manière de vous familiariser avec ses activités.

Toutes ces organisations ont décidé de déléguer leurs activités à l'ANAFÉ pour toutes les préoccupations qui concernent l'admission des étrangers sur le territoire français.

Notre association a été constituée en 1989 et j'ai eu le plaisir de succéder à sa présidence au professeur Julien-Laferrière, en 1999.

Le deuxième élément que je souhaite vous indiquer concerne un aspect essentiel de notre activité : la convention que nous avons signée il y a un an et demi avec le ministère de l'intérieur et qui nous permet d'avoir un accès permanent à la zone d'attente de Roissy Charles de Gaulle. Je vous remets des documents qui comportent cette convention en annexe. Je pense que cet élément est tout à fait essentiel pour donner une certaine crédibilité ou, en tout cas, une légitimité à notre action, par rapport à tout ce qu'on a pu dire jusqu'en 2004, mais aussi à tout ce qui est dit maintenant. Là aussi, ce sont des points sur lesquels je répondrai volontiers à toutes vos questions.

Je vous indique enfin que nous avons un site Internet « Anafé.org » sur lequel vous trouverez toutes informations concernant l'association et son action.

Après ces éléments d'introduction, je dirai que, même si l'objet des travaux de votre commission est très vaste, a priori, pour nous, tout étranger qui est maintenu en zone d'attente n'est pas un immigré clandestin, et ce pour une raison bien simple : dès lors qu'il est maintenu en zone d'attente, il fait l'objet d'une procédure qui est destinée à déterminer s'il peut être admis ou non sur le territoire français, puisque vous savez que la zone d'attente, juridiquement, n'est pas le territoire français. Physiquement, les étrangers sont en France, mais, juridiquement, ils n'y sont pas encore.

Cette procédure, destinée à déterminer si telle ou telle personne peut être admise sur le territoire en fonction de critères déterminés par le législateur, est appliqués par l'administration, et en particulier par la police aux frontières, sous le contrôle, d'une part, du juge judiciaire, puisqu'il s'agit d'un espace où il y a une restriction à la liberté d'aller et venir, et, d'autre part, du juge administratif, compétent pour connaître des décisions qui sont prises par l'administration au sujet de cette personne.

Un étranger qui est maintenu en zone d'attente n'est donc pas, a priori, un immigré en situation irrégulière. Ce qui est en question, c'est de savoir si on lui permettra ou non d'entrer sur le territoire.

On assiste à une diminution très significative des étrangers qui sont maintenus en zone d'attente. Entre 2003 et 2004, la baisse a été de 25 %. Nous avons, selon les chiffres qui sont communiqués, environ 16.500 personnes qui sont maintenues en zone d'attente et j'ai joint au dossier que je vous remets des statistiques beaucoup plus précises. Cette diminution semble se confirmer en 2005, même si nous n'avons pas encore de chiffres définitifs, à travers, en particulier, les éléments que nous avons recueillis lors des réunions que nous avons mensuellement avec la police aux frontières intervenant dans la zone d'attente de l'aéroport de Roissy Charles de Gaulle.

Cette diminution suscite des inquiétudes à l'ANAFÉ parce que, selon nous, elle ne traduit pas un mouvement spontané ni une diminution naturelle. En effet, je ne pense pas que moins d'étrangers cherchent à entrer sur le territoire français ou, plus globalement, en Europe. Elle traduit plutôt, selon nous, une concrétisation du discours qui prévaut et qui privilégie le contrôle des flux migratoires au détriment de la protection et de l'accueil des étrangers, en particulier des demandeurs d'asile.

Entre 2001 et 2004, nous constatons en effet une diminution très importante du nombre des demandeurs d'asile à la frontière alors que, dans le cas de l'asile, nous sommes dans une logique de protection individuelle exigeant que tous les demandeurs d'asile puissent accéder au territoire national.

On assiste en effet, dans le cadre de cette priorité du contrôle des flux migratoires, à la multiplication de moyens mis en oeuvre pour faire obstacle à l'accès au territoire.

Il y a par exemple les « contrôles en porte d'avion », qui ont une conséquence pratique très importante, puisqu'ils permettent de refouler immédaitement les étrangers en les renvoyant vers la ville de provenance de l'avion par lequel ils sont arrivés, et non dans leur pays d'origine, ce qui peut exiger des investigations beaucoup plus lourdes et retarder par conséquent leur éloignement. Ce contrôle se développe beaucoup : les effectfs chargés de l'assurer ont été multipliés par quatre en deux ans.

Un autre moyen a été mis en oeuvre : l'élargissement de la liste des pays dont les ressortissants doivent être en possession d'un visa de transit aéroportuaire, ce qui permet de multiplier les contrôles.

Autre moyen encore, « à la source », avant même que les étrangers puissent embarquer : la mise en place d'officiers de liaison dans les aéroports d'embarquement, ce qui dissuade les étrangers, voire leur retire toute possibilité, de quitter telle ou telle ville pour se rendre en France, et cela quelles que soient leurs intentions.

Nous avons des préoccupations toutes particulières à l'égard des mineurs isolés, qui sont très nombreux. Nous avons diffusé le 30 juin 2005 une résolution qui ne fait que reprendre toutes les opinions que nous n'avons jamais cessé d'exprimer et qui condamne tout placement de mineurs en zone d'attente. Il nous semble en effet que dès lors qu'un mineur étranger isolé se présente à la frontière, on peut présumer qu'il est nécessairement en situation de danger, et souvent de danger durable.

C'est le cas notamment de ceux qui se présentent pour demander l'asile parce qu'ils sont en danger dans leurs pays. Mais cela peut aussi tenir au fait que ces mineurs sont entre les mains d'un réseau de passeurs, ce qui présente aussi pour eux un danger qui peut être ponctuel ou durable.

Pour nous, il y a donc systématiquement une situation de danger. Et, dès lors que le maintien en zone d'attente fait courir un risque de refoulement qui peut intervenir à tout moment, il nous semble donc que ce maintien en zone d'attente n'offre pas de garanties suffisantes pour les intérêts du mineur qui doit être protégé contre un danger ponctuel ou durable.

Pourtant, il existe, en France, un système qui permettrait d'offrir une protection suffisante aux mineurs : le dispositif de la protection judiciaire de la jeunesse qui, avec des juges, des structures d'investigation et des mesures d'assistance éducative, peut être utilisé, quelles que soient la situation du mineur et la durée de son séjour en France. Il nous semble donc que tout étranger mineur isolé devrait pouvoir être admis sur le territoire immédiatement, et être confié au service de la protection judiciaire de la jeunesse, ce qui est incompatible avec le maintien en zone d'attente.

Le législateur a prévu, comme vous le savez, une autre solution qui, pour nous, n'est pas satisfaisante : la désignation d'un administrateur ad hoc, dont la seule compétence est de représenter légalement le mineur pendant son maintien en zone d'attente, dans le cadre de toutes les procédures administratives et juridictionnelles. Là aussi, je pourrais évoquer de nombreuses difficultés, notamment en ce qui concerne la mise en oeuvre du dispositif. C'est la Croix Rouge qui est l'administrateur ad hoc pour les mineurs en zone d'attente et qui sera la première à vous dire que, ne serait-ce que matériellement, il lui est impossible d'être présente au moment de la notification du maintien en zone d'attente. On constate ainsi qu'aucune mesure de maintien en zone d'attente n'est notifiée en présence de l'administrateur ad hoc, c'est-à-dire du représentant légal, et il s'agit bien là, à mon avis, d'un exemple de dysfonctionnement grave.

Toujours concernant les mineurs, notre inquiétude tient aussi au fait que, selon les statistiques qui nous sont fournies par le ministère de l'intérieur, plus de la moitié des mineurs isolés sont finalement refoulés. On nous dit qu'ils le sont à destination du pays d'origine parce qu'on est obligé de reconnaître que la ville de provenance ne présente pas de garanties suffisantes, mais nous craignons évidemment, même si tout n'est pas dit, que ces mineurs soient entre les mains de réseaux de prostitution ou de divers trafiquants et que, s'ils sont refoulés vers leur pays d'origine, ils retombent sous le pouvoir des organisateurs de ces réseaux.

A partir du moment où le parquet est avisé systématiquement du maintien en zone d'attente de tout mineur ou de tout majeur, il nous semble que sa responsabilité serait plutôt de faire en sorte que les réseaux soient démantelés, en engageant des procédures judiciaires sur le territoire français, celles-ci pouvant être diligentées de la manière la plus efficace si les mineurs victimes de ces réseaux étaient admis sur le territoire, avec un encadrement judiciaire, évidemment, et pouvaient apporter leur témoignage.

Voilà, en quelques minutes, les observations que je souhaitais faire devant votre commission.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Vous avez indiqué, madame, que la procédure de l'administrateur ad hoc ne vous paraissait pas pertinente. Pourriez-vous préciser votre pensée sur ce point ? C'est ma première question.

J'ai une seconde question. Les textes prévoient que le procureur de la République ou le juge des libertés peut se rendre dans les zones d'attente pour consulter les registres et contrôler la manière dont l'aménagement matériel a été fait et dont l'accueil est organisé. Avez-vous des exemples qui montrent que ces personnes se déplacent et font effectivement cette démarche ?

Me Hélène Gacon.- En ce qui concerne l'administrateur ad hoc, il n'y avait, jusqu'en février 2005, que deux personnes qui assumaient cette mission. Elles avaient été désignées dans une certaine précipitation -c'étaient d'anciens policiers retraités qui travaillaient pour le compte de l'association SOS Victimes 93- et elles avaient été choisies parce que cette association avait déjà l'habitude de travailler avec le service éducatif qui est rattaché au tribunal pour enfants de Bobigny.

Pour différentes raisons, ces deux personnes ont cessé d'occuper cette fonction. L'association SOS Victimes 93 ayant décidé de mettre fin à ses activités, la Croix Rouge s'est portée candidate pendant l'été 2004 et cette candidature a été avalisée et concrétisée à partir de février 2005.

Comme je vous l'ai dit, la simple représentation légale ne nous semble pas satisfaisante ni suffisante parce que nous estimons que ces mineurs doivent être encadrés par une véritable assistance judiciaire, que c'est en conséquence le dispositif de protection judiciaire de la jeunesse qui doit être compétent.

En outre, il nous semble que, quelle que soit la bonne volonté dont puisse témoigner tel ou tel administrateur ad hoc qui a été désigné par la Croix Rouge, le caractère expéditif des procédures s'oppose à ce qu'ils puissent remplir pleinement leur fonction, déjà trop limitée.

Très concrètement, pour les demandeurs d'asile, la procédure particulière d'admission sur le territoire au titre de l'asile a pour objet de déterminer si la demande d'asile est manifestement infondée ou non et c'est une décision qui est prise par le ministère de l'intérieur après un avis rendu, depuis juillet 2004, par l'OFPRA : il était rendu auparavant par le ministère des affaires étrangères. Il y a donc un entretien avec l'OFPRA. Théoriquement, l'administrateur ad hoc doit assister le mineur au cours de cet entretien et il doit être également présent, bien sûr, au moment de la notification de la décision prise par le ministère de l'intérieur.

Cet entretien avec l'OFPRA est donc tout à fait déterminant et le mineur doit y être préparé et savoir à l'avance sur quelles questions il sera interrogé, d'autant plus que le maintien en zone d'attente est un moment crucial : c'est la première fois que la personne va pouvoir s'exprimer avec une certaine confiance, du moins on peut l'espérer, devant les autorités de cette terre sur laquelle il espère trouver asile. Ce moment où le mineur va pouvoir s'exprimer est donc un moment charnière et pourtant, tout se fait dans la précipitation.

L'OFPRA le dit lui-même et il a diffusé sur ce point des statistiques qui se recoupent avec celles du ministère de l'intérieur. Jusqu'en 2003, la durée moyenne du séjour en zone d'attente était de 5 jours et elle est maintenant passée à 1,82 jours. Cela veut dire, très concrètement, que quand un étranger arrive le matin, la demande d'asile est enregistrée dès son arrivée, qu'il est entendu l'après-midi par l'OFPRA qui rend ensuite son avis, que la décision est prise par le ministère de l'intérieur le soir -et qu'en cas de refus, la police aux frontières va procéder à un refoulement soit le soir même, soit le lendemain matin.

A partir du moment où, compte tenu de l'accélération des procédures, l'administrateur ad hoc n'a même pas le temps nécessaire pour exercer efficacement même une simple représentation légale, il me semble que la protection n'est pas suffisante à l'égard de ces mineurs, qui sont dans une situation de vulnérabilité encore plus grande que celle des étrangers adultes qui sont maintenus en zone d'attente.

Voilà, en quelques mots, les éléments de réponse que je peux fournir à votre première question.

Votre seconde question recoupe beaucoup de choses, mais je vais essayer d'être synthétique. En ce qui concerne les transports sur les lieux, il faut savoir qu'auparavant, la loi sur la présomption d'innocence obligeait le parquet à effectuer un transport sur les lieux une fois par semestre et que, en application de la loi Sarkozy du 26 novembre 2003, cette obligation est devenue simplement annuelle. J'espère que le parquet applique la loi, mais, dans la mesure où la loi ne prévoit aucune obligation de rapport -peut-être est-il fait de manière non publique, mais nous n'en avons pas l'écho- et où aucune publicité n'est faite sur l'exécution de cette obligation, nous ne savons absolument rien des transports sur les lieux effectués par le parquet.

En ce qui concerne le juge des libertés et de la détention, nous avons en revanche eu connaissance de plusieurs transports sur les lieux, ne serait-ce que parce que certains d'entre eux ont été à l'origine de décisions de justice. Cela a été le cas lorsque la situation dans les aérogares était absolument dramatique. J'ai notamment le souvenir de deux juges des libertés et de la détention qui se sont rendus dans la salle de correspondance du terminal 2 A.

Nous avons aussi d'autres exemples de transports qui ont été effectués et qui nous ont été relatés par des magistrats qui, par ailleurs, sont membres du Syndicat de la magistrature, qui fait partie des organisations membres de l'ANAFÉ.

Récemment, je n'ai pas eu d'exemple, mais cela ne signifie pas qu'il n'y ait rien eu.

En ce qui concerne le registre, il n'y a plus maintenant de difficultés particulières, puisque vous savez que, depuis le décret du 17 novembre 2004, on a obligation, lors de la saisine du juge des libertés et de la détention, de produire en annexe l'extrait du registre pour la période concernant l'étranger.

D'après l'expérience que j'en ai, en tant que présidente de l'ANAFÉ, dans ma pratique d'avocat et à travers les échos que je suis amenée à recueillir à droite et à gauche, il n'y a pas eu de difficultés particulières. Après une courte période d'adaptation, on peut dire que, depuis décembre 2004, la copie du registre est toujours annexée au dossier.

Enfin, pour ce qui concerne les conditions matérielles, je dirai que, globalement, pour ZAPI 3, ces conditions n'appellent plus de critiques particulières : les éléments de confort sont aujourd'hui relativement satisfaisants, d'autant plus qu'il y a maintenant en général moins d'une centaine de personnes alors que la capacité est de 170 personnes. Ces jours derniers, tout le monde s'est plaint du chauffage, y compris les bénévoles de l'ANAFÉ, puisque nous y avons un bureau, car la température des locaux n'était que de 15 degrés, mais c'est conjoncturel.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Lorsqu'il n'y a pas de transport sur les lieux du parquet ni de déplacement du juge des libertés, les décisions sont-elles prises en dehors du système judiciaire ? Comment sont-elles notifiées ? Je voudrais savoir comment cela se passe si le parquet ne se déplace pas et si le juge des libertés n'est pas présent.

J'ai deux autres questions à vous poser.

Tout d'abord, j'aimerais savoir si, dans les zones d'attente, vous rencontrez les mêmes problèmes d'interprètes que ceux que l'on constate aujourd'hui dans les centres de rétention, où on peut difficilement avoir recours à un interprète pour pouvoir déposer sa demande d'asile en français.

Ensuite, vous avez parlé des méthodes utilisées par l'officier de liaison qui, à l'aéroport de départ, empêche l'embarquement, ainsi que du contrôle à la descente de l'avion, qui aboutit à un refoulement. En l'occurrence, ces méthodes ne violent-elles pas certains principes ou traités internationaux comme le principe de non-refoulement ou le droit à la demande ou à la recherche d'asile ?

M. Bernard Frimat.- Je sais que vous êtes attachée à juste titre au jour franc, pendant lequel un étranger ne peut pas être refoulé. Or vous évoquez une durée moyenne de séjour en zone d'attente de 1,82 jour. J'imagine mal que l'on puisse arriver à cette moyenne de 1,82 jour sans que, dans la série, on ait des « zéro virgule quelque chose », ce qui signifierait que l'on est en dessous du jour franc.

Cela rejoint la question que posait Mme Boumediene-Thiery. Le caractère expéditif de la procédure permet-il d'assurer cette protection minimale ? Je me pose la question après tout ce que nous avons entendu avant de vous voir sur la nécessité d'avoir du temps. Pouvez-vous nous donner une précision sur ce point ?

Me Hélène Gacon.- Cela fait beaucoup de questions, mais je vais essayer de donner des réponses aussi précises que vous l'espérez.

Sur la première question, qui a été posée de manière un peu incidente à celle de M. le rapporteur, je répondrai rapidement sur le fait que trois juges peuvent être amenés à intervenir.

Le premier est le juge des libertés et de la détention. Si, à l'expiration des 96 heures après son arrivée, ce qui est de moins en moins fréquent -vous imaginez en effet que, par voie de conséquence, le tribunal de Bobigny se vide de manière substantielle- l'étranger est toujours là et si l'administration souhaite prolonger son maintien en zone d'attente, le juge des libertés et de la détention est amené à se prononcer, mais il s'agit d'une simple faculté qui a été soulignée par le législateur et qui a été rappelée à plusieurs reprises par la Cour de cassation.

Deuxièmement, puisque, comme je l'ai dit, le maintien en zone d'attente est une restriction à la liberté d'aller et venir, le juge judiciaire est également amené à se prononcer sur toutes les éventuelles nullités de la procédure qui a précédé sa saisine, notamment sur la manière dont l'interpellation a été faite et sur le respect des droits attachés au maintien en zone d'attente. Il intervient aussi s'il y a un transport sur les lieux et si la question qui se pose concerne directement les conditions dans lesquelles l'étranger est maintenu en zone d'attente, mais, de toute façon, dans le dossier, de nombreux éléments justifient que le juge judiciaire soit amené à intervenir.

Le juge administratif peut aussi être saisi notamment dans le cadre du référé liberté et même du référé suspension. Nous agissons beaucoup en ce sens dans le cadre de l'ANAFÉ.

Enfin, le parquet peut être amené à se prononcer. Il peut être saisi à tout moment et nous effectuons d'ailleurs de très nombreux signalements. Malheureusement, nous constatons souvent des classements ou une absence de réponse mais, selon nous, le parquet devrait pouvoir jouer un rôle tout à fait essentiel.

Quant à la question de l'interprète, que vous évoquerez sans doute demain avec la CIMADE, je tiens à vous rassurer : nous n'avons pas ce problème car la demande d'asile à la frontière ne se situe pas dans le cadre de l'examen de la demande d'asile. C'est une procédure distincte d'admission sur le territoire en vue de la présentation d'une demande d'asile. L'OFPRA intervient pour émettre simplement un avis sur le caractère manifestement infondé ou non de cette demande et c'est le ministère de l'intérieur qui rend une décision.

Lorsque nous avons eu connaissance par le ministère de l'intérieur du projet du décret du 30 mai 2005 qui institue cette restriction, c'est un point que nous avons clarifié avec lui, sachant que, pour lui, il n'y a pas de doute. La DLPAJ nous a suggéré que l'on ait une réponse explicite du ministre de l'intérieur et nous l'attendons toujours, mais cette absence de réponse ne crée pas d'ambiguïté particulière.

J'en arrive à votre question sur les moyens qui sont mis en oeuvre pour limiter l'accès au territoire. Vous avez parfaitement compris que c'est tout à fait notre inquiétude, surtout pour les demandeurs d'asile. A partir du moment où on doit appliquer le principe de non-refoulement de la convention de Genève, qui concerne normalement uniquement les réfugiés statutaires mais qui, selon le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat, concerne très clairement l'ensemble des demandeurs d'asile, ceux-ci doivent pouvoir être admis sur le territoire en vue de présenter une demande d'asile. Il est donc évident que, pour nous, ces méthodes sont, sinon une violation des principes -mais c'est une inquiétude que nous avons- du moins, matériellement et très concrètement, le moyen d'empêcher les demandeurs d'asile d'accéder au territoire.

Par voie d'extension, on sait bien que, comme le montrent les statistiques, en dépit d'une diminution du nombre des étrangers qui sont maintenus en zone d'attente, il y a presque autant de demandeurs d'asile. Je sais que les statistiques de l'OFPRA traduisent aussi une diminution, mais si les personnes veulent venir, elles utilisent d'autres moyens et si ce n'est pas celui de la zone d'attente, qui implique la voie aérienne, elles utilisent la voie terrestre.

Je citerai à cet égard l'exemple des Tamouls qui, par l'intermédiaire de certaines filières, venaient auparavant par l'Afrique du sud ou par Dubaï. Maintenant, on ne voit pratiquement plus de Sri-Lankais d'origine tamoule en zone d'attente, mais cela ne signifie pas que l'OFPRA enregistre moins de demandeurs d'asile puisqu'on sait tout simplement qu'ils viennent par Moscou et, ensuite, par la voie terrestre. Vous avez là une illustration très claire du fait que les demandeurs d'asile sont obligés de contourner ces moyens qui font obstacle à leur accès au territoire.

J'en viens à la question sur le jour franc et le rapprochement avec cette statistique de 1,82 jour que je vous ai donnée. Au moment où nous étions impatients de signer formellement la convention avec le ministère de l'intérieur, nous nous sommes adressés par courrier au ministre, au début du mois de septembre, et nous avons donné une certaine publicité à cette lettre qui faisait état de toutes les inquiétudes que suscitait la situation que nous constations en zone d'attente. Bien sûr, le respect du jour franc est une revendication que nous exprimons depuis que la zone d'attente a été créée, et comme il fait toujours l'objet de restrictions, nous sommes véritablement inquiets.

C'est un droit qui était accordé systématiquement et auquel il était possible de renoncer, mais, depuis la loi du 26 novembre 2003, le dispositif est inversé. Désormais, ce n'est plus un droit mais simplement une faculté, c'est-à-dire que les étrangers n'en bénéficient que s'ils le demandent. Dans la pratique que nous enregistrons du fait de nos contacts directs avec les étrangers que nous recevons à notre bureau en ZAPI 3, nous avons la tristesse de constater que, dans la quasi-totalité des cas, cette faculté n'est pas utilisée.

Nous craignons que le véritable enjeu de ce jour franc ne soit pas correctement expliqué, ou qu'il ne le soit pas avec suffisamment de précision, par les agents de la police aux frontières au moment de la notification du maintien en zone d'attente.

Je donnerai deux exemples qui mettent en évidence toute l'importance du jour franc.

Le premier exemple nous est donné par la police aux frontières qui, dans le cadre des réunions mensuelles que nous avons avec elle, nous explique que, pour les mineurs, le jour franc est accordé de manière systématique. On voit donc qu'en l'occurrence, la faculté de disposer du délai du jour franc est « imposée » par la police aux frontières, qui explique cette situation par le seul fait que la mise en place de l'administrateur ad hoc est longue et difficile, ne serait-ce que du point de vue matériel, et que le jour franc est indispensable, sinon on ne dispose pas du temps nécessaire pour le respect des procédures.

Cet exemple révèle que le jour franc est une disposition tout à fait essentielle, qui est le corollaire de tous les droits attachés au maintien en zone d'attente, puisqu'il devient presque une nécessité revendiquée par la police aux frontières dans le cas des mineurs.

Le deuxième exemple est inverse : nous constatons que de nombreuses personnes ne sont jamais vues en ZAPI. Elles arrivent dans les aérogares, on leur notifie une procédure de maintien en zone d'attente -du moins je l'espère- et elles sont refoulées dans les quelques heures qui suivent. Cela veut dire que, pour elle, il n'y a certainement pas eu d'option d'user de cette faculté du jour franc.

Comme nous avons quand même des échos de ce qui se passe, nous nous apercevons, d'après ce que dit souvent la police aux frontières, que des catégories entières de personnes sont dans ce genre de situations. C'est le cas, notamment, des mineurs chinois que l'administrateur ad hoc ne voit strictement jamais car il n'a pas le temps d'être désigné. Quand le mineur chinois arrive, on lui notifie une procédure de maintien en zone d'attente, manifestement sans respecter son droit à demander de disposer du jour franc, l'administrateur ad hoc n'a même pas le temps d'être désigné et le mineur est refoulé. La Croix Rouge est la première à le savoir et à le dire.

Nous avons également eu connaissance d'autres cas de personnes qui sont refoulées très vite, en quelques heures. C'est notamment le cas lorsque, parallèlement, la police aux frontières nous fait état du démantèlement de filières, en particulier en provenance d'Amérique du Sud, pour l'essentiel de Bolivie, mais aussi parfois du Pérou.

Autrement dit, pour ces catégories de personnes, le jour franc n'est jamais respecté, ce qui permet un refoulement tellement expéditif qu'elles ne sont même pas transférées dans ce la zone d'attente pour les personnes en instance, où nous avons la possibilité de nous entretenir avec elles. Il y a vraiment plusieurs catégories de personnes qui n'ont pas cette faculté de disposer du délai d'un jour franc et que nous ne voyons jamais.

M. Bernard Frimat.- Ces gens sont vraiment des clandestins : on n'arrive pas à les connaître.

Me Hélène Gacon.- Ce sont des clandestins pour nous parce que nous ne les voyons pas, mais je pense qu'ils ne sont pas clandestins dès lors qu'ils ont fait l'objet d'une procédure de maintien en zone d'attente qui leur a été régulièrement notifiée.

M. Bernard Frimat.- Avez-vous une idée du nombre de personnes concernées ?

Me Hélène Gacon.- Non, absolument pas.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Ils ne sont même pas clandestins puisqu'ils sont refoulés immédiatement, sans entrer sur le territoire.

M. Bernard Frimat.- Je voulais dire par là qu'ils sont inconnus.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Ils sont inconnus des systèmes.

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie beaucoup de ces informations, madame la présidente, et si nous avons besoin de précisions, nous ne manquerons pas de vous les demander.

Audition de M. Laurent GIOVANNONI, secrétaire général,
Mme Marie HENOCQ, responsable du service intervenant
dans les centres de rétention administrative,
et M. Jérôme MARTINEZ, délégué régional Ile-de-France,
du CIMADE (Comité inter-mouvements auprès des évacués)
(7 décembre 2005)

Présidence de M. Bernard FRIMAT, vice-président,
puis de M. Georges OTHILY, président

M. Bernard Frimat, président.- Madame et messieurs, je vous demande de bien vouloir excuser le président Othily, retenu par le débat budgétaire sur l'outre-mer, qui va nous rejoindre dès que celui-ci sera terminé.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires MM. Giovannoni et Martinez et Mme Henocq prêtent serment.

M. Bernard Frimat, président.- Monsieur le secrétaire général, je vais vous demander de commencer par un exposé liminaire après quoi nous vous poserons des questions.

M. Laurent Giovannoni.- Dans un premier temps, je vais rappeler rapidement ce qu'est la CIMADE. En effet, même si elle est connue, je pense qu'il n'est pas inutile de rappeler que notre association a été créée en 1939 et qu'elle était à l'époque un rassemblement de mouvements de jeunesse protestants et orthodoxes qui cherchaient à venir en aide aux populations évacuées et aux personnes internées dans les camps du sud de la France : les exilés juifs fuyant les pays sous régime nazi, les Espagnols fuyant la guerre civile et le régime franquiste, ou d'autres personnes encore en cette période troublée.

Même si cela a pris évidemment des formes différentes selon les époques et les circonstances, cet accueil et cette présence auprès des étrangers, exilés, réfugiés ou immigrés, ont toujours été le fil rouge de notre action afin de les aider, au-delà d'un accompagnement moral et humain, dans la défense de leur dignité et, plus particulièrement, de leurs droits fondamentaux. C'est le fil rouge de la CIMADE depuis plus de soixante ans.

Notre association rassemble une centaine de salariés, plus de mille bénévoles et plus de quatre-vingt groupes répartis dans toute la France au travers d'actions d'accueil et d'accompagnement des étrangers, quel que soit leur statut, dans le cadre d'une mission que nous avons reçue de l'Etat depuis vingt ans de présence dans les centres de rétention administrative. Nous développons également notre présence dans les établissements pénitentiaires pour aider et accompagner les étrangers qui y sont détenus. Enfin, nous développons des actions de formation et d'aide à l'insertion soit au travers d'actions de formation en langue française, soit au travers de foyers d'accueil et d'insertion pour demandeurs d'asile et réfugiés.

Au fil des années, nous avons aussi développé, en lien avec des partenaires dans les pays d'origine des migrants ou des réfugiés, un certain nombre d'actions de solidarité internationale pour aider ces partenaires, ces associations, ces ONG et ces sociétés civiles, à mener à bien leurs projets tendant à un renforcement de l'Etat de droit ou à un développement sur le plan économique et sur le plan des conditions minimales de vie.

Sur l'objet même de vos travaux, je voudrais très rapidement évoquer un certain nombre de questions que nous nous posons à la lecture de l'exposé des motifs de cette commission d'enquête et à partir desquelles nous pourrons développer tout à l'heure un dialogue.

La première est une interrogation sur cette focalisation que nous constatons depuis de nombreuses années, malheureusement, sur l'immigration clandestine. Considérons les chiffres ou les estimations :

- en 1981, la France avait connu une phase de régularisation des étrangers en situation irrégulière concernant plus de 100.000 personnes et on avait estimé à l'époque à 200.000 le nombre de personnes en situation irrégulière ;

- en 1997, avec la circulaire de régularisation « Chevènement », il y avait eu environ 140 .000 demandes et les services du ministère de l'intérieur avaient estimé à l'époque qu'une personne sur deux en situation irrégulière avait déposé une demande, ce qui signifie que, grosso modo, le ministère de l'intérieur estimait le nombre de personnes en situation irrégulière dans une fourchette se situant entre 250.000 et 300.000 personnes ;

- devant votre commission, le ministre de l'intérieur, il y a quelques jours, a évoqué lui-même une fourchette se situant entre 200.000 et 400.000 étrangers en situation irrégulière.

Cela veut dire qu'en 25 ans, le nombre d'étrangers en situation irrégulière est resté relativement stable et n'a quasiment pas progressé, d'où notre interrogation sur la signification de cette focalisation. Pourquoi reposer en permanence la question de l'immigration irrégulière comme si c'était une priorité politique alors que cela nous semble tout à fait démesuré par rapport à son ampleur réelle ?

Ma seconde question est liée aussi bien à l'exposé des motifs de votre commission qu'à des annonces récentes. Nous constatons que l'on annonce de nouvelles mesures législatives, c'est-à-dire un nouveau projet de loi qui sera prochainement présenté, alors que cela fait à peine deux ans qu'une réforme d'ampleur de la législation a été engagée avec la loi du 26 novembre 2003 et que personne n'a eu le temps d'en faire véritablement un bilan. Pourquoi remettre sur le tapis des mesures dont on n'a pas encore estimé les conséquences ? Cette deuxième question nous taraude également.

En ce qui concerne la lutte contre l'immigration clandestine ou irrégulière, sujet qui fait l'objet de votre commission et qui est l'un des objectifs politiques manifestement majeurs du ministère de l'intérieur, nous nous posons également des questions sur les conséquences des mesures qui ont été prises et qui sont mises en application depuis la loi de novembre 2003.

Dans nos pratiques, nous constatons que l'une des conséquences premières de ces mesures destinées à lutter contre l'immigration irrégulière est justement de renforcer de l'immigration irrégulière. En effet, nous voyons dans nos permanences de plus en plus de personnes étrangères qui, de façon tout à fait déclarée, se sont présentées devant les administrations pour être en situation régulière en France au titre soit de liens familiaux, soit d'une ancienneté de séjour, soit de problèmes liés à un état de santé, soit pour demander l'asile politique, c'est-à-dire des gens qui ne se cachent pas et qui, bien souvent, auraient parfaitement pu être en France en situation régulière et légale si les lois ou les pratiques n'avaient pas été aussi restrictives.

Nous constatons ainsi, comme cela a été observé à d'autres reprises dans l'histoire, que chaque nouvelle mesure destinée à lutter contre l'immigration clandestine ou irrégulière a un effet contraire : cela accroît le nombre de personnes en situation irrégulière qui, de bonne foi, auraient pu être en situation tout à fait légale.

Nous nous faisons une autre réflexion sur un sujet qui revient régulièrement dans les débats et les exposés : le lien entre l'immigration irrégulière ou clandestine et les filières ou réseaux mafieux. Tout le monde a conscience que les mouvements et la pression migratoires existent et que, dans un certain nombre de pays, les gens qui veulent à tout prix partir pour tenter une vie meilleure le font non seulement pour eux mais aussi parce que c'est un moyen de faire vivre leur famille, leur village ou leur communauté d'origine et que, bien souvent, ils sont prêts à tout pour réussir ce passage et cette entrée sur le territoire de l'Union européenne.

Or, plus on verrouille les voies légales pour entrer, plus les mesures dissuasives ou répressives sont dures, plus les obstacles sont nombreux, plus on se demande si, comme dans toute politique de prohibition, cela n'a pas pour effet pervers de conduire ces personnes, qui n'ont pas d'autre choix, à recourir à ces filières et ces réseaux. Notre question est donc la suivante : en renforçant sans cesse les mesures sécuritaires, ne renforce-t-on pas indirectement, même si ce n'est évidemment pas l'intention, ces réseaux criminels ?

Le dernier point que j'évoquerai avant de répondre à vos questions, c'est qu'à mon avis, on ne peut pas parler d'immigration sans penser aux conséquences que les mesures et les discours peuvent avoir sur les liens que la société française entretient avec les pays d'origine. Il est important de prendre conscience -vous le constatez comme nous régulièrement à travers la presse ou les échanges que nous pouvons avoir avec un certain nombre de partenaires- des effets dévastateurs de cette politique ou, du moins, d'un certain discours sur les sociétés qui, elles, ont une conscience peut-être plus vive que nous de leur histoire commune avec la France. Je pense là au Maghreb et à l'Afrique noire. Dans ces sociétés, comme on le constate régulièrement, il y a de plus en plus d'incompréhension et même de rancune, de rancoeur et de colère. Une sorte de lien se perd alors que, dans la tête de leurs habitants, qui ont conscience de l'histoire, les liens avec la France sont bien plus importants et bien plus anciens que ce que nous pouvons parfois le penser nous-mêmes.

Les effets de cette politique sur le plan international et sur le plan des liens avec les pays d'origine constituent également une interrogation qui nous est chère.

Cette introduction rapide et liminaire étant faite, sachant que nous sommes surtout là pour répondre à vos questions, nous allons essayer de le faire.

M. Bernard Frimat, président.- Merci, monsieur le secrétaire général, de ce témoignage en forme de questions et d'interrogations.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Monsieur Giovannoni, je vous remercie de votre témoignage et de vos propos que je partage pleinement. J'aurais souhaité que vous nous donniez plus d'éclaircissements sur la réalité que vous constatez dans les centres de rétention, les problèmes que vous rencontrez du fait du manque d'interprètes ou dans les dépôts de demande d'asile et les difficultés vécues par les personnes qui se retrouvent dans les centres de rétention. J'aimerais aussi que vous nous disiez comment vous pouvez les accompagner face à cette complexité de procédures et de démarches.

Mme Marie Henocq.- Le public que nous rencontrons dans les centres de rétention a tendance à se modifier. En effet, nous rencontrons aujourd'hui dans les centres de rétention des gens qui, dans un passé assez proche, auraient pu tout à fait obtenir la régularisation de leur situation, comme l'a dit Laurent Giovannoni. Je parle là de demandeurs d'asile, de familles entières qui sont potentiellement présentes sur le territoire depuis de nombreuses années ou d'étrangers malades. Traditionnellement, on pense que, dans les centres de rétention, il y a des gens en situation irrégulière, des gens qui ont joué et qui ont perdu. Mais, aujourd'hui, du fait des problèmes récurrents d'accès aux procédures et du durcissement de la législation, y compris pour ceux qui sont présents sur le territoire au moment des changements, nous rencontrons des personnes qui ne comprennent pas pourquoi elles n'ont pas pu régulariser leur situation et, nous-mêmes, nous ne le comprenons pas toujours.

Vous avez évoqué les demandeurs d'asile. Il faut savoir que, pour un étranger en rétention qui veut déposer une demande d'asile, les obstacles se sont accumulés : dans un premier temps, le délai de dépôt de sa demande d'asile a été réduit à cinq jours, les cinq premiers jours de la durée de rétention ; ensuite, il lui est imposé de déposer une demande rédigée en langue française alors que, malgré les dispositions inscrites dans la loi, aucun système d'interprétariat n'existant en rétention, il est maintenant stipulé dans un décret que ce sera à l'étranger lui-même de payer son interprète.

Ces dispositions sont d'autant plus choquantes qu'il y a quelques années, on aurait pu dire que sont en rétention, parmi les personnes qui peuvent ressortir de procédures d'asile, des étrangers déjà déboutés, c'est-à-dire des gens qui ont déjà tenté leur chance et qui se retrouvent en rétention, alors que ce n'est plus le cas aujourd'hui. Les gens que nous rencontrons actuellement en rétention sont arrivés sur le territoire, ont voulu déposer une demande d'asile dans les formes et ont rencontré une série d'obstacles qui font qu'ils n'ont jamais eu accès à la procédure. Cela signifie concrètement qu'en déposant leur demande en rétention, ce sera la première fois qu'ils auront véritablement accès à la procédure, ce qui est totalement nouveau.

Il faut savoir en effet qu'il n'est ni facile, ni pratique d'obtenir une domiciliation et que de nombreuses embûches posées dans la procédure font que la personne sera convoquée plusieurs fois, la dernière convocation à la préfecture n'étant pas pour avoir accès à la procédure d'asile mais pour se faire interpeller et se retrouver en rétention. A aucun moment l'accès à la procédure d'asile n'aura été possible en liberté. Les obstacles qui sont posés aujourd'hui à la demande d'asile en rétention sont donc d'autant plus choquants.

Il en est de même pour les étrangers malades. Il y a quelques années, les étrangers malades que nous rencontrions en rétention avaient eu un refus de régularisation sur une demande en qualité d'étranger malade. Aujourd'hui, nous voyons des étrangers qui ont voulu faire des démarches parce qu'ils étaient malades et c'est finalement en rétention qu'ils ont l'occasion de les exercer pour la première fois. Cela se décline également pour les personnes qui vont faire valoir des attaches familiales en France ou qui arrivent en centre de rétention sans preuves de séjour alors qu'elles pourraient attester une présence en France depuis de longues années et qu'elles auraient pu faire régulariser leur situation.

Ce sont des profils véritablement nouveaux.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- On nous a dit que la double peine était supprimée. J'aimerais savoir si, dans les centres de rétention, vous rencontrez des gens qui en sont victimes.

Mme Marie Henocq.- Nous n'en rencontrons pas seulement dans les centres de rétention. Bien sûr, nous connaissons des situations d'étrangers victimes de la double peine au sens où l'essentiel de leurs attaches familiales sont en France, où ils justifient d'une longue période de présence en France, y compris en situation régulière. Ce sont des situations que nous rencontrons quotidiennement dans les centres de rétention. Il est vrai que nous rencontrons de moins en moins de personnes qui remplissent les conditions très serrées de la protection offerte par la loi du 26 novembre 2003, mais nous rencontrons quotidiennement des personnes qui sont simplement à la marge de cette situation.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- J'ai une dernière question. On nous dit souvent que les régularisations ont eu un effet « d'appel ». J'aimerais savoir si, à l'issue des différentes régularisations ou des périodes de régularisation qui ont eu lieu dans le passé, vous avez pu constater cet effet.

M. Laurent Giovannoni.- Nous n'avons pas constaté d'effet « d'appel ». Toutes les personnes que nous avons reçues dans nos permanences pour tenter de bénéficier d'une circulaire de régularisation étaient munies d'un certain nombre de documents prouvant qu'elles étaient déjà sur le territoire français depuis un certain temps. Autrement dit, nous n'avons pas vu venir dans nos diverses permanences des gens qui n'avaient strictement aucun rapport et qui, du jour au lendemain, débarquaient sur le territoire. Je ne dis pas qu'il n'y en a pas, mais, selon ce que nous avons constaté nous-mêmes, leur nombre était très marginal.

Mme Eliane Assassi.- Vous avez évoqué le fait que la situation était relativement stable au regard du nombre d'étrangers arrivant sur le territoire. Pourriez-vous nous dire quelques mots s'agissant des mineurs, quantitativement et qualitativement, si je peux me permettre ce terme ? En effet, il semblerait que beaucoup de mineurs venus de pays étrangers veulent, parfois même au prix de leur vie, s'installer sur notre territoire.

M. Laurent Giovannoni.- J'ai évoqué tout à l'heure les grands chiffres en disant que le nombre, globalement, n'a pas véritablement changé. Cela dit, je ne nierai pas que la pression existe : un certain nombre de personnes font tout pour tenter leurs chances pour accéder au territoire français et, parmi elles, il y a effectivement des mineurs. Nous n'avons pas d'actions particulières à leur égard et je pense donc que d'autres mouvements pourraient être plus précis que nous.

A l'égard des mineurs, nous constatons quand même, dans les procédures, une grande difficulté à déterminer l'âge. Que le mineur soit un étranger ou non, ce qui doit primer, pour nous, c'est l'intérêt de l'enfant avant toute autre considération. C'est la lecture que nous faisons de la convention relative aux droits de l'enfant et d'un certain nombre de principes généraux universels. Malheureusement, au quotidien, en rétention ou ailleurs, nous avons souvent l'impression que c'est plutôt le contraire qui prime, c'est-à-dire que le fait qu'il s'agit d'un étranger prime sur la protection de l'enfant. Très fréquemment, les procédures utilisées pour tenter de déterminer si la personne est bien mineure sont très contestables et très contestées sur le plan scientifique. Elles amènent à déclarer majeurs des gens qui, manifestement, ne le sont pas, au détriment de la protection dont ils ont besoin.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Quelles seraient vos préconisations pour essayer de résoudre cette difficulté  ?

M. Laurent Giovannoni.- Très sincèrement, nous n'avons pas de solution miracle sur la manière dont on peut déterminer l'âge et vérifier si l'enfant est mineur ou majeur. Nous savons simplement que, comme les scientifiques nous le disent, les méthodes utilisées ne sont pas fiables. Malheureusement, ce sont ces méthodes qui font foi. Nous rencontrons régulièrement des mineurs qui ont été déclarés majeurs par les magistrats sur la base de ces examens et qui, quelques jours après, réussissent à retrouver les documents d'état-civil prouvant que la personne concernée était effectivement mineur et non pas majeur. Ce sont des constatations que nous faisons.

Cela dit, nous n'avons pas de solution concrète à ce problème : je vous l'accorde.

M. Christian Demuynck.- Monsieur le secrétaire général, vous nous avez indiqué clairement tout à l'heure que, plus il y avait de mesures contraignantes, plus il y avait d'immigrés en situation irrégulière, ce qui est logique. J'aimerais donc savoir ce que vous proposez, c'est-à-dire que vous alliez jusqu'au bout de votre raisonnement en critiquant le système tel qu'il est aujourd'hui. Que seriez-vous en mesure de proposer concernant l'immigration irrégulière ?

M. Jean-François Humbert.- Pour commencer, reconnaissez-vous une immigration irrégulière ?

M. Laurent Giovannoni.- Personne ne peut nier le fait qu'effectivement, il y a une immigration irrégulière. Le discours que je développais tout à l'heure tendait à remettre en cause le fait que la lutte contre l'immigration clandestine est aujourd'hui érigée en priorité politique nationale alors que rien, selon nous, ne le justifie. Certes, la question de la régulation des mouvements migratoires est un sujet important, mais c'est une chose qui, de toute façon, ne se réglera pas dans le cadre franco-français. Il est évident que c'est au sein de l'Union européenne que peuvent se développer des politiques un peu coordonnées, ce qui n'est pas le cas depuis des années : nous avons plutôt l'impression que chaque pays mène en quelque sorte la politique « de la patate chaude », en faisant en sorte d'avoir une politique un peu plus dissuasive que le voisin.

C'est aussi la raison pour laquelle, année après année, nous constatons un bouleversement très régulier des législations. A cet égard, nous ne pensons pas que le fait de changer de loi tous les ans ou tous les deux ans soit une bonne chose.

Quant à la question de savoir quelle politique d'immigration il faut mener, je vous répondrai très franchement que nous n'avons pas de solution toute faite. Nous avons parfaitement conscience que la question des mouvements migratoires est avant tout la conséquence de déséquilibres économiques et démographiques qui font que, tant que l'on n'y apporte pas une réponse, il y aura des mouvements et une pression migratoires. Vouloir une politique spécifique pour l'immigration sans prendre en compte l'ensemble des désordres du monde est une chose qui nous paraît tout à fait impossible.

Maintenant, sans avoir de solution toute faite, il nous semble impératif que toute mesure prise ne remette en rien en cause un certain nombre de droits fondamentaux qui sont inscrits dans de nombreux outils juridiques internationaux, qu'il s'agisse de l'asile ou d'autres questions et, surtout, un certain nombre de principes que l'on a toujours estimé comme universels et qui, nous semble-t-il, sont en train d'être rognés petit à petit sous couvert de la nécessité, que l'on croit absolue, de mener cette politique que nous mettons en cause parce qu'elle ne nous paraît pas du tout une priorité majeure.

En tout état de cause, nous pensons qu'il faut d'abord respecter les droits fondamentaux de la personne, traiter les gens pour ce qu'ils sont individuellement et répondre à leurs besoins de protection individuellement plutôt que de les prendre en masse. Nous prônons donc le droit de la personne d'abord.

Ensuite, s'il y a une autre forme de régulation des mouvements migratoires, cela doit se faire dans une véritable concertation entre les pays d'accueil, les pays de transit et les pays d'origine et cette concertation ne doit pas se résumer à un dialogue d'Etat à Etat ou à un chantage entre l'Union européenne et les pays d'origine, comme nous le constatons malheureusement aujourd'hui. C'est par une véritable concertation qui doit associer l'ensemble des sociétés, non seulement les Etats, mais aussi les organisations professionnelles, les organisations patronales, les mouvements d'Eglise, les associations, etc. C'est par ce véritable dialogue que pourront être élaborées quelques pistes pour une régulation de ces flux migratoires.

Pour conclure, je pense que ce n'est pas par des décisions qui seront prises sans concertation à Paris ou ailleurs que l'on régulera en quoi que ce soit la question.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai encore deux questions à vous poser.

Tout d'abord, je souhaiterais connaître votre point de vue sur la réforme sur l'aide médicale d'Etat qui est intervenue en 2003. Avez-vous une sorte de bilan de la manière dont elle est perçue et de la manière dont elle fonctionne ?

Ma deuxième question concerne les centres d'accueil. Je crois savoir que vous gérez un centre à Béziers. La loi de cohésion sociale ayant prévu des fonds pour essayer d'améliorer les choses, avez-vous déjà constaté une amélioration de la situation en termes de centres d'accueil ?

M. Jérôme Martinez.- Sur la question de l'aide médicale d'Etat, nous constatons les conséquences des difficultés que posent les mesures qui ont été adoptées et qui sont les suivantes.

Tout d'abord, le délai de trois mois imposé par la loi pour déposer une demande d'aide médicale d'Etat a une première conséquence médicale : des personnes qui avaient besoin de soins bénins ne vont pas faire cette demande puisqu'elles ne bénéficient pas de l'aide médicale et elles vont donc attendre, ce qui présente des risques pour leur santé ; les maux pouvant s'aggraver, elles peuvent arriver à une situation où des soins beaucoup plus importants devront être mis en oeuvre.

Nous constatons aussi toutes les difficultés importantes qu'éprouvent les personnes pour attester d'un séjour de plus de trois mois ou pour remplir les conditions financières de revenus qui ont été imposées. Cela provoque de nombreuses conséquences, notamment le grand nombre de personnes qui cherchent à accéder aux hôpitaux, aux services d'urgence et aux dispensaires. En fait, on a déplacé des populations qui, auparavant, entraient dans les dispositifs de soins vers des dispositifs plus aléatoires et précaires. Cela a une conséquence sur la santé publique.

Sur la question des centres d'accueil, je répondrai plutôt sur la réalité parisienne, que je connais le mieux et qui est un peu différente du fait du nombre très important de demandeurs d'asile, même s'il a tendance à baisser depuis le début de l'année. Ce sont les demandeurs d'asile isolés qui connaissent les difficultés les plus importantes. Des choses ont effectivement été mises en place pour les familles demandeuses d'asile avec un dispositif qui a progressé bien qu'il soit encore insuffisant. En revanche, pour les demandeurs d'asile isolés, il n'y a quasiment pas de structures d'hébergement. Ces personnes se retrouvent donc soit dans des logements insalubres (c'est la question des squats), soit dans les dispositifs d'urgence (notamment le 115) dans l'attente de l'examen de leur demande.

Elles restent ainsi très longtemps dans ces dispositifs d'urgence avec des conditions très précaires et c'est pourquoi nous menons tout un travail sur la domiciliation, qui est aujourd'hui très compliquée du fait des décrets sur l'asile qui ont imposé l'obligation pour le demandeur d'asile de fournir une adresse réelle au bout de quatre mois de procédure, adresse qu'il a beaucoup de mal à fournir quand il n'a pas d'hébergement ou de logement stable. Les demandeurs d'asile isolés posent donc un problème aujourd'hui.

Ensuite, il est vrai que des moyens sont mis en oeuvre, mais, à mon avis, nous sommes encore très loin du compte.

M. Jean-François Humbert.- Je souhaite revenir sur la question de M. Demuynck parce que j'ai eu le sentiment que votre réponse, monsieur le secrétaire général, était à tout le moins incomplète ou insuffisante.

Nous nous demandons s'il y a lieu ou non de modifier la législation en matière d'immigration clandestine et je vais donc essayer de résumer plus simplement la question que nous nous posions avant que vous interveniez : considérez-vous qu'il y a une immigration clandestine dans notre pays et, si oui, faut-il légiférer ? Vous sembliez dire que les lois récemment mises en place étaient suffisantes pour contenir le phénomène. Si vous ne le pensez pas, vous nous le direz franchement et nous n'insisterons pas sur le sujet.

Dans votre intervention, que j'ai par ailleurs appréciée sur un certain nombre de points, il y a un sujet sur lequel vous ne semblez pas répondre aussi précisément que nous le souhaiterions : faut-il, oui ou non, lutter contre l'immigration clandestine ? C'est une question simple.

M. Laurent Giovannoni.- A question simple, réponse simple : je pense que l'immigration clandestine existera toujours de toute façon. Dans mon intervention, j'ai dit qu'en 25 ans, le nombre de personnes concernées n'a pas profondément été modifié mais que la législation en la matière a dû être modifiée au moins une trentaine de fois. Il faut donc peut-être arrêter, un jour, de jouer à ce jeu consistant à changer la loi tous les six mois.

L'ensemble de l'arsenal juridique qui existe en la matière est largement suffisant et on n'a même pas fait le bilan de la loi Sarkozy. Dans ces conditions, à quoi bon changer la loi tous les six mois pour une chose qui, de toute façon, durera et sera toujours présente jusqu'au jour où, éventuellement, il n'y aura plus de législation en la matière, mais ce n'est pas demain la veille !

Oui, il y a de l'immigration irrégulière et clandestine, mais j'ai envie de dire ensuite : « et après ? » Ce n'est pas monumental : cela représente 0,5 % de la population résidant dans le pays. Est-ce une raison pour en faire une priorité politique nationale ? Voilà la question que je me pose.

M. Jean-François Humbert.- Vous n'avez toujours pas répondu à ma question, mais ce n'est pas grave.

Mme Catherine Tasca.- Je retiens de votre exposé, monsieur le secrétaire général, une chose qui pourrait peut-être nous aider à aborder cette question d'un autre point de vue que celui qui est trop souvent utilisé et qui se pose uniquement en termes de barrage à l'immigration, globalement, et non pas seulement à l'immigration clandestine.

Vous nous dites que plus la politique est restrictive en matière d'accès à notre territoire, plus on crée des formes diverses d'immigration régulière, c'est-à-dire que, d'une certaine manière, on va dans le sens contraire de ce que l'on veut défendre. Or ce qui est le plus dangereux, pour les immigrés, mais aussi pour notre pays, c'est de maintenir des gens dans une situation de non droit. Si cela pouvait être le point de départ de notre réflexion sur la nécessaire régulation des flux migratoires, nous n'irions peut-être pas dans les mêmes pistes qu'aujourd'hui.

Maintenir les gens dans des situations de non droit, cela signifie très clairement les livrer à ce que vous appeliez « les réseaux », c'est-à-dire à une série d'exploiteurs : les loueurs de logis insalubres, les employeurs qui ne délivrent pas de fiches de paie, etc.

Si nous parlons de cela et du constat que la porte est de plus en plus étroite, une politique de l'immigration responsable ne consisterait-elle pas, au contraire, à diversifier les portes d'entrée et à avoir une réflexion, en fonction de situations très différentes (les pays de provenance, l'âge ou la formation des personnes) et à leur proposer une situation de droit qui n'est pas forcément l'accès à l'asile ni, bien sûr, l'accès à la nationalité, mais qui ferait que ces gens ne seraient pas des sans-papiers sur notre territoire ?

Ma première question est la suivante : pensez-vous qu'une politique de l'immigration qui diversifierait beaucoup plus les titres d'accès avec des durées variables est praticable et souhaitable dans notre pays en fonction des populations que vous voyez dans les centres ?

Ma deuxième question prolonge celle de ma collègue Alima Boumediene-Thiery sur les mineurs : pensez-vous, en fonction du droit international, que l'on pourrait défendre un traitement vraiment spécifique des mineurs, en mettant de côté le problème de la limite d'âge, qui est presque un détail technique ? Je pense par exemple à tous les mineurs scolarisés que l'on se promet de renvoyer du territoire aux vacances suivantes. Un traitement spécifique des mineurs peut-il s'appuyer sur le droit international aujourd'hui ?

Ma troisième question concerne un cas -il y en a de très nombreux- que j'ai vu en centre de rétention : celui d'un garçon appréhendé sans papiers après un séjour assez long sur le territoire. Il fait l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière, il passe au tribunal administratif qui constate qu'il est bien en situation irrégulière et qu'il doit quitter le territoire, mais, manque de chance, il est kurde et on ne peut pas le renvoyer dans son pays d'origine : la Turquie. On le sort alors du centre de rétention, il repart dans la campagne et, au premier tournant, s'il retombe sur une patrouille de police, cela recommence. C'est une situation qui n'est pas rare. J'aimerais donc avoir votre réflexion sur ces « expulsables non expulsables ».

M. Laurent Giovannoni.- Je vais essayer de répondre le plus précisément possible, bien que votre troisième et votre première questions sont assez proches, du moins dans la façon dont j'ai envie d'y répondre.

Mme Catherine Tasca.- Vous pouvez les rassembler, bien sûr.

M. Laurent Giovannoni.- Je vais donc le faire. Si nous n'avons effectivement pas de solutions toutes faites en ce qui concerne la politique que nous pourrions proposer (je ne sais d'ailleurs pas si notre rôle est d'en proposer une, puisqu'il appartient aussi aux politiques de jouer leur rôle), il est évident que l'on ne peut pas continuer à laisser en situation irrégulière des personnes dont, quelle que soit la raison pour laquelle elles sont là, on sait pertinemment qu'un bon nombre va rester ici. Quel est l'intérêt de la société et quel est leur intérêt de les laisser dans cette situation alors que ces gens risquent soit d'être placés sous la coupe de tel ou tel exploiteur, soit de se déstructurer eux-mêmes ?

Nous avons évoqué tout à l'heure la situation des demandeurs d'asile dans les foyers d'hébergement. Il faut rappeler qu'à une époque, les demandeurs d'asile avaient droit au travail et à une activité alors qu'aujourd'hui, ils n'ont plus droit à rien : on les prend comme ils sont, on les place dans un lieu en leur disant de faire leur demande d'asile et d'attendre la réponse et, pendant ce temps, ils ne font rien, c'est-à-dire qu'on ne les considère pas comme des hommes et des femmes qui ont une vie sociale et qui peuvent, en attendant de savoir s'ils pourront rester sur le territoire, suivre une formation ou développer une activité professionnelle.

C'est l'ensemble de ces questions qu'il faut revoir, car je pense que personne n'a rien à gagner à les laisser sans aucun droit.

Mme Catherine Tasca.- Pardonnez-moi de vous rappeler que, dans ma première question, j'évoquais également la diversification des titres d'accès.

M. Laurent Giovannoni.- Tout ce que l'on pourra faire pour permettre aux gens de rentrer dans le droit et dans une situation légale sera bon a priori. Sous quelle forme faut-il diversifier les voies d'accès ? Je ne le sais pas et nous n'avons pas de propositions particulières à faire sur ce terrain, mais cela me semble évident.

Quant à votre question sur les mineurs, je vais laisser Jérôme Martinez vous répondre.

M. Jérôme Martinez.- A mon avis, la question des mineurs recoupe celle des familles et, plus généralement, la question de l'immigration familiale, qui est au coeur des discussions. Il est vrai que la question des jeunes scolarisés a été beaucoup évoquée, mais je pense que c'est un épiphénomène qui montre qu'aujourd'hui, l'immigration familiale est devenue une réalité très importante et que, dans cette immigration, celle des femmes a beaucoup évolué ces dernières années. Même si on ne s'en rend pas suffisamment compte, les parcours d'immigration spécifiques aux femmes se font parfois dans une précarité plus importante. En effet, le départ d'une femme de son pays d'origine peut être plus compliqué dans le parcours et dans l'arrivée en France parce que les formes de solidarité sont plus importantes mais aussi qu'elles sont beaucoup plus à la merci de phénomènes de violence, notamment à travers les mariages forcés et tout ce qui a pu être évoqué. La question des femmes est donc importante.

Il en est de même pour la scolarisation. Certes, la question n'est pas de savoir si le fait d'être scolarisé donne droit à des papiers, mais, dans la mesure où on a une réalité familiale aujourd'hui dans l'immigration régulière et irrégulière, il faut la prendre en compte. Ce sont ces éléments qui ont permis, en 1997 et 1998, au moment des réformes imposées par la loi, d'introduire un certain nombre de catégories de séjour. Il faut avoir cela en tête.

L'année dernière, dans un rapport de l'Inspection générale de l'administration (IGA) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) sur la question des familles déboutées, on évaluait à 18.000 familles, soit 60.000 personnes sur un total de 250.000, le nombre de personnes déboutées depuis 1998. Aujourd'hui, on va retrouver des familles déboutées dans les situations de jeunes scolarisés, notamment. La réalité de cette immigration familiale doit donc être incluse dans la loi, c'est-à-dire qu'il faut aujourd'hui respecter ces processus de régularisation qui sont mis à mal par les cartes de séjour temporaire pour vie privée et familiale, par exemple.

C'est un phénomène dont vous estimez qu'il a une ampleur plus importante, mais cette réalité est due à un nouveau phénomène d'immigration qui est lui-même la conséquence de vagues d'immigration plus anciennes. La régularisation de 1998 a entraîné, plusieurs années après, pour des personnes qui ont été régularisées, la demande de faire venir leur famille, ce qui est tout à fait cohérent et compréhensible.

Je pense donc qu'il ne faut pas opposer cela à la question de l'immigration économique, comme on a tendance à le faire dans les discours, mais l'intégrer comme une réalité qui doit être pensée : nous sommes en présence de personnes qui sont insérées ou en voie d'insertion et auxquelles il faut donner un certain nombre de garanties en matière de droits pour que leur insertion et leur intégration se fassent dans les meilleures conditions.

M. Bernard Frimat, président.- Je donne la parole à M. Gournac pour une dernière question.

M. Alain Gournac.- Je souhaite réagir à ce que vous avez dit. Vous nous parlez de 0,5 % de la population résidant sur le territoire national et vous ajoutez qu'il n'y a pas eu une grande évolution, ce qui reste à voir, mais ma question n'est pas là. Si vous allez à Mayotte, où une personne sur trois est en situation irrégulière, avez-vous la même réaction que celle que vous venez d'avoir en disant que le phénomène n'a pas évolué et n'est pas trop grave ? Mayotte, c'est la France.

M. Laurent Giovannoni.- Nous ne sommes pas à Mayotte et nous n'avons donc pas d'analyse particulière sur Mayotte.

M. Alain Gournac.- Vous êtes bien un citoyen, quand même.

M. Laurent Giovannoni.- Je pense qu'il n'est pas non plus indispensable de mettre Mayotte sur le devant de la scène comme si c'était la priorité nationale actuelle alors que les problèmes qui s'y posent sont aussi la conséquence d'une indépendance qui a peut-être été mal réfléchie à un moment donné et d'une histoire particulière, même si je sais qu'il y a des problèmes là-bas.

M. Bernard Frimat, président.- Je vous propose d'en rester là pour cette audition. Nous avons bien compris ce que vous aviez à nous dire et nous vous en remercions.

Audition de MM. Stéphane MAUGENDRE, vice-président,
et Jean-Pierre ALAUX, chargé de mission, du Groupement d'information
et de soutien aux immigrés (GISTI)
(7 décembre 2005)

Présidence de M. Bernard FRIMAT, vice-président,

M. Bernard Frimat, président.- Messieurs, vous êtes les représentants du GISTI, Groupement d'information et de soutien aux immigrés, et je vais vous demander de faire tout d'abord un court exposé liminaire, à la suite de quoi nous pourrons débattre.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, MM. Maugendre et Alaux prêtent serment.

M. Stéphane Maugendre.- Je commencerai par une petite présentation à titre personnel : je suis non seulement vice-président du GISTI, mais par ailleurs avocat et membre du barreau de la Seine-Saint-Denis.

La première question qui se pose à nous est de savoir en quoi l'immigration clandestine peut être un problème. Elle n'a pas été un problème avant l'ordonnance du 2 novembre 1945, transformée en code, elle n'a pas été un problème après-guerre ni durant les années 60 et elle n'est pas aujourd'hui, pour un certain nombre de secteurs de l'économie française, un véritable problème. Or nous n'arrivons pas à avoir une démonstration scientifique, voire sociologique, de la difficulté que pose l'immigration clandestine sur le territoire français.

Historiquement, le GISTI a été créé il y a une trentaine d'années, au lendemain des premières dispositions sur ce qu'on peut appeler le début des fermetures des frontières sur le territoire français, et le constat de ces trente années d'expérience, c'est que, finalement, toutes les politiques et toutes les réformes successives de l'ordonnance du 2 novembre 1945 n'ont absolument rien changé à la question de l'immigration clandestine sur le territoire français, qu'elles n'ont absolument rien réglé et qu'elles entraînent plutôt un certain nombre d'aspects négatifs aujourd'hui.

Je rappelle que la question de la répression pénale de l'entrée du séjour irrégulier sur le territoire français a fait l'objet de deux mentions dans deux rapports, l'un sous la présidence de M. Louis Mermaz et l'autre sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, dans lesquels il est précisé que, finalement (je résume leur pensée, mais je vous renvoie aux pages 35 et 191 du rapport établi sous la présidence de M. Hyest et aux pages 242 et suivantes du rapport établi sous la présidence de M. Mermaz), la répression de l'entrée du séjour irrégulier sur le territoire français est une aberration d'un point de vue pénal.

Je constate aussi que nous avons, selon les études, sachant qu'il est toujours extrêmement difficile de quantifier la clandestinité, depuis des décennies, 200.000 à 300.000 clandestins sur le territoire français et que ces chiffres sont quasiment immuables selon les éléments que l'on nous donne. Je ne sais pas comment on arrive à les qualifier, mais, en tout état de cause, c'est ce que les études nous transmettent.

Nous sommes évidemment prêts à répondre à l'ensemble de vos questions. Je donnerai à votre commission un texte du GISTI qui, fort de ses trente-cinq ans d'expérience sur le terrain, a été amené à affirmer qu'il faut penser la politique de l'immigration autrement en France et en Europe et qui prône la liberté de circulation depuis un certain nombre d'années.

M. Bernard Frimat, président.- Merci. Je vous propose d'ouvrir le débat. Qui souhaite intervenir ?

M. Alain Gournac.- Que voulez-vous que nous disions après avoir entendu cela ? Je ne vois pas quelles questions nous pourrions poser.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Pour ma part, j'ai quelques questions à vous poser.

Le 29 novembre dernier, le comité interministériel de contrôle de l'immigration a fait une préconisation concernant l'allongement à deux ans, alors qu'il était auparavant d'un an, du délai de séjour en France en dessous duquel on peut faire une demande de regroupement familial. Avez-vous une opinion sur ce point et pouvez-vous nous donner un bilan de la loi du 26 novembre 2003 sur cette question ? C'est ma première interrogation.

J'en ai une deuxième. Récemment, il a été fait la proposition, qui n'est pas encore applicable, bien sûr, de supprimer le lien automatique qui existe entre le mariage et le titre de séjour. Il me paraît intéressant de recueillir aussi votre avis sur ce point.

J'ai une dernière question d'ordre technique sur la réforme de l'aide médicale d'Etat qui est intervenue en 2003. Avez-vous un point de vue sur son fonctionnement et quel jugement portez-vous sur le dispositif qui a été mis en place ?

M. Stéphane Maugendre.- Je vais répondre sous réserve des précisions de Jean-Pierre Alaux.

Sur l'allongement du délai de deux ans, il suffit de voir la manière dont les choses se passent : le délai est déjà de deux ans dans la pratique et si vous l'allongez d'un an supplémentaire, vous allez le faire passer à trois ans, très concrètement. En fait, les gens qui ont envie de vivre en famille viendront quand même.

Il faut nous imaginer trente secondes vivre nous-mêmes dans cette situation. Si, alors que je pars à l'étranger sans mon épouse et mes deux enfants, on me dit qu'il faut que j'attende deux ans pour qu'ils me rejoignent, alors qu'en réalité, cela mettra trois ans du fait des délais d'étude du dossier, que puis-je faire très concrètement ? Je fais évidemment venir mes enfants et mon épouse parce que j'ai envie de vivre avec eux. Ce n'est donc pas l'allongement des délais qui changera quoi que ce soit si ce n'est, à mon avis, de créer encore plus d'immigration clandestine en France. C'est clair, net et imparable : vous allez créer de nouveaux clandestins.

Finalement, on fait venir des gens en France uniquement pour obtenir le titre de séjour, parce que c'est l'acte qui se trouve derrière, et le délai de deux ans a simplement pour but de tester le lien familial. Pourtant, les services préfectoraux disposent déjà de procédures de contrôle pour lutter contre le faux regroupement familial, un regroupement familial « blanc », en quelque sorte. Je dois dire d'ailleurs que les cas de fraude au regroupement familial blanc sont résolus a posteriori sans aucun problème, mais, encore une fois, j'attends les chiffres, parce que nous avons un gros problème de chiffres, en matière d'immigration clandestine, en ce qui concerne le groupement familial.

Je pense donc que l'allongement du délai pour la plupart des familles que je vois dans la pratique, soit au sein du GISTI, soit au sein de mon cabinet, va avoir un effet contraire au but recherché. Vous ne pouvez pas empêcher un homme ou une femme d'aller rejoindre l'homme ou la femme de son coeur, et il en est de même pour les enfants.

Je ferai quasiment la même observation en ce qui concerne la suppression de l'automaticité entre le mariage et la délivrance d'un titre de séjour. Il faut aller voir ce qui se passe réellement dans les préfectures pour imaginer trente secondes mettre en place ce genre de disposition. La question sous-jacente, bien évidemment, est le mariage blanc, le mariage que l'on appelle « de complaisance ». Un certain nombre de dispositions ont déjà été modifiées de multiples fois dans le code civil et sont aujourd'hui intégrées en partie dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). La législation actuelle est donc tout à fait suffisante pour éviter que des mariages blancs soient régularisés par un titre de séjour.

C'est le cas des contrôles préalables, soit par l'intermédiaire de l'officier d'état-civil, soit par l'intermédiaire du parquet civil des tribunaux de grande instance.

C'est aussi le cas des contrôles a posteriori des préfectures. Dès qu'il y a le moindre soupçon, dans une préfecture, d'un éventuel mariage de complaisance, une enquête est diligentée soit par les services des renseignements généraux, soit par le commissariat local. En l'occurrence, il est heureux que l'automaticité entre le titre de séjour et le mariage avec un Français existe encore parce que, si vous le supprimez, nous allons tomber de nouveau dans un certain nombre de dérives qui feront que les gens resteront ensemble.

Je ne vais pas vous parler des cas de journalistes qui se trouvent dans des situations terribles du fait d'un respect à la virgule près des textes sur un certain nombre de dossiers. En fait, je me pose trente secondes la question de savoir si ce serait conforme à la convention européenne des droits de l'homme, mais c'est un problème qui sera réglé par ailleurs si besoin est.

M. Jean-Pierre Alaux.- Sur le regroupement familial, je souhaite ajouter un autre aspect. Aujourd'hui, vous êtes très soucieux, comme tous les pouvoirs publics et comme une bonne partie de la société française, de l'intégration des étrangers. Retarder le regroupement familial, c'est hypothéquer l'insertion de ces étrangers parce que cela provoque un retard dans l'arrivée d'enfants qui, dans d'autres circonstances politiques, notamment lorsque le regroupement familial est immédiat dès lors que la situation de l'étranger répond aux différents critères qui lui sont imposés, auraient beaucoup plus de facilité à s'insérer, à entrer dans le système scolaire, bref à devenir des Français de fait.

En compliquant et en retardant les possibilités du regroupement familial, on risque de faire venir en France des mineurs plus âgés qui auront davantage de difficulté à rattraper le niveau scolaire et à entrer de plain-pied dans la société française.

Une bonne politique étant une politique cohérente, il me semble difficile, d'un côté, de multiplier les épreuves de vérification de l'insertion et, d'un autre côté, de compliquer le passage de ces épreuves.

M. Stéphane Maugendre.- Sur l'AME, malheureusement, je n'avais pas préparé la question et je ne peux donc pas vous répondre précisément.

M. Bernard Frimat, président.- Merci.

Mme Catherine Tasca.- Dans le sigle « GISTI », le premier « i » signifie « information ». Pouvez-vous nous parler de cette dimension de votre travail ? En quoi consiste ce travail d'information et quels sont les besoins spécifiques et les plus évidents des populations auxquelles vous avez affaire ?

M. Jean-Pierre Alaux.- Le législateur rend nécessaire l'information parce que la réglementation sur l'entrée, le séjour, l'éloignement et l'asile est très compliquée. Notre travail d'information est donc essentiellement juridique. Nous sommes une association qui a 35 ans d'existence et qui est composée de personnes compétentes en matière de droit des étrangers ou de personnes que l'expérience a rendu pointus en droit des étrangers.

Notre information s'adresse à différents niveaux. Nous avons tout d'abord un niveau extrêmement technique de publication et d'explication du droit et des procédures dans des collections que l'on appelle Les cahiers juridiques. Nous menons aussi un travail de vulgarisation à plusieurs niveaux en produisant des guides grand public qui rappellent assez peu les textes mais qui expliquent comment les utiliser. Enfin, nous sommes producteurs de petits ouvrages sur une question pointue, des sortes de notes.

Par ailleurs, nous avons un site à la disposition de tous et nous donnons des cours sur le droit des étrangers et les procédures destinés aux professionnels et aux militants. Voilà ce que je peux dire sur la spécificité du GISTI.

Vous avez par ailleurs posé une question sur les besoins. Nous ne prétendons pas du tout répondre à tous les besoins, qui sont absolument innombrables et nous savons que, par rapport à la complexité de la réglementation, les étrangers eux-mêmes sont extrêmement désarmés non seulement pour des questions de langues, mais aussi pour des problèmes de capacité de compréhension, non pas parce qu'ils sont étrangers mais parce qu'un Français moyen serait lui-même très désorienté par la complexité de la réglementation.

J'ai envie de vous citer l'exemple des demandeurs d'asile. Avec les raccourcissements des délais entre le moment où ils se présentent en préfecture et le moment où ils déposent leur demande d'asile à l'OFPRA, la dernière réforme législative en date a limité ce délai à trente jours. Compte tenu de la difficulté de rédaction d'un dossier devant l'OFPRA et de l'obligation de déposer ce dossier en langue française, on voit des demandeurs d'asile déposer des demandes d'asile de plus en plus lamentables et indigentes alors que, derrière, il y a de la matière. La précipitation leur interdit de répondre finalement aux critères qui sont attendus d'eux.

Je crois donc qu'en effet, quelle que soit la politique que vous préconiserez dans cette commission, à chaque fois que vous compliquez cette réglementation, il faudra demander à l'administration de faire une information précise, actuelle et obligatoire. Le Parlement a prévu, dans la loi sur l'asile, que les préfectures remettent un livret explicatif de la procédure à tous les demandeurs d'asile et nous sommes aujourd'hui très loin d'une remise systématique de ce livret alors que ce n'est pas très compliqué et que cela aide beaucoup les étrangers.

Ai-je répondu à votre question ?

Mme Catherine Tasca.- Tout à fait.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Nous savons que cette question -on nous le répète assez souvent- relève de la politique nationale d'un Etat souverain, mais nous savons aussi qu'elle fait l'objet de plus en plus d'instruments et de textes internationaux, notamment européens. Il y a aussi une réalité. Nous avons vu récemment à la télévision les camps de Ceuta et de Melilla et nous avons ainsi pu constater la manière dont cela se passe : il ne s'agit pas uniquement de demandeurs d'asile mais aussi, souvent, de travailleurs migrants qui fuient la misère.

Ne pensez-vous pas que c'est une question de plus en plus européenne et qu'elle devrait pouvoir trouver une solution européenne ? J'aimerais que vous nous parliez de cette manière dont l'Europe gère les choses à travers ces camps extérieurs.

M. Jean-Pierre Alaux.- En effet, vous posez une question fondamentale : la politique migratoire nationale, comme vous le savez, dépend de plus en plus souvent de normes définies dans le cadre de l'Union européenne. L'une de nos angoisses principales, aujourd'hui, est de voir que la gestion de l'immigration procède de plus en plus, à l'initiative de l'Union européenne, de la sous-traitance de la répression. Vous n'êtes pas sans connaître les vieux accords de réadmission, les uns nationaux, les autres d'initiative européenne, qui, pour le prix de coopérations différentes, d'aides et de préférences en termes économiques, imposent aux partenaires d'admettre à nouveau leurs propres ressortissants en situation irrégulière et de réadmettre aussi -c'est la nouveauté de ces dernières années- les ressortissants d'autres nationalités qui ont transité par leur territoire avant d'arriver en Europe.

Ces accords de réadmission sont signés avec des pays parfois fort lointains puisque Hong-Kong fait partie des signataires d'accords de réadmission.

Dans notre proximité immédiate, certains accords ont été signés et d'autres sont en négociation et je pense qu'il faut s'inquiéter de leurs premiers effets, qu'il s'agisse soit de projets, soit d'accords dûment signés.

A cet égard, les dramatiques incidents de Ceuta et Melilla valent beaucoup d'attention, parce que le Maroc a estimé qu'il avait l'obligation contractuelle avec l'Europe de faire la police à la place de l'Europe alors qu'un pays comme le Maroc, même s'il est en progression sur le plan du respect des droits de l'homme, met sans doute moins de gants que les pays européens pour faire la police. Du coup, vous avez vu que des centaines de migrants, dont une bonne partie se destinait à venir sans doute en Europe, ont frôlé la mort ou sont même morts pour un petit nombre d'entre eux. Cela dit, j'ai été inquiété, pas plus tard qu'hier, par une politique voisine de l'Algérie qui aurait renvoyé dans ses déserts un certain nombre de migrants.

Je pense donc qu'il faudrait penser la sous-traitance de la répression contre l'immigration irrégulière, au risque de choquer certains d'entre vous, dans les mêmes termes que ceux que nous appliquons à la sous-traitance de la torture par les Etats-Unis : on ne torture pas sur le territoire des Etats-Unis, mais, accessoirement, on peut sous-traiter la torture interdite là ailleurs...

D'une certaine manière, les pays qui respectent globalement l'Etat de droit sont tentés, sous l'impulsion européenne, de sous-traiter la violence à des pays qui mettent moins de gants qu'eux-mêmes.

M. Bernard Frimat, président.- Merci. Y a-t-il encore des questions ou des réactions ?

Mme Catherine Tasca.- Je souhaiterais encore avoir une information sur vos moyens d'action. Comment êtes-vous équipés sur le plan de la traduction et de l'interprétariat et assumez-vous cette tâche au sein du GISTI ?

M. Jean-Pierre Alaux.- Non, pas du tout, tout d'abord parce que nous travaillons à une échelle relativement petite et, ensuite, parce que ce sont les étrangers eux-mêmes qui viennent avec leur interprète quand il y en a besoin. C'est une solution très peu satisfaisante, mais vous avez raison de souligner la question parce que, de façon générale, il y a un déficit de moyens mis au service de l'interprétation et de la traduction.

En l'occurrence, j'en reviens aux demandeurs d'asile qui doivent écrire en français immédiatement. Je suis frappé de la qualité souvent peu satisfaisante des demandes d'asile -et Stéphane Maugendre pourra peut-être en dire autant sur les tribunaux- qui sont remises à la Commission des recours des réfugiés et à l'OFPRA. C'est une grande source d'inquiétude.

M. Stéphane Maugendre.- Nous avons à vous signaler un problème de statut des interprètes. De façon globale, sur la question des experts auprès des tribunaux, le statut n'est qu'un tout petit peu plus encadré, mais en ce qui concerne les « interprètes agréés » ou « non agréés », le problème est véritable. On a parfois des interprètes turcs qui vont essayer de traduire du kurde et qui n'y arrivent pas. Cela pose de véritables problèmes, y compris dans les procédures d'urgence en matière de droit des étrangers. C'est ce qu'on appelait anciennement les procédures des articles 35 bis et 35 quater concernant soit la reconduite à la frontière, soit l'entrée sur le territoire français, dont les enjeux peuvent être catastrophiques : nous avons vu par exemple un certain nombre d'étrangers ramenés dans leur pays dit d'origine se faire interpeller, voire mourir, parfois à cause d'un simple défaut d'interprétariat.

Aujourd'hui, en ce qui concerne les personnes qui se trouvent en centre de rétention, l'accès à l'interprétariat n'est plus à la charge de l'Etat mais à celle de l'étranger lui-même et on peut donc imaginer ce que cela peut représenter, aussi bien dans le cadre de la reconduite à la frontière que de l'arrivée. Cela pose de véritables problèmes, mais les difficultés sont vraiment très concentrées sur cette question.

M. Alain Gournac.- Pour revenir à ce que vous appelez la « sous-traitance », considérez-vous que la France utilise cette pratique ? Pensez-vous qu'elle demande de la sous-traitance pour lutter contre l'immigration ?

M. Jean-Pierre Alaux.- Les accords dont je parlais tout à l'heure ont été passés dans le cadre de l'Union européenne. La France a donc concouru à l'élaboration et à la multiplication de ces accords. Je vous invite à regarder les accords ACP/CEE, par exemple, qui concernent 180 Etats de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Dans les années 90, la clause de réadmission n'existait pas dans cet accord extrêmement important par le nombre de pays signataires et, aujourd'hui, les accords de réadmission font partie des accords ACP/CEE. On ne les appelle pas « accords de réadmission », en l'occurrence, mais le contenu de l'accord y figure. La France, qui a un poids considérable dans les relations Nord-Sud, n'a pas émis de réticences, à ma connaissance, à l'élargissement de cette pratique avec le Sud.

M. Philippe Dallier.- Je souhaiterais être certain d'avoir bien compris ce que vous suggérez pour éviter ce phénomène de « sous-traitance » dans la répression dont vous parlez, mais je tiens à vous dire auparavant que vos comparaisons sont franchement déplacées lorsque vous parlez de torture et que vous assimilez la France à un sous-traitant...

M. Alain Gournac.- En Tchétchénie, que se passe-t-il ?

M. Jean-Pierre Alaux.- On traite aussi très mal les Tchétchènes.

M. Philippe Dallier.- Je ferme cette parenthèse. Je ne parle pas de la Tchétchénie ou d'autres pays, mais je trouve que vos propos sont déplacés.

Cela dit, si j'ai bien compris, vous suggérez qu'à partir du moment où une personne, en quelque endroit que ce soit de la planète, aurait décidé de migrer et d'affirmer qu'elle souhaite venir s'installer en France, tous les pays qu'elle traverse devraient la laisser poursuivre son chemin. Dans ce cas, nous ne déplacerions plus la barrière à la limite de l'Afrique, par exemple, nous devrions accepter les gens qui ont le projet de venir chez nous, quel qu'en soit le motif, et il appartiendrait donc au pays destinataire final de gérer ces flux de migrants en voyant si le motif est acceptable. Est-ce bien ce que vous suggérez ?

J'ai bien compris que vous suggérez qu'à terme, chacun puisse circuler librement et s'installer où il veut, comme nous l'avons bien entendu, mais en attendant que nous en arrivions à cela, ai-je bien compris ce que vous proposez ? Faudrait-il que la France organise sur son territoire l'accueil de tous ceux qui veulent y venir et demande aux pays traversés de laisser le libre passage jusqu'ici ?

M. Stéphane Maugendre.- Je vais faire une petite parenthèse sur la question des traitements. J'ai l'insigne honneur d'être l'avocat de deux familles de personnes qui sont décédées lors de leur éloignement dans un avion. J'ai l'insigne honneur d'être également l'avocat d'un certain nombre de personnes qui ont subi des mauvais traitements dans le cadre de mesure de reconduite à la frontière ou même de rétention administrative. C'est une réalité.

M. Philippe Dallier.- Excusez-moi, mais je ne vois pas quel est le rapport avec ma question.

M. Stéphane Maugendre.- Monsieur le sénateur, vous avez fait une petite incidente et je tiens donc à vous dire que nous avons en charge un certain nombre de familles et que, parfois, il convient de prendre conscience du traitement qui est réservé à ces étrangers. Il suffit de lire le rapport de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, présidée par M. Truche, dans lequel, l'année dernière, on a dit pour la première fois que les questions de reconduite à la frontière ou de rétention sur le territoire français ainsi que les doléances auprès de cette commission étaient en nombre extrêmement important.

Cela pose un certain nombre de questions. Voilà ce que je voulais dire pour répondre à votre petite parenthèse d'introduction, monsieur le sénateur.

M. Philippe Dallier.- Ce n'est pas la même chose que de dire que nous sous-traitons la torture, quand même, mais je ferme la parenthèse : c'est sur ma véritable question que j'attends une réponse.

M. Jean-Pierre Alaux.- Vous avez remarqué, monsieur le sénateur, que M. Sarkozy discute avec M. Kadhafi, qui, il n'y a pas si longtemps, était un personnage non fréquentable, pour sous-traiter la répression. Je n'emploierai pas de nouveau le mot « torture », mais je vous demande de vous interroger sur l'hypothèse selon laquelle il pourrait y avoir de la torture en Libye.

Quant à votre question fondamentale, qui est en effet beaucoup plus intéressante, je répondrai qu'il n'y a pas de solution toute faite mais que nous pourrions avoir du recul et des souvenirs en matière d'immigration. Il faudrait se souvenir que, jusqu'en 1987, la France avait maintenu une complète liberté de circulation dans ses anciennes colonies africaines, c'est-à-dire qu'il n'y avait pas de visa, y compris de court séjour, pour les ressortissants de ces pays. Il n'y avait pas plus ni moins d'installations irrégulières à cette époque qu'aujourd'hui.

Je vous demande même de réfléchir à un autre élément et à vous reporter à des études de sociologues spécialistes de la question. Il fut un temps où la France estimait avoir besoin de main-d'oeuvre étrangère, où cette circulation n'était pas contrôlée et où même, au-delà de la circulation spontanée, on allait chercher les étrangers chez eux : l'ONI d'abord et l'OMI ensuite ont été créés pour aller draguer les étrangers chez eux parce qu'ils ne venaient pas en nombre suffisant et M. Weil rappelle qu'en 1968, 88 % des étrangers en situation irrégulière qui sont allés spontanément dans une préfecture pour demander une carte de séjour l'ont obtenue.

A cette époque, les étrangers étaient beaucoup moins stables, c'est-à-dire qu'ils s'installaient beaucoup moins durablement ici, tout simplement parce qu'une partie de l'immigration se faisait sur le mode rotatif. La situation pouvait se présenter de la façon suivante : on a un petit creux de trésorerie ou de formation, on vient en France pendant trois ans, on se fait embaucher, on travaille, on acquiert un certain nombre de méthodes et on repart. Aujourd'hui, un étranger qui est arrivé en France de façon illégale a de très grandes difficultés à survivre et se heurte à une quasi-impossibilité ou à une très grande difficulté de retour, non seulement parce qu'il est difficile de franchir les frontières mais surtout du fait de son manque d'argent et de la complexification du passage des frontières qui ouvre un marché considérable aux passeurs qui se remplissent les poches au passage.

Toutes ces difficultés et tous ces risques font que des gens qui, spontanément, ne viendraient que trois, quatre ou cinq ans et ne feraient pas venir leur famille -on en revient au regroupement familial-, viennent en France, y restent et attendent les conditions du regroupement familial.

Je crois donc simplement, sur la base de notre expérience, qu'il n'y a pas besoin de présupposés idéologiques pour réfléchir à cette question. Certes, il y aurait sans doute des effets négatifs à la liberté de circulation d'antan et je vous laisse les trouver (au GISTI, nous n'en trouvons pas beaucoup, mais on a le droit de penser autrement), mais, si vous enquêtez, vous y trouverez aussi des effets bénéfiques en termes de brièveté des séjours migratoires et de rotation, ce qui aboutira peut-être, du coup, à diminuer l'immigration d'une certaine manière.

M. Stéphane Maugendre.- Je voudrais simplement ajouter un mot sur cette expérience historique. M. le Président de la République, qui était à Bamako il n'y a pas longtemps, a fait état de questions migratoires entre la France et le Mali. Or il faut aller voir de très près l'immigration malienne, parce qu'on peut observer dans ce pays ce que décrit Jean-Pierre Alaux sur cette immigration rotative qui concerne le grand frère puis le petit frère. Cette facilité engendre une immigration très particulière. Je ne veux pas faire de communautarisme, bien sûr, mais je pense que cette expérience du Mali (nous avons la possibilité d'analyser plus finement les choses au regard de ce pays) pourrait nous apporter des enseignements bénéfiques sur la facilité de venir en Europe, mais aussi d'en repartir plus facilement.

M. Bernard Frimat, président.- Messieurs, nous n'avons plus d'autres questions à vous poser et nous allons donc nous en tenir là. Je vous remercie de votre participation à la commission d'enquête.

Le président Othily, qui nous a rejoints à l'issue du débat sur l'outre-mer, nous disait que, dans cette commission, toutes les opinions devaient s'exprimer pour que les sénateurs puissent se faire leur opinion. Je vous remercie d'avoir contribué à cette diversité.

Audition de M. Michel TUBIANA,
président d'honneur de la Ligue des droits de l'homme
(7 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Mes chers collègues, nous poursuivons nos travaux avec M. Michel Tubiana, président d'honneur de la Ligue des droits de l'homme.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. Michel Tubiana prête serment.

M. Georges Othily, président.- Monsieur le président, je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire qui permettra aux rapporteur et membres de la commission de poser quelques questions et d'engager une discussion sur les points précis qui demanderaient quelques éclaircissements.

M. Michel Tubiana.- Je vous remercie de cette audition, même s'il est toujours un peu surprenant d'avoir à prêter serment sur des opinions plutôt que sur des témoignages, mais la règle le veut et je m'y prête volontiers.

Votre commission d'enquête est consacrée à l'immigration clandestine. Dans ces deux termes, il y a d'abord un premier mot qui est celui d'immigration. Or, à mon avis, nous ne pouvons pas aborder cette question de l'immigration, dont l'immigration clandestine n'est qu'une partie, sans tenir compte de trois réalités.

La première, c'est qu'il nous paraît parfaitement irréaliste, voire archaïque, de concevoir la question des flux migratoires comme il y a cinquante ans. Les marchandises circulent librement, l'argent encore plus, l'information à peu près selon les régimes, et il serait singulier -je pense qu'on peut le comprendre- que ceux qui produisent tout cela, en l'occurrence les hommes et les femmes, soient assignés à résidence. Il y a une disproportion manifeste entre les moyens techniques, les moyens de transport, la globalisation et le fait de vouloir assigner les gens à résidence.

La seconde, c'est que la situation dans les pays d'émigration est telle qu'il reste préférable, pour beaucoup, de tenter sa chance en Europe, au risque de la prison, puisque des peines de prison sont prévues en France dans ce domaine ainsi que dans d'autres pays d'Europe, plutôt que de survivre, voire mourir sur place.

La troisième, c'est que, depuis la fermeture officielle des frontières en 1974, tous les gouvernements, sans exception, certes à des degrés divers, hormis les périodes de régularisation, ont tenté d'apporter une réponse à cette question par le biais de mesures de plus en plus répressives et de plus en plus policières sans autre résultat que de ne pas avoir réussi, mais aussi d'exacerber les tensions.

La question, pour la Ligue des droits de l'homme, n'est donc pas d'ouvrir ou de fermer les frontières, parce que, quels que soient les désirs ou les visions apocalyptiques de certains, nous n'arriverons pas, heureusement, à mettre un gendarme par mètre carré de frontière. Il s'agit de prendre acte de cette situation dont il nous semble que la réponse ne doit pas être trouvée simplement au niveau français mais aussi au niveau européen et sur des mesures à court, moyen et long termes.

Nous regrettons que la France ait éludé tout débat large et démocratique. Nous en sommes privés depuis des années au profit de discours dont les derniers nous semblent empreints de démagogie et d'incompétence et qui, pire que tout, produisent de la xénophobie et du racisme, en finissant par porter atteinte à la liberté de tous, des étrangers, bien sûr, mais aussi des citoyens français.

Le jugement que nous portons aujourd'hui sur le dispositif actuel est qu'il a la caractéristique d'être inefficace en ce sens qu'il ne répond même pas aux attentes de ses promoteurs. Il est également arbitraire et il provoque de l'injustice.

Je vous demande d'essayer d'imaginer l'effet que peut produire l'arrivée, dans une classe, de gendarmes ou de policiers qui viennent arrêter un adolescent parce qu'il est mineur. Si le professeur vient de faire étudier à ses élèves la Seconde guerre mondiale, il est à craindre que des rapprochements soient effectués.

A l'autisme du Gouvernement de M. Jospin sur la question de l'immigration a succédé, nous semble-t-il, une véritable chasse aux étrangers irréguliers mais, aussi, dans le concret de ce que nous pouvons vivre en tant qu'association, à une réelle déstabilisation des étrangers régulièrement installés en France.

Je vous invite à venir au service juridique de la Ligue des droits de l'homme pour voir les centaines de dossiers qui illustrent des situations dans lesquelles l'arbitraire le dispute au ridicule : on régularise le frère et non pas la soeur ; on tient compte de la mère et non pas du fils ; la préfecture de Perpignan menace la mère de lui retirer sa carte de dix ans parce qu'elle a hébergé son fils qui, lui, est en situation irrégulière.

Nous finissons par nous dire que l'argent dépensé pour tout cela (police, détention, justice, et quand j'évoque la détention, je ne parle pas simplement des centres de rétention mais aussi des prisons) pourrait être mieux employé autrement. Je souhaite simplement en pointer quelques conséquences.

Tout d'abord, comme la Ligue n'a cessé de le dire depuis sa fondation -je vous rappelle que cela fait 107 ans cette année-, chaque mesure prise contre les étrangers a son corollaire contre les Français : la liberté de se marier est limitée, on est fiché parce qu'on reçoit un étranger, etc. Le souci de traquer l'étranger en situation irrégulière conduit à effectuer des contrôles permanents qui visent à contrôler tous ceux qui ressemblent à des étrangers, indépendamment d'ailleurs des dispositions du code de procédure pénal, puisque, si les contrôles d'identité sont encadrés par ces dispositions, ces conditions sont telles depuis novembre 2001 (ce n'est donc pas imputable uniquement au gouvernement actuel) que personne n'est en mesure de s'opposer à un contrôle d'identité.

Nous en arrivons au contrôle d'identité au faciès, ce qui a un effet clair, si j'ose dire : nos concitoyens qui ne sont pas blancs, pour dire les choses clairement, sont aussi l'objet d'une suspicion généralisée qui accroît leur sentiment de ne pas être des Français comme les autres. C'est un sentiment profondément ressenti, au point que j'avoue ne pas avoir été satisfait, pour la République, ou en tout cas pour l'idée que je m'en fais, de constater qu'un ministre de celle-ci, de peur de créer des incidents, ne peut aller sur une partie du territoire de la République, si j'en juge par ce qui vient de se passer en Martinique.

L'obsession de diminuer le nombre d'étrangers en France et d'empêcher leur entrée est telle que, comme je l'ai dit, cela atteint aussi les étrangers en situation régulière : allongement des délais de régularisation, projet d'allongement pour le mariage, possibilité de retirer la carte et d'expulser la personne en créant les conditions d'une double peine qui, en réalité, n'a jamais été abolie, etc.

La pratique et la législation sont telles qu'on ne s'embarrasse plus que d'un respect très formel de la légalité. Là aussi, je pourrais développer un certain nombre d'exemples, mais, encore une fois, si votre commission d'enquête le souhaite, la Ligue est entièrement ouverte et vous pourrez venir constater ce que j'évoque.

Enfin, je n'omettrai pas le droit d'asile qui est devenu une chimère, au point que l'Office français dénommé « de protection des réfugiés et apatrides » se voit plus investi d'une mission de rejet que d'une mission de protection.

Plus grave encore, les propos et l'atmosphère qui entourent ce sujet deviennent plus qu'inquiétants. Certains ont affirmé que l'explosion de certains quartiers a eu pour source la polygamie, le regroupement familial et l'immigration, clandestine ou non, ce qui semble être aujourd'hui, si j'en juge par ce qui vient d'être publié par Le Parisien de ce matin qui cite le rapport des renseignements généraux, totalement inexact, alors que je ne pense pas que les renseignements généraux soient très marqués par des thèses de gauche. Cela ressemble donc à des prétextes pour durcir encore un peu plus la législation.

L'immigration ne met pas en cause le droit à l'égalité des droits dont doivent bénéficier ceux qui en sont exclus en raison de discriminations que, par ailleurs, tout le monde -et j'en suis heureux-, tous bords politiques confondus, trouve inacceptables. C'est la situation sociale et la précarité institutionnalisée qui sont en cause et non l'origine ou la nationalité des personnes qui vivent en France. C'est aussi cette catégorie nouvelle des « travailleurs pauvres », dénommés ainsi en violation de la Déclaration universelle des droits de l'homme mais aussi du préambule de la Constitution de 1946. Je vous rappelle en effet que le fait que les gens puissent vivre de leur travail est une obligation constitutionnelle.

A partir de là, nous pensons qu'il faut adopter une autre politique. A très court terme, sauf à se voiler la face, il nous faudra bien procéder à une régularisation, comme l'ont déjà fait l'Espagne et l'Italie, et définir les voies et les méthodes d'un débat national qui ne passe pas uniquement par le Parlement mais qui réunit aussi les citoyens, les associations et les syndicats.

Je crains que la méthode qui a prévalu depuis des années et qui consiste à poser les questions et à faire les réponses ne conduise à rien d'autre qu'à adopter des réponses prédéterminées et sans débat et, pire que tout, à encourager les fantasmes à l'intérieur de la population.

Je tiens à dire à cet égard -vous le verrez dans quelques semaines- que le type de discours que nous avons entendu ces derniers temps a produit ses effets. Le racisme, la xénophobie et le rejet de l'étranger sont des sentiments de plus en plus revendiqués et dans des proportions grandissantes aux yeux mêmes des sondeurs.

A très court terme aussi, il faut propulser ce débat au niveau européen. On ne peut pas continuer à se rejeter les étrangers comme une balle, qu'il s'agisse des demandeurs d'asile ou de l'immigration et, bien évidemment, on doit y associer pleinement le Parlement qui, en fait, est tenu à l'écart d'un domaine qui relève très largement du Conseil de l'Union européenne, dans lequel les parlementaires n'ont pas grand mot à dire.

A moyen terme, nous n'échapperons pas à une réflexion et à l'établissement d'une autre politique de co-développement. Les termes de l'échange sont totalement inégaux et je pense que les déclarations du président de la République sont plus qu'intéressantes, de même que la prise de conscience que l'Afrique, notamment, ne peut pas continuer de cette manière. Je ne sais pas s'il faut parler d'un plan Marshall ni comment le qualifier, mais je pense que, lorsque le président de la République dit cela, il dit la vérité.

Cependant, nous pouvons craindre que de telles annonces aient des conséquences dramatiques si elles ne sont pas suivies d'effet et si elles ne sont pas appliquées concrètement. Je pense que l'une des responsabilités principales de la France est de convaincre ses partenaires internationaux et européens, puisque la France ne pourra pas tout faire à elle toute seule, à agir dans ce domaine et en ce sens.

En attendant, outre la régularisation, nous devons cesser d'entretenir un certain nombre de fantasmes. La politique actuelle qui conduit à empêcher quelqu'un qui réside outre-Méditerranée de venir assister aux obsèques de sa mère, de son père, de son frère ou de son fils, parce que les conditions de délivrance de visas sont telles que cela relève de la course du combattant, et à fermer les frontières en donnant l'apparence que l'Europe est une forteresse assiégée doit être interrompue et modifiée non seulement parce qu'elle est inutile et inutilement blessante (contrairement à ce qu'on pense, tous les gens ne souhaitent pas venir vivre en France et, quand on vit en France, ce n'est pas toujours par plaisir ni pour manger le gâteau français), mais aussi parce qu'elle induit de l'illégalité et de la clandestinité.

La comparaison va vous paraître un peu exagérée, mais ce qui est en train de se passer avec le tabac est exactement de la même nature. Lorsqu'on veut absolument bloquer quelque chose, on trouve des dérivatifs. Si la Ligue est très attachée -elle y a elle-même participé à plusieurs reprises- à dénoncer les réseaux de passeurs et à vouloir y mettre un terme, il ne faut jamais oublier qu'en ce domaine, à l'inverse des lois du marché, ce n'est pas l'offre qui fait la demande mais la demande qui fait l'offre.

Nous devons aussi favoriser la liberté d'installation sur le territoire, et je distingue bien la liberté de circulation, qui me paraît devoir être respectée et mise en oeuvre, d'une liberté d'installation qui ne pourra pas ne pas exister un jour pour les raisons que j'ai évoquées dès le début de mon propos : dans une société globalisée, nous ne l'éviterons pas et il ne pourra pas en être autrement. Comme le disait Soljenitsyne, il faut aussi ouvrir les rideaux et regarder ce qui se passe à l'extérieur.

Certes, l'ouverture des frontières tout de suite et ex-abrupto n'est pas concrètement envisageable. En même temps, il faut prendre conscience que tous les experts, d'où qu'ils viennent, quels qu'ils soient et quelle que soit leur nationalité, disent que l'Europe ne pourra pas se passer de populations immigrées.

Comment gérer cette question ? Personne ne détient de solutions toutes faites, mais ce n'est certainement pas en adoptant les mesures qui ont été adoptées depuis quelques années que l'on y répond, pas plus qu'en se livrant à des politiques de quotas. Pour autant, je ne crois pas que nous puissions, sur ce terrain, faire autre chose que ranimer le débat démocratique, mettre le sujet sur la table et en discuter dans le cadre des principes de la République.

Cela exclut que l'on fasse siennes les thèses d'une extrême droite qui, malheureusement, semblent aujourd'hui en vogue au point qu'un jour, on finira par se demander -et les électeurs nous l'ont déjà montré- si nous ne risquons pas, nous tous qui sommes attachés au système républicain, d'être dépassés par l'original, sachant qu'un jour ou l'autre, les électeurs préféreront celui-ci à la copie.

M. Georges Othily, président.- Merci, monsieur le président. Nous avons écouté avec beaucoup d'attention les propos que vous venez de tenir concernant le domaine qui nous intéresse : celui de l'immigration clandestine. Avant d'engager le débat, je vais demander à notre rapporteur de vous poser quelques questions.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Monsieur le président, j'avais quelques questions à vous poser, auxquelles vous avez répondu dans votre propos, notamment sur la réglementation envisagée et, en particulier, sur le lien existant entre le mariage et le titre de séjour, une question technique mais importante. Cela dit, on entend parfois l'idée selon laquelle les droits sociaux accordés à des gens en situation irrégulière constituent aussi, peut-être, un encouragement à l'immigration clandestine. En tant que rapporteur de cette commission, je souhaite aborder clairement ce point.

M. Michel Tubiana.- Excusez-moi, mais je ne comprends pas bien votre question. Vous voulez vraiment parler des droits sociaux accordés à des populations en situation irrégulière ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Oui, en situation irrégulière. Je souhaiterais avoir votre avis sur ce point.

Par ailleurs, il ressort de vos propos que la situation juridique actuelle ou passée ne représente pas pour vous une solution alors qu'il m'a semblé comprendre que vous reconnaissiez l'existence d'une immigration irrégulière. Quelles propositions concrètes seriez-vous susceptible de faire en dehors de celle d'une régularisation et comment concevriez-vous les choses de façon très pragmatique pour apporter une véritable solution à une situation que vous décrivez comme dramatique ?

M. Michel Tubiana.- Je la trouve dramatique du côté des étrangers et non pas en ce qui concerne la situation de la France.

Il faut distinguer deux choses : les étrangers qui sont installés en France irrégulièrement et la question de l'accès aux frontières.

La question de l'accès aux frontières se divise elle-même en deux éléments : la liberté de circulation (qui, vous le savez, n'existe pas pour un certain nombre de pays et dont je tiens clairement à dire qu'elle doit être rétablie) et la liberté d'installation, qui va dépendre de multiples critères et, notamment, de l'ensemble des avis d'experts au niveau européen. J'insiste beaucoup sur cette question de niveau européen car nous ne pouvons plus gérer cette question de manière nationale. Ce n'est absolument pas possible.

Nous avons donc besoin de discuter. Sur la question de la liberté et de l'installation, dont j'affirme que c'est un principe qui sera nécessairement mis en oeuvre tôt ou tard et progressivement, nous devons définir les modalités. Sur le plan financier, si on réorientait les crédits plutôt que de pratiquer cette traque aux étrangers à laquelle on se livre actuellement, avec les conséquences que cela a sur toutes les catégories de population installées dans ce pays et qui ont la nationalité française, entre autres, je pense que l'on dégagerait assez de moyens sur l'accueil, notamment.

Cela dit, encore une fois, j'appelle au débat sur ce plan. Entre le fait de dire, comme l'écrivent certains de mes amis, que, si on ouvre les frontières, il est un fantasme de dire que les gens viendront, et le fait de dire qu'il faut fermer les frontières pour que personne ne rentre (à cet égard, permettez-moi de dire clairement que l'immigration choisie ou raisonnable est un mensonge puisqu'il s'agit en fait d'une fermeture totale avec un arbitraire total), entre ces deux extrêmes qui s'expriment, donc, je n'aurai pas de tentation centriste. Je dis simplement qu'il faut mettre le débat sur la table et que nous devons réfléchir en sachant que des hommes et des femmes continueront à arriver, que nous en avons besoin et que nous devons cesser d'en faire un objet de polémique politique détestable.

Cela passe-t-il par des quotas nationaux ? Non, parce que, dans ce cas, nous ferions comme les Américains qui viennent d'installer des bases américaines en Roumanie, en négociant au plus fort et en « achetant » tel ou tel pays.

Si nous fixons des quotas par profession, nous avons le risque, souligné par le président de la République lui-même, de voir partir les élites de ces pays pour venir chez nous.

Il nous faudra donc probablement admettre que cela se fera de façon empirique, dans le cadre d'une gestion au quotidien, mais il me semble que cela doit se fonder sur le respect des droits. A cet égard, je vous rappellerai, monsieur le rapporteur, que, sur ce terrain, la France est tenue par un certain nombre de conventions internationales et que, sauf à les dénoncer, nous ne pourrons pas supprimer un certain nombre de droits sociaux aux étrangers réguliers ou irréguliers.

Je vous rappelle aussi qu'à l'initiative du GISTI, mais aussi de la Ligue des droits de l'homme et de la Fédération internationale des droits de l'homme, la France a été partiellement condamnée, et relaxée au bénéfice du doute, si je peux me permettre cette expression, par le Comité de contrôle de la charte sociale sur la question de l'aide médicale d'Etat.

En ce qui concerne les étrangers installés en France, la Ligue n'a jamais dit et ne dira jamais qu'il n'y a pas d'expulsion possible ou de « police des étrangers » sur ce terrain, mais nous constatons au quotidien (j'y mets toute l'expérience d'une organisation qui, encore une fois, a 107 ans) l'arbitraire, l'injustice et le développement de la haine.

Alors que moins de 10 % des personnes incarcérées, dans le cadre des événements qu'ont connues certaines de nos banlieues, sont étrangers, je suis frappé par la manière de les pointer du doigt et par l'arbitraire auquel ils sont constamment soumis. Je vous en conjure : allez dans les préfectures, allez voir les bureaux des étrangers à 6 heures du matin, usez de votre pouvoir pour entrer dans les centres de rétention ! Il est désolant pour ce pays et sa tradition que quelqu'un de l'extérieur, en l'occurrence M. Gil-Roblès, soit obligé de venir nous rappeler aux règles minimum de décence sur l'état des centres de rétention et de dépôt.

Nous sommes là dans « l'infra droit » et cela pèse très lourdement sur le troisième thème de notre triptyque républicain, la fraternité, un sentiment qui n'est pas codifiable, qui n'est pas inscrit dans les textes mais qui est le vécu d'un corps social, le lien qui se fait dans le cadre des solidarités immédiates.

Tout cela a des conséquences pratiques : que vous le vouliez ou non, cela veut dire que l'on va contrôler quelqu'un parce qu'il est noir et parce qu'un Noir a plus de chance d'être un étranger en situation irrégulière qu'un Blanc ! Ce n'est pas plus compliqué que cela, et je ne pense pas que monsieur le sénateur Othily me démente.

M. Georges Othily, président.- Pas du tout : j'ai été encore contrôlé moi-même hier soir. Dans ce cas, je ne montre jamais ma carte de sénateur, mais, quand on commence à me tutoyer, je la sors, je demande au policier, en lui parlant très convenablement, de me donner son nom et son numéro de matricule que j'envoie régulièrement au ministère de l'intérieur, lequel me fait ensuite une gentille lettre en me disant que l'on a rappelé ce monsieur à l'ordre.

M. Michel Tubiana.- Puis-je vous suggérer, monsieur le président, de saisir la Commission nationale de déontologie de la sécurité, puisque vous savez que nous sommes obligés de passer par vous ou par d'autres parlementaires pour le faire. Pour le coup, vous pourriez le faire dans votre propre intérêt ou demander à l'un de vos collègues de le faire.

M. Georges Othily, président.- Je veux dire par là que nous ne sommes pas à l'abri.

M. Michel Tubiana.- Toute situation tragique revêt parfois une dimension un peu ridicule. Il y a quatre ou cinq ans, au commissariat central de Cergy-Pontoise, le policier de faction voit arriver un grand monsieur noir qui lui dit : « Je voudrais voir le commissaire de police ». L'officier de police lui dit alors : « Bamboula veut voir le commissaire de police ? » et le monsieur répond : « Le substitut du procureur de la République voudrait contrôler les registres de garde à vue » !...

M. Georges Othily, président.- C'est un état d'esprit.

M. Michel Tubiana.- Certes, mais si vous pratiquez cette chasse au quotidien (et ce que j'ai dit à propos des Noirs s'applique tout aussi bien aux Arabes, aux Maghrébins et autres), vous détruisez le lien social.

M. Georges Othily, président.- Cela peut arriver tout aussi bien à quelqu'un des Alpes de Haute-Provence... J'ai connu ce problème pendant la guerre d'Algérie lorsque j'étais étudiant. J'étais dans un excellent lycée, le lycée Jacques Decourdemanche...

M. Michel Tubiana.- Un ancien membre du comité central de la Ligue des droits de l'homme qui s'est fait fusiller.

M. Georges Othily, président.- ...et après chaque sortie, du fait des bagarres qui s'engageaient, nous étions emmenés au poste de police tout simplement parce que nous étions un peu basanés, et c'étaient alors nos parents qui devaient venir nous chercher.

M. Michel Tubiana.- Cela n'a pas vraiment changé.

Mme Eliane Assassi.- Cela existe toujours, en effet.

M. Alain Gournac.- Je voudrais revenir sur vos propos, monsieur le président. Vous nous avez dit que l'ensemble des mesures a été décidé à un certain niveau, que cela vient des ministres et du Gouvernement, que le Parlement doit s'exprimer et qu'il faut ouvrir une discussion beaucoup plus démocratique englobant les associations, les syndicats...

M. Michel Tubiana.- ...et les partis.

M. Alain Gournac.- Il y a un système pour cela : le référendum. Imaginez-vous qu'il faille aller jusqu'au référendum ?

M. Michel Tubiana.- Bien que cela ne soit pas ma famille politique, je vous rappellerai que, lorsque le général de Gaulle a institué le référendum, c'était sur des questions fondamentales concernant les institutions et non pas sur les questions de société. A tort, François Mitterrand a essayé d'étendre le champ du référendum et, fort heureusement, c'est le Sénat qui s'y est opposé à l'époque, quels que soient les motifs réels qui étaient derrière cette opposition. En effet, je ne pense pas que l'on peut discuter de questions de cette nature par la voie référendaire. Sinon, vous ferez rétablir la peine de mort ou bannir l'avortement !

Je vous le dis très amicalement, mais il est un peu inquiétant de ne concevoir le débat démocratique qu'au Parlement ou par la voie référendaire. Si vous me permettez d'élargir le propos, je pense que les élus sont indispensables (la Ligue n'a jamais fait partie des organisations qui considèrent que les élus ont un mandat impératif), mais que vous ne pouvez plus fonctionner avec la délégation de responsabilité qui se pratiquait au début du siècle dernier. Il ne s'agit pas de se substituer aux élus, mais d'envisager différemment l'élaboration de la décision.

Je suis parfaitement clair sur ce point : en tant qu'association, je n'ai aucune légitimité. Les élus sont parfaitement légitimes et je ne dis pas le contraire, mais la légitimité n'a rien à voir avec le fait de débattre et je suis, comme vous, comme un syndicat ou comme n'importe qui, légitime à participer au débat. Il faudra donc, tôt ou tard, que nous comprenions tous que nous avons besoin de revisiter les conditions dans lesquelles les décisions sont prises et s'élaborent.

C'est effectivement ce qu'on a communément l'habitude d'appeler la démocratie participative. Il y a ceux qui pensent que cela doit aboutir à mettre les élus de l'autre côté -je n'en suis pas- et ceux qui pensent que cela doit permettre de faire participer à la décision, les élus décidant ensuite car c'est leur responsabilité. C'est pourquoi, pour moi, l'alternative n'est pas entre le référendum et le Parlement.

M. Alain Gournac.- Le problème, c'est que vous entrez dans un terrain dangereux, à moins que vous ayez déjà décidé quelles seraient les associations qui feraient partie de ce débat. Aujourd'hui, sincèrement, si nous avions ce débat, monsieur le président, je ne sais pas ce qui se passerait.

M. Michel Tubiana.- C'est un autre débat.

Mme Catherine Tasca.- J'ai deux questions à vous poser.

Premièrement, compte tenu de votre expérience et de celle de la Fédération internationale, pensez-vous qu'il y a un meilleur traitement de l'immigration dans tel ou tel pays d'Europe ou du monde ?

Ma deuxième question concerne ce traitement de l'état de l'opinion. Vous avez insisté dans votre exposé -et je partage votre constat- sur le fait que le racisme et la xénophobie, aujourd'hui, sont des sentiments qui ne sont plus tus, qui sont même revendiqués et proclamés et qui vont jusqu'à inspirer un certain nombre d'initiatives politiques. A côté de cela, vous nous dites vous-même, comme les associations qui vous ont précédé, que la réalité est une grande stabilité quantitative du problème de l'immigration. Il y a donc là un écart qui ne relève pas du monde objectif.

Comment pensez-vous que les élus de la nation puissent travailler -vous avez évoqué les sources du mal en parlant de l'insuffisance du développement-, au-delà de votre proposition de grand débat démocratique, sur l'état de l'opinion dans ce domaine ?

M. Michel Tubiana.- Sur le premier point qui concerne un meilleur traitement de l'immigration, tout est toujours relatif. Bien évidemment, j'ai cité tout à l'heure l'Italie et l'Espagne sur la période de régularisation car je considère que cela a été un meilleur traitement, mais, au niveau européen, nous constatons malheureusement que la question est posée un peu partout dans les mêmes termes, même si, ensuite, on trouve des nuances et des pratiques différentes. Il est à la gloire de notre pays que, par exemple, nous ne pratiquions aucune discrimination à l'emploi à l'égard des étrangers en situation régulière, contrairement à bon nombre de pays de l'Union européenne, puisqu'il est légal, dans le cadre de l'Union européenne, de pratiquer une telle discrimination à l'emploi au profit des nationaux, par exemple.

En fait, on s'aperçoit que l'on entend de plus en plus la notion d'étranger au sens où les Grecs entendaient les barbares et que la référence historique devient malheureusement une constante : nous serions assiégés. Quand on considère les débats qui sont menés au sein du Conseil de l'Union européenne, on est atterré de constater les liens qui se font et qui font que l'on passe de l'immigration au terrorisme, à la violence, à l'insécurité ou à l'islam ! Les amalgames sont meurtriers, à la fois individuellement et collectivement, parce que cela revient toujours à désigner.

Il y a toujours un hiatus entre les comportements personnels et les effets collectifs de telle ou telle politique. Je me garderai bien de dire que tel ou tel homme politique est raciste ou xénophobe parce qu'il a tenu des propos qui peuvent être racistes ou xénophobes : je ne suis pas dans la tête de cet homme ou de cette femme politique pour me permettre de dire fondamentalement qu'il l'est ou non et je m'en garderai donc bien. Pour autant, je sais que ces propos peuvent avoir et ont parfois des conséquences racistes et xénophobes.

Cela m'amène à votre deuxième question. On a exactement le même problème quand on fait des enquêtes sur le sentiment de victimisation et non pas sur le fait réel de l'insécurité. Quand on demande aux gens s'ils se sentent en danger, on constate qu'il existe un hiatus faramineux (ne croyez surtout pas que je le dise par souci polémique, mais parce que c'est très révélateur) puisque l'une des villes dans lesquelles le sentiment d'insécurité et de victimisation est ressenti de la façon la plus importante est Neuilly-sur-Seine.

M. Philippe Dallier.- Pourquoi ? Cela voudrait-il dire que les habitants de Neuilly-sur-Seine ont le sentiment d'être des victimes ?

M. Michel Tubiana.- Non, pas du tout. Il y a en fait deux types d'enquête. On peut demander aux gens s'ils ont été victimes de tel ou tel fait relevant de l'insécurité et il s'avère qu'à Neuilly, la question ne se pose pas, mais on peut aussi leur demander s'ils ont le sentiment d'être en situation d'insécurité (c'est ce qu'on appelle les enquêtes de victimisation). Or on constate que les taux sont élevés dans un certain nombre de quartiers auxquels nous pouvons tous penser, mais que l'on trouve la même chose à Neuilly-sur-Seine ainsi qu'au fin fond de la France où il n'y a pas un seul délit et où on voit tout juste un képi une fois de temps à temps ! Nous nous retrouvons un peu dans cette problématique.

Excusez-moi, mais l'exploitation du sentiment de peur et les diatribes contre les étrangers produisent les mêmes effets et vous me permettrez de dire avec un peu de solennité que certains jouent avec le feu.

Je me rappelle un dessin de Plantu qui était paru en première page du Monde dans les années 80 à propos de je ne sais quelle énième percée du Front national. On y voyait un vieux monsieur passer en jugement en l'an 2020, le juge disant : « Donc, à cette époque-là, vous aviez considéré pouvoir vous allier avec le Front national ? » et le vieux monsieur répondant : « Vous comprenez, je ne savais pas qui ils étaient ! », son avocat le tirant par la manche en lui disant : « Allez-y mollo, quand même, c'est un peu fort ! ».

Toute proportion gardée, il faut avoir cela présent à l'esprit. Aujourd'hui, un certain nombre de rhétoriques sont une copie conforme de celle du Front national. Je ne suis pas en train de diaboliser le Front national. Au demeurant, pour l'extrême droite française, il n'y a guère qu'après le tabou de la Seconde guerre mondiale, c'est-à-dire pendant le gaullisme, pour les raisons que l'on connaît de son opposition au gaullisme, qu'elle est tombée dans les oubliettes, mais avant la guerre, elle faisait 20 % des voix et ce n'est donc pas une nouveauté dans l'histoire française.

Ce qui est tout aussi grave, c'est quand on se met à exploiter ces rhétoriques. J'avoue que je ne comprends pas cela parce qu'on joue avec le feu. Cela ne veut pas dire forcément que ces hommes et ces femmes viendront au pouvoir, mais qu'on légitime, à l'intérieur de la population, leur discours et leur pensée et c'est cela qui est en train d'être fait aujourd'hui.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Vous avez parlé de la question européenne qui est aujourd'hui incontournable et nous avons assisté récemment à des expulsions « groupées » avec une tournée européenne des charters. J'aimerais savoir ce que vous en pensez en termes de légalité.

Ma deuxième question sera plus nationale. Aujourd'hui, en France comme dans beaucoup de pays d'Europe, la gestion de l'immigration appartient au ministère de l'intérieur, c'est-à-dire qu'on la rapproche de tout ce qui est lié à la police. Ne pensez-vous pas qu'il pourrait y avoir d'autres possibilités, sachant que la question de l'immigration touche à d'autres problèmes que la police et pose elle-même, de façon transversale, d'autres questions de société ?

M. Michel Tubiana.- Sur le premier point, on voit bien qu'il faut montrer ses muscles. L'affrètement des charters ne pose pas simplement la question de savoir s'il faut mettre des gens dans un avion : à la limite, on pourrait raisonner en termes d'efficacité. Le problème, c'est que, lorsque vous louez un charter, cela coûte cher et qu'il faut donc le remplir. Par conséquent, avec la meilleure volonté du monde, quand on a des pouvoirs arbitraires, on les applique arbitrairement et quand on a des contraintes de cette nature, on y satisfait.

Que ce soit au niveau européen ou au niveau français, c'est le type de méthode qui ne peut que provoquer des injustices et de l'illégalité.

Permettez-moi quand même d'ajouter que nous en avons assez de voir ces effets d'annonce détestables sur le dos de sujet aussi graves. On ne peut pas en permanence -je précise que cela a été fait du temps de Mme Cresson comme aujourd'hui- avoir un ministre ou un Premier ministre qui dit qu'il fait des charters français ou européens alors qu'on n'en voit pas ...

M. Alain Gournac.- Le dernier n'était pas plein : il n'y avait que 27 personnes dedans ! Le vol n'a donc pas eu lieu.

M. Michel Tubiana.- Parce que cela coûte trop cher, bien sûr ! Il faut arrêter ! Qu'est-ce que signifie cette façon de montrer ses muscles sur le dos des gens et, surtout, sur le dos d'un sujet aussi grave ?

Je vous rappelle qu'en 1983, la campagne des municipales était partie sur la question de l'immigration et que la totalité des Eglises, des obédiences maçonniques et des organisations de défense des droits de l'homme avaient signé alors un appel à la fraternité (cela me revient à l'esprit parce que c'est moi qui l'avais négocié pour la Ligue à l'époque, et il faudrait d'ailleurs ressortir ce texte car il reste pertinent) pour rappeler à tout le monde que ce n'était pas un sujet de polémique. Cette réflexion est toujours d'actualité.

Quant à votre deuxième question sur le fait que la gestion de l'immigration appartient au ministère de l'intérieur, je sais qu'un certain nombre d'associations demandent le transfert de la gestion de ce dossier au ministère des affaires sociales. Il y a des traditions dans un pays et je veux bien que la symbolique ait une importance, mais, en même temps, il y aura toujours un aspect policier.

Normalement, ce sujet est censé être transversal du fait du contrat d'intégration, mais je voudrais dire quand même deux mots sur le rôle du ministère des affaires sociales parce que, comme vous le comprenez bien, toutes ces questions sont mêlées.

On ne peut pas tenir un discours relatif à l'intégration des étrangers en France tout en menant cette politique en matière de naturalisations qui impose d'attendre quatre ans pour être naturalisé, et je ne parle même pas de gens qui posent problème : c'est le délai normal. Quand je songe au nombre de ministres que j'ai entendu s'opposer au droit de vote des étrangers aux élections locales en disant que la solution est la naturalisation, je m'aperçois qu'il faut mettre en accord les actes et les paroles. C'est un serpent de mer : cela fait au moins vingt ans qu'on en parle.

J'ajoute que nous voyons maintenant des refus de naturalisation fondés sur des critères discriminatoires. Nous ferons en sorte -et je suis heureux que ce soit consigné- que les gens qui mettent cela en oeuvre soient pénalement poursuivis. Refuser la naturalisation d'une femme simplement parce qu'elle porte un voile est un scandale raciste et discriminatoire et, s'il faut aller jusqu'à la Cour européenne des droits de l'homme, nous ferons sanctionner la France pour cela. C'est aussi l'un des critères liés à la question de la naturalisation.

J'en viens au contrat d'intégration. Quand j'entends Mme Blandine Kriegel, présidente du Haut-Conseil à l'intégration et en même temps conseillère aux droits de l'homme de M. Chirac -je précise en passant qu'on ne l'a jamais vue sur le terrain des organisations de droits de l'homme- nous répondre que le contrat d'intégration est une réponse à la question de l'immigration, nous ne pouvons pas être d'accord : cela n'a aucun rapport puisque le contrat d'intégration concerne uniquement des gens qui sont arrivés régulièrement en France et non pas l'intégration de ceux qui sont déjà ou qui veulent venir en France.

Quand vous voyez que, dans ce contrat d'intégration, on rappelle les principes de la République -ce dont je ne peux que me féliciter-, en n'en citant que six et que, parmi ceux-ci, on ne cite ni la liberté, ni l'égalité, ni la fraternité mais qu'en revanche, on inscrit la propriété et le fait qu'il ne faut pas battre sa femme, je m'interroge sur le sens profond de ce qu'il peut y avoir derrière un tel rappel. Je suis bien évidemment d'accord sur le fait qu'il faut respecter la propriété d'autrui et ne pas battre sa femme, mais il n'empêche que, lorsque je ne vois pas rappeler la liberté, l'égalité et la fraternité, je me dis que la disproportion des deux côtés de la table est grande.

M. Georges Othily, président.- Mes chers collègues, nous avons apprécié les propos de M. Michel Tubiana, que je remercie d'avoir répondu à nos questions et d'avoir été, comme à l'accoutumée, aussi direct.

Audition de Me Pierre PARRAT, membre de la Conférence des bâtonniers,
Me Gérard TCHOLAKIAN, membre de la commission des libertés
et des droits de l'homme du Conseil national des barreaux,
et Me Dominique TRICAUD, membre du Conseil de l'ordre des avocats
au Barreau de Paris
(7 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie, messieurs, d'avoir répondu à notre invitation.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, MM. Parrat, Tcholakian et Tricaud prêtent serment.

M. Georges Othily, président.- Nous allons vous donner la parole pour un exposé liminaire, après quoi nous entrerons dans un débat et nous vous poserons quelques questions.

Me Pierre Parrat.- Monsieur le président, mesdames et messieurs, merci de nous avoir conviés dans le cadre de la commission d'enquête que vous avez créée. Nous sommes des professionnels du droit, des avocats et, par conséquent, le regard que nous jetons sur l'immigration, clandestine ou non, est un regard de juristes.

Notre intervention aura trait exclusivement aux problèmes juridiques liés aux personnes qui sont sur notre territoire sans raison ou sans avoir la possibilité d'y rester. Pour ma part, je vais vous montrer ce que vit un avocat de base. Lorsque des gens sont en situation irrégulière et, par conséquent, déférés à l'autorité administrative, puis à l'autorité judiciaire, les avocats sont là pour les assister, les défendre et faire en sorte que la mesure qui est susceptible d'être prise à leur égard entre dans un cadre légal, puisque nous sommes dans un Etat de droit et qu'il faut respecter les règles.

L'avocat de base, sachez-le, est confronté à quelques difficultés. Les premières sont d'ordre purement juridique. En effet, la législation est extrêmement complexe : l'ordonnance de 1945 a été modifiée à de multiples reprises et les textes s'empilent. La législation est extrêmement complexe parce que nous sommes à la fois dans un cadre administratif et dans un cadre judiciaire avec des compétences qui ressortissent de la juridiction administrative et d'autres de la compétence du juge judiciaire, juge de l'exécution. L'avocat auquel on demande d'intervenir à la suite de l'interpellation d'une personne en situation irrégulière ou qui est soupçonnée de l'être doit intervenir dans des délais extrêmement brefs, parce que la loi a prévu dans ce domaine des délais très courts, aussi bien sur le plan judiciaire que sur le plan administratif, ce qui n'est pas facile.

En effet, on demande aux avocats, notamment dans le cadre de la commission d'office, d'être présents à tout moment et ce sont les bâtonniers qui désignent régulièrement des jeunes confrères pour s'occuper de ce type de litiges. Ces avocats sont alors dans l'obligation d'intervenir dans des délais très courts et dans des lieux différents, ce qui ne manque pas de poser problème.

Je vous rappelle qu'outre les interventions que nous faisons devant les tribunaux, nous intervenons parfois dans des lieux décentralisés, notamment dans des aéroports, dans des conditions qui ne sont pas faciles et qui ne facilitent pas la bonne défense, celle à laquelle, me semble-t-il, tout justiciable doit avoir droit, c'est-à-dire le fait d'être défendu par quelqu'un de compétent qui connaît le dossier et qui peut apporter à la juridiction saisie les éléments essentiels et indispensables.

C'est une première difficulté à laquelle les avocats sont soumis et nous nous interrogeons -mais peut-être votre commission trouvera-t-elle la solution- sur l'utilité d'unifier les différents contentieux. Il semble anormal qu'il y ait un contentieux judiciaire et un contentieux administratif alors que, s'agissant des mêmes problèmes, on pourrait confier cela aux mêmes juges. C'est en tout cas une réflexion que l'on doit se faire.

J'en viens à un deuxième problème qui nous interpelle, nous, avocats. Quelle que soit la situation des personnes qui sont en situation irrégulière, nous sommes tous très attachés à ce qu'elles soient traitées avec humanité et dignité. S'il faut les expulser, on le fera après le filtre judiciaire, bien entendu, mais quand elles sont ici, dans nos centres de rétention, il faut qu'elles soient traitées humainement et dignement. Nous avons le sentiment -c'est en tout cas ce que nos confrères nous font remonter dans toutes nos villes de France- que les conditions de la rétention ne sont pas exceptionnelles et que, bien au contraire, nous sommes proches, dans certains cas, de conditions inadmissibles et inacceptables.

La situation géographique des locaux et leurs caractéristiques doivent être envisagées avec un autre regard et certainement faudrait-il opérer un meilleur contrôle de cette rétention sur le plan des locaux et de l'administration des locaux eux-mêmes.

En effet, nous sommes aujourd'hui loin du domaine pénitentiaire : il n'y a pas la structure que nous connaissons dans les maisons d'arrêt et les centres de détention, soumis à un cadre juridique extrêmement précis, avec des spécialistes qui sont capables de s'occuper de traiter avec dignité et humanité ceux qui sont en détention. J'ai le sentiment -c'est ma fibre d'avocat qui m'amène à le dire- que la rétention est en réalité une véritable détention. Quand on sait que la tendance -c'est d'ailleurs la loi- veut que l'on allonge régulièrement les délais de rétention (cela peut aller jusqu'à trente-deux jours aujourd'hui), on comprend que l'on se rapproche d'une véritable incarcération de celui qui devrait être retenu pendant quelques jours seulement. Cela mérite qu'effectivement, on se pose la question de ces véritables conditions de rétention.

J'ai une suggestion à vous faire. L'article D. 180 du code de procédure pénale prévoit l'existence d'un contrôle des établissements pénitentiaires. Il existe une commission de surveillance composée du préfet, du maire de la commune où se situe l'établissement pénitentiaire, du bâtonnier de l'ordre correspondant à cette ville et de toute une série de personnes qui a la possibilité de visiter régulièrement les établissements pénitentiaires, au moins une fois par an. Je pense que, dans le cadre du souci qui est le nôtre de respecter les gens qui sont dans ces centres ou de la nécessité de donner le sentiment qu'il y a un véritable respect des conditions de rétention des personnes en question, il faudrait créer, pour les centres de rétention, une commission calquée sur celle qui existe dans le cadre pénitentiaire.

Sans doute faudrait-il donner également à cette commission un certain nombre de pouvoirs. Un avis ne me paraît pas suffisant ; il serait bon d'aller jusqu'aux recommandations, peut-être davantage, mais c'est une réponse que je ne peux pas apporter personnellement. En tout cas, je pense que si on se montre beaucoup plus vigilant et si on contrôle un peu mieux les choses, nous aurons, les uns et les autres, moins de difficultés.

Il faut savoir que nous sommes au bord de l'explosion aujourd'hui parce que l'immigration clandestine est importante, que les centres de rétention se remplissent de plus en plus et que l'allongement de la durée de la rétention fait que tous les centres sont pleins. J'ai lu dans les débats qui ont eu lieu au sein de votre commission que quatre personnes sur cinq à l'encontre desquelles des décisions d'expulsion avaient été prises restaient sur le territoire français parce qu'on n'avait pas exécuté ces décisions. Nous sommes dans une situation qui va se pérenniser et qui va même s'amplifier parce que le système est tel aujourd'hui qu'on n'a pas les moyens, semble-t-il, de résoudre les difficultés auxquelles on est confronté. C'est certainement un problème budgétaire.

Voilà les réflexions que j'avais à vous faire pour ma part, monsieur le président, mesdames et messieurs. Mes confrères vont poursuivre.

Me Gérard Tcholakian.- Vous nous avez invités en tant qu'avocats. Or nous avons peut-être un avantage sur tous ceux qui nous ont précédés ou que vous entendrez après nous parce que nous sommes au coeur du dispositif : nous sommes ceux qui côtoyons les étrangers sans papiers, qui rencontrons les magistrats chargés de les juger et qui sommes en contact avec les services de police et les services préfectoraux, notamment dans tout le contentieux du refus de délivrance de titres de séjour. A partir de là, nous avons une certaine expertise et un certain savoir que nous souhaiterions vous communiquer.

Etre au coeur du dispositif, cela signifie que, dans nos cabinets, nous recevons régulièrement des familles ou des étrangers qui font l'objet de mesures d'éloignement ou de mesures de refus de séjour, pour ne prendre que cet exemple.

Comme je veux être bref, je me contenterai d'aborder deux points.

Le premier est lié aux objectifs de votre commission d'enquête que je cite : « Il importe de contrôler que nos services publics des douanes, de police, de gendarmerie, de justice, etc. travaillent correctement. Il nous incombe également de nous assurer que les lois que nous avons votées au mois de novembre et décembre 2003 sont parfaitement appliquées. » C'est bien le coeur du problème.

Aujourd'hui, les décisions prises par les administrations, notamment les préfectures, posent de véritables problèmes. Au sein des préfectures, le service des étrangers est confronté à des objectifs qui pourraient consister, en gros, à moins régulariser et à plus éloigner que l'année précédente, avec des fonctionnaires qui ont souvent de grosses difficultés de formation, parce que les textes changent régulièrement et que l'on ne prend pas toujours le temps de les informer ou de les former. Ils se trouvent ainsi confrontés à des situations humaines et juridiques qui les conduisent à prendre des décisions soit en matière de séjour, soit en matière d'éloignement, qui posent un certain nombre de difficultés.

Nous apprenons régulièrement, notamment dans la presse, qu'un jeune élève, un jeune étudiant ou une mère de famille se trouve, après une décision de refus de séjour ou de renouvellement de titre de séjour, confronté à une mesure d'éloignement. Je pense donc qu'il convient de se pencher sur le travail des préfectures : un travail de formation et d'éducation, mais aussi un travail de prise de conscience que les décisions qui sont rendues par ces administrations peuvent faire l'objet de recours, avec des difficultés sur lesquelles je vais revenir dans un instant.

Une idée pourrait être de placer à l'intérieur des préfectures un médiateur qui aurait pour objectif, indépendamment des logiques politiques et statistiques, de faire un travail de médiation entre des étrangers qui font l'objet de décisions de refus de séjour et une administration qui n'a pas toujours nécessairement la pleine lucidité sur le traitement d'un dossier. C'est une éventuelle proposition ou réflexion sur laquelle nous pourrions travailler.

D'un autre côté, il y a le problème, bien réel, du traitement par le juge de ces dossiers. Le juge administratif est le juge le plus démocratique du monde, en tout cas en France, parce qu'on peut le saisir par tout moyen sous une forme très simple, mais la grosse difficulté, c'est qu'aujourd'hui, les décisions rendues par les juges administratifs le sont souvent à titre posthume. En effet, pour prendre l'exemple du tribunal administratif de Paris, le délai d'audiencement pour certains dossiers de refus de séjour ou de refus de regroupement familial est de trois ou quatre ans.

Dans une situation comme celle-là, l'administration -c'est le sujet de votre commission- fabrique également des clandestins. Quotidiennement, nous avons des jeunes qui passent du cap de la minorité à la majorité, qui doivent alors avoir un titre de séjour et qui auront beaucoup de difficultés pour l'obtenir. Ce n'est que trois ou quatre ans après que le juge sera amené à statuer en première instance. Lorsqu'on imagine éventuellement une procédure d'appel, il faut attendre parfois cinq ou six ans après la décision administrative. Pendant ce temps, ce jeune est dans une situation de sans-papiers avec toutes les difficultés que cela peut présenter, notamment en matière de scolarité.

Nous pourrions donc peut-être réfléchir pour trouver une solution aux délais d'audiencement trop importants devant les juridictions administratives. En effet, dans tous les domaines, que cela relève du droit fiscal ou du contentieux de la collectivité territoriale, les délais sont extrêmement longs, mais, dans la mesure où ces contentieux de la police des étrangers ont toujours une toile de fond humaine, on devrait trouver des solutions simples, notamment grâce à un décret de procédure, de telle sorte que, dans un délai de quatre ou six mois, le juge administratif soit amené à trancher.

Ce serait un bon équilibre, à la fois dans votre préoccupation de contrôler les flux migratoires et l'immigration clandestine, mais aussi dans le respect d'un Etat de droit et de la défense des intérêts de ceux qui se sont adressés au juge mais qui ont des décisions à titre posthume.

Voilà ce que je voulais dire. Je résume ces deux points de réflexion :

- à l'intérieur des préfectures, un médiateur qui pourrait être l'interface entre les avocats et qui pourrait filtrer les dossiers ;

- une administration qui est aveugle à certains moments et, d'un autre côté, un vrai travail de recours avec des magistrats qui statuent dans des délais acceptables, ce qui n'est pas le cas maintenant.

Me Dominique Tricaud.- Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, l'Ordre des avocats à la cour de Paris est très honoré de votre invitation. Mandaté par mon bâtonnier, Me Jean-Marie Burguburu, qui aurait souhaité être présent lui-même aujourd'hui, et par mon Conseil de l'ordre, c'est l'Ordre des avocats de Paris que j'engage par mes propos.

Le seul propos personnel que je pourrai tenir en ouverture sera de dire que l'acte fondateur de la vie de mon père, décédé la semaine dernière, a été d'être immigrant clandestin en Angleterre lorsque, en 1943, il a rejoint le général de Gaulle avec une barque à rame, et que j'ai parfois le sentiment, dans mon exercice professionnel, de retrouver le même courage chez un certain nombre d'immigrants qui fuient la famine ou la dictature dans leur pays.

La lutte contre l'immigration clandestine peut vouloir dire deux choses, je vais essayer d'aborder successivement pour vous indiquer la position de l'Ordre des avocats de Paris. Cela peut vouloir dire soit supprimer l'entrée d'immigrants clandestins, soit supprimer le caractère clandestin du séjour de ceux qui y sont. Les deux solutions existent et doivent être envisagées l'une et l'autre.

Dans notre exercice professionnel quotidien, le vrai premier problème est ce que j'appelle les « ni ni », c'est-à-dire les étrangers qui ne sont ni régularisables, ni expulsables, soit pour des raisons humanitaires -vous avez vu passer quelques dossiers-, soit parce que la chaîne des autorités européennes interdit actuellement l'expulsion des Irakiens, des Somaliens ou de certaines minorités ethniques au Kosovo. Il y a donc toutes sortes de populations qui ne peuvent être ni régularisées, ni expulsées, ce qui crée une zone de non droit qui est, à mon avis, source de très grandes difficultés.

Il faut y ajouter que l'absence de courroie d'entraînement entre, d'une part, les décisions des juridictions administratives qui annulent les arrêtés de décision de reconduite à la frontière ou les décisions d'expulsion et, d'autre part, la régularisation du séjour aboutit au fait, la jurisprudence des tribunaux n'étant pas la même dans les deux domaines, que des gens ne sont pas reconductibles à la frontière parce que, pour un certain nombre de raisons, le tribunal administratif considère qu'ils ne peuvent pas l'être, et qu'en même temps, ils ne sont pas régularisables. Là encore, il s'agit d'une zone grise et de non droit qui n'est pas satisfaisante.

Enfin, dernièrement, ce qu'on appelle très improprement la double peine aboutit à la transformation d'étrangers en situation régulière en étrangers en situation irrégulière dans des conditions où beaucoup d'entre eux sont prêts à tout pour ne pas quitter la France, quelles qu'en soient les conséquences pour eux sur le terrain de la répression. J'ai le souvenir d'un jeune Algérien arrivé il y a deux ou trois ans en France demandant à la commission d'expulsion s'il pouvait être expulsé aux Etats-Unis.

J'en arrive à l'évocation de solutions. Notre pratique quotidienne nous amène à en suggérer deux.

Pour évoquer la première, je vais utiliser des éléments de comparaison par rapport à la répression de l'immigration clandestine. Vous allez peut-être me dire que cela n'a rien à voir, mais alors que, dans le domaine des stupéfiants, on considère que les usagers de stupéfiants et les toxicomanes sont des victimes et que ce sont les trafiquants que l'on réprime pour supprimer le trafic, de même que, dans le domaine de la prostitution, on considère que ce sont les souteneurs qu'il faut supprimer afin de protéger leur victime, il est très particulier de constater que, dans de domaine de l'immigration clandestine, la répression s'attaque principalement aux victimes, c'est-à-dire à ceux qui viennent chercher du travail en France. Or, aussi longtemps qu'il n'aura pas été décidé de mettre de véritables moyens en oeuvre pour mettre un terme à l'emploi d'immigrés clandestins, l'appel d'air se poursuivra. Quels que soient les engagements pris depuis un grand nombre d'années par de très nombreux politiques, chacun sait que, dans notre pays, il est à peu près sans risque d'embaucher une femme de ménage ivoirienne ou un maçon bulgare.

Aussi longtemps qu'il se saura qu'en France, on peut trouver un travail et qu'il se saura, du côté des employeurs, que l'aubaine est bonne, on n'arrivera pas à réguler les flux. A ce sujet, il faut peut-être aller jusqu'au bout des incohérences.

Le secteur de la couture dans le Sentier, par exemple, fait savoir fortement, par différents moyens de lobbying, que si on l'empêche de continuer à faire travailler un certain nombre d'immigrés clandestins, c'est toute la couture française qui sera en cause. L'inspection du travail, dans ce quartier, est dans une situation très difficile par rapport à l'équilibre économique de cette situation.

La deuxième solution concerne les immigrés clandestins attrapés, si je puis dire. Quelles solutions peuvent permettre de gérer leur départ ? L'aide au retour a été une très belle initiative, mais il s'avère qu'elle ne fonctionne pas ou qu'elle est très insuffisamment mise en oeuvre. La reconduite d'un Chinois en Chine coûte 30.000 € (c'est le chiffre officiel de l'administration) alors que des solutions telles que des prêts d'honneur appuyés sur des possibilités de retour temporaire pour des sommes qui pourraient être la moitié du coût de la reconduite permettraient à un certain nombre de personnes d'accepter de repartir seuls.

En effet, comme nous le disent beaucoup de gens qui sont sur le point d'être reconduits à la frontière, s'ils pouvaient revenir de temps en temps, ils partiraient. Le fait de partir en sachant qu'ils ne peuvent pas revenir, de ne pas pouvoir faire l'expérience de retourner dans leur pays d'origine, de ne pas avoir de droit à l'erreur ou au repentir, aboutit au fait qu'ils se cramponnent là où ils seraient les premiers à être disposés à partir.

Je prends un exemple très simple : beaucoup d'Africains de l'ouest ont le souhait d'ouvrir un petit commerce, par exemple dans le marché de la vente de jeans, et de revenir en France de temps en temps. Il semblerait donc que, si l'on permettait à ceux qui partent de bénéficier de visas de retour dont la validité serait fondée sur le respect des dispositions de ces visas, avec des prêts d'honneur d'un coût inférieur au coût d'une reconduite, et subordonnés au respect du remboursement, cela permettrait à la fois de maintenir un dialogue de meilleure qualité avec de nombreux pays dont la France est proche et de régler des retours dans le pays d'origine de façon beaucoup plus harmonieuse et moins conflictuelle qu'actuellement.

Enfin, nous aspirons à un traitement plus digne de ceux qui n'ont finalement pas commis un très grand crime quelles que soient les nécessités de leur reconduite. Il n'est pas admissible que la France soit régulièrement clouée au pilori pour ce qui se passe dans les centres de rétention où l'on trouve notamment des enfants qui ne devraient pas y être. Je pense en particulier au dépôt du Palais de justice de Paris qui a encore valu à la France une condamnation du Comité européen contre la torture, il y a quelques semaines.

Il faut que le juge judiciaire, garant des libertés, retrouve un certain nombre des pouvoirs qui lui ont été retirés et, plus généralement, que les choses s'expriment davantage dans la réalité que dans le fantasme. Aujourd'hui, le dogme de la fermeture des frontières de 1974 est violé tous les jours, mais dans une sorte de loterie dans laquelle les régularisations interviennent de façon totalement hasardeuse et, le plus souvent, sans qu'elles rendent compte de la réalité de la gravité ou de l'importance des situations ou du droit de ceux qui obtiennent un titre de séjour.

Récemment, les fédérations du MEDEF de la métallurgie et de la restauration sont venues nous voir en tant qu'avocats pour nous dire : « Nous avons besoin de main-d'oeuvre, quelles solutions peuvent-elles être proposées ? » C'est une réflexion qui sort de mon domaine mais il s'agit finalement de faire en sorte que les besoins de l'économie française puissent être alliés au respect de ceux qui viennent travailler dans notre pays.

M. Georges Othily, président.- Merci, maître. Avez-vous des questions particulières à poser à nos invités, monsieur le rapporteur ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Dans leurs interventions, les personnes présentes ont répondu, pour l'essentiel, aux questions que j'envisageais de leur poser.

J'aurais simplement souhaité avoir des précisions sur les conditions matérielles réelles des centres de rétention et des lieux où des avocats sont amenés à intervenir, sur les conditions de leur intervention, mais aussi sur les conditions d'hébergement. Il semblerait qu'il y ait eu des améliorations récemment. Si tel est le cas, je pense qu'il faut le dire aussi. Pouvez-vous le confirmer ? Quels efforts nouveaux seraient nécessaires ?

Me Gérard Tcholakian.- Il est incontestable que des efforts ont été faits depuis une quinzaine d'années que je travaille sur cette question.

Cela dit, je me rappelle qu'en 1993, la situation du centre des étrangers dépendant du préfet de police de Paris, sous le Palais de justice de Paris, était hallucinante, et je remarque que le problème se repose aujourd'hui puisque Alvaro Gil-Roblès a visité ce centre au mois de septembre et qu'il en a dit des choses assez inquiétantes. C'est la particularité du centre de Paris.

Pour le reste, des efforts considérables ont été effectivement faits, mais avec la problématique suivante : la rétention se fait soit dans des centres régionaux de rétention (il y en a environ 22 ou 23 en France), soit dans des locaux de rétention. Or, ce sont les locaux de rétention qui constituent la vraie difficulté du quotidien : ce sont souvent des postes de gendarmerie ou de police qui ne sont pas du tout équipés pour des rétentions très longues. Entendons-nous bien : je parle de rétentions qui, à ce stade, peuvent être de deux ou trois jours, sachant qu'ensuite, les étrangers sont transférés dans des centres régionaux, mais le problème qui se pose aujourd'hui, c'est que, dans la mesure où on est passé d'un régime de douze à trente-deux jours, ces centres sont largement surchargés, ce qui pose des difficultés matérielles de tous ordres à l'administration.

Parmi les recommandations qui ont été faites par le Comité de prévention de la torture, il y a notamment la problématique de l'encadrement. En matière de détention, l'administration pénitentiaire a une culture de la privation de liberté : elle sait le faire. Dans les centres de rétention, malheureusement, ce sont souvent des fonctionnaires de police qui sont affectés à ces tâches et qui n'ont pas de formation spécifique. Le Comité de prévention contre la torture avait recommandé que les personnels soient formés sur l'origine des populations qu'ils ont à garder et sur la gestion de la privation de liberté, mais, finalement, on est passé de 12 à 32 jours et on a toujours les mêmes personnels.

Par ailleurs, il faut savoir qu'au quotidien, dans certains lieux, le droit n'est pas toujours respecté. Le code de procédure pénale prévoit des normes très précises en matière pénitentiaire, mais la réglementation qui a été récemment mise en place reste plus de l'ordre du concept. C'est ainsi que, d'un centre à un autre, les modes de gestion sont extrêmement différents. Cela pose des difficultés pour les étrangers, mais aussi pour les familles qui viennent les voir et pour nos confrères qui viennent les rencontrer à l'intérieur de ces centres.

Problèmes hôteliers, problèmes de droits, problèmes de gestion, problèmes d'encadrement, voilà l'état actuel de la situation de ces centres.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Des audiences sont-elles organisées sur place et les conditions matérielles de ces audiences sont-elles prévues ? Avez-vous eu recours à la visioconférence ?

Me Gérard Tcholakian.- Les premières audiences délocalisées ont eu lieu dans le poste de police de Coquelles, mais cela pose de vraies difficultés, notamment des problèmes en termes d'éthique. Peut-on aujourd'hui juger sereinement dans un univers policier situé à côté d'un centre de tir et d'un chenil, puisque telle est la description de la salle d'audience de Coquelles ? Quant à la salle d'audience de Roissy, elle est encore en attente d'entrée en fonction. A ma connaissance ce sont les deux seules salles d'audience qui sont dans des centres de rétention.

Pour le reste, le quotidien se fait dans les palais de justice avec toutes les difficultés que cela peut poser pour les personnels policiers qui ont la gestion des allées et venues entre les centres de rétention et les palais de justice, mais aussi pour les ordres d'avocats qui doivent mettre en place des permanences portées à bout de bras par les ordres.

Enfin, dans l'état actuel des choses et à ma connaissance, la visioconférence n'a pas encore été mise en place.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Puisque nous sommes sur ce sujet, je voudrais savoir ce que vous pensez de ces lieux d'audience décentralisés.

Me Gérard Tcholakian.- La profession d'avocat est farouchement opposée à la délocalisation des salles d'audience dans les centres de rétention. Un lieu de justice est un palais de justice et la dignité se fait dans un univers qui est celui d'un palais de justice et non pas, assurément, dans un univers policier.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- J'ai trois autres questions à vous poser.

Premièrement, ne pensez-vous pas qu'aujourd'hui, face à l'immigration clandestine, nous avons un véritable recul des droits, notamment quand on s'aperçoit qu'un demandeur d'asile est obligé de payer son interprète alors que celui-ci appartient aux moyens permettant d'organiser la défense de la personne ? En l'occurrence, je pense que le recul des droits à la défense est une réalité. Je ne parle ici que des problèmes d'interprète, mais on pourrait aussi parler de l'aide juridictionnelle qui est de plus en plus souvent refusée et dont certains décrets et circulaires demandent qu'elle soit de moins en moins accordée.

Je passe à ma deuxième question. Vous avez parlé à juste titre des procédures trop longues des juges administratifs. J'ai pu constater dans mon expérience militante que certaines mesures d'expulsion avaient été exécutées et que, ensuite, un tribunal administratif les avait annulées alors que nous savons tous, du moins ceux qui sont sur le terrain, qu'il est impossible d'avoir un visa pour revenir. Le recours suspensif ne pourrait-il pas être une solution et n'y a-t-il pas d'autres solutions à ce vrai problème ?

Ma troisième question concerne ce que vous avez dit sur les prêts d'honneur. On sait que l'aide au retour financée ne fonctionne pas et que l'expérience engagée par M. Chevènement a abouti à un chiffre tellement ridicule que je ne l'ai pas retenu. Le récent rapport sur l'aide au développement dans les pays ACP publié récemment a montré que les transferts financiers effectués par les travailleurs immigrés maliens sont deux fois supérieurs à l'aide donnée par l'Europe, ce qui est énorme. Dans ces conditions, comment voulez vous que l'aide au développement soit réelle, sachant qu'en outre, il ne suffit pas de donner un prêt d'honneur pour aider à la création d'entreprise ? Il faut ajouter à cela le problème du développement démocratique : combien de personnes fuient aujourd'hui non seulement la misère mais aussi les dictateurs ?

A ce sujet, pensez-vous donc vraiment que l'aide au développement et le prêt d'honneur sont une solution ?

Me Dominique Tricaud.- La réponse est dans votre question, d'une certaine manière, mais il est exact que la France est le seul pays d'Europe où les demandeurs d'asile ne peuvent pas être accompagnés de leur avocat lorsqu'ils déposent leur demande devant l'organisme qui correspond à l'OFPRA dans les autres pays, dans la mesure où ils ne bénéficient pas de l'aide juridictionnelle à ce stade.

On constate aussi qu'en France, on manifeste souvent une très grande inquiétude à l'égard des personnes qui peuvent abuser de la procédure de réfugiés. Mais on peut dire dans l'autre sens que l'on découvre de plus en plus de situations dans lesquelles, au contraire, les gens sont passés au travers d'une situation de réfugié. Il faut réfléchir au cadre de la convention de Genève, mais on arrive à des situations absurdes où des personnes qui n'ont pas bénéficié d'un statut de réfugiés ne seront pas reconduites parce que tout le monde admet qu'elles seraient coupées en morceaux à l'arrivée ! Par conséquent, soit on les régularise, soit on leur donne un statut de réfugiés, soit on les renvoie chez elles, mais il faut être cohérent à un moment donné.

En ce qui concerne votre seconde question, nous en sommes à un moment où la machine de la reconduite approche de la surchauffe. L'année dernière, le tribunal administratif de Paris n'a pas audiencé les appels sur des arrêtés de reconduite à la frontière qui n'étaient pas accompagnés d'une mesure de rétention. Dans la mesure où un arrêté doit être exécuté dans un délai d'un an, le tribunal administratif était tellement débordé qu'au bout d'un an, les arrêtés étaient caducs et qu'il n'y a pas eu de jugement.

On rencontre beaucoup de situations de ce genre, et c'est encore plus vrai dans le cadre des expulsions que dans les arrêtés de reconduite à la frontière : on obtient des décisions deux ou trois ans après et quand on essaie alors d'écrire à M. Mamadou Sissoko à Dakar pour lui dire qu'il peut revenir, la lettre lui parvient assez rarement, malheureusement.

Me Gérard Tcholakian.- J'ajouterai un mot sur les travailleurs maliens avant d'en venir à la réponse sur le juge administratif. Lorsque j'avais fait une mission d'enquête sur les événements de Saint-Bernard en 1996, je me suis rendu au Mali, où j'ai eu l'occasion de rencontrer l'ambassadeur et le consul de France à Bamako. Le consul m'a fait part d'un paradoxe qu'il faut entendre, même si je ne sais pas sous quelle forme il faut ensuite l'utiliser et l'interpréter. Il m'a dit que l'argent des travailleurs maliens sans-papiers de Paris qui, chaque année, va à Bamako permet, à Bamako, d'acheter des pneus Michelin qui sont fabriqués à Clermont-Ferrand ou des ailes de Peugeot qui sont fabriquées à Sochaux, en faisant ainsi travailler des travailleurs français : lorsqu'on se promène dans les rues de Bamako, on voit en effet souvent de vieilles 404 Peugeot chaussées de pneus Michelin.

C'est un paradoxe et il faut le prendre comme tel, mais je pense que, dans les questions d'immigration, au-delà de notre légitimité d'avocat, il faut se rendre compte que, lorsque la France envoie des subventions et des aides entre les mains d'organisations gouvernementales, elle n'a jamais l'assurance que l'argent arrive de façon précise au point où cela est nécessaire. En revanche, lorsque des associations maliennes de travailleurs à Paris en situation régulière envoient de l'argent dans la région de Kayes pour financer un dispensaire, on est certain que le dispensaire, lui, sera construit et fonctionnera. C'est un élément à prendre en compte.

Quant au juge administratif, j'ai envie de vous dire que c'est l'espoir de la profession d'avocat car cela pourrait enfin nous permettre d'obtenir un recours effectif, c'est-à-dire dans un délai décent. Il n'est pas acceptable qu'actuellement, dans les contentieux de refus de visa, qui sont extrêmement difficiles parce que la personne qui est à l'étranger doit contacter un avocat en France, le Conseil d'Etat statue au bout de trois ou quatre ans. Il en est de même en matière de délivrance de titres de séjour ou de refus de regroupement familial.

Le juge administratif n'est pas fautif : il a les moyens qu'on lui donne et il y a peut-être une complicité de la part de l'administration à ne pas lui donner les moyens nécessaires, mais il faudrait au moins mettre en place une procédure dans des délais décents. Sur ce point, on aura beau nous donner tous les textes que l'on veut, les plus répressifs ou les plus ouverts ; la profession d'avocat veut pouvoir exercer des droits dans un délai décent.

Enfin, je vais vous donner un exemple de fabrique de clandestins en évoquant devant vous un dossier : celui d'un jeune homme qui a obtenu à 16 ans et demi son Bac au lycée français de Rabat, qui est entré au lycée Henri IV à Paris, où il a suivi une classe préparatoire, et qui est entré ensuite à l'Ecole des Mines pour en sortir l'année dernière, à 21 ans, ingénieur des Mines. Il vient de présenter une demande de changement de statut d'étudiant en carte de salarié, ce qui lui a été refusé alors qu'une entreprise de haut niveau, qui cherche chaque année des ingénieurs à l'Ecole des Mines (dont ne sortent que cent ingénieurs par an), avait besoin de lui parce que c'est un ingénieur de haut niveau, qu'il a 21 ans, qu'il parle l'arabe et qu'elle a un marché sur le Maghreb !

Voilà les hérésies que fabriquent chaque jour les administrations !

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Je ne ferai pas de commentaires sur ce point, mais j'ajouterai simplement une autre question. Le Conseil national des barreaux a-t-il des informations sur la situation en outre-mer ?

Me Gérard Tcholakian.- Oui, notamment pour avoir fait une mission d'enquête sur la situation en Guadeloupe et dans l'île de Saint-Martin ainsi qu'en Guyane. C'est une situation difficile, notamment en Guyane, où il se pose des problèmes de frontière. C'est ce qui explique qu'il y ait autant de reconduites prononcées et exécutées en Guyane. Le problème, c'est que, lorsqu'on a reconduit en barque la personne de l'autre côté du Maroni, elle peut revenir le lendemain. C'est donc un tonneau sans fond.

J'ajoute qu'il existe des procédures dérogatoires qui n'offrent pas les mêmes garanties et que les barreaux doivent porter ces contentieux à bout de bras. Nous n'avons pas tous les détails en métropole, mais nous pourrons éventuellement compléter les informations que je peux vous donner à cet instant.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Je souhaite en effet, monsieur le président, que la commission ait ces informations sur la situation en Guyane et, éventuellement, à Mayotte. Si vous avez des éléments et si vous pouvez les transmettre à la commission, ce sera parfait.

M. Georges Othily, président.- Monsieur Parrat, vous avez évoqué le problème de l'ordonnance de 1945. Pensez-vous que l'on devrait revoir entièrement cette ordonnance ? Quel est votre sentiment de juriste sur ce point ?

Me Pierre Parrat.- Monsieur le président, la société évolue. Lorsque, en 1945, le législateur est intervenu, la situation n'avait rien à voir avec celle que nous connaissons aujourd'hui. De même que nous modifions et adaptons régulièrement notre droit à la société actuelle, aux changements et aux bouleversements de notre société, de même il faut effectivement changer l'ordonnance de 1945.

Elle a été modifiée un nombre considérable de fois depuis 1945 (23 fois me semble-t-il), ce qui est absolument insensé. Il faut donc qu'une bonne fois pour toutes, le législateur reprenne l'ensemble des textes qui existent, colle à la réalité que nous connaissons aujourd'hui et rédige un texte qui corresponde à notre époque. Il sera ce qu'il sera et les juristes que nous sommes l'appliqueront après avoir plaidé devant les juridictions pour faire valoir les arguments des gens qui nous ont choisis.

M. Georges Othily, président.- Nous vous remercions, messieurs, des informations que vous nous avez apportées et nous vous demanderons sans doute un certain nombre de précisions ultérieurement.

Audition de M. Patrick DELOUVIN,
responsable des questions relatives aux réfugiés au sein d'Amnesty International
(13 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Mes chers collègues, je remercie M. Patrick Delouvin, d'Amnesty International, d'avoir répondu à notre invitation.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. Patrick Delouvin prête serment.

M. Georges Othily, président.- Je vous propose de commencer l'audition par un exposé liminaire, après quoi nous serons amenés à vous poser quelques questions.

M. Patrick Delouvin.- Pour mon exposé liminaire, je me suis permis de vous préparer un petit document dont j'ai une dizaine d'exemplaires, que je vous remets et que je vais parcourir rapidement avant de me prêter au jeu des questions-réponses avec plaisir.

Nous sommes heureux d'être reçus par votre commission d'enquête. Nous n'avions pas beaucoup d'informations plus précises sur le contenu des informations que vous souhaitiez obtenir et sur la position de notre organisation sur ces questions. Je rappelle donc que le rôle d'Amnesty International, dans le domaine du droit des étrangers, est de chercher à s'opposer au renvoi des personnes vers le danger. Le rôle d'Amnesty est de vérifier que, lorsqu'une personne est en dehors de son pays et qu'elle risque d'être renvoyée vers son pays d'origine ou un pays tiers qui va lui-même la renvoyer vers son pays d'origine, tout est fait pour qu'il n'y ait pas de risque pour sa vie et sa sécurité. Grosso modo, cela consiste, la plupart du temps, à vérifier que ces personnes puissent avoir accès à une procédure d'asile.

Notre travail est suivi au niveau international, au niveau européen -nous avons un bureau à Bruxelles- et au niveau d'un certain nombre de sections dans le monde. Nous suivons, bien sûr, la situation des droits de l'homme dans un certain nombre de pays, mais aussi la situation du droit à l'accès à une procédure d'asile et nous faisons en sorte que les procédures d'asile qui existent dans certains pays soient respectueuses des droits internationaux et permettent une identification correcte de toutes ces personnes.

Amnesty reconnaît aux Etats le droit et même le devoir de contrôler leurs frontières et l'accès à leur territoire : cela leur permet en effet de protéger leurs citoyens et toutes les personnes qui vivent sur leur territoire. Mais elle leur demande également de respecter les textes internationaux. Cela va me permettre de revenir sur un certain nombre de textes internationaux qu'il nous paraît très important de respecter en ce qui concerne l'objet de votre commission d'enquête.

Le premier est la convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants. C'est une convention qu'Amnesty demande à tous les Etats dans le monde de signer et de ratifier. Amnesty International mène donc des actions pour que la France signe et ratifie cette convention internationale que je cite parce qu'elle permet de protéger les migrants en situation régulière, mais également en situation irrégulière. Dans ce domaine, il me paraît essentiel de rappeler la nécessité de signer et de ratifier cette convention.

Deuxièmement, il faut rappeler l'importance de la convention de Genève relative au statut des réfugiés de 1951, dont l'article 33 contient le principe du non-refoulement, c'est-à-dire l'interdiction de renvoyer un réfugié vers le danger, ce qui est un peu le rôle d'Amnesty, et dont l'article 41 prévoit que les Etats contractants ne doivent pas appliquer de sanctions pénales aux étrangers du simple fait de leur situation irrégulière sur le territoire d'un Etat. La convention de Genève est donc essentielle pour notre travail et je pense qu'il faut la rappeler quand on parle des migrations clandestines.

Troisièmement, je pense qu'il est utile d'évoquer la convention internationale des droits de l'enfant, parce que, comme on le sait, on rencontre des situations de mineurs isolés, demandeurs d'asile ou non, sur notre territoire mais aussi à nos frontières. Amnesty travaille au sein de l'ANAFÉ, l'Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers, en ce qui concerne le suivi de la situation aux frontières, principalement à Roissy, puisque l'énorme majorité des demandeurs d'asile qui arrivent aux frontières extérieures françaises arrivent par l'aéroport de Roissy. Dans le cadre de notre association, de l'ANAFÉ et de bien d'autres organismes, nous essayons de suivre la situation qui prévaut à toutes les frontières extérieures, notamment dans les ports, où très peu de demandes d'asile sont enregistrées, ce qui nous inquiète particulièrement.

Il convient également, bien sûr, de rappeler la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, et en particulier son article 3 : « Aucun Etat partie n'expulsera, ne refoulera ni n'extradera une personne vers un autre Etat où il y a des motifs sérieux de croire qu'elle risque d'être soumise à la torture. »

S'il me paraît intéressant de rappeler cette convention essentielle, c'est que le Comité contre la torture vient d'examiner le troisième rapport périodique sur la France et de critiquer le caractère expéditif de certaines procédures d'asile dites prioritaires, non seulement aux frontières mais aussi dans les centres de rétention.

Autre convention importante : la convention européenne des droits de l'homme, qui est bien connue et dont l'article 3 interdit à un Etat membre du Conseil de l'Europe de renvoyer tout demandeur d'asile vers le danger.

Je cite aussi deux éléments importants :

- une résolution récente de l'assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, qui vient de se prononcer sur les procédures accélérées, parmi lesquelles la procédure prioritaire en France ;

- la visite récente du commissaire aux droits de l'homme qui a visité des centres de rétention et des zones d'attente et qui s'est prononcé sur ces situations d'étrangers en situation irrégulière et sur les difficultés d'accès à des procédures d'asile.

J'en arrive, toujours dans le cadre du Conseil de l'Europe, à la convention sur la lutte contre la traite des êtres humains, dont Amnesty International a beaucoup suivi la rédaction avec l'organisation Anti-Slavery International et que nous appelons les Etats du Conseil de l'Europe à signer et à ratifier. En effet, il nous semble que cette convention vient proposer un certain nombre de solutions pour assurer la protection des personnes qui sont victimes de la traite des êtres humains et qui seraient en situation irrégulière. Il nous paraît essentiel de rappeler la nécessité, pour la France, de signer ces textes internationaux ou régionaux dans le cadre de vos travaux, monsieur le président.

Cela étant précisé, je pense qu'on ne peut pas examiner toutes ces situations d'immigration dite clandestine sans parler du calendrier fourni de l'Union européenne.

A travers l'observation que notre bureau de Bruxelles et nos bureaux nationaux en font depuis des années et par le travail que nous menons auprès des gouvernements et du Parlement, nous espérons rencontrer prochainement les délégations du Sénat et de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne. C'est un nouvel appel que je vous remercierai de transmettre, parce qu'il y a un calendrier fourni et des documents en préparation très importants pour l'avenir du droit d'asile et de l'accès au territoire.

Amnesty International regrette que, dans ce domaine du contrôle des flux migratoires, on parle beaucoup de gestion contrôlée et de meilleure gestion de l'accès au territoire. Cela nous inquiète dans notre travail sur l'asile, mais aussi dans notre travail sur le respect de l'accès aux procédures d'asile pour les personnes en quête de protection sur leur territoire : on voit de plus en plus de textes et de dispositions opérationnelles dont le Parlement européen n'est même pas saisi, qui sont pris notamment par des groupes comme le G5 (dont je rappelle ici l'existence et qui compte cinq Etats membres : Allemagne, Espagne, France, Italie et Royaume-Uni) sans un regard démocratique suffisant et qui ont pour conséquences de rendre plus difficile l'accès au territoire et aux procédures d'asile. On constate une chute très importante, ces dernières années, de l'accès au territoire commun de l'Union européenne pour les demandeurs d'asile, puisqu'on est passé de 700.000 à 300.000 demandes d'asile sur les 25 Etats membres ces dernières années.

Je passerai rapidement sur le déséquilibre qui apparaît entre les décisions de contrôle des flux migratoires et de protection des réfugiés. Dans notre document, nous rappelons un certain nombre de mesures qui sont en place en ce moment : l'Agence des frontières extérieures de l'Union, les réseaux d'officiers de liaison « immigration » et les interceptions en mer. Toutes ces notions, malheureusement pour nous, viennent empêcher l'accès aux procédures d'asile d'un certain nombre de personnes et les poussent vers les filières de migration irrégulières et vers le danger, comme nous le savons tous, avec les conséquences de décès que cela peut avoir pour les personnes qui cherchent à fuir par le détroit de Gibraltar, vers les Canaries, vers Lampedusa, la Sicile ou Malte, selon que ces personnes fuient des pays comme le Maroc, la Libye ou d'autres pays d'Afrique du nord.

Il nous paraît également important de souligner le développement des accords de réadmission parce que, trop souvent, ces textes parlent d'accès aux territoires sans rappeler des principes essentiels comme celui du non-refoulement, que je viens d'évoquer, ou ceux de la convention de Genève.

Quand on parle d'interceptions en mer, d'officiers de liaison « immigration » et de contrôle de nos officiers de liaison européens sur le territoire de pays africains, par exemple, on ne parle malheureusement pas suffisamment de la convention de Genève et du principe de non-refoulement, ce qui entraîne les conséquences que j'ai rappelées : une chute très importante des demandeurs d'asile sur le territoire européen.

J'ai parlé de la dimension extérieure du contrôle des flux migratoires que l'Union européenne déporte vers l'Afrique, en particulier, en tout cas en dehors du territoire de l'Union européenne. J'en arrive à la dimension extérieure de l'asile. L'Union européenne est en train de prendre un certain nombre de mesures pour déplacer éventuellement des examens de demande d'asile en dehors de l'Union européenne, ce qui m'amène à évoquer également les programmes de protection régionaux.

Amnesty n'est pas contre ces programmes de protection régionaux car il est utile que l'Union européenne cherche à venir en aide aux pays d'Afrique du nord qui portent la charge la plus lourde dans l'accueil des populations réfugiées. Il est donc logique que les pays les plus riches, comme ceux de l'Union européenne, financent davantage le HCR ou ces Etats d'Afrique, mais également des Etats comme le Pakistan ou l'Iran qui accueillent le plus grand nombre de réfugiés d'Irak ou d'Afghanistan, mais il ne faudrait pas que les efforts de l'Union européenne pour ces programmes de protection régionaux poussent ces Etats membres à dire qu'ils n'examineront plus les demandes d'asile des personnes qui seront passées par ces Etat tiers, en Afrique ou ailleurs, notamment la Tanzanie ou la Biélorussie. Autrement dit, il ne faudrait pas que l'Union européenne se défausse de l'examen des demandes d'asile sur des pays dont les procédures d'asile sont beaucoup moins développées et où la situation des réfugiés serait beaucoup moins respectée.

J'aborde également le règlement Dublin II qui, au sein de l'Union européenne, vise à répartir l'examen des demandes d'asile. Il ne le fait pas, malheureusement, dans un cadre de répartition égalitaire entre les Etats membres, mais a pour effet de pousser les Etats membres de l'Union à renforcer leurs contrôles pour éviter d'accepter des étrangers sur leur territoire de peur d'avoir à être responsables de l'examen de leur éventuelle demande d'asile. L'application de la répartition des charges qu'impose ce règlement Dublin II en application depuis un certain nombre d'années nous inquiète donc.

En ce qui concerne la directive sur les procédures, nous sommes vraiment dans l'actualité, puisque cette directive européenne vient d'être adoptée par l'Union européenne le 1er décembre dernier. Amnesty International avait demandé le retrait de ce texte qui, là aussi, va créer de nouveaux déboutés du droit d'asile du fait de toutes les notions qu'il apporte et apportera lorsqu'il sera transposé dans les législations des Etats membres. Le HCR vient également de le critiquer et d'exprimer ses fortes préoccupations quant à son contenu.

Voilà ce que je voulais dire sur l'Europe.

Il me reste à parler du cas de la France, en revenant sur trois situations particulières pour lesquelles Amnesty suit des cas individuels, s'en préoccupe et s'inquiète des risques de renvoi d'étrangers en situation irrégulière.

La première est celle des étrangers qui sont en situation irrégulière sur le territoire français et qui risquent d'être renvoyés dans leur pays avant même d'avoir pu enregistrer une demande d'asile. Je citerai l'exemple d'un Kurde qui passe par Nice, qui veut rejoindre sa famille à Paris, qui est contrôlé en situation irrégulière à Nice ou sur son trajet vers Paris et qui est mis en procédure prioritaire, une mesure qui a été critiquée par le Comité anti-torture. Or, cette procédure prioritaire ne contient aucune garantie élémentaire puisqu'elle ne prévoit ni recours suspensif, ni titre de séjour, ni allocation pour survivre en attendant l'examen de sa demande.

J'ajoute que, lorsque ces étrangers sont mis en rétention administrative, non seulement ils n'ont pas ces garanties, mais, en outre, ils doivent faire leur demande dans les cinq jours et ils sont privés du droit à un interprète par un récent décret pris en Conseil d'Etat qui nous a beaucoup inquiétés et dont Amnesty International, comme d'autres associations, a demandé l'abrogation.

Nous avons également l'exemple d'Erythréens qui se trouvaient dans cette situation, que nous avons pu aider parce que nous avons eu connaissance de leur cas et qui, heureusement, ont eu gain de cause et ont été reconnus comme réfugiés alors qu'ils ont failli être renvoyés dans leur pays d'origine.

Cette première situation est donc celle des étrangers qui risquent d'être renvoyés alors qu'ils sont en danger.

La deuxième situation concerne des étrangers qui sont sur notre territoire, notamment à Sangatte ou dans le Calaisis, et qui continuent à demander l'asile dans un autre Etat membre parce qu'ils ont leur famille sur place et qu'ils savent que leur communauté va leur venir en aide. Ce sont des personnes qui viennent demander l'asile en Europe en beaucoup plus petit nombre que ces cinq dernières années : leur nombre ne cesse de baisser. Alors que ces personnes voudraient demander l'asile non seulement en France mais également ailleurs, elles se retrouvent bloquées parce que, comme vous le savez, le Royaume-Uni maintient ses contrôles à l'entrée sur son territoire, contrairement aux autres Etats membres de l'Union européenne ou de l'espace Schengen.

Ces personnes sont contrôlées en situation irrégulière et, au moment de demander l'asile, elles se retrouvent dans une situation particulièrement difficile. Certaines hésitent même à demander l'asile en France parce qu'elles voudraient aller ailleurs et elles se retrouvent dans cette situation.

Ce sont à chaque fois des situations douloureuses du fait d'un règlement Dublin II qui s'applique de manière stricte et dure, ce qui nous amène, dans nos associations, à venir en aide à des personnes qui voudraient essayer -mais je n'ose presque pas utiliser ce mot parce que c'est de plus en plus difficile pour eux- de choisir leur Etat membre.

J'en profite pour dire que l'application de Dublin II a été renforcée par le système Eurodac, base de données des empreintes digitales, qui permet la gestion des empreintes digitales des demandeurs d'asile mais aussi de tous les étrangers en situation irrégulière contrôlés dans les 25 Etats membres. Cela me permet de dire que cette notion de clandestins, que je n'aime pas beaucoup parce qu'elle est souvent dévoyée, ou d'étrangers en situation irrégulière, correspond de moins en moins à des étrangers clandestins puisque, par définition, ils sont de plus en plus fichés dans cette base de données de leurs empreintes digitales.

La troisième situation sur laquelle je souhaite revenir est celle des déboutés du droit d'asile. Nous donnons également un exemple : celui d'un Tchadien que nous avons aidé à avoir le statut alors qu'il a failli être renvoyé dans son pays et qui a obtenu son statut après quatre ans de procédure parce que la situation des demandeurs d'asile est précaire et difficile pour beaucoup d'entre eux.

Du fait de la procédure d'asile mise en place par la réforme initiée par la loi du 10 décembre 2003 puis par les décrets de 2004, la situation est beaucoup plus difficile pour les demandeurs d'asile et nous nous retrouvons donc avec un grand nombre de déboutés qui, à notre avis, ne devraient pas l'être, devraient être protégés et devraient être reconnus réfugiés ou bénéficier de la protection dite subsidiaire qui a été mise en place.

Voilà les éléments que je pouvais apporter sur le thème de votre commission d'enquête, en me penchant principalement sur le cas des étrangers en situation irrégulière et des personnes qui, à notre avis, sont en danger si on les renvoie dans leur pays d'origine. Il ne faut surtout pas oublier les textes internationaux, les textes européens et les textes prévoyant l'accès aux procédures d'asile pour tous ces étrangers, à quelque étape que ce soit, qui sont dans une situation particulièrement difficile du fait de la fermeture des frontières de l'Union européenne.

M. Georges Othily, président.- Merci, monsieur Delouvin. Je passe la parole à notre rapporteur et je la donnerai ensuite à nos collègues qui me la demanderont.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai une première question à vous poser. Vous avez évoqué plutôt la situation en métropole. Avez-vous une vision ou une opinion sur la situation de l'outre-mer, notamment dans les collectivités locales qui dépendent de la France ?

M. Patrick Delouvin.- C'est une très bonne question. Nous manquons d'informations sur l'outre-mer, même si nous savons que la situation y est très particulière, et il faudrait l'examiner selon chaque cas entre départements, territoires et régions. Les situations sont extrêmement diverses entre Mayotte, la Guadeloupe ou la Guyane.

Moi-même, il y a quelques années, j'ai eu l'occasion de travailler sur la situation des Haïtiens et j'avais constaté les difficultés que rencontraient ceux qui se retrouvaient privés d'un accès à la procédure de demande d'asile. Aujourd'hui, c'est davantage la Guadeloupe qui fait l'objet d'une augmentation importante du nombre de demandes d'asile déposées par les Haïtiens.

La réponse de l'Etat est en cours et elle a eu lieu en plusieurs phases. On a commencé par mettre en place ce qu'on appelait les visioconférences, qui permettaient de dialoguer avec l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Nous nous étions penchés sur les conditions qu'il fallait réunir si les visioconférences étaient mises en place, notamment pour que l'interprète soit aux côtés du demandeur d'asile et non pas dans les bureaux à Paris, parce que cela pouvait renforcer la confiance du demandeur d'asile d'être à côté d'une personne plutôt que de voir deux personnes sur un écran.

Après cette période de visioconférences, nous en sommes maintenant à une période où la commission des recours devrait créer des séances dans certaines collectivités d'outre-mer. L'OFPRA a ainsi envoyé des missions sur place, dans certaines régions, notamment en Guadeloupe et en Guyane, parce que les visioconférences étaient difficiles à mettre en place du fait de leur coût et du décalage horaire. Nous constatons donc en ce moment que l'on tente de mettre en place un meilleur accès pour les demandeurs d'asile.

En effet, je ne vous cache pas que, lorsque nous avons été alertés par des demandeurs d'asile haïtiens qui étaient convoqués à l'OFPRA en banlieue parisienne ou à la commission des recours des réfugiés, qui est également en banlieue parisienne, il était très difficile pour eux de se déplacer, de financer le voyage et de trouver un hébergement à Paris. Il est donc important de faire une enquête sur ces situations. A Mayotte, par exemple, on trouve des ressortissants du Rwanda ou des régions des grands lacs africains et il est donc très important d'examiner attentivement ces questions et de trouver des solutions.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Vous avez évoqué tout à l'heure les conditions de vie des demandeurs d'asile. Pouvez-vous nous en dire un peu plus et indiquer à la commission les analyses que vous avez faites sur ce point ?

M. Patrick Delouvin.- Je vous remettrai également un document que nous venons de publier et d'envoyer au Premier ministre sur le bilan de la réforme de l'asile. Nous en faisons l'analyse sur l'application des textes, mais aussi sur les conditions d'accueil.

Sur les conditions d'accueil, des moyens très importants ont été donnés par l'Etat en termes de places dans les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), mais les conséquences n'en sont pas encore assez palpables pour les demandeurs d'asile, si bien que beaucoup d'entre eux restent en dehors de ces CADA, en vivant avec une allocation de 300 euros qui s'interrompt au bout d'une année alors que, le plus souvent, l'examen de la demande d'asile continue plus longtemps qu'une seule année. Les étrangers se retrouvent ainsi convoqués à la commission des recours alors qu'ils n'ont plus rien pour vivre, ce qui est une situation très difficile.

Par conséquent, l'allocation est très faible, son versement est trop court et le nombre de places en CADA est supérieur mais encore insuffisant. J'ai retenu qu'en 2004, seulement 10 % des demandeurs d'asile adultes avaient pu être hébergés dans les CADA parce qu'un grand nombre de demandeurs restaient plus longtemps que de raison, si je puis dire, ce qui empêchait une rotation.

De même, alors que les réfugiés statutaires, normalement, avaient droit à des places dans les centres provisoires d'hébergement, le nombre de ces places n'a pas augmenté depuis une dizaine d'années : il est resté proche de 1.028. La situation est donc difficile pour eux parce qu'il est difficile de rentrer dans les CADA et que, pour ceux qui n'y sont pas, l'allocation mensuelle est très maigre.

Il faut remarquer également, comme le constatent les spécialistes qui gèrent les CADA, que le relatif confort et l'aide qu'un demandeur d'asile peut avoir dans un CADA lui rendent plus facile l'obtention de l'asile. En effet, si le pourcentage global d'obtention du statut de réfugié est de 10 à 15 %, il monte à 50 % ou plus pour ceux qui sont dans les CADA. Ils y trouvent une sorte de relatif « confort », si je puis dire ou, du moins, une sécurité et un conseil juridique normal.

M. Georges Othily, président.- Merci. Je donne la parole à M. Louis Mermaz.

M. Louis Mermaz.- Monsieur le président, M. Delouvin nous a fait le tableau de la situation qui résulte de la nouvelle loi du 10 décembre 2003 et des décrets d'application et nous connaissons très bien son association. Je voudrais néanmoins lui demander comment il est saisi par des demandeurs d'asile en difficulté, qui doivent être divers, de quels moyens il dispose, s'il peut nous indiquer, en gros, le taux de réussite qu'il obtient lorsqu'il intervient et s'il note une évolution dans les résultats qu'il a pu obtenir au cours des dernières années.

M. Patrick Delouvin.- Comment fonctionnons-nous ? Nous sommes une association de militants et nous avons une vingtaine de milliers de membres d'Amnesty International en France. Tous ne s'occupent pas des questions d'asile, malheureusement, et quelques-uns de nos 380 groupes de militants locaux et régionaux, que certains connaissent peut-être parce qu'ils vous approchent pour attirer votre attention sur certaines situations (la peine de mort aux Etats-Unis ou la situation en Irak ou dans les grands lacs, par exemple) interviennent parfois sur l'asile.

Le document intitulé Point sur la réforme du droit d'asile en France, que nous avons envoyé au Premier ministre, que je vous remets, monsieur le président, et qui va peut-être vous être envoyé par certains de nos militants, a pour but d'attirer votre attention sur certaines situations sur le terrain.

Certains de nos militants travaillent donc sur ces questions et nous connaissons les situations décrites dans ce rapport par les membres d'Amnesty qui sont à Grenoble, Clermont-Ferrand, Paris, Toulouse ou Bayonne et nous essayons, dans la limite de nos moyens, de venir en aide à ces personnes. Cependant, il ne suffit pas d'aider les personnes sur le plan individuel ; il nous faut aussi alerter l'opinion publique. Nous allons diffuser ce rapport le plus largement possible dans nos milieux militants pour informer ceux-ci, mais aussi pour faire en sorte qu'eux-mêmes puissent diffuser ces informations autour d'eux. Il nous semble donc utile d'agir au cas par cas pour certaines personnes, mais il nous paraît surtout essentiel de diffuser nos observations un peu partout en France, notamment auprès des parlementaires.

Est-ce plus ou moins dur actuellement ? Je répondrai qu'en tout cas, il est plus difficile de travailler aujourd'hui sur ces notions parce que nos militants agissent sur les situations nationales de leur pays et sur les situations locales de l'asile, mais nous devons aussi travailler de plus en plus sur les questions européennes. Nous nous penchons en particulier sur le rapprochement des politiques d'asile européennes.

Quant à l'externalisation et à ce qui se passe en dehors de l'Union européenne, nous essayons de suivre ce qui se passe en Lybie ou au Maroc avec les refoulements. Je suis allé moi-même au Maroc à deux reprises récemment pour dialoguer avec des associations sur le terrain. Il est de plus en plus utile de voir ce qui se passe en dehors de notre seul territoire national et cela nous occupe donc de plus en plus.

M. Louis Mermaz.- Pouvez-vous nous donner un taux de réussite ?

M. Patrick Delouvin.- Je suis incapable de vous le donner. Nous essayons d'intervenir pour des situations difficiles soit auprès de l'OFPRA, soit auprès de la commission des recours, soit auprès des préfectures ou du ministère, mais le taux de réussite est très insuffisant. Il est très difficile d'obtenir gain de cause.

Dans cette note que je vous remets aujourd'hui et dans le rapport que nous avons envoyé au Premier ministre dont je vous ai remis un exemplaire, nous citons un certain nombre de cas pour lesquels nous avons remporté certains succès, mais, pour l'un des cas que nous mentionnons, celui des deux Erythréens qui étaient dans un centre de rétention, il a vraiment fallu un concours de circonstances important pour que ces personnes obtiennent gain de cause : un chercheur d'Amnesty sur l'Erythrée, qui est sur notre siège de Londres, a pu s'entretenir, via un interprète, avec l'un des deux étrangers qui étaient dans le centre de rétention du nord de la France, les associations du Nord nous ont donné des informations et nous avons eu nous-mêmes la possibilité d'intervenir un vendredi soir à un autre niveau qu'à celui du préfet qui était déjà parti ; c'est le HCR qui, un vendredi, a pu relayer notre action au niveau de l'OFPRA, lequel a bien voulu réexaminer la demande. Sans ce concours de circonstances, ces personnes auraient été renvoyées en Erythrée.

M. Louis Mermaz.- J'ai connu cela avec une Ivoirienne que nous avons pu libérer un samedi à 18 h 00, le fonctionnaire ayant pris sur lui de prendre cette décision en disant qu'il était fier de le faire, alors que l'avion pour Abidjan devait l'emmener à 22 h 00 : elle était du nord de la Côte d'Ivoire et il était hors de question qu'elle arrive à Abidjan. Cela s'est joué à deux heures et c'est arrivé parce que nous étions passés dans le centre de rétention du Mesnil-Amelot.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Sur cette question des prétendus « faux déboutés » ou « faux demandeurs d'asile » qui ont été déboutés, l'association France-Terre d'asile nous a donné un chiffre impressionnant en nous disant que, lorsque les demandeurs d'asile étaient accompagnés, plus des trois quarts réussissaient à obtenir l'asile alors que, lorsqu'ils ne l'étaient pas, on arrivait à des chiffres très faibles.

Aujourd'hui, vous nous dites que les garanties posent de vrais problèmes, notamment les droits de la défense, le droit des interprètes pour déposer les demandes et les questions de refoulement, y compris à la descente d'avion, les étrangers n'ayant même plus le temps de faire leur demande d'asile. J'aimerais savoir si, en tant qu'ONG reconnue, vous avez formé une procédure ou un recours pour permettre à la France de se ressaisir sur ces questions.

M. Patrick Delouvin.- Dans le rapport que nous avons envoyé au Premier ministre, nous citons des cas pour lesquels il a été nécessaire d'alerter la Cour européenne des droits de l'homme parce que nous n'avions pas réussi à obtenir gain de cause. L'étranger était en zone d'attente et il risquait d'être renvoyé très rapidement. Cette situation continue à nous inquiéter et nous estimons que son dossier n'a pas été examiné suffisamment attentivement dans cette procédure à la frontière qui est critiquée par le Comité contre la torture des Nations Unies.

Nous travaillons donc beaucoup aux frontières. Je n'ai pas cité ce chiffre dans mon exposé liminaire, mais il est dans le document que je vous ai remis : on constate en effet une chute très importante du nombre des demandes d'asile à toutes les frontières extérieures, puisque nous en étions à 10.000 demandes d'admission au titre de l'asile en 2002 à toutes les frontières extérieures de la France (principalement dans l'aéroport de Roissy, mais aussi dans les ports, notamment à Bayonne ou à Marseille) et que nous sommes passés à 2.500 demandes en 2004. Je pense qu'en 2005, il y en aura également environ 2.000.

Cela nous inquiète beaucoup. Certes, il serait stupide de dire qu'il faut qu'il y en ait 10.000 chaque année, mais on peut craindre qu'un certain nombre de ces personnes, entre les 10.000 et les 2.500, n'aient pas pu arriver pour différentes raisons. Beaucoup ont pu être stoppées en amont, notamment par les officiers de liaison « immigration » de l'Union européenne et de la France.

Un jour, lorsque je suis revenu du Burkina-Faso, mon passeport a été contrôlé bien sûr par les autorités de ce pays, mais, ensuite, il l'a été par un policier de la police de l'air et des frontières (PAF) sur le tarmac de l'aéroport de Ouagadougou. Ces officiers de liaison « immigration » établissent des contacts avec les autorités des pays dans lesquels ils se trouvent, mais ils peuvent aller jusqu'à doubler eux-mêmes les contrôles des passagers. Si une personne en danger au Burkina-Faso, par exemple, qui a réussi, en donnant une petite pièce ou un petit billet, à passer les contrôles de la police locale, se heurte ensuite au contrôle renforcé du policier de la PAF, en uniforme français, que va faire ce policier sur le tarmac de l'aéroport de Ouagadougou et quelle instruction a-t-il ?

Les contrôles commencent là-bas et il y a aussi, bien sûr, les sanctions des transporteurs. Alors que le Parlement doit publier chaque année une information sur l'application de cette législation prévoyant des sanctions pour les transporteurs, je ne pense pas que des chiffres récents ont été donnés, le dernier rapport remontant à plusieurs années.

Après les sanctions contre les transporteurs, il y a encore le contrôle à l'arrivée à Roissy, ce qu'on appelle les contrôles « en porte d'avion ». Certains d'entre vous ont été vigilants sur ces questions et ont été voir la manière dont les choses se passaient dans les aéroports, mais ces contrôles font que des personnes sont maintenues quelques heures dans la zone d'attente. Malheureusement, la nouvelle législation de 2003 a changé la donne et cette notion de jour franc auquel les étrangers qui arrivaient à la frontière, en particulier à Roissy, avaient droit pour se retourner, prendre contact avec une personne, avec leur consulat s'ils le voulaient, ou au moins avec un ami, une association ou un avocat, a été complètement modifiée par la nouvelle loi et n'est donc plus appliquée systématiquement. Autrement dit, les étrangers peuvent être refoulés dans les premières 24 heures sans avoir le droit de contacter la personne de leur choix.

Toutes ces notions, mesures et dispositions expliquent cette chute très importante du nombre de demandes d'asile de 10.000 à 2.500.

M. Christian Demuynck.- A votre avis, combien de demandeurs du droit d'asile renvoyés dans leur pays d'origine risquent un danger en retournant là-bas ? Peut-on évaluer ce nombre ?

M. Patrick Delouvin.- C'est très difficile. Tout d'abord, on doit se demander combien de déboutés du droit d'asile sont renvoyés. Dans notre rapport remis au Premier ministre, je cite un chiffre que j'ai trouvé dans le rapport établi par Mme des Egaulx au nom de la Commission des finances de l'Assemblée nationale et qui a été donné par le directeur de la police aux frontières au ministère de l'intérieur : il y aurait 20 % de déboutés du droit d'asile qui seraient effectivement reconduits dans leur pays.

On peut penser, comme nous l'écrivons dans notre rapport, que l'administration, du moins je l'espère, veille à ne pas renvoyer trop d'étrangers vers le Congo, le Rwanda, l'Irak, le Sri Lanka ou la Côte d'Ivoire. On peut donc espérer que les préfectures font preuve d'une plus grande attention et d'une plus grande vigilance à l'égard du renvoi de ces personnes dans un certain nombre de pays où les violations des droits de l'homme sont avérées.

J'en profite pour dire que nous sommes très inquiets aujourd'hui par les déclarations des ministres de l'intérieur successifs (M. Sarkozy, M. de Villepin puis à nouveau M. Sarkozy) qui, ces dernières années, ont dit qu'il fallait multiplier par deux le chiffre des renvois de demandeurs d'asile dans les années qui viennent. Cette accélération voulue sans suffisamment de garanties rappelées aux préfectures nous inquiète beaucoup.

La récente circulaire du ministre de l'intérieur sur la situation des étrangers en situation irrégulière ne rappelle pas non plus, malheureusement, que certains étrangers sont en situation irrégulière mais qu'on ne peut pas les renvoyer parce qu'ils seraient en danger dans leur pays. Là aussi, nous regrettons ces rappels réguliers à la nécessaire augmentation du renvoi des étrangers sans un rappel suffisant des garanties.

Je répète qu'Amnesty International reconnaît aux Etats le droit de contrôler leurs frontières -le problème n'est pas là- mais que, malheureusement, des mesures sont annoncées sans suffisamment de garanties. Dans nos rapports, nous essayons de démontrer que les demandeurs d'asile ne disposent pas des garanties suffisantes dans toutes les procédures, notamment dans celles qui sont dites prioritaires.

Voilà ce que je peux dire sur le nombre de renvois de déboutés.

Que se passe-t-il à l'arrivée ? Il est très difficile de le dire parce que nous ne sommes pas sur le terrain. Dans des pays comme la Turquie ou le Congo, même si nous essayons d'alerter des associations à l'arrivée, notamment l'association turque des droits de l'homme ou l'association « La voix des sans voix » au Congo, il leur est difficile de vérifier ce qui se passe l'arrivée. Nous avons donc très peu d'informations.

Pour notre part, lorsque nous sommes inquiets, nous pouvons alerter une préfecture ou le ministère des affaires étrangères, puisque vous savez qu'une préfecture peut ramener des étrangers dans leur pays avec une escorte. Si ce renvoi a lieu, nous essayons d'alerter la préfecture en lui demandant de nous dire ce qui s'est passé à l'arrivée pour l'étranger débouté du droit d'asile qui a été raccompagné avec une escorte et de nous communiquer les informations contenues dans le rapport des policiers qui composent l'escorte, mais, en général, nous n'avons pas de réponses suffisantes ou sérieuses nous permettant de savoir ce qui se passe. De toute façon, même s'il ne se passe rien à l'instant de l'arrivée de l'avion, il peut y avoir des problèmes par la suite : on sait bien que, dans certaines situations, on peut laisser tranquilles les étrangers à l'arrivée mais les rechercher quelques jours après.

Je peux citer un autre cas difficile : celui d'un Algérien qui avait passé quelques années en prison, qui était frappé d'une interdiction du territoire et pour lequel nous avions pu établir qu'à son arrivée en Algérie, il était resté une dizaine de jours sous le contrôle de la police et qu'il n'avait pas voulu parler ensuite, après les dix jours en question, lorsqu'il avait été libéré. Nous avons craint qu'au cours du séjour qu'il avait subi à son arrivée, les autorités algériennes l'aient menacé pour l'empêcher de raconter ce qui lui était arrivé.

Cela dit, pour répondre à votre question, il est effectivement difficile de savoir vraiment ce qui se passe. Nous avons tous vu ce qui se passait au Maroc, notamment dans les enclaves de Ceuta et Melilla, et nous avons tous lu les informations sur ce qui s'était passé dans les déserts, sur l'océan ou sur la mer Méditerranée, mais nous savons bien qu'il y a eu des situations dramatiques dans les déserts, aux frontières algériennes, pour toutes ces personnes qui ont été refoulées par les autorités marocaines.

M. Georges Othily, président.- Avez-vous des délégués installés en outre-mer ?

M. Patrick Delouvin.- Nous n'avons pas de bureaux, de salariés ou de structures organisées outre-mer. Comme je vous l'ai dit, Amnesty fait partie des associations qui ne demandent pas de subventions au gouvernement. Certaines associations travaillent avec des subventions des Etats, mais, chez nous, sauf dans des cas exceptionnels de programmes d'éducation aux droits de l'homme, a priori, Amnesty International ne demande pas de subventions. Nous ne vivons que par des dons que nous recevons et que nous allons chercher auprès de donateurs privés et nous manquons donc de finances pour avoir suffisamment de personnels.

En tout cas, nous n'avons pas de bureaux outre-mer ; nous n'avons que quelques militants pour lesquels le suivi de l'asile ne fait pas partie du coeur des activités, celui étant plutôt constitué par la diffusion d'informations sur la situation des pays dans lesquels les violations des droits de l'homme sont particulièrement importantes.

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie, monsieur Delouvin, des explications et des renseignements que vous nous avez apportés. Nous pourrons toujours vous joindre si nous avons besoin de précisions supplémentaires.

M. Patrick Delouvin.- Avec plaisir. Merci de votre attention, monsieur le président, mesdames et messieurs.

Audition de Mme Jacqueline COSTA-LASCOUX,
membre du Haut conseil à l'intégration,
directrice de l'Observatoire des statistiques
de l'immigration et de l'intégration (OSII)
(13 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Merci, madame Costa-Lascoux, d'avoir répondu à notre invitation. Vous allez être entendue par notre commission d'enquête sur les immigrés en situation irrégulière.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Mme Jacqueline Costa-Lascoux prête serment.

M. Georges Othily, président.- Pour commencer votre audition, je vous propose de nous faire un exposé liminaire, après quoi le rapporteur et nos collègues vous poseront quelques questions.

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Monsieur le Président, mesdames et messieurs les Sénateurs, je vais certainement vous décevoir sur un sujet aussi complexe qui évolue rapidement et qui, il y a encore trois jours, faisait l'objet de discussions très polémiques à Bruxelles.

Par définition, l'immigration irrégulière ne peut être dénombrée, certes, mais il me semble plus important de dire qu'elle se diversifie en fonction de l'évolution actuelle des flux migratoires et que ce que nous observions au moment de l'affaire des sans-papiers de Saint-Bernard est déjà daté par rapport à ce que nous observons aujourd'hui. J'aimerais donc souligner cette rapidité d'évolution.

Par ailleurs, chaque pays a ses illégaux. Il y a quelques jours, nous avons assisté, à Bruxelles, à un échange un peu vif entre les représentants de la France et les représentants allemands, parce que les Allemands parlaient de l'Europe de l'Est alors que les Français pensaient surtout aux flux illégaux venus du continent africain ou dans les DOM-TOM. Cela pose donc un problème dès que l'on commence à faire des comparaisons internationales.

C'est pourquoi il m'a semblé nécessaire, modestement, de préciser la typologie des situations d'irrégularité avant de dégager quelques données susceptibles de faire des estimations chiffrées, comme vous me l'avez demandé en tant que directrice de l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration.

Je commence donc par cette typologie des situations de l'immigration irrégulière, ou illégale, comme on le dit parfois.

Sociologiquement, on peut distinguer les clandestins et les irréguliers. Par irréguliers, j'entends ceux qui, à un moment donné, ont eu une condition juridique régulière et qui peuvent l'avoir perdue.

Quant aux clandestins, c'est le cas classique de personnes qui tentent de franchir clandestinement des frontières et de s'installer sur un territoire étranger sans être munis de l'autorisation d'entrée et de l'autorisation de séjour. Le cas classique, si j'ose dire, est celui de la personne qui prend ses responsabilités et tente sa chance.

J'évoquerai aussi -c'est un cas très préoccupant qui se développe aujourd'hui- ceux qui entrent par des filières d'immigration clandestine et qui peuvent être de plus en plus victimes du trafic d'êtres humains avec différentes formes de pratiques frauduleuses. Ce sont des situations criminelles qui nécessitent la coopération de toutes les instances policières et judiciaires de contrôle du côté des auteurs de ces filières d'immigration clandestine, mais elles peuvent aussi avoir des conséquences humanitaires d'une extrême gravité nécessitant une coopération internationale dans le domaine de l'humanitaire.

Une autre situation très spécifique se développe dans tous les pays de l'Union européenne : la situation des mineurs sans répondant légal et non accompagnés qui arrivent sans aucun papier. J'avais mis l'accent, il y a quelques années, sur les possibilités de développement de ces mineurs qui sont là parfois pour amorcer des flux d'immigration clandestine.

Ce sont les trois cas de clandestinité.

Enfin, il y a les irréguliers et, tout d'abord, parmi ceux-ci, ceux que l'on pourrait appeler les « sans-papiers ». Si vous le permettez, je distinguerai, dans ma typologie, les différents cas suivants :

- les étrangers qui sont entrés régulièrement avec un visa et qui n'obtiennent pas le titre de séjour sollicité ;

- ceux qui sont entrés avec un visa « Schengen » de court séjour donnant libre accès à l'espace Schengen et qui circulent (nous n'avons quasiment pas de données à leur sujet) ;

- ceux qui n'ont obtenu que des documents de séjour précaire : autorisation provisoire de séjour (APS), convocation, récépissé de demande de titre de séjour (juridiquement, on est très proche de la situation d'irrégularité si on se maintient avec une APS qu'on ne peut pas renouveler éternellement, mais ce sont quand même ces titres de séjour précaires dont vont se saisir des employeurs et on peut donc connaître une situation d'irrégularité du séjour alliée à une régularité du contrat de travail parce qu'on a commencé par une APS) ;

- les étrangers mineurs qui sont entrés tout à fait régulièrement au titre du regroupement familial, mais qui ne vont pas se présenter en préfecture au moment où ils vont accéder à la majorité et qui n'auront donc pas de titre de séjour ;

- ceux qui n'obtiennent pas le renouvellement de leur titre provisoire ou temporaire et qui se maintiennent sur le territoire (au titre de l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration, nous travaillons avec le ministère de l'intérieur et nous ne cessons de demander des chiffres sur les renouvellements et les changements de titre de séjour, ce qui est possible avec l'outil Infocentre, mais, lorsqu'on connaît la cellule statistique du ministère de l'intérieur, on ne peut pas s'étonner de ne pas avoir les chiffres étant donné la faiblesse des moyens en personnel et même le caractère spartiate de leurs conditions de travail sous les combles du ministère ; c'est la qualité des personnes et les conditions de travail qui ne permettent pas toujours d'apporter ces éléments) ;

- ceux qui ont été en situation régulière, mais qui ont perdu leurs papiers : certains les ont déchirés et d'autres se les sont fait dérober (comme vous le savez, un défaut de preuve de la régularité du séjour vaut très souvent de tomber dans ce qui est considéré comme une situation d'irrégularité alors que nous ne sommes qu'au niveau de la preuve : un droit sans preuve, surtout en cette matière, conduit très vite à la privation du droit) ;

- les personnes, de plus en plus nombreuses, qui sont démunies d'état-civil ou d'existence juridique (que pouvons-nous faire à partir du moment où les migrations sont planétaires et viennent soit de pays où il n'y a pas d'état-civil fiable et où l'état-civil peut s'acheter, soit de pays où, par exemple, une femme qui est répudiée peut se trouver parfaitement dépourvue de toute existence juridique prouvée et où un enfant né hors mariage n'a pas d'existence juridique ?)

Autre point différent : celui des ressortissants des dix nouveaux Etats-membres de l'Union européenne qui, depuis le 1er mai 2004, sont soumis à des mesures transitoires de deux à sept ans les obligeant, s'ils souhaitent exercer une activité économique en France, à solliciter un titre de séjour valant autorisation de travail. Nos enquêtes sur le terrain montrent que tous ne demandent pas le titre. C'est une situation à examiner qui est différente de celle des autres. Ils devraient avoir un titre s'ils ont une activité alors qu'ils n'ont pas de titre.

Je ne parle pas de tous ceux qui ont des visas étudiant et qui, finalement, ne demandent pas le titre, mais nous verrons ce qui va se passer avec les projets de réformes proposés.

Je pense qu'il est très important d'avoir cette typologie parce que cela nous donne les moyens de mesurer les choses en fonction de ces différentes situations.

Mon deuxième point concerne la mesure de cette immigration irrégulière. Je dis bien irrégulière et non pas clandestine car les clandestins sont une catégorie à l'intérieur des irréguliers, même s'ils sont tous dépourvus de titre, et j'ai fait là une typologie à la fois sociologique et juridique.

L'immigration irrégulière peut être estimée à partir de certaines données correspondant à ces diverses formes de migration irrégulière. Certaines données sont vérifiables mais partielles et d'autres constituent des moyens indirects de comptage. Je distingue donc les deux types de sources. Vous avez déjà dû entendre parler de tout cela, mais j'ai essayé de répertorier les éléments sur lesquels nous aimerions travailler et cela correspond aux demandes de l'Observatoire vis-à-vis des différents ministères. Derrière chaque mode de comptabilité, il y a très souvent des propositions et des demandes faites au ministère.

Les premières sont des mesures fiables mais partielles.

Nous avons tout d'abord le nombre de personnes interpellées, poursuivies ou condamnées pour infraction au séjour qui se trouvent en détention, par exemple. Nous pourrions avoir des chiffres bien mieux élaborés sur ces questions. Ayant moi-même travaillé pendant dix-huit mois à la maison d'arrêt de la Santé et ayant fait l'accueil des détenus trois soirs par semaine, j'ai vu à quel point on pourrait améliorer certaines choses.

Je tiens notamment à mettre l'accent sur la question du cumul d'infractions. Le fait de ne pas posséder de titre est souvent constaté mais aussi, très souvent, à l'occasion d'autres infractions qui, elles, demandent des preuves. Il serait donc intéressant de voir comment, aujourd'hui, le cumul d'infractions joue sur la question de l'irrégularité du séjour.

Ensuite, nous avons le nombre de personnes qui ont fait l'objet d'une décision d'éloignement du territoire (reconduite à la frontière, expulsion, interdiction du territoire, mesure judiciaire ou administrative) comparé à celui des mesures réellement effectuées. Le ministère de l'intérieur travaille beaucoup sur ce point et je ne le développerai donc pas.

Enfin, nous avons le nombre de décisions prises en application de l'accord de réadmission, même s'il est infime. En tout cas, ce sont des données qui nous permettent de mesurer non seulement l'activité des services ou des titres, mais aussi des personnes.

A côté de ces sources fiables mais partielles, nous avons les sources indirectes qui nous permettent de connaître ou d'approcher un peu mieux la question de l'immigration irrégulière. Dans leur majorité, ces sources ne portent pas directement sur des personnes physiques, si ce n'est pour la question des déboutés du droit d'asile. Elles sont indirectes parce qu'on va en faire une interprétation, à partir de ces chiffres, en pensant qu'une partie plus ou moins importante va correspondre à des personnes qui vont rester sur le territoire, mais ce n'est qu'une interprétation.

La première source correspond au nombre des demandes de titre de séjour déposées comparé au nombre de demandes de titres rejetées et de renouvellements refusés. Quand on disposera d'un tableau plus précis -on y arrive progressivement-, on aura une indication des personnes qui vont se trouver en effet dans une situation irrégulière, sans savoir si elles resteront ou si elles partiront d'elles-mêmes, voire si elles feront l'objet d'une mesure d'éloignement.

La deuxième source est celle des attestations d'accueil pour une durée inférieure à trois mois. Nous disposons maintenant du nombre d'attestations présentées pour validation, d'attestations validées et d'attestations refusées. C'est une indication. Je m'en suis entretenue avec l'Association des maires, mais il n'est pas évident d'avoir des données très précises.

La troisième source est celle qui correspond aux infractions relevées par les inspecteurs du travail. En effet, on peut être en situation régulière en matière de séjour et être en situation irrégulière en matière de travail, mais cela fait au moins quinze ans que nous réclamons d'avoir des données plus fiables concernant l'irrégularité dans le domaine du travail.

Quatrième source (cela devient classique grâce au rapport au Parlement) : les déboutés du droit d'asile présents sur le territoire au moment de la demande et pour lesquels il n'y a pas eu de reconduite à la frontière. Il semblerait, d'après les associations et les enquêtes locales, qu'un nombre non négligeable reste sur le territoire français mais, là encore, ce sont des interprétations.

Nous pouvons aussi comparer le nombre de mineurs entrés au titre du regroupement familial au nombre de ceux qui, à leur majorité, ont obtenu un titre de séjour. Il est d'ailleurs intéressant de croiser ces deux éléments. J'en parlais avec le Collectif associatif civisme et démocratie (CIDEM), au sujet de l'inscription sur les listes électorales.

Autre source intéressante, même si beaucoup de choses restent à faire : le nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'Etat (AME), la loi du 25 juillet 1999 ayant porté création de la couverture maladie universelle et l'AME ayant été prévue particulièrement pour les personnes ne remplissant pas les conditions de stabilité et de régularité du séjour. Nous savons maintenant que ce sont majoritairement des étrangers en situation irrégulière et quelques SDF. Le décret d'application de la loi de juillet 1999 a tardé à venir et beaucoup de juristes ont approuvé le principe en disant toutefois que l'application de la loi posait problème.

Aujourd'hui, c'est un élément très important à prendre en compte, mais j'y apporte deux nuances : d'une part, les étrangers en situation irrégulière ne sont pas ceux qui recourent le plus aux soins médicaux ; d'autre part, certains peuvent avoir été régularisés, y compris au titre de l'aide médicale. Cela peut donc être intéressant, mais il faut faire très attention aux interprétations.

Là encore, on comprend les réticences de l'éducation nationale : les enfants dont les parents sont en situation irrégulière bénéficient -c'est à l'honneur de la France d'ailleurs- d'un droit à l'éducation, et j'espère que l'on maintiendra ce droit à la scolarité, mais les estimations du nombre de mineurs scolarisés dont les parents sont en situation irrégulière ne peuvent être faites qu'à la louche et c'est à l'occasion d'affaires qui ont fait la une des journaux que l'on s'aperçoit que, finalement, il y en aurait 15 000, 18 000 ou 20 000.

Parmi les sources, nous disposons aussi des résultats des mesures mises en oeuvre pour lutter contre les trafics de main-d'oeuvre. A cet égard, je laisserai le ministère de l'intérieur vous apporter toutes ses sources car je n'aurai pas l'outrecuidance de faire son travail. Il en est de même pour l'analyse de l'activité des services et des coûts de la lutte contre l'immigration irrégulière. C'est une façon d'aborder la question.

Je signale simplement qu'au cours de l'une des réunions qui se sont tenues récemment à Bruxelles, j'ai été étonnée d'entendre le représentant du Home Office vanter les mérites d'un rapport que celui-ci avait établi sur l'immigration irrégulière et qui était presque entièrement consacré aux avantages économiques de l'immigration irrégulière pour l'économie britannique. C'est une autre façon d'aborder la question et je le signale, parce que c'est aussi une façon de relativiser les approches chiffrées... (Rires.)

M. Georges Othily, président.- Pourrons-nous avoir communication de ce rapport ?

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Bien sûr. Il est possible de le demander au Home Office.

M. Georges Othily, président.- Il n'est pas habituel que l'on vante les aspects positifs de l'immigration.

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Cela aura eu au moins le mérite de vous faire sourire dans ce catalogue un peu rébarbatif.

J'en arrive à des sources encore plus indirectes -et je prends là ma casquette de chercheur au CNRS- : les indicateurs de pression migratoire. Il est difficile de passer des placements en zone d'attente et des refus d'admission sur le territoire à ce qui pourrait être des interprétations sur le nombre d'étrangers en situation irrégulière en France. Cela peut être des indicateurs de pression migratoire, mais le lien logique avec le nombre d'irréguliers en France n'est pas évident.

Enfin, je terminerai par la question des territoires et départements d'outre-mer, qui est une grande interrogation. Il n'y a pas longtemps, j'ai été auditionnée par la commission des lois à l'Assemblée nationale sur Mayotte, puisque j'avais eu l'honneur et la joie d'y faire une mission sur la question de l'état-civil et des migrations.

Le CICI a déjà proposé des mesures extrêmement partielles et, manifestement, quand on en parle, c'est souvent avec des discours très dramatisés, mais nous avons relativement peu de choses, en dehors, par exemple, du nombre de naissances à l'hôpital de Mamoudzou. C'est donc une question entière et je ne m'aventurerai pas à dire que nous avons les outils de mesure de l'immigration irrégulière dans les DOM-TOM.

J'ai épuisé mon temps, monsieur le Président, et je suis désolée d'avoir fait un exposé en forme de catalogue. Je suis maintenant prête à répondre à vos questions.

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie, madame. Votre exposé a été très clair et je pense qu'avec les pistes que vous avez proposées, nos collègues auront certainement des questions à vous poser.

M. Louis Mermaz.- Le début de la sagesse est de dire que nous savons que nous ne savons rien, comme l'a dit le grand Socrate, mais vous nous avez apporté très peu d'indications chiffrées, madame. En dehors des hypothèses d'enfants scolarisés et des naissances de l'hôpital de Mayotte, nous sommes dans le flou le plus total. Pourriez-vous donc essayer, en tant que chercheur, d'approcher quelques réalités chiffrées pour nous permettre d'avoir des renseignements ?

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- En tant que chercheur, non. C'est justement parce que je suis une scientifique que je ne peux pas le faire.

M. Louis Mermaz.- Et comme membre du Haut conseil ?

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Justement...

M. Louis Mermaz.- Si vous ne le savez pas, qui le saura ? Cependant, il est très important, pour notre travail, que vous disiez que vous ne le savez pas.

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- C'est une question de principe. Le Haut conseil à l'intégration, travaillant sur la question de l'intégration, a décidé très clairement, avec l'accord du conseil scientifique de l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration, dans lequel on trouve M. Charpin, directeur de l'INSEE, le directeur de l'INED et tous les représentants des instituts scientifiques et des grandes administrations, qu'il s'en tiendra à l'immigration régulière, en sachant que, pour la première fois depuis deux ans, le rapport de l'Observatoire ne fait plus l'objet de polémiques. En effet, pour la première fois, il a travaillé avec toutes les administrations sur l'immigration régulière, contrairement à ce qui se passait depuis quinze ou vingt ans, ce qui a fait la une des journaux. Nous disposons ainsi maintenant, sur l'immigration régulière, des données les plus fiables possible qui ont été validées par les différentes administrations et les instituts de recherche.

Sur l'immigration irrégulière, nous avons des pistes, des demandes et des propositions, mais c'est dans le rapport au Parlement que l'on va s'engager dans les estimations chiffrées.

M. Charles Gautier.- Je suppose quand même que vous avez accès à ces chiffres.

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- En tant que directrice de l'OSII, je travaille avec le ministère de l'intérieur, le ministère des affaires sociales, le ministère de l'éducation nationale, etc., et je précise d'ailleurs que notre rapport est sur Internet depuis dix jours, mais je participe aussi, modestement, à l'élaboration du rapport au Parlement.

M. Alain Gournac.- Vous parlez au nom de l'OSII, qui est l'Observatoire des statistiques. De quelles statistiques disposez-vous et quelles statistiques établissez-vous ?

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Il s'agit de l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration et non pas « des statistiques ».

M. Alain Gournac.- Certes, mais comment peut-on avoir une approche de l'immigration et de l'intégration si tout votre travail est fait en dehors des chiffres ? Où sont les chiffres ?

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- J'ai parlé de l'immigration régulière. Pour la première fois depuis deux ans, monsieur le Sénateur, vous avez des chiffres validés sur les visas, sur l'asile, sur les flux de travail, sur le motif de travail et sur le motif familial. Vous avez également le tableau récapitulatif qui est présenté à titre officiel par la France et tous ces chiffres seront repris dans le rapport au Parlement. C'est grâce à l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration que les flux réguliers seront les mêmes dans le rapport au Parlement et dans les travaux de l'Observatoire.

M. Jean-François Humbert.- C'est une bonne nouvelle.

M. Alain Gournac.- C'est vrai, mais cela ne nous fait pas du tout avancer.

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Dans le rapport au Parlement, vous avez aussi un chapitre sur l'immigration clandestine sur lequel je dois apporter une précision importante. Je préférerais que ce soit quelqu'un du ministère de l'intérieur qui vous le dise, mais je peux également le faire ici.

M. Georges Othily, président.- Vous pouvez le dire ici : nous sommes à huis clos et vous avez juré de dire toute la vérité et rien que la vérité... (Rires.)

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- A trois jours de la remise au Premier ministre du rapport de l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration, M. Stéfanini nous a avertis qu'il y avait un problème dans les chiffres du ministère de l'intérieur concernant différents titres de séjour et qu'il fallait faire des vérifications. Il s'agit d'une véritable interrogation. Il faut savoir que, depuis sept ou huit ans, les données du ministère de l'intérieur faisaient l'objet d'une sous-traitance à des sociétés de services informatiques qui, comme c'est tout à fait normal en informatique, font des redressements. C'est à l'occasion de la contestation de quelques chiffres de redressement que l'on s'est posé des questions sur certains chiffres qui paraissaient curieux.

Je vous en donne un qui ne porte pas trop à conséquences : vous savez que nous avons environ 17 000 saisonniers en France. Or il n'y en avait que 3 dans le Var, qui est le département le plus consommateur de saisonniers !... (Rires.)

Mme Catherine Tasca.- Enfin un chiffre !... (Rires.)

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Cela s'explique très bien : à la préfecture, on cochait plutôt la case des autorisations provisoires de travail.

Voilà ce que je peux vous répondre. Cela explique nos interrogations sur certaines catégories.

Nous ne souhaitions pas l'ébruiter devant la presse, mais, de façon très courageuse, M. Stéfanini, au nom du ministère de l'intérieur, a pris la décision de vérifier à nouveau ces éléments chiffrés et donc de repousser la remise du rapport au Parlement à la fin du mois de janvier 2006.

Voilà les informations dont je dispose, et je précise que ce n'était qu'un exemple parmi d'autres.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- J'ai l'impression que vous n'avez pas parlé de ce qu'on appelle de manière impropre les doubles peines mais dont on peut avoir les chiffres par le ministère de la justice, puisqu'on sait que ce sont des interdictions qui n'ont pas été exécutées. J'aimerais donc savoir où vous les placez et pourquoi vous n'en avez pas parlé.

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Les mesures d'éloignement du territoire sont très complexes en France parce qu'elles sont nombreuses, qu'elles peuvent être prises aussi bien par l'autorité judiciaire que par l'autorité administrative et qu'il peut y avoir des phénomènes de pluralité de mesures. Il est vrai aussi que la double peine n'existe plus...

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Normalement.

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Nous n'avons donc pas de chiffres sur ces questions correspondant à l'année 2004, du moins à ma connaissance.

M. Alain Gournac.- J'ai encore une question à vous poser, madame. Excusez-moi, mais de qui dépendez-vous ? Le Haut conseil à l'intégration est-il une autorité indépendante ?

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- C'est la Haute autorité de lutte contre les discriminations (HALDE), présidée par M. Schweitzer, qui est une autorité indépendante, ce qui n'est pas le cas du Haut conseil à l'intégration, qui a été créé en 1989, qui est composé de vingt personnes et qui a été présidé successivement par M. Marceau Long, qui était alors vice-président du Conseil d'Etat, Mme Simone Veil, M. Roger Fauroux et Mme Blandine Kriegel.

L'Observatoire, quant à lui, est dirigé par un membre du Haut conseil à l'intégration et il en dépend. Un nouveau décret va sortir (il est actuellement en discussion avec le Premier ministre) pour établir justement l'Observatoire à l'intérieur du Haut conseil.

M. Charles Gautier.- Cela veut-il dire que l'Observatoire est un service du Haut conseil à l'intégration ?

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Tout à fait.

M. Philippe Dallier.- Pourriez-vous nous dire de quels moyens et de quelles sources dispose votre Observatoire en propre pour assumer les tâches qui lui sont confiés ?

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Les sources viennent de tous les ministères. Il y a trente membres dans le groupe statistique de l'Observatoire, plus l'INED, plus l'INSEE et, à la demande, nous pouvons avoir des statistiques d'un organisme plus particulier.

Nous avons pour mission la collecte, la mise en cohérence et la diffusion des données statistiques et c'est une mission qui nous a été confiée par la loi. Par ailleurs, nous sommes un organisme de réflexion et de proposition.

Quant aux moyens, il y a, dans l'équipe permanente, si j'ose dire, une chargée de mission, assez régulièrement une stagiaire de Sciences Po, de l'INSEE ou d'un autre organisme et moi-même en tant que directrice. Nous devons aussi avoir bientôt un directeur adjoint qui est professeur des universités, le groupe statistique étant composé des représentants de ces instituts de recherche des administrations.

Quant au conseil scientifique, il comprend M. Alex Türk, M. Jean-Michel Charpin et M. François Héran, plusieurs membres de l'administration, notamment M. Fratacci, du ministère de l'intérieur, et il est présidé par Mme Hélène Carrère d'Encausse, secrétaire perpétuelle de l'Académie Française, mais je vous ferai parvenir tous les documents avec le rapport.

M. Georges Othily, président.- Mes collègues et moi-même n'ayant plus d'autres questions, je vous remercie beaucoup, chère madame, de nous avoir fait cet exposé schématique très bien mené auquel mes collègues ont été très sensibles, même si nous n'avons pas eu toutes les réponses que nous attendions. Nous serons donc très attentifs aux documents que vous nous enverrez.

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Je vous ai offert simplement les différentes pistes de possibilités, mais je peux développer tout cela.

M. Alain Gournac.- Si vous nous envoyez les documents, nous allons pouvoir les examiner.

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Vous aurez tout cela et je vais continuer à travailler notamment avec le ministère de l'intérieur. Nous faisons des propositions aux différents ministères afin d'avoir des données plus fiables à partir des pistes que j'ai indiquées.

M. Georges Othily, président.- Pourrons-nous avoir le rapport qui sera remis dans trois jours ?

Mme Jacqueline Costa-Lascoux.- Bien sûr, et si vous avez des questions complémentaires, je suis prête à y répondre.

Audition de M. François JULIEN-LAFERRIÈRE,
professeur à l'Université de Paris-Sud,
directeur de l'Institut d'études de droit public
(13 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie, monsieur le professeur, d'avoir accepté de nous faire part de vos réflexions sur le problème de l'immigration irrégulière.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. François Julien Laferrière prête serment.

M. Georges Othily, président.- Vous avez la parole.

M. François Julien-Laferrière.- Merci beaucoup, monsieur le président.

Je dois d'abord vous dire que je suis en position de détachement à l'étranger depuis près de cinq mois et que je n'ai donc pas suivi l'actualité de très près compte tenu des difficultés à être informé de façon très précise, notamment sur le détail des derniers projets avancés par le Premier ministre et le ministre de l'intérieur. Si vous attendiez de moi des commentaires ou avis sur ces projets, je ne serais donc peut-être pas d'un aussi riche apport que vous auriez pu le souhaiter et je vous prie de m'en excuser.

Cela étant, je ferai rapidement quelques réflexions personnelles sur le problème sur lequel porte votre commission d'enquête.

Tout d'abord, je pense qu'il y a un problème de vocabulaire : votre commission s'intitule « Commission d'enquête sur l'immigration clandestine » et, vous-même, monsieur le président, vous venez de parler d'immigration irrégulière. Il est important d'essayer de cerner ces deux termes et, surtout, le terme d'immigration clandestine que, pour ma part, je n'apprécie que de façon très limitée compte tenu de la signification exacte de l'adjectif « clandestin ».

En effet, on qualifie en général d'immigrés clandestins des personnes qui ne sont absolument pas clandestines, mais qui sont simplement -cela peut déjà être beaucoup- en situation irrégulière au regard de la loi et de la réglementation françaises.

Pour être clandestin, il faut avoir la volonté de se soustraire à la connaissance des autorités ou, éventuellement, d'échapper aux possibilités de contrôle et de sanctions, ce qui n'est le cas, me semble-t-il, que d'une fraction relativement limitée d'étrangers en situation irrégulière. C'est un premier point que je voulais indiquer.

Deuxièmement, il est important de réfléchir -mais je suppose que vous l'avez déjà fait- sur les causes de l'immigration irrégulière car le fait d'essayer de cerner ces causes permet de tenter de trouver certaines solutions et, surtout, d'en éviter beaucoup qui ont jusqu'à présent montré les limites de leur efficacité.

Depuis environ une trentaine d'années que je m'intéresse à la question du droit des étrangers sous l'angle purement juridique, et non pas politique car mon métier est de faire du droit, je constate que toutes les mesures qui ont été prises allaient dans le sens d'une aggravation des restrictions aux possibilités d'entrer sur le territoire et des sanctions aux infractions à la législation sur l'entrée et le séjour, et que cela s'est accompagné d'un mouvement croissant du nombre d'étrangers en situation irrégulière.

Je pense donc qu'il y a là un décalage entre l'objectif poursuivi et les moyens juridiques utilisés et qu'il pourrait être utile d'avoir une réflexion de fond, comme cela a été le cas en 1945, quand a été adoptée l'ordonnance du 2 novembre 1945.

Car cet effort de réflexion globale sur le problème de l'immigration n'a pas été renouvelé depuis soixante ans.

Pourtant, les conditions actuelles n'ont rien à voir avec ce qu'elles étaient dans l'immédiat après-guerre, ni quant à la situation française, ni quant à la situation mondiale, et les mouvements de population ne sont pas du tout les mêmes, pas plus que les étrangers qui viennent sur le territoire européen. Il s'agit d'autres types de migrations et de populations.

Les problèmes que cela pose et les événements récents -même si j'étais loin, j'en ai été informé- montrent que les populations issues de cette nouvelle immigration présentent des caractères et même des caractéristiques physiques -cela joue beaucoup dans le phénomène- très différents de ce qu'on se représente comme étant ceux de la population française classique, ce qui complique encore le modèle d'intégration classique.

A mon avis, tout cela devrait être relié aux causes de l'immigration qui sont, dans la plupart des cas, des causes à caractère économique. Je ne suis pas économiste non plus, mais il est évident que, tant qu'il y aura des différences de niveau et de mode de vie entre l'Europe et les pays dits en voie de développement, on ne pourra pas résoudre le problème par de simples moyens juridiques. Le droit n'est en effet pas fait pour cela et le fait de tenter de trouver des solutions me paraît aller bien au-delà des compétences du juriste.

Le juriste peut simplement y aider. Je dis souvent à mes étudiants que le droit est une technique au service d'une politique et qu'il faut donc d'abord qu'une politique soit clairement définie, pour qu'ensuite le droit puisse venir l'appuyer.

Evidemment, ce ne sont là que des opinions personnelles qui n'ont guère de valeur et je suppose que vous en avez entendu beaucoup d'autres, mais il me semble que, depuis une trentaine d'années, la France a une « politique de non-immigration » mais n'a pas de véritable politique d'immigration et qu'à partir de ce moment-là, il ne peut pas y avoir de solution juridique pour tenter de contrôler l'immigration. Nous sommes là au coeur d'un problème devant lequel le juriste se sent complètement désarmé.

Je ne suis que juriste, et ce n'est pas au juriste de définir les lignes politiques. Il peut avoir ses idées propres, mais il ne les a alors qu'à titre personnel. En revanche, il peut aider, à partir du moment où une politique est adoptée, à la mettre en forme pour formaliser les règles qui devront être appliquées, ou dont la non-application fera l'objet de sanctions.

Voilà, Monsieur le président, les quelques réflexions préliminaires que je pouvais vous livrer.

M. Georges Othily, président.- Merci. Mes chers collègues, la discussion est ouverte.

Mme Catherine Tasca.- Vous nous avez dit, monsieur, que vous étiez actuellement à l'étranger. Je suppose que vous y travaillez sur les questions dont vous êtes, depuis des années, un spécialiste. Vous avez bien dit que, pour le moment, il est difficile de trouver des réponses juridiques puisqu'il n'y a pas, à vos yeux, de vraie politique de l'immigration, mais connaissez-vous, sur le plan international, des exemples politiques de l'immigration « identifiables » ?

M. François Julien-Laferrière.- Je suis actuellement dans un pays qui est confronté au problème inverse : le Mexique, un pays d'émigration qui connaît des difficultés énormes avec les Etats-Unis du fait de la perméabilité de la frontière et des moyens à peine admissibles qui sont employés pour s'opposer à son franchissement par les migrants.

Si les Etats-Unis ont été pendant longtemps un modèle ou, du moins, un exemple de politique d'immigration susceptible d'être transposée ou adaptée dans d'autres pays, je pense que ce n'est plus le cas maintenant. A l'heure actuelle, les Etats-Unis vivent comme a vécu pendant un certain temps et continue à vivre en partie la France, c'est-à-dire sur une marge d'immigration irrégulière qui lui permet d'avoir de la main-d'oeuvre à bon marché et constitue un moteur de l'économie.

On estime à environ un million le nombre de Mexicains, mais il y aussi beaucoup d'autres ressortissants d'Amérique Latine, qui vivent de façon irrégulière mais tolérée aux Etats-Unis et qui font fonctionner une partie de l'économie.

Si un pays peut être considéré comme ayant vraiment une politique d'immigration, c'est le Canada. Sa politique d'immigration est claire, ce qui est important, sa politique d'asile aussi, même si elle est peut-être moins claire depuis ces cinq ou six dernières années.

En matière d'immigration, le Canada a une politique volontariste : il cherche à maîtriser l'immigration en faisant appel à des étrangers qui répondent à certains critères linguistiques -la connaissance des langues officielles du Canada- de compétences techniques et autres et, par ailleurs, sans que ce soit planifié et contingenté, il a une politique d'asile moins suspicieuse que celle des Etats européens. Il a donc une plus large ouverture et une meilleure réponse au besoin de protection des demandeurs d'asile, moyennant quoi il y a beaucoup moins de demandeurs d'asile déboutés qui restent sur le territoire qu'en Europe.

Cela dit, je ne pense pas que la politique d'immigration canadienne puisse être imitée en France sans d'importantes adaptations parce qu'elle est tout à fait étrangère à notre modèle, notamment sur la question des critères de sélection des candidats à l'immigration, que l'on peut qualifier d'objectifs mais qui sont quand même parfois à la limite du critère ethnique ou du critère de nationalité. Ce qui, en France, au moins à court ou moyen terme, est à peu près inenvisageable.

Cela pose le problème des quotas, qui est en pleine discussion à l'heure actuelle.

M. Charles Gautier.- Ils ont des quotas par pays d'origine ?

M. François Julien-Laferrière.- Ils ont surtout des quotas par compétences en fonction des besoins du marché du travail. Mais, pour répondre à ces besoins, ils ont plus de demandes que d'offres et une deuxième sélection se fait en fonction de ce qui est supposé être des critères d'intégration à la société canadienne, ce qui peut friser la notion de quotas par nationalité.

M. Georges Othily, président - Il semblerait que le gouvernement canadien souhaite actuellement encourager, dans la région de Vancouver, l'immigration d'étrangers d'origine asiatique afin de lutter contre le vieillissement de la population.

M. François Julien-Laferrière.- C'est vrai, et cela peut s'expliquer pour partie par le fait que l'on considère généralement que les asiatiques ont une grande capacité d'intégration, mais aussi par le fait que, dans l'ouest canadien, il y a déjà beaucoup d'Asiatiques. Si cette communauté constituée depuis plusieurs générations s'est un peu fondue dans la population canadienne, cela devrait pouvoir faciliter l'intégration de nouveaux arrivants.

M. Georges Othily, président.- A votre avis, l'ordonnance de 1945 doit-elle être à nouveau toilettée, ou remplacée par un texte entièrement nouveau sur les problèmes d'entrée et de séjour des étrangers en France ?

M. François Julien-Laferrière.- Je voudrais d'abord dire que je m'interroge sur la création du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d'asile parce qu'il me semble que c'est une grave erreur de réunir dans un même code des textes relatifs à des problèmes de nature complètement différents, l'entrée et le séjour, d'une part, et l'asile, d'autre part.

M. Georges Othily, président.- On peut y travailler.

M. François Julien-Laferrière.- Tout à fait, mais on ne peut pas en sortir du jour au lendemain. L'ordonnance de 1945 a déjà été modifiée de très nombreuses fois et elle est devenue, même sous forme codifiée, relativement incohérente : elle est très difficile à appliquer et à analyser pour le juriste. On s'y perd et elle contient des contradictions et des lacunes.

La solution que je préconiserais, en tant que juriste, serait de faire un nouveau texte complet en partant sur des bases nouvelles.

M. Georges Othily, président.- Pouvez-vous nous donner des exemples de contradiction ou de lacunes ?

M. François Julien-Laferrière.- Il y en a certaines à propos de la protection qui est accordée à certaines catégories d'étrangers en matière d'expulsion. Selon que l'on joue sur un article ou un autre, on peut accorder une protection, par exemple, pour certains liens familiaux ou, au contraire, ne pas l'accorder. De même, certaines conditions qui sont exigées pour être inexpulsable sont reliées à certaines durées de séjour ou certains liens familiaux avec des nationaux français ou des étrangers en situation régulière qui permettent d'aboutir à des solutions contradictoires en fonction du type de procédure d'expulsion que l'on choisit. Par ailleurs, la nécessité impérieuse de sûreté de l'Etat ou de sécurité publique, d'un côté, ou l'atteinte aux droits fondamentaux de l'Etat, de l'autre, sont des notions qui n'ont guère de précision du point de vue juridique et qui, par conséquent, ne permettent pas, non seulement à l'étranger, mais aussi à l'autorité administrative et au juge, d'avoir un cadre bien défini permettant de savoir quand un étranger bénéficie d'une protection ou, au contraire, n'en bénéficie pas.

En l'occurrence, je pense que c'est parce que des strates ont été ajoutées les unes au-dessus des autres et que l'ensemble n'a pas été complètement remodelé que l'on arrive à ces contradictions.

M. Georges Othily, président.- Pouvez-vous nous citer des exemples de lacunes ?

M. François Julien-Laferrière.- Il y a un certain nombre de lacunes sur le régime de l'asile ainsi que sur le régime de l'entrée sur le territoire. Les conditions qui doivent être remplies pour entrer sur le territoire ne sont pas toujours claires, de même que les motifs pour lesquels il peut y avoir refus d'entrée.

A partir du moment où le régime de réglementation est un régime de police administrative, cela signifie que l'entrée sur le territoire est soumise, en gros, au régime de l'autorisation. Mais il est souvent difficile de savoir si un étranger remplit effectivement les conditions pour obtenir l'autorisation, avec le jeu que cela laisse à l'autorité administrative pour accorder l'autorisation ou non et, par conséquent, pour autoriser ou refuser l'entrée sur le territoire. Ce qui a pour conséquence qu'un étranger qui croit, de bonne foi, remplir les conditions pour entrer sur le territoire, peut se voir refuser cette autorisation.

Dans l'ordonnance de 1945, par exemple, je ne me souviens plus du numéro de l'article du code, mais c'était l'article 5 de l'ordonnance, après l'énumération des conditions d'entrée sur le territoire, une disposition permet de refuser l'entrée du territoire à l'étranger dont la présence constituerait une menace pour l'ordre public.

Il en est de même pour l'expulsion. Il peut y avoir expulsion quant la présence de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public, mais, par définition, l'étranger que l'on va expulser est sur le territoire et on peut apprécier la menace qu'il constitue pour l'ordre public. Il est sur le territoire et son comportement fait qu'il constitue un risque pour l'ordre public.

Mais dans le cas de l'étranger qui n'est pas encore sur le territoire, si on lui refuse l'entrée de celui-ci en disant qu'il est susceptible, quand il sera sur le territoire, de constituer une menace pour l'ordre public, cela me paraît relever d'une appréciation extrêmement subjective et il me semble donc qu'il y a, en l'occurrence, une sérieuse lacune dans la définition d'une condition d'entrée sur le territoire. C'est un exemple que je donne.

M. Georges Othily, président.- Pourriez-vous nous envoyer une liste des contradictions, des lacunes et des incohérences que vous avez décelées ?

M. François Julien-Laferrière.- Cela dépend du délai dans lequel vous la souhaitez.

M. Georges Othily, président.- Pourriez-vous la faire pour mi-janvier ?

M. François Julien-Laferrière.- Je vais essayer ; cela devrait être faisable.

M. Georges Othily, président.- Je vous en remercie.

Audition de Mme Danièle LOCHAK,
professeur à l'Université de Paris X Nanterre
(14 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Mes chers collègues, nous recevons Mme Danièle Lochak, professeur à l'université de Paris X Nanterre.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Mme Danièle Lochak prête serment.

Mme Danièle Lochak.- Vous reconnaîtrez comme moi qu'il n'y a pas de sens à prêter serment sur des questions qui sont des appréciations. Je pense que le ministre de l'intérieur a aussi prêté serment. Or ce qu'il a dit n'est pas forcément ma vérité.

M. Georges Othily, président.- Nous prenons acte de votre serment. Nous allons vous laisser faire un exposé liminaire, après quoi nous vous poserons des questions.

Mme Danièle Lochak.- Il est un peu compliqué de faire un exposé liminaire alors que la question posée est très floue. Cependant, j'ai lu les débats parlementaires qui ont abouti à la création de cette commission d'enquête, j'ai lu aussi ce qu'a dit devant vous M. Sarkozy et cela m'a inspiré un certain nombre de réflexions.

En lisant les débats parlementaires et, plus encore, ce qui a été publié de l'intervention qu'a faite devant vous M. Sarkozy, on a le sentiment que la lutte contre l'immigration clandestine est devenue l'une des actions prioritaires du gouvernement en 2002. Cette présentation me semble inexacte puisque, dès 1974, au moment où on a décidé de suspendre l'immigration de main-d'oeuvre, les objectifs de la politique d'immigration comportaient deux volets : lutter contre l'immigration clandestine et intégrer ceux qui sont présents. C'était déjà la nouvelle politique d'immigration de M. Dijoud, qui a fait l'objet d'un rapport à la Documentation française paru sous ce titre à l'époque.

Depuis, les gouvernements n'ont jamais varié. Personnellement, je pense que les efforts qui ont été faits pour lutter contre l'immigration irrégulière l'ont emporté sur les efforts que l'on n'a pas vraiment faits pour intégrer ceux qui sont là, et je pense qu'aujourd'hui, on en paie les conséquences. La lutte contre l'immigration clandestine a été la règle de tous les gouvernements qui se sont succédé, qu'ils soient de droite ou de gauche, avec des méthodes parfois différentes, mais toujours avec le même objectif.

Cette répression de l'immigration irrégulière a comporté tout un arsenal : mesures de reconduite à la frontière, pénalisation du séjour irrégulier, avec ce que je considère comme une forme de spirale inflationniste à cet égard, mais aussi suspicion pesant sur tous ceux qui, n'étant pas des travailleurs salariés, étaient soupçonnés de contourner les règles de l'immigration. En 1974, on n'a suspendu que l'immigration de travailleurs, mais nous savons bien qu'en pratique, même si le regroupement familial s'est accentué à cette époque (tout simplement parce que les gens ont compris qu'ils ne pourraient pas rentrer chez eux et qu'ils étaient condamnés à rester en France, ce qui les a amenés à faire venir leur famille), les étudiants ont été soupçonnés d'être de faux étudiants, de même que les demandeurs d'asile, bien sûr.

Autrement dit, il s'agit là d'une politique qui consiste à réprimer l'immigration irrégulière et qui a aussi des conséquences en raison de cette suspicion pour tous les autres. C'est ainsi que les contrôles sont de plus en plus étroits pour vérifier la réalité du mariage, les situations régulières ou irrégulières, etc.

J'ai le sentiment que les résultats, aussi bien pour ceux qui ont demandé la création de cette commission que pour le ministre de l'intérieur, ne sont pas jugés concluants alors que, comme je vous l'ai dit, à chaque nouvelle législature ou nouveau gouvernement, on a pris de nouvelles mesures et qu'on a voulu resserrer les contrôles et la répression. J'ajoute que le relais a été pris au niveau communautaire, puisque c'est désormais au niveau communautaire que s'effectue une partie de la politique d'immigration et d'asile.

Si les résultats ne sont pas jugés concluants, puisqu'il y a toujours des étrangers en situation irrégulière, les uns cherchant à arriver et les autres étant déjà présents, avec comme conséquence la nécessité parfois inéluctable d'effectuer des régularisations, qu'il s'agisse de gouvernements de gauche ou de droite, j'estime, moi qui enseigne et pratique les droits de l'homme, que les conséquences sur le sort des droits de l'homme sont assez préoccupantes et que des droits fondamentaux des étrangers sont souvent privés d'effet.

Alors que le droit à la vie familiale est aujourd'hui considéré comme un droit constitutionnel et protégé par la convention européenne des droits de l'homme, les conditions qui sont imposées par le regroupement familial et qu'on nous suggère de resserrer encore sont telles que beaucoup de familles ont le choix entre soit vivre séparées, soit venir ici et y séjourner en situation irrégulière.

La liberté individuelle, au sens le plus strict des étrangers, est, elle aussi, sans cesse restreinte avec l'allongement de la rétention qui va désormais au-delà de trente jours, le Conseil constitutionnel ayant décidé, apparemment une fois pour toutes, de baisser les bras. Il faut voir ce qu'il déclarait en 1980 au moment de la loi « Bonnet » et ce qu'il déclare aujourd'hui. Dans l'esprit de tous, y compris celui du Conseil constitutionnel, qui n'est pas en dehors de la société, tout est possible ou, plutôt, toutes les armes sont permises pour lutter contre l'immigration clandestine.

Le problème, c'est que, comme le montre la CIMADE, une association bien placée pour savoir ce qui se passe dans les centres de rétention -et je pense qu'on peut la croire-, l'allongement de la rétention ne sert à rien, tout simplement parce que, la plupart du temps, c'est le fait que les étrangers n'ont pas de papiers qui fait obstacle à leur renvoi. L'expérience montre aussi que si, au bout de trois à sept jours, ni eux, ni les consulats sur lesquels on essaie de faire pression n'ont accepté de donner des sauf-conduits, cela ne se fera pas au-delà. Cela se joue donc dans les premiers jours et il ne sert à rien de les garder trente jours pour l'objectif qu'on s'est donné.

Du coup, cela pose des problèmes très graves car des centres qui ne répondaient déjà pas tout à fait aux normes, notamment celles du Comité pour la prévention de la torture, lorsqu'il s'agissait de garder les gens sept jours, y répondent encore moins lorsqu'il s'agit de les garder trente jours, ce qui est encore plus grave puisqu'ils restent trente jours et non pas sept jours.

La violation des droits fondamentaux des étrangers est une chose, mais il faut également parler de la violation d'un certain nombre de droits de tous les citoyens, et avant tout de ceux qui ont des rapports avec les étrangers, de plus en plus menacés aujourd'hui de poursuites pour aide au séjour irrégulier. Cette interprétation de l'aide au séjour irrégulier a complètement changé par rapport à ce qu'elle était dans le décret-loi de 1938 ou dans l'ordonnance de 1945. A cette époque, ce délit existait déjà, mais l'interprétation en était apparemment la bonne puisqu'il s'agissait de punir ceux qui tirent profit du trafic d'étrangers. Aujourd'hui, c'est la famille, même s'il y a une petite immunité pour elle dans la loi, les amis ou les associations qui courent le risque d'être poursuivis.

Il en est de même pour les attestations d'accueil : si on veut accueillir un étranger chez soi aujourd'hui, tout est fait pour l'en dissuader. Les formalités et les papiers qu'on exige de lui et son fichage sont des éléments qui, à mon sens, posent de sérieux problèmes dans une société démocratique.

On pourrait aller plus loin dans la critique de cette politique systématique de fermeture des frontières qui prétend faire de l'immigration choisie et non plus de l'immigration subie et montrer que cette politique, au-delà des effets que j'ai évoqués, manque aussi son objectif. En effet, cette politique laisse subsister des volants de main-d'oeuvre, comme l'a d'ailleurs dit M. Sarkozy dans l'intervention qu'il a fait devant vous : l'existence de personnes en situation irrégulière fait le jeu, finalement, de ceux qui veulent les exploiter, mais nous n'en tirons pas les mêmes conséquences.

De même, cette politique coûte très cher, si on fait le compte des frais engendrés par la répression, les reconduites ou les escortes. Elle coûte aussi très cher aux fonctionnaires parce qu'on leur fait faire un travail qui n'est pas très agréable. Je me dis parfois que, si on avait investi tout cet argent dans les tâches d'intégration, on aurait peut-être fait des choses plus intéressantes.

Cette politique, contrairement à ce qu'on laisse parfois entendre, gêne l'intégration de ceux qui sont là régulièrement. Depuis 1974, on entend très souvent que la lutte contre l'immigration irrégulière permet l'intégration de ceux qui sont là. On nous l'a beaucoup dit (y compris le gouvernement Rocard qui, lorsqu'il a voulu s'intéresser à l'intégration, a commencé par dire qu'il fallait lutter contre l'immigration irrégulière), mais je pense que c'est faux, parce que les contrôles d'identité touchent non seulement ceux qui sont en situation irrégulière mais aussi, par hypothèse, ceux qui sont en situation régulière.

Le fait que la législation devienne de plus en plus sévère et que l'on dise à des gens qui avaient un droit et une vocation à s'établir en France en raison de leurs liens familiaux qu'ils ne peuvent plus le faire gêne leur famille qui réside ici régulièrement. D'une façon générale, ceux qu'on appelle à tort ou à raison les jeunes de la seconde génération voient bien qu'il y a là un problème et je pense que, psychologiquement, ce n'est pas une bonne chose.

Pour terminer, je voudrais revenir sur la tragédie de Ceuta et Melilla, que M. Sarkozy a évoquée également mais qui n'est qu'une tragédie parmi mille autres qui se produisent tous les jours aux portes de l'Europe. L'idée est qu'il faut encore plus de répression contre les trafiquants et contre ceux qui sont soupçonnés de vouloir venir en situation irrégulière, mais il faudrait avoir une politique de visa différente. Aujourd'hui, même des gens qui ont de l'argent et qui ont une profession dans leur pays ne peuvent plus avoir de visa -à cet égard, l'exemple de Madagascar est typique- pour venir voir leur famille, et il est évident qu'ils ne prendront pas le risque de venir autrement, mais le problème se pose de la même façon pour les demandeurs d'asile qui n'ont pas d'autre choix que d'avoir recours à des passeurs et qui risquent donc leur vie. Par conséquent, je ne pense pas qu'une plus grande répression permette de sauver la vie de ceux dont on dit qu'on veut la sauver.

Pour terminer sur cette nouvelle perspective entre l'immigration choisie et l'immigration subie, disons les choses clairement : cela a toujours été ce que voulaient faire les Etats. Avant la première Guerre mondiale, on avait besoin de gens et ceux qui venaient chez nous étaient d'une certaine façon choisis, à tel point que, lorsqu'on n'en a plus eu besoin, au moins une fois dans l'histoire de France, on les a renvoyés. C'était à l'époque de Laval, non pas celui de Vichy mais celui de la IIIe République.

Il n'est donc pas nouveau que chaque Etat essaie d'avoir l'immigration qu'il souhaite. Personnellement, étant préoccupée des droits de l'homme, je suis gênée par cette vision un peu instrumentale parce qu'elle fait bon marché des droits fondamentaux des personnes. Cela étant, je tiens simplement à vous faire remarquer que, dans le discours de nos gouvernants, l'immigration subie est, certes, l'immigration irrégulière, mais aussi le regroupement familial et les demandeurs d'asile, ce qui me gêne encore plus dans la mesure où le regroupement familial est la conséquence d'un droit fondamental, de même que la demande d'asile.

Si l'on dit que la France veut choisir son immigration, même si ce n'est pas ma conception personnelle, je veux bien le comprendre. En revanche, je pense qu'il faut être très prudent quand on oppose l'immigration choisie à l'immigration subie. En effet, il faut savoir ce qu'on met du côté de l'immigration subie car c'est aussi une façon de nier un certain nombre d'engagements internationaux de la France.

M. Georges Othily, président.- Merci, madame. La parole est maintenant à mes collègues.

M. Alain Gournac.- J'ai deux questions à vous poser, madame.

Premièrement, puisque vous avez l'air d'être une spécialiste du domaine, connaissez-vous un pays qui réalise une bonne politique à ce sujet ? Avez-vous une référence ?

Deuxièmement, votre avis est-il aussi valable dans les DOM-TOM, notamment dans des îles que je viens de visiter et où on trouve plus de 30 % de personnes en situation irrégulière ? Est-ce une analyse que vous réalisez pour la métropole ou votre point de vue est-il général sur la question ?

Mme Danièle Lochak.- En ce qui concerne votre première question, je ne parlerai pas des Etats-Unis et du Canada, dont le contexte est très spécifique. On a beaucoup parlé du Canada ces derniers temps et c'est effectivement un pays d'immigration qui choisit les personnes qu'il accueille, mais le contexte y est très différent.

Pour en rester à l'Europe, il est vrai que l'évolution est assez pessimiste. Certains pays avaient une politique d'immigration libérale, dans le sens politique du terme, notamment les Pays-Bas ou la Suède (même si le cas de la Suède était un peu différent car l'immigration y était moins mélangée), et il est un fait qu'aujourd'hui, l'harmonisation qui a lieu au niveau européen se fait par le bas : dans la négociation, aucun Etat ne veut lâcher sur ses règles les plus strictes et, quand on harmonise -le cas de la directive sur le regroupement familial est éclairant-, on retient tout ce qu'il y a de plus strict dans les législations des différents Etats. Certes, ce n'est qu'une directive et elle est finalement très souple, mais, en même temps, on voit bien que, dans la discussion sur la loi de 2003, on s'est déjà appuyé sur les directives communautaires et, notamment, sur la directive sur le regroupement familial.

J'ajoute que les nouvelles dispositions dont on nous a parlé, puisqu'il n'y a pas encore de texte écrit pour l'instant, sont liées à cette directive qui permet aux Etats d'aller assez loin dans les restrictions du regroupement familial, notamment à la demande de l'Allemagne, qui a une politique beaucoup plus restrictive que nous dans ce domaine. On va ainsi s'appuyer sur cette directive pour dire que, si les enfants viennent, il faudra qu'ils soient intégrés, alors qu'on ne voit pas comment un enfant qui vit à l'étranger peut être déjà intégré.

Je répondrai donc à votre première question que je n'ai pas de modèle à vous donner.

Quant aux DOM, je considère que, par définition, c'est la France. Par conséquent, je suis extrêmement choquée quand, dans les départements d'outre-mer, les gens ne peuvent pas demander d'asile, quand la rétention se fait dans des conditions encore pires qu'ici, quand le nombre de centres de rétention en Guyane est à peu près aussi élevé qu'en métropole (même si je n'ai pas le chiffre exact avec moi), quand la législation sur les titres de séjour n'est pas respectée ou quand on détruit des maisons.

Si la situation dans les départements d'outre-mer est spécifique, c'est parce que les frontières sont spécifiques. Il faut évidemment prendre en compte la spécificité de la Guyane et des pays environnants. Ce n'est pas un hasard, par exemple, si beaucoup de Haïtiens partent de chez eux. C'est donc une question géopolitique, mais je ne suis pas d'accord pour changer les règles au prétexte que l'on est dans les départements d'outre-mer. Soyons clairs : soit les départements d'outre-mer sont la France et il faut en tirer les conséquences, soit ce n'est pas la France et il faut leur donner leur indépendance ou leur autonomie.

Quant à l'histoire de Mayotte, lorsqu'on nous a dit qu'il fallait absolument changer les règles sur la nationalité, reconnaissez que l'on s'est un peu moqué de nous, parce que vous savez bien que le fait de naître sur un territoire français ne rend pas français. Bien que l'on soit revenu sur la loi de 1993, on sait que, pour pouvoir réclamer la nationalité française pour un enfant né en France, il faut qu'il ait atteint au moins l'âge de 13 ans et que ses parents soient en situation régulière. La solution n'est donc évidemment pas de jouer sur la nationalité.

Mayotte, c'est le problème des Comores, bien sûr. Il est vrai qu'on ne peut pas reprocher à la France de ne pas avoir donné l'indépendance à Mayotte, puisque, manifestement, Mayotte n'en voulait pas, mais ce sont encore des histoires de géopolitique et on ne peut pas régler cela par des lois de plus en plus sévères sur l'immigration puisque cela ne changera rien. A mon avis, il est faux de penser que l'on résoudra le problème en prenant des textes de plus en plus sévères et répressifs : vous n'empêcherez pas les gens de venir à Mayotte. Il faut donc trouver d'autres solutions.

M. Georges Othily, président.- Avez-vous des propositions ?

M. Alain Gournac.- Quelles peuvent être ces solutions ?

Mme Danièle Lochak.- Des solutions politiques qui relèvent de la politique internationale de la France dans le cadre du développement. Il faudrait essayer d'avoir une politique de coopération, même si on en parle beaucoup. En tout cas, la répression ne sert à rien.

Il faudrait commencer par considérer ceux qui méritent d'avoir le statut de réfugiés parmi tous les gens qui viennent à Mayotte, en Guyane ou en Guadeloupe. Les Haïtiens entrent dans les critères de la convention de Genève et il faut donc en tirer les conséquences.

Il faudrait également mener une négociation au niveau interaméricain. Certes, je ne suis pas une femme politique et j'ai une certaine conception des droits de l'homme, mais je ne suis pas dans les nuages. Je constate que, quoi qu'en pense M. Sarkozy, qui dit que tout a commencé en 2002, ce qui nous fait tous sourire, cela fait trente ans que l'on prétend lutter contre l'immigration irrégulière, trente ans que l'on prend des mesures répressives et trente ans que rien ne s'arrange. Il faudrait donc réfléchir à autre chose.

M. Philippe Dallier.- Cela empire.

Mme Danièle Lochak.- Si cela empire, cela prouve que cette politique est encore pire que je l'ai décrite.

Il faut aussi tenir compte de la mondialisation. Les Etats du Nord, puisqu'on les appelle ainsi aujourd'hui, veulent tirer tous les bénéfices possibles de la mondialisation, mais lorsque celle-ci a pour effet d'attirer les gens du Sud vers le Nord en leur permettant de voyager plus facilement grâce à l'amélioration des moyens de transport, cela ne doit-il pas nous faire réfléchir, nous, gens du Nord (il s'agit d'une position éthique, et on peut alors parler plus d'éthique de conviction que d'éthique de responsabilité), au fait que la liberté de circulation n'existe que pour les gens du Nord ? De même, alors que les pays du Nord tirent les plus grands bénéfices de la mondialisation, dès qu'ils ont le sentiment que celle-ci peut leur apporter une immigration non voulue, pourquoi disent-ils que ce n'est pas possible, qu'il faut la réprimer, dresser des murs et accepter que les gens meurent ? Il faut en effet considérer le nombre de personnes qui sont mortes à cause de cela. Je vois que vous souriez, mais ce n'est pas drôle.

M. Philippe Dallier.- Ce n'est pas drôle du tout, en effet, mais je vous répondrai ensuite.

Mme Danièle Lochak.- Excusez-moi de vous avoir interpellé, monsieur le sénateur.

M. Alain Gournac.- Il ne faut pas faire de caricature non plus. Sinon, on va trop loin.

Mme Danièle Lochak.- Franchement, je ne suis pas prête à l'accepter. Si cette politique était efficace, on pourrait peut-être accepter qu'il y ait des morts, mais elle est inefficace pour nous puisque les gens sont là et qu'en outre, il y a des dizaines, des centaines ou même des milliers de morts par an. Je trouve que cela devrait nous gêner.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai deux questions à vous poser.

Premièrement, en votre qualité de professeur de droit, auriez-vous la possibilité de faire parvenir à la commission quelques éléments de réponse en matière de droit comparé. Dans le cadre de notre réflexion, nous cherchons à apprécier la situation de la France par rapport à d'autres pays. Or vous avez dit tout à l'heure que, globalement, l'ensemble des pays d'Europe abondait dans la même direction. Il serait donc intéressant que, sur le plan strictement juridique, nous puissions avoir des éléments de comparaison entre ces différents pays, de nature à nous éclairer en fonction des solutions possibles.

Ma seconde question concerne les départements et collectivités d'outre-mer. Vous avez indiqué que vous étiez pour une application uniforme de la législation. Selon vous, le fait d'appliquer des dispositions différentes dans certains de ces territoires pose-t-il un problème de droit majeur ?

Mme Danièle Lochak.- Sur le premier point, vous avez les mêmes sources que moi. Le Sénat fait parfois de très bons rapports : le service des études de droit comparé est toujours une source très intéressante pour moi, qu'il s'agisse de la bio-éthique ou de la prostitution. Cela étant - et je ne le dis pas pour renvoyer la balle dans votre camp - je ne peux pas vous faire un cours en quelques minutes.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Je le comprends bien.

Mme Danièle Lochak.- En fait, cela dépend de tous les éléments, mais ce que je vous disais tout à l'heure est exact : l'harmonisation se fait petit à petit, mais elle sera aussi la conséquence de la directive sur les résidents de longue durée, qui va leur permettre de bénéficier de la liberté de circulation sur le plan communautaire et non pas au seul sens « Schengen » du terme. Du coup, les Etats n'auront plus autant la liberté de délivrer des titres de longue durée.

Cela dit, je ne peux ici, sauf à vous faire un cours très long, que je ne serais d'ailleurs pas capable de vous faire à brûle-pourpoint, que répéter ce que j'ai déjà dit. L'harmonisation européenne n'a pas été une vraie harmonisation puisqu'on se rend compte en lisant les directives, notamment celle qui concerne le regroupement familial, que l'on a laissé énormément de latitude à chaque Etat : en Allemagne, notamment, on a interdit le regroupement familial au-delà de 13 ans, ce qui est entièrement contraire à la tradition de la France.

Ce qui me gêne, c'est que vos questions supposent qu'il n'y a pas de raison que la France fasse cavalier seul et qu'après tout, on pourrait aller chercher des solutions ailleurs alors qu'en matière de regroupement familial, la France avait, sur le papier, une politique et une législation plus libérales que celles non seulement de l'Allemagne -ce n'est pas difficile- mais aussi de beaucoup d'autres Etats, et il en est de même en matière de délivrance de titres de séjour.

Pour autant, je précise bien que c'est le cas sur le papier, car il faut voir ensuite la manière dont les textes sont appliqués. Le fameux article dit « Chevènement » (ex-12 bis septièmement, qui a maintenant une nouvelle numérotation) sur la carte « vie privée et familiale » remise aux étrangers qui ont des attaches personnelles ou familiales en France est une très jolie disposition, mais l'usage qui en est fait n'est évidemment pas aussi libéral qu'on aurait pu le penser. De même, le texte sur les étrangers malades, qui était aussi très important, n'est pas respecté dans la pratique et le sera de moins en moins puisque, sous le prétexte de l'existence de fraudes, on projette de le restreindre encore un peu.

Sur la question de savoir comment font les autres pays, on nous dit beaucoup que la durée de la rétention n'est que de trente jours en France alors que, dans certains Etats, elle est beaucoup plus longue. C'est vrai, mais notre ambition doit-elle être de nous caler sur les autres lorsque notre législation doit être plus respectueuse des droits fondamentaux ?

Quant à l'outre-mer, la réponse est théoriquement dans la Constitution puisque, en ce qui concerne les collectivités d'outre-mer, nous avons la règle de l'indivisibilité du territoire et de la République indivisible, mais...

M. Alain Gournac.- Puisque vous faites du droit, madame, vous savez qu'il y a une disposition en ce qui concerne Mayotte.

Mme Danièle Lochak.- Qu'ai-je dit qui n'est pas bien ? Je n'avais pas terminé ma phrase.

M. Alain Gournac.- Vous avez parlé de l'indivisibilité du territoire alors qu'il y a une disposition particulière pour Mayotte.

Mme Danièle Lochak.- Je voulais justement dire que, concernant les collectivités d'outre-mer, l'indivisibilité de la République est une formule qui fait sourire, parce que nous savons bien qu'il y a un régime particulier pour la Nouvelle Calédonie, qui n'est même pas une collectivité d'outre-mer. Je ne pense donc pas qu'il y ait d'obstacle constitutionnel (je vais dans votre sens et je ne vois donc pas pourquoi vous intervenez sur ce point) à l'existence de régimes différents pour les collectivités d'outre-mer. Nous avons d'ailleurs des textes différents et, notamment, une ordonnance pour chacune des collectivités d'outre-mer.

Il en va différemment pour les départements d'outre-mer. Dans le cadre de la loi Pasqua de 1986 (à moins qu'il s'agisse de la loi Joxe : je n'en suis pas tout à fait certaine), qui avait permis de créer un contrôle sur les reconduites à la frontière, on avait décidé de ne pas appliquer tout de suite cette disposition dans les départements d'outre-mer. A cette occasion, le Conseil constitutionnel avait été saisi et j'avais développé à cette époque une argumentation pour expliquer qu'à mon sens, il n'y avait pas de raison valable de faire un régime distinct parce qu'on n'était pas dans des critères constitutionnels, dans la mesure où figurait la mention « sous réserve des adaptations rendues nécessaires ».

Le Conseil constitutionnel a dit que cela ne posait pas de problème et je ne peux donc rien dire de plus : ce n'est pas moi qui peux interpréter la Constitution. J'ai beau ne pas être d'accord ; c'est lui qui a raison. J'ai donc le sentiment qu'aujourd'hui, le législateur est assez libre, ce que je regrette. Je vous ai donné tout à l'heure une position un peu doctrinale, mais j'ai bien conscience que le droit positif est fait par le Conseil constitutionnel et non pas par Danièle Lochak.

M. Louis Mermaz.- Je suis d'accord avec ce qu'a dit Mme Lochak et je n'aurai donc pas d'autre question à poser, sinon d'essayer de faire avancer la discussion. La faute de la mondialisation est évidente, mais, comme cela va durer longtemps, il faudra « faire avec », et de là à ce que le monde soit universellement bon, selon Voltaire ou saint-Pierre, nous attendrons très longtemps. Il faut donc s'organiser en attendant.

Je suis assez sensible au fait que nous avons un double devoir, y compris dans notre conception des DOM-TOM, parce que, dans le fond, nous sommes responsables de nos ancêtres, de même qu'aujourd'hui, nos descendants nous interrogeront sur notre façon de nous comporter avec l'environnement. On ne nous a pas appelés pour aller là-bas : ce sont nos ancêtres qui y sont allés. Cela nous donne un double devoir et il est vrai que, si nous cherchons à découper cette République une et indivisible, nous aurons des problèmes de plus en plus graves.

Je suis d'autant moins gêné pour dire aujourd'hui ce que je pense que, lorsque j'étais député, j'ai fait un rapport pour la commission des lois, du temps du Gouvernement Jospin, dans lequel j'ai affirmé des choses que je répète aujourd'hui. Il est vrai que, depuis 1974, la France n'a pas eu de politique d'immigration. Nous avons d'ailleurs reçu hier l'un de vos collègues, M. Julien-Laferrière, qui a dit de façon très concise que la France n'ayant pas de politique d'immigration, il n'avait pas grand-chose à nous dire. Effectivement, il ne nous a pas dit grand-chose, mais du fait qu'il ait dit qu'il n'y avait pas de politique d'immigration, ce que nous savions, il découle beaucoup de choses.

Pour ma part, j'ai fait un livre intitulé Les geôles de la République sur les zones d'attente et les centres de rétention, et j'estime que nous fonctionnons en effet comme une fabrique de clandestins, même si, évidemment, les professeurs de droit nous disent qu'il ne faut pas confondre clandestins et irréguliers.

J'ajoute, monsieur le président, qu'après avoir voté contre la proposition de loi créant cette commission, nous avons décidé d'y siéger pour participer à ses travaux avec vous, même s'il est vrai que la formule « immigration clandestine » ne nous plaît pas. Cela dit, si nous ne participions qu'aux institutions qui nous plaisent telles qu'elles sont, nous ne participerions pas à grand-chose... (Rires.) Nous sommes donc là pour discuter avec vous.

Par conséquent, madame, si vous pouviez ouvrir des pistes, ce serait une bonne chose, et vous avez d'ailleurs commencé à le faire. Evidemment, dès que nous ferons des propositions, nous serons critiqués, parce que certains diront que c'est insuffisant et d'autres que cela va trop loin, mais tant que nous n'aurons pas le courage d'avoir une politique d'immigration dont la France a besoin pour des raisons économiques et politiques et aussi pour son rayonnement, parce que nous nous faisons très mal voir dans les pays de la francophonie, le problème restera entier.

Par conséquent, si vous pouviez nous aider aujourd'hui en nous adressant quelques notes, ce serait une bonne chose. M. Julien-Laferrière a accepté de nous en adresser depuis les déserts du Mexique et je vous avoue que nous sommes preneurs de toute proposition. En effet, nous partageons vos critiques et j'en fais beaucoup moi-même, mais il faut aussi que nous fassions maintenant des propositions.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Vous nous avez parlé de pénalisation. Il n'y a pas longtemps, je faisais un tour dans les prisons et j'ai pu malheureusement constater avec beaucoup de directeurs de prison que presque la moitié des personnes qui s'y trouvent, parmi les étrangers, le sont pour des raisons d'absence de papiers, ce qui est d'autant plus frappant lorsqu'on songe à la surpopulation que l'on constate dans les prisons aujourd'hui. On peut se demander ce qu'ils font là et s'il n'y a pas d'autres solutions.

Mme Danièle Lochak.- Je me permets d'ajouter que les deux commissions parlementaires, la vôtre et celle de l'Assemblée nationale, ont conclu que ce n'était pas leur place.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- On peut se demander ce qu'ils font en prison pour des questions de papiers ou de régularisation.

Que peut-on préconiser pour aller vers une dépénalisation et quels peuvent être les moyens permettant de régler la situation actuelle ? Quand nous parlons de régularisation, tout le monde dit que cela aura un effet incitateur qui va nous ramener encore une autre vague d'immigration. Que pensez vous de cela et qu'avez-vous à nous dire à ce sujet ?

Mme Danièle Lochak.- Je commencerai par répondre à la question de M. Mermaz. Ce n'est pas un hasard si je ne suis que professeur de droit, même si je suis un peu engagée dans le milieu associatif. Je ne suis pas décidée à faire la politique à la place de ceux qui en sont chargés. Simplement, je peux dire que je ne suis pas d'accord avec cette politique, mais ce n'est pas intéressant. J'essaie surtout de vous démontrer ici que cette politique n'est pas efficace du point de vue même de ceux qui la préconisent. C'est cela qui est intéressant, parce que, si je vous dis que je pense autre chose, cela n'aura pas d'intérêt.

M. Louis Mermaz.- Je trouve que si.

Mme Danièle Lochak.- Je veux dire par là que je serai vite disqualifiée.

L'une des raisons pour lesquelles la politique de fermeture des frontières ne réussit pas, c'est qu'elle freine aussi les allers-retours entre le pays et la France. On l'a dit de multiples façons et j'y ai fait allusion tout à l'heure à propos du regroupement familial : alors qu'autrefois, on parlait d'une immigration de personnes qui travaillaient, on évoque aujourd'hui une immigration d'ayants droit, c'est-à-dire que l'on en revient toujours à la notion d'immigration choisie et d'immigration subie, alors qu'on a beaucoup reproché aux étrangers, à une époque où ils venaient pour travailler, de prendre le travail des Français. On n'est jamais content, si je puis dire.

Cela dit, c'est la fermeture des frontières qui a provoqué cette modification de la figure par excellence de la population immigrée puisque, comme je l'ai dit, les gens qui ont compris qu'ils ne pouvaient pas repartir parce qu'ils perdraient tous leurs droits sont, en quelque sorte, prisonniers ici, font venir leur famille, l'espoir de retour dans leur pays ayant disparu, et restent en France.

De la même façon, au niveau de l'Europe, et non pas de la France, bien sûr, ne pourrait-on pas imaginer une politique d'ouverture des frontières consistant à limiter le nombre de contrôles et à accepter que les gens arrivent et repartent ? On a beaucoup pris l'exemple du Mali, du Sénégal ou de la Chine, dont certaines régions ont une tradition d'émigration vers la France, et on a souvent évoqué ces traditions de norias qui faisaient que des personnes venaient pour une période de deux à dix ans puis repartaient alors que d'autres venaient à leur tour. C'était une bonne chose à plusieurs points de vue : sur le plan de leur formation, sur le plan humain et sur le plan du nombre de personnes présentes en France qui n'augmentait pas.

Je pense donc qu'il faudrait prendre ce risque, mais j'ai conscience qu'aucun gouvernement n'acceptera de le faire.

Quant à la dépénalisation, il suffit de la proclamer et de dire que le fait d'être en situation irrégulière n'est qu'une contravention, ce qui était le cas à une époque. Cela voudrait dire que, si on ne respecte pas les formalités, on est en contravention.

Il faut relire ce qui a été écrit au moment de la discussion de la loi « Bonnet », notamment ce que les sénateurs ont dit au moment où on a décidé que des étrangers pourraient être privés de liberté parce qu'ils étaient en situation irrégulière. Cela a fait l'objet d'articles du journal Le Monde qui étaient non seulement écrits par des gens de gauche, mais aussi par des gens du centre, et je vous rappelle que le Sénat n'a pas voté la loi « Bonnet ». Cette loi a été adoptée en troisième lecture par la seule Assemblée nationale et on trouvait intolérable et injustifiable, à l'époque, que l'on puisse priver de liberté des gens qui n'avaient pas commis de délit.

Ensuite, en 1981, la gauche a mis des garanties mais a conservé l'idée alors qu'un an et demi auparavant, elle avait beaucoup contesté ce qui avait été fait.

Par la suite, petit à petit, on en est arrivé à trente jours avec, je pense, toujours la même inefficacité. Le ministre de l'intérieur a beau nous dire que nous sommes passés de 10 à 20 % d'exécution des reconduites à la frontière, mais ce n'est jamais que 20 % et on peut se demander quel en est le coût et quel prix en paient les individus.

Pour vous donner une réponse -mais vous la trouverez tellement radicale que vous direz que cela ne sert à rien- je pense qu'il faudrait prendre le risque d'une autre politique non pas seulement pour la France, bien sûr, du fait de « l'effet d'appel » dont on nous parle toujours, mais pour l'Europe entière.

On nous dit que jusqu'à 100 000 demandeurs d'asile frappent chaque année à la porte de l'Europe, mais je vous rappelle qu'à la fin de la guerre d'Espagne, 500 000 réfugiés sont venus en France. Je ne peux pas dire que les gouvernants de l'époque en étaient contents, mais ils sont venus, même si on les a mis souvent dans des camps...

M. Louis Mermaz.- On aurait mieux fait d'envahir l'Espagne de Franco. C'est une des tristesses du Front populaire... (Réactions diverses.)

Mme Danièle Lochak.- Du coup, cela nous aurait évité les 500 000 réfugiés.

M. Alain Gournac.- Cela n'a rien à voir.

Mme Danièle Lochak.- Je pense en tout cas que l'Europe peut parfaitement accueillir beaucoup plus de monde et que les régulations se feront, mais cela suppose une autre politique étrangère et une autre politique de coopération. J'ai conscience que c'est aussi un pari, mais je pense que l'Europe tout entière, qui compte maintenant vingt-cinq Etats, devrait prendre cette responsabilité.

M. Philippe Dallier.- Monsieur le président, je tiens à détromper Mme Lochak en lui disant que jamais la mort de quelqu'un ne m'a fait sourire. En revanche, ce qui finit par m'arracher des rictus, c'est d'entendre à répétition des propos tels que ceux qu'elle a tenus et qui tendent à nous rendre presque directement responsables de la mort de ces gens. Cela finit par m'être insupportable et je pense que vous devriez vous interroger sur ce point, madame.

La semaine dernière, nous avons entendu le président de la Ligue des droits de l'homme s'inquiéter -il faisait allusion au sondage qui est paru récemment- de la montée du sentiment de racisme manifesté par les Français et du fait que beaucoup de gens se sentaient déculpabilisés et finissaient par dire ouvertement qu'ils sont racistes.

Je crains que des propos tels que les vôtres, qui blessent ceux qui les reçoivent, aillent dans le même sens. En effet, lorsqu'on se sent accusé de la mort des autres, je peux vous dire que cela choque. Cela m'a arraché un rictus que vous avez pris pour un sourire, ce qui est dommage et ce dont je suis désolé, mais je pense que vous devriez vous interroger, parce qu'au bout d'un moment, nous nous demandons ce que nous avons bien pu faire ou ce que nous pouvons être ou représenter pour mériter l'opprobre que nous avons le sentiment de nous voir jeter systématiquement.

Je le précise car cela vous permettra peut-être de mieux nous comprendre, et je regrette beaucoup, depuis deux semaines, d'entendre ce discours à répétition. Nous pouvons avoir des points de vue différents et une analyse différente de la situation, mais je ne sais pas qualifier cette manière de culpabiliser ceux qui ont le culot de poser simplement la question de l'immigration clandestine, comme si c'était un tel tabou que le fait d'en parler serait déjà une attaque contre les droits de l'homme. Il est vrai que j'ai un tempérament qui me fait réagir ainsi et j'en suis désolé, mais il faudrait vraiment que tout le monde s'interroge parce que cela finit par m'être insupportable. Je ferme cette parenthèse.

Cela étant dit, je vais vous donner une information pour mieux vous éclairer. Je suis maire d'une commune de Seine-Saint-Denis dans laquelle, en dix ans, le nombre de demandes de certificat d'hébergement a été multiplié par quatre ou cinq. J'ajoute que nous formons une association des maires réunissant dix-sept communes sur quarante et que, chez mes collègues, la multiplication est la même. Je vous donne cette information puisque vous disiez tout à l'heure que, pour les demandes de certificat d'hébergement, tout était compliqué.

Mme Danièle Lochak.- Depuis la loi Sarkozy, c'est en effet le cas.

M. Philippe Dallier.- Je vous invite à venir dans ma commune où vous pourrez travailler à livre ouvert : vous pourrez constater le nombre de demandes qui nous sont transmises ; je n'ai pas l'impression qu'elles se soient taries.

Maintenant, j'ai une question plus globale à vous poser à propos du regroupement familial et de l'idée de laisser les gens venir pour leur permettre de repartir plus facilement, s'ils en ont envie. Pensez-vous vraiment que le fait d'accepter que des gens viennent sur le territoire sans leur garantir la possibilité de se loger dans des conditions correctes et de vivre, soit parce qu'ils ont des ressources propres, soit parce qu'ils ont un travail, est une chose responsable ?

En ne s'assurant pas que les gens qui viennent ici dans le but d'y rester aient un logement décent, on a les drames que l'on connaît par ailleurs. A cet égard, je vous rappelle -j'en suis choqué mais c'est ainsi- que, dans les conditions du regroupement familial, il est prévu un minimum de 16 mètres carrés pour les deux premières personnes et de 9 m² par personne supplémentaire. Or, cette semaine, j'ai vu arriver sur mon bureau, en mairie, une demande de regroupement familial pour une personne qui voulait faire venir sa femme et ses trois enfants alors qu'elle vit dans un appartement de 40 m². Ce ne sera donc pas accepté du fait des normes que j'ai rappelées, mais à 52 m², nous serions rentrés dans les clous pour cinq personnes ! Dans le logement social, c'est interdit, mais pour un regroupement familial, c'est autorisé. Ce sont des choses qui me paraissent surprenantes.

Je vous repose donc ma question de manière plus générale : pensez-vous que, sans avoir la certitude que la personne qui arrive a un logement correct et les moyens de vivre ici, on peut laisser les portes ouvertes de manière plus large qu'elles ne le sont aujourd'hui ?

Mme Danièle Lochak.- Sur votre premier point, je tiens à répondre que ce n'est pas vous que je rends responsable. J'ai parlé des gens des pays du Nord, dont je fais partie, mais je n'ai pas dit que cela venait de vous et de votre politique. Je pense que, collectivement, du point de vue éthique, les pays riches et nantis ont une responsabilité.

Quant à la montée du sentiment raciste, je ne suis pas d'accord. A chaque fois que nous avons dit des choses, demandé le droit de vote pour les étrangers ou parlé de l'ouverture des frontières, on nous a répondu : « Vous faites le jeu de Le Pen ». Vous ne pouvez quand même pas dire aujourd'hui que ce sont ces idées qui sont dominantes. Or nous constatons que Le Pen continue de monter sans arrêt. Ce ne sont donc pas ceux qui essaient d'avoir des positions éthiques qui font le jeu de l'extrême droite. Dans Le Monde de ce soir, on trouve encore un sondage sur ce sujet. Je pense donc que ce n'est pas un argument.

M. Philippe Dallier.- C'est le contraire que j'ai voulu dire : je n'ai pas dit que c'étaient vos positions qui aboutissaient à cela. J'ai dit qu'à partir du moment où, lorsqu'on pose simplement le problème, on se sent culpabilisé, on en arrive à faire monter ce genre de sentiment. Ce ne sont pas vos positions que je vise. Je me trompe peut-être, mais c'est le sentiment que j'en ai.

Mme Danièle Lochak.- Rappelez-vous quand même que, parmi les personnes qui sont à Ceuta et Melilla, il y a des vrais réfugiés. J'ai aussi oublié de dire tout à l'heure que, si le prix à payer est de passer des accords de coopération avec des pays aussi respectueux des droits de l'homme que la Libye, c'est peut-être un peu gênant. Cela ne vous gêne-t-il pas, vous, nous tous, moi y compris, que tout ce que l'Europe trouve à faire pour lutter contre l'immigration irrégulière est de passer des accords avec la Libye alors qu'il s'agit de l'un des pires pays que l'on puisse imaginer, comme le montrent tous les rapports du Parlement européen et de la Commission européenne ?

Franchement, je trouve que, pour mon pays et, par là même, pour les autres pays européens, c'est honteux.

Sur l'hébergement, il y a deux façons de voir la question. Si vous me parlez du regroupement familial, je vous réponds qu'il n'est pas bien que les gens vivent dans 46 m² ou même 52 m² à cinq, mais, pour les communautaires ou les Français, on ne pose pas de questions. On nous a beaucoup dit, même du temps de Mme Dufoy, que c'était pour leur bien que l'on imposait des conditions au regroupement familial. Le problème, c'est que ces gens sont comme nous : ils ont envie de vivre en famille. Par conséquent, si on met trop d'entraves au regroupement familial, on s'expose au risque non négligeable qu'ils viennent hors regroupement familial, ce qui compromet l'intégration.

Je pense donc qu'il vaut mieux faire en sorte qu'ils aient des logements. N'oubliez pas non plus que s'ils n'arrivent pas à avoir des logements corrects, ce n'est pas seulement parce qu'ils sont nuls et qu'ils n'ont pas d'argent ! C'est parce qu'il est difficile pour tout le monde d'avoir des logements corrects, et encore plus quand on n'est pas français et quand sa propre famille n'est pas là.

Maintenant, il faut élargir la question car il s'agit d'un vrai problème. A une époque où nous proposions l'ouverture des frontières, on nous a dit que nous étions des ultra-libéraux alors que nous tenons à l'Etat providence et à la régulation du territoire. C'est pourquoi nous ne sommes pas d'accord pour laisser des gens se faire exploiter, et vous savez d'ailleurs que, lorsqu'on les régularise, ils perdent parfois leur travail parce que les employeurs préfèrent avoir des gens qui ne sont pas en situation régulière.

Nous avons conscience que c'est un pari, qu'il faut tenir tous les éléments d'une telle décision et qu'il n'est pas question de se dire que l'on va ouvrir les frontières et qu'il se passera ce qui doit se passer, bien sûr. Nous avons conscience que c'est difficile, mais peut-être faudrait-il réfléchir dans cette direction. Je ne dis pas que nous avons la solution immédiate, mais c'est une question qui mérite d'être posée.

M. Philippe Dallier.- Je précise donc à nouveau ma question : une politique qui viserait à ouvrir les frontières en disant que la condition d'arrivée est à la fois un point de chute correct et des ressources ou un contrat de travail serait-elle encore trop restrictive à votre sens ?

Mme Danièle Lochak.- Vous vous souvenez que le contrat de travail était la règle entre 1945 et 1974 et que, comme on avait besoin de gens, on ne leur a plus rien demandé ensuite.

En fait, je pense que c'est trop restrictif parce que cela ne vous permettra pas d'arriver à vos fins, c'est-à-dire de mettre un terme à l'immigration irrégulière. Si le but est de mettre fin à l'immigration irrégulière, il faut proposer aux gens de venir dans des conditions qui ne vont pas laisser subsister l'immigration irrégulière. C'est pourquoi la politique des quotas, indépendamment du fait que je n'en suis pas partisane pour des questions éthiques ou morales, est inapplicable.

Cela a été évoqué à une époque pour les universités : on a dit qu'il faudrait savoir quels sont les besoins des entreprises. Franchement, les entreprises ne sont pas plus capables que quiconque de dire quels seront leurs besoins quatre, cinq ou six ans plus tard.

La définition de quotas selon les spécialisations dont on a besoin n'est pas efficace (on l'a vu pour les informaticiens qui, en outre, ne sont pas venus chez nous), mais, surtout, elle n'est pas de nature à résoudre la question de l'immigration irrégulière, tout simplement parce que tous ceux qui n'entrent pas dans les quotas continueront à vouloir venir. Je pense donc honnêtement que ce n'est pas non plus une solution.

M. Georges Othily, président.- Merci bien, chère madame. Nous avons bien entendu votre point de vue et votre manière d'aborder le problème.

Audition de M. Jean-Loup KUHN-DELFORGE,
directeur général de l'Office de protection des réfugiés et des apatrides
(OFPRA)
(14 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Mes chers collègues, nous allons à présent entendre le directeur général de l'OFPRA.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. Jean-Loup Kuhn Delforge prête serment.

M. Georges Othily, président.- Monsieur le directeur général, vous avez la parole.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, avant d'engager mon exposé, puis de me livrer à vos questions, je commencerai mon propos par quelques remarques.

Ayant lu les comptes rendus des auditions des invités qui m'ont précédé, j'ai remarqué que l'on avait fait mention de lacunes et d'insuffisances de l'appareil statistique national. Vous verrez dans l'exposé que je vais être amené à faire et dans les réponses que je vous donnerai que l'OFPRA se caractérise au contraire par une très grande précision statistique et par un décompte à l'unité près, et non pas une estimation, des demandes qui lui sont présentées, des décisions qu'il prend et des délais dans lesquels il prend ses décisions.

Etant un établissement qui prend des décisions et qui est habitué à rendre compte des moyens qui sont les siens -nous recevons en effet une subvention du ministère des affaires étrangères- nous travaillons depuis des années dans l'esprit de la LOLF : notre établissement est habitué à rendre des comptes sur les délais dans lesquels il prend ses décisions. Par conséquent, les notions de délais, de stocks, d'âge du stock, de dossiers et de productivité par service et par agent sont des choses que nous essayons de maîtriser depuis quelques années. Je pense qu'il était important de le dire devant vous.

La deuxième remarque que je ferai, c'est que l'établissement que je dirige voit passer la misère du monde. En effet, qu'il s'agisse de demandeurs d'asile qui justifient de persécutions passées ou de risques à venir, de gens qui sont victimes de filières, ou qui fuient tout simplement l'insécurité ou la misère, mes collaborateurs qui portent, en tant que fonctionnaires, le titre d'officiers de protection -c'est le nom du corps qui est le leur- sont en permanence confrontés à des situations de détresse personnelle, puisque nous recevons chacun des demandeurs en entretien individuel, qui sont parfois difficiles. Il fallait le dire également.

Troisièmement, la France est le premier pays au monde en termes de demandes d'asile, non pas par rapport à la population mais en chiffres absolus, devant les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, l'Allemagne et l'Autriche. La France reste donc, comme c'est le cas depuis plusieurs années, le premier pays au monde en termes de demandes d'asile.

La dernière remarque liminaire que je ferai, c'est que nous sommes conscients du fait que la demande d'asile peut être un détournement de procédure : on constate en effet qu'après passage à l'Office, 85 % des demandes d'asile n'apparaissent pas fondées (nous déboutons 85 % des demandeurs) et qu'après passage devant la commission de recours des réfugiés (CRR), 75 à 80 % des demandeurs ne sont pas admis.

Mais, même s'il y a bien un détournement de procédure, je pense qu'il n'est pas bon de mêler les considérations de droit d'asile avec les considérations d'immigration. En effet, le droit d'asile est un droit constitutionnel dans notre pays, il en est même l'une des fiertés, et je pense donc que le débat sur le droit d'asile ne doit pas être pollué par celui sur l'immigration.

Il convient donc de bien distinguer les notions d'immigration et le droit d'asile. C'est ce qu'a fait le législateur de 2003 en votant deux lois distinctes selon qu'il s'agissait d'immigration et de droit d'asile.

Puisque nous parlons de lois, je commencerai mon exposé en rappelant la modification législative de décembre 2003.

Il s'agit d'une loi libérale parce qu'elle permet d'assurer une meilleure protection aux demandeurs d'asile et qu'elle élargit le champ d'application de la convention de Genève à une catégorie qui n'était pas prise en compte jusqu'à présent : les victimes de persécutions non étatiques. En effet, les Etats ne sont pas les seuls à persécuter leurs ressortissants ; cela peut être aussi le cas, comme en Algérie, de groupes armés qui ne dépendent pas forcément de l'Etat.

Par ailleurs, cette loi institue une nouvelle forme de protection : la protection subsidiaire -par rapport à la protection principale que représente la convention de Genève- qui se substitue à l'asile territorial, lequel était jusqu'à présent géré par les préfectures. Cette protection s'adresse aux personnes exposées à certaines menaces graves en cas de retour dans leur pays d'origine pour d'autres motifs que ceux de la protection de la convention de Genève.

C'est un point important. Alors que l'asile territorial était autrefois administré par les préfectures, la protection subsidiaire relève désormais du même guichet que la convention de Genève, avec les mêmes garanties de convocation et d'entretien et avec un droit de recours suspensif devant une juridiction spécialisée, ce qui n'était pas le cas de l'asile territorial.

C'est pour cet ensemble de raisons qu'il s'agit d'une loi libérale, qui pose, enfin, le principe de l'audition du demandeur d'asile,  sauf dans quatre cas, énumérés par la loi, dans lesquels l'Office peut se dispenser de convoquer le demandeur pour une audition. C'est aussi un point très important.

La loi a été suivie d'un décret d'application qui date du mois d'août 2004 et qui renforce la notion de guichet unique ou de compétence unique de l'OFPRA pour l'administration du droit d'asile en lui transférant la responsabilité de l'asile à la frontière, qui est une procédure non pas d'asile, mais d'admission sur le territoire national en vue d'entamer une procédure d'asile devant l'OFPRA. Néanmoins, ce sont des agents de l'OFPRA qui en sont chargés, principalement à Roissy, en donnant un avis au ministère de l'intérieur, le ministère de l'intérieur prenant, en toute souveraineté, la décision d'admettre ou non les intéressés sur le territoire national.

Le décret de 2004 met en place un certain nombre de procédures visant à réduire les délais tout au long de l'examen de la demande, dans le but d'assurer une protection plus rapide aux demandeurs qui méritent une protection, mais aussi d'éviter la constitution, sur le sol national, de situations qui perdurent et qui, ensuite, ne permettent plus de revenir en arrière.

C'est ainsi que le demandeur dispose désormais d'un délai de 21 jours pour présenter sa demande complète à l'Office, en français, au-delà duquel son dossier ne peut plus être enregistré. Quand il est saisi en procédure prioritaire par la préfecture, l'OFPRA doit statuer dans un délai de quinze jours, qui est ramené à 96 heures lorsque le demandeur est en centre de rétention. Le décret met donc en place des délais qui s'imposent à l'OFPRA et le contraignent à des décisions rapides dans un certain nombre de cas.

Après avoir rappelé ce nouvel environnement législatif et réglementaire dans lequel l'OFPRA inscrit son travail, je voudrais rappeler où nous en sommes en ce qui concerne la demande.

Nous avons eu deux pics de la demande d'asile, d'abord en 1989 puis en 1999, après lesquels les pouvoirs publics ont accru les moyens de l'Office et de la commission des recours des réfugiés, et nous observons aujourd'hui que la demande est sur une pente déclinante.

Après une première baisse de la demande globale observée pour l'année 2004, la tendance s'est poursuivie au cours des onze premiers mois de 2005, la demande globale d'asile baissant de 8,5 % sur cette période.

On constate cependant deux réalités différentes : les premières demandes chutent de 13,5 % alors que les demandes de réexamen (puisqu'on peut toujours présenter une nouvelle demande après avoir été débouté du droit d'asile en invoquant un fait nouveau) augmentent de 34 % par rapport à 2004. J'ajoute qu'en 2004, par rapport à 2003, il y avait eu une augmentation de 242 %, soit plus qu'un triplement, des demandes de réexamen. Si vous le souhaitez, je reviendrai sur les causes de cette augmentation des réexamens.

En ce qui concerne les nationalités d'origine, je mentionne un fait nouveau pour nous : la demande haïtienne constitue désormais la première demande nationale, quantitativement, avec 12 % du total, ce qui représente une hausse de 75 % par rapport à 2004. Cette demande pose des difficultés toutes particulières, dans la mesure où elle s'exerce à hauteur de 76 % en Guadeloupe. Elle pose aussi des difficultés d'éloignement, ce qui a justifié l'envoi de six missions de l'Office dans les Antilles depuis le début de l'année et la mise en place, à compter de début janvier 2006, d'une antenne permanente en Guadeloupe, qui aura en charge l'instruction complète de la demande d'asile haïtienne et la possibilité d'effectuer des missions, à partir de la Guadeloupe, vers la Martinique et la Guyane.

Après les Haïtiens, les nationalités principalement représentées sont les Turcs, les Chinois, les Serbes monténégrins et les Congolais de la République démocratique du Congo. En 2005, ces nationalités sont toutes en baisse, sauf les Serbes monténégrins (+ 8 %).

Enfin, il convient de noter une chute importante de la demande algérienne, qui diminue de 52 % par rapport à l'année précédente. C'est un point important, parce que la demande algérienne, pour laquelle l'asile territorial avait majoritairement été inventé, ne se retrouve pas dans les procédures d'asile devant l'OFPRA. L'attractivité n'est pas la même pour les procédures OFPRA que pour la procédure d'asile territorial, d'où une chute de la demande.

L'asile à la frontière est en chute de 9 % entre 2004 et 2005, après avoir connu une forte hausse en 2000-2001, mais nous voyons apparaître de nouvelles populations comme les Tchétchènes, les Cubains et les Colombiens, ce qui provoque une hausse des avis positifs.

Depuis le début de cette année, l'Office a pris environ 60 000 décisions et le nombre de dossiers en instance s'élève à 11 600, ce qui, compte tenu de notre capacité de prendre plus de 5 000 décisions par mois, représente une capacité de traitement d'un peu moins de 2 mois et demi.

Le taux d'admission de l'OFPRA est de 8,1 % et le taux d'annulation par la CRR, la juridiction administrative spécialisée qui est au-dessus de nous en appel, reste proche de 15 %. Au total, le taux d'admission global est de 25 %, mais dans une situation un peu particulière : il est sinon de l'ordre de 15 %.

Après avoir rappelé le contexte législatif et réglementaire et précisé l'évolution de la demande, j'en arrive aux conséquences de la réforme législative et réglementaire et de l'évolution de la demande.

Pour la mise en oeuvre de la réforme du droit d'asile, nous avons vu nos moyens fortement augmenter. Le budget pour l'année 2006 s'élève à 49 M€, à la fois pour l'OFPRA et la CRR, puisque l'établissement public que je dirige gère en même temps la juridiction de contrôle sur le plan du budget, des agents et des personnels (le corps est unique). Les effectifs sont de 860 agents et se partagent environ par moitié entre les deux institutions.

Le travail d'instruction à l'Office repose toujours -c'est une spécificité française- sur la spécialisation géographique des agents et des structures, chaque dossier est confié à un agent qui est responsable et spécialisé sur un pays ou une région, par exemple, la Tchétchénie.

Les services d'appui, comme la division des affaires juridiques ou le service de la documentation, ont également été fortement renforcés.

J'en arrive à la protection subsidiaire. L'application du principe de la protection subsidiaire est assez mince puisque, pour les onze premiers mois de 2005, nous avons eu 454 décisions d'admission contre 83 sur l'ensemble de l'année 2004.

Il s'agit essentiellement de menaces avérées de torture ou de peines ou traitements inhumains ou dégradants. Il faut dire que cette protection subsidiaire, qui est importante parce qu'elle comble des lacunes de la convention de Genève, a reçu une application assez faible, comme vous pouvez le constater, notamment parce que l'élargissement du champ d'application de la convention de Genève aux auteurs de persécutions non étatiques a permis de reconnaître le statut de réfugié à des personnes dont la situation relevait auparavant de l'asile territorial.

Du fait de l'élargissement du champ d'application de la convention de Genève, le recours à la protection subsidiaire s'avère donc moins utile que l'on pouvait l'imaginer au départ.

L'autre conséquence de l'entrée en vigueur de la nouvelle législation, c'est la multiplication des procédures prioritaires, un point important pour nous en termes de gestion et de charge de travail. Les procédures prioritaires ont augmenté de 31 % entre 2004 et 2005. Comme vous le savez, ces procédures sont de quinze jours et c'est la préfecture qui prend cette décision. L'agent place le demandeur en procédure prioritaire en fonction d'un certain nombre de critères fixés par la loi, sachant qu'en procédure prioritaire, il n'y a pas de droit au séjour ni de droit aux prestations sociales.

Les procédures prioritaires ont augmenté de 31 % et, pour l'année, nous avons jusqu'à présent reçu 11.000 demandes, c'est-à-dire qu'environ 20 % de demandes sont classées en procédure prioritaire. Cette procédure concerne plus particulièrement les réexamens, qui sont en forte augmentation. Il s'agit des nouvelles demandes présentées par des personnes déboutées qui invoquent des faits nouveaux pour revenir devant l'Office. Ces réexamens sont placés en procédure prioritaire à hauteur de 70 %.

Cette augmentation des procédures prioritaires est importante pour nous parce que cela entraîne des conséquences importantes sur la charge et l'organisation de notre travail. Alors que nous avons à examiner des procédures d'asile selon un rythme que je qualifierai de normal, les mêmes agents doivent traiter, puisque notre principe est celui de la spécialisation géographique, des procédures prioritaires qui, par définition, sont prioritaires par rapport aux autres demandes et qui peuvent donc être un facteur de désorganisation, surtout lorsqu'elles sont en grand nombre. Elles nuisent donc par là même à la sérénité de l'Office et, surtout, au délai d'instruction des demandes qui sont examinées de manière normale. Un excès de procédures prioritaires fait donc qu'il n'y a plus de priorités, ce qui peut être contraire à l'objectif d'accélération des délais poursuivi par les pouvoirs publics.

J'en viens au taux de convocation des demandeurs d'asile. Je vous ai dit que la loi avait fixé, sauf exception, le principe de l'entretien avec le demandeur d'asile. Le taux de convocation, qui s'est accru au cours de l'année 2004, a atteint en 2005 une moyenne de 83 % qui n'a jamais été égalée. Cela veut dire que nous convoquons 83 % des demandeurs d'asile à un entretien individuel. Cela dit, tous ne viennent pas, ce qui fait que le taux d'entretien s'élève, lui, à 61 %.

Les auditions, en tout état de cause, sont rendues nécessaires par l'apparition de nouvelles problématiques qui sont liées à la protection subsidiaire, notamment la notion de traitement inhumain et dégradant.

Nous observons ainsi une certaine féminisation de la demande, notamment africaine, avec la question des mariages forcés, des mutilations génitales et des violences conjugales. De manière générale, on observe une évolution de la demande d'asile qui, par rapport à la demande d'asile traditionnelle, est moins politique, davantage la résultante de conflits ethniques tels qu'on en voit en Afrique, dans l'est de l'Europe ou en Asie, et plus sociale. On voit ainsi arriver comme demandeurs d'asile dans notre pays des personnes qui encourent des risques du fait que leur comportement heurte la pratique sociale dominante : la femme qui refuse un mariage forcé, la femme qui veut faire échapper ses filles à l'excision, des homosexuels autour du bassin méditerranéen ou en Ukraine, pour prendre un exemple que j'ai en tête.

Cette évolution est un point important parce que, du coup, la notion d'entretien est fondamentale : on ne peut plus se contenter du seul dossier -de toute façon, la loi nous en fait obligation- et les entretiens sont nécessaires pour creuser la situation personnelle de la personne qui invoque de tels arguments.

Je vous ai dit que le demandeur avait 21 jours pour présenter une demande complète en français, faute de quoi nous ne pouvions pas enregistrer son dossier. Beaucoup d'associations se sont émues, au moment de l'adoption de cette disposition, en disant que cela risquait de restreindre fortement l'accès au droit d'asile. Dans la pratique, nous observons que les refus d'enregistrement de demandes incomplètes ou tardives représentaient 5 à 10 % des demandes les premiers mois d'application du nouveau texte, mais, aujourd'hui, sont tombés à 3,5 % des demandes. Par conséquent, on ne peut pas dire que cette règle des 21 jours pour présenter la demande en français ait été un obstacle véritable à la présentation et à l'examen d'une demande d'asile.

M. Alain Gournac.- C'est intéressant parce qu'on nous avait dit le contraire.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- En fait, ceux qui ne peuvent pas présenter leur demande en français n'en présentent plus. S'ils ne peuvent pas avoir un accès à un interprète, ils ne peuvent pas la présenter et ils sont donc exclus d'office.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Non. Tous motifs confondus, c'est-à-dire les demandes en retard, celles pour lesquelles il manque une photo ou l'APS ou qui ne sont pas signées, on n'a que 3 % de refus. Nous considérons donc que c'est vraiment très peu.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Vous avez mal compris ce que je voulais dire. Je dis que les personnes qui ne peuvent pas déposer leur demande en français ne la déposent pas, c'est-à-dire qu'elles restent à l'écart et ne sont pas comprises dans ces 3 %. En fait, elles s'excluent elles-mêmes de cette demande parce qu'elles n'ont pas accès à l'interprète.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Vous avez raison dans le principe, madame la sénatrice, mais l'expérience nous montre -c'est la pratique de l'Office- qu'une personne, par le moyen de sa communauté et de ses relations, a toujours la possibilité d'exprimer, même dans un français hésitant, au moins un argument pour lequel elle vient demander l'asile. J'ajoute que l'Office ne demande pas que l'on remplisse des pages en français et que ce ne sont pas toujours les dossiers les plus complets et les plus sophistiqués qui sont les meilleurs. Je constate que les dossiers un peu frustres sont parfois les plus fondés et qu'un dossier supposé excellent est souvent un dossier fabriqué, mais nous pourrons revenir sur ce point si vous le souhaitez.

La question des mineurs isolés était une question importante l'année dernière, mais, cette année, nous observons une chute de l'ordre de 40 % des demandes des mineurs isolés.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- C'est un point sur lequel je souhaitais vous interroger après votre intervention. Effectivement, nous avions constaté une augmentation de l'entrée de mineurs étrangers isolés sur le territoire, suivie d'une stabilisation ou d'une diminution, et je voulais donc savoir si vous pouviez nous confirmer ce point ou non. Je précise d'ailleurs qu'au cours de la première visite que nous avons faite sur le terrain, on nous a dit que cette situation se stabilisait, mais sur une population bien particulière, celle des jeunes femmes exploitées par des filières de prostitution.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- C'est effectivement une cible d'implication de mineurs isolés. Cela dit, alors que la très forte augmentation de mineurs en 2004 nous avait beaucoup inquiétés, nous avons constaté une chute de 40 % en 2005, et j'ajoute qu'à la frontière, où nous voyons arriver certaines des jeunes femmes dont vous parlez, la chute n'est que de 14 %.

Pour la protection de l'enfance et des mineurs, nous demandons à chaque fois la représentation d'un administrateur ad hoc qui est désigné par la justice à la demande de la préfecture, ou de l'OFPRA si le mineur est adressé directement à l'Office.

M. Georges Othily, président.- La baisse du nombre de demandes de mineurs que vous avez observée pourrait tenir aussi au fait que tous les mineurs isolés ne demandent pas l'asile, par exemple, ceux qui sont pris en charge par l'aide sociale à l'enfance.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Certes, monsieur le président, mais, en même temps, nous avons observé un phénomène lié à la modification du code civil par la loi du 26 novembre 2003, qui restreint les conditions d'accès à la nationalité française pour les mineurs étrangers placés sous protection sociale. Il faut mentionner aussi le renforcement du contrôle des filières d'immigration irrégulière.

Dans le domaine que nous examinons aujourd'hui, il n'y a jamais une seule explication mais, toujours, un ensemble de phénomènes.

M. Georges Othily, président.- Surtout dans le cas des mineurs isolés.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- J'ai encore deux éléments à vous indiquer.

La première concerne la notion de pays d'origine sûrs, qui a été très critiquée, qui a fait l'objet d'un recours devant le Conseil constitutionnel et qui a donné lieu à l'adoption, par le conseil d'administration de l'OFPRA, d'une liste adoptée lors de sa réunion du 30 juin dernier. Cette décision a fait l'objet d'un recours devant le Conseil d'Etat, qui est pendant, de la part d'un certain nombre d'associations et je précise que, sur cette liste, figure douze pays dont la Bosnie-Herzégovine, l'Inde, la Géorgie et le Mali, pour en citer les principaux.

Quelle est la conséquence de cette inscription sur la liste des pays d'origine sûrs ? Les demandes d'asile qui sont déposées par les ressortissants de ces pays sont systématiquement instruites dans le cadre de la procédure prioritaire. En fait, les préfectures les classent à 81 ou 82 % en procédure prioritaire (les guichets des préfectures n'ont donc pas suivi cette mesure à 100 %), ce qui veut dire qu'il n'y a ni droits sociaux, ni caractère suspensif du recours. C'est la raison pour laquelle cette liste a été critiquée.

Cependant, chaque demande fait l'objet d'un examen individuel, c'est-à-dire que le fait que le pays soit classé parmi les pays d'origine sûrs ne signifie pas que la personne ne peut pas présenter une demande d'asile. Ce n'est qu'une présomption générale qui peut être combattue par l'examen individuel de la demande.

Au moment de son adoption, cette liste représentait 11,5 % de la demande d'asile au 30 juin et, évidemment, elle peut être modifiée dans le temps en fonction de l'évolution des pays. A cet égard, il est extraordinaire d'observer la chute massive de la demande d'asile provenant des douze pays considérés : elle est de 72 %. Parmi ces pays, je citerai en particulier la Bosnie-Herzégovine (- 70,5 %) et le Mali (- 83 %).

Cela fait que la demande originaire des pays d'origine sûrs, qui représentait presque 12 % des demandes d'asile au 30 juin, n'en représente plus à ce jour que 4,9 %. Il s'agit là d'une évolution tout à fait notable, mais nous pourrons y revenir.

Le dernier point que je signalerai et qui est souvent passé sous silence est relatif aux spécificités françaises de l'OFPRA : la première, c'est que notre établissement, spécialisé sur l'asile, n'intervient pas dans le domaine de l'immigration ; la deuxième, c'est sa spécialisation géographique ; la troisième, c'est que nous protégeons et gérons les réfugiés statutaires alors que, dans tous les autres pays européens, ce sont les communes et les institutions locales qui s'en chargent.

Nous avons par ailleurs une augmentation importante du nombre de réfugiés reçus, nous veillons à l'amélioration de la qualité des services rendus, nous avons, depuis le début de l'année, délivré près de 300 000 documents d'état-civil -nous sommes en quelque sorte l'équivalent d'une grosse mairie à cet égard- et nous avons à gérer une part croissante de demandes de regroupement familial.

Notre effort porte cette année sur la réduction des délais d'obtention des documents, ce qui est absolument indispensable, notamment pour la délivrance des documents d'état civil aux réfugiés reconnus à la suite d'une décision d'annulation de la CRR, pour laquelle nous avions des délais rédhibitoires.

Voilà, monsieur le président, ce que je souhaitais vous dire en introduction.

M. Georges Othily, président.- Merci. Mes chers collègues, vous avez la parole.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Les associations nous ont dit que, lorsque les demandeurs d'asile bénéficiaient de leur aide et de leur soutien, ils avaient plus de chances d'admission que lorsqu'ils présentaient seuls leur demande, sans accompagnement. Avez-vous des observations à faire sur cette remarque ?

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- C'est une remarque de bon sens. Lorsqu'une personne reçoit une aide psychologique et juridique et une aide à la rédaction et à la bonne présentation de son dossier, qu'elle peut bénéficier d'un interprète traducteur et s'entraîner pour son entretien à l'OFPRA, il est évident que la personne se présente avec toutes les chances à l'entretien.

Cela dit, il faut voir que cet entretien est individuel, que nos agents sont rompus aux techniques de l'entretien et à la détermination du statut de réfugié, qu'ils sont spécialisés pays par pays, zone par zone et problématique par problématique, et que, quelle que soit la qualité d'un dossier, qui n'est parfois qu'apparente, ils savent la déceler. Nous sommes un établissement de protection des réfugiés dont la plupart des agents ont une très haute idée humanitaire de leur travail et leur objectif, lorsqu'ils ont affaire à un dossier mal ficelé ou à une personne qui s'exprime mal, est de lui donner le temps nécessaire et de l'aider pour qu'elle formule sa demande.

Notre rôle humanitaire est de pallier les insuffisances d'un dossier et cette inégalité qui peut exister dans la préparation d'un demandeur. Nous sommes donc là pour cela et pour compenser cette inégalité.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai une deuxième question qui concerne les mineurs. Dans les dossiers que vous avez à connaître, l'origine de leur demande provient-elle des mineurs eux-mêmes, d'une association qui les aide ou, éventuellement, d'un service social départemental ?

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Nous observons que ce sont vraiment des mineurs isolés, et donc seuls.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Je vais plus loin. Certains services sociaux départementaux qui s'occupent des mineurs pendant la période durant laquelle ils sont mineurs disent qu'à l'âge de 18 ans, ces jeunes repartent dans la nature, après quoi ils ne savent plus ce qui se passe. Apparemment, ils repartent sans avoir fait une démarche préalable. Il semblerait donc que les mineurs qui font la démarche de demande d'asile la font seuls, sans assistance particulière.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Je me permets de revenir sur la remarque très importante de M. le rapporteur. Le discours des associations est de dire que, lorsque les personnes sont aidées, elles ont plus de chances. J'y ai répondu et c'est en effet le bon sens. Mais, les associations vont plus loin en disant que, lorsqu'on est dans un centre d'accueil de demandeurs d'asile (CADA), on a cinq fois plus de chances d'obtenir le statut de réfugié que lorsqu'on est tout seul, dans la nature.

Loin de moi l'idée de nier que, lorsqu'on est dans un CADA, c'est-à-dire avec la sécurité que donne le fait d'avoir un toit, une aide psychologique et juridique, une assistance et des cours de français, on met toutes les chances de son côté, mais le raisonnement des associations est un peu biaisé par le fait que se retrouvent principalement en CADA, du fait de la sélection préalable, des ressortissants de Russie, Bosnie, Angola, Congo, Serbie et Géorgie (je les cite dans l'ordre), c'est-à-dire des nationalités qui produisent naturellement de très forts taux d'admission, alors que ne se retrouvent jamais en CADA des Turcs, Chinois ou autres qui produisent de très faibles taux d'admission, tout simplement parce que les Chinois et les Turcs, pour prendre ces deux seuls exemples, se débrouillent tout seuls grâce à leur communauté et ne font pratiquement jamais appel au service des CADA. Les Russes, c'est-à-dire en fait les Tchétchènes, forment l'énorme majorité des personnes qui sont en CADA et ont un très fort taux d'admission à l'Office.

Le raisonnement est donc un peu biaisé de ce fait.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai une dernière question. Confirmez-vous que la procédure du droit d'asile est dévoyée parce qu'elle devient le dernier recours possible pour pouvoir rester sur le territoire ? Vous avez dit aussi tout à l'heure que les demandes venaient aujourd'hui surtout de populations qui sont en rupture avec les traditions de leur communauté ou qui connaissent des problèmes d'origine ethnique ou sociale plutôt que politique. Pouvez-vous nous confirmer cette tendance en nous donnant quelques statistiques ?

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- J'ai essayé d'expliquer que la demande d'asile fondée sur des motifs politiques n'était plus la seule motivation de la demande d'asile et que nous avions maintenant des motivations ethniques ou sociales, notamment pour la demande d'asile féminine. Il n'y a donc plus seulement une demande d'asile politique. Cela dit, comme le fait apparaître le taux d'admission de l'Office, il est vrai que nous avons environ 85 % de demandes qui se révèlent, après examen de l'Office, non fondées. Cela veut-il dire qu'il y a un détournement de procédure ? Peut-être. Certains demandeurs peuvent utiliser le droit d'asile pour accéder au territoire national et s'y maintenir ou pour faire échec à une procédure d'éloignement, mais c'est dans la nature même de notre système français en matière d'immigration.

M. Louis Mermaz.- Monsieur le président, j'ai deux questions à poser à M. Kuhn-Delforge, en relayant celles de notre rapporteur, M. Buffet, et de Mme Alima Boumediene-Thiery. Si j'ai bien compris, le problème du demandeur d'asile est d'atteindre l'OFPRA, même s'il n'est pas encore tiré d'affaire quand il a réussi à le faire.

Pour cela, j'ai constaté depuis plusieurs années le problème que pose l'expression de la demande. A Roissy, par exemple, il y a quelques années -je ne pense pas que cela ait changé-, la demande devait être faite de façon quasi sacramentelle. Si la personne qui expliquait que son frère avait été tué, par exemple, ne disait pas : « Je demande le droit d'asile », ce n'était pas enregistré.

Avez-vous donc le pouvoir, monsieur Kuhn-Delforge, de voir tout ce qui passe en amont ou attendez-vous que l'on vienne jusqu'à vous ? C'est un problème très important. J'ajoute d'ailleurs à ce que vous avez dit sur les CADA que l'on pourrait se demander aussi comment on a plus de chances d'arriver dans un CADA que de ne pas y arriver.

Par ailleurs, après le débat sur cette loi de décembre 2003, qui nous a beaucoup retenus ici, quelles sont aujourd'hui vos relations structurelles avec le ministère de l'intérieur ? Je crois savoir que vous avez un correspondant au niveau du ministère de l'intérieur et aussi, à vos côtés, un représentant des préfets. Comment les choses se passent-elles et quel est le rôle de ces deux fonctionnaires ?

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Effectivement, l'un des arguments des associations est de dire que l'OFPRA fait plus ou moins bien son travail, que son travail est honorable et qu'il est à l'honneur des agents qui ont des préoccupations humanitaires, mais que le problème est l'accès à l'Office parce que les pays occidentaux, d'une manière générale, organisent les visas de transit aéroportuaire et rendent difficile d'accéder au territoire national dans lequel on peut présenter la demande.

En ce qui concerne l'asile à la frontière, je n'ai pas les moyens -ce n'est pas dans mon mandat- d'aller voir qui se passe en amont. Je relève du ministère des affaires étrangères, comme l'ensemble de l'OFPRA, et les agents de l'asile à la frontière sont à Roissy en attendant que se présentent les fonctionnaires du ministère de l'intérieur qui ont pour charge de dresser immédiatement procès-verbal dès lors que quelqu'un demande l'asile, et de nous l'amener. Nous avons alors un entretien d'accès au territoire national, différent de l'entretien prévu dans le code de la procédure d'asile. Cela dit, je n'ai pas de pouvoir d'enquête ni les moyens d'aller voir ce qui se passe en amont.

M. Louis Mermaz.- Je suis satisfait de votre réponse, qui est importante. C'est un problème qui se pose, mais vous n'y êtes pour rien : je vous en donne acte.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- En ce qui concerne les CADA, les places sont rares et ne sont peut-être pas suffisantes. Les pouvoirs publics se sont lancés dans un programme important d'augmentation des places de CADA et, notamment, de transformation de places d'hôtel en places de CADA.

Cette politique, qui ne relève pas de mon établissement mais que je connais et qui correspond à un effort très important des pouvoirs publics, vise deux objectifs : d'une part, dans un souci de dignité des demandeurs et de réduction de la dépense budgétaire, l'augmentation des places de CADA et la diminution des places en hébergement d'urgence ; d'autre part, une mesure inspirée des exemples allemands et belges, le fait d'offrir suffisamment de places d'hébergement normal, comme en CADA, pour en arriver au point où c'est l'Etat qui fixe lui-même le lieu d'hébergement (par exemple à Luxeuil ou Guingamp), et non plus, ce qui est à mon avis le maillon faible du système français, le demandeur qui dit qu'il aimerait présenter sa demande à la préfecture de police de Paris plutôt qu'en Haute-Saône ou dans le Nord.

En Allemagne, le système est très autoritaire, puisqu'on dit à un demandeur, par exemple, qu'il a une place qui l'attend à Brême, qu'il a une obligation de résidence dans le canton et qu'il ne peut pas en sortir pendant le temps d'instruction. En France, nous avons un système extrêmement libéral puisque c'est le demandeur qui choisit la préfecture où il doit être traité et qu'il peut se déplacer sur l'ensemble du territoire national.

Les pouvoirs publics s'orientent donc vers une réforme qui consiste à offrir suffisamment de places de CADA pour que, désormais, ce soit l'Etat qui affecte un lieu de résidence au demandeur. Cette politique est mise sur pied parallèlement à la réforme de l'allocation d'insertion.

Pour répondre plus précisément à votre demande, je vous signale que les commissions d'accès en CADA privilégient généralement l'accueil des familles. Cela veut dire que les personnes isolées, même les femmes, ont des difficultés à trouver des places en CADA : comme les places sont rares, on les affecte essentiellement aux familles. C'est la raison pour laquelle nous trouvons en CADA les nationalités que j'indiquais tout à l'heure, des personnes qui, traditionnellement, viennent dans notre pays non pas de manière isolée comme le font souvent les Africains (l'homme venant en premier et la famille le rejoignant), mais avec toute la famille qui fait le grand saut vers les nouvelles frontières. Dans ce cas, on les loge en CADA.

M. Louis Mermaz.- J'avais posé aussi une deuxième question sur les relations structurelles entre le ministère de l'intérieur et l'OFPRA.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Vous avez raison de me le rappeler. Le directeur général est désormais nommé sur proposition du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur, ce qui constitue un changement par rapport à la disposition précédente. En outre, j'ai auprès de moi un préfet qui est directeur général adjoint et j'ai un autre adjoint qui est traditionnellement un magistrat de l'ordre judiciaire, en l'occurrence un avocat général. Il a fallu créer un poste de directeur général adjoint confié à quelqu'un du ministère de l'intérieur, mais ce n'est que conjoncturel : dans le fond, rien ne dit dans les textes que le directeur doit être un diplomate. C'est la tradition depuis cinquante ans, mais rien ne le dit dans les textes et rien ne dit non plus que l'adjoint doit être du ministère de l'intérieur.

J'ai donc un adjoint qui est un fonctionnaire du ministère de l'intérieur et un deuxième adjoint magistrat de l'ordre judiciaire et j'ai partagé leurs tâches de manière logique, chacun apportant le génie propre de son corps d'origine : le magistrat est en charge de la qualité, de l'harmonisation de la doctrine et des questions juridiques et le membre du corps préfectoral est en charge de tout ce qui concerne le management interne et la productivité de l'Office.

M. Louis Mermaz.- Quel est le rôle du correspondant du ministère de l'intérieur ?

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- La mission de liaison avec le ministère de l'intérieur est à l'intérieur de l'OFPRA (mais ce correspondant n'a pas connaissance des dossiers, qui restent eux-mêmes confidentiels pour respecter ce principe constitutionnel) et elle a essentiellement pour but des questions d'ordre public dans le cadre de l'application de la protection subsidiaire et les questions de transmission de documents.

Cela dit, les craintes que les associations avaient éprouvées au moment où nous avions mis en place cette institution se sont révélées non fondées parce que le rôle de la mission de liaison avec le ministère de l'intérieur est assez ténu.

Mme Gisèle Gautier.- J'aurai deux questions à vous poser, monsieur le directeur général. Vous nous avez indiqué que vous constatiez une certaine féminisation de la demande pour des motifs d'excisions, de mariages forcés ou de violences conjugales. Par ailleurs, j'ai noté que vous aviez beaucoup de demandes de personnes provenant d'Haïti (cela représente 12 % des demandes, ce qui est considérable), du Congo et d'autres pays d'une extrême pauvreté. Je voudrais donc savoir -c'est ma première question- quels sont les motifs qui font que vous parviennent des demandes provenant de certains pays et non pas d'autres ?

Pour l'Inde, par exemple, qui est un pays pauvre même si on le considère comme un pays émergent, ou d'autres pays environnants de l'Inde, il n'y a pas de demandes. En connaissez-vous les raisons et pouvons-nous imaginer que les demandeurs sont dirigés par des filières ?

J'ai une deuxième question. J'ai noté que nous sommes sur une pente déclinante des demandes de révision et des réexamens (une baisse de 8,5 %) alors qu'en 2004, nous avons connu un bond prodigieux de 242 %. Cette régression, qui est importante, pourrait avoir deux explications que je me permets de poser par hypothèse : la première serait l'impact des mesures dissuasives qui ont été prises pour faire en sorte que les demandes d'asile injustifiées ne parviennent pas jusqu'à vous ; la deuxième, dans la mesure où on constate un rejet de ces demandes d'asile, serait que ces demandeurs d'asile se transforment en immigrés irréguliers. Je souhaiterais donc savoir si vous avez des éléments à ce sujet.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- J'ai une question très courte à vous poser. Vous avez parlé de la liste des pays sûrs et j'aimerais avoir quelques notions sur les critères qui vous ont permis de l'établir.

M. Jean-Pierre Cantegrit.- Je tiens à dire tout d'abord, à titre personnel, combien j'ai apprécié l'intervention de M. Kuhn-Delforge, avec lequel j'ai eu le plaisir de collaborer quand il était à la direction des Français à l'étranger. J'avais alors déjà pu apprécier la concision de ses analyses et de ses propos.

Cela dit, monsieur l'ambassadeur, vous nous avez expliqué qu'il y avait une demande d'asile basée sur des critères politiques et qu'il y avait également d'autres critères du fait de l'extension de la convention de Genève et de la création de la protection subsidiaire. En ce qui concerne l'asile politique, je souhaite revenir sur le cas d'Haïti. Ce pays étant pratiquement en état de guerre civile, je voudrais savoir sur quels critères vous pouvez vous fonder pour accorder le statut de réfugié à certains demandeurs et le refuser à d'autres.

M. Alain Gournac.- Je souhaite moi aussi dire, en deux mots, que j'ai beaucoup apprécié la présentation de M. l'Ambassadeur, qui a été très claire, et qui nous aura appris beaucoup de choses.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Je commencerai par répondre à la question de Mme la sénatrice sur les motifs des demandes, qui sont divers. Il est très rare de voir un demandeur d'asile nous dire que la situation économique de son pays ne lui permet pas de travailler et qu'il vient en France pour pouvoir le faire. Lorsque cela arrive, le travail est assez facile.

La plupart du temps, le demandeur invoque la situation générale de son pays (Haïti ou l'Algérie), des problèmes ethniques (c'est le cas en Europe de l'Est) ou des problèmes sociaux comme ceux que j'ai cités (excisions, mutilations, violences conjugales, ce qui est le cas de nationalités africaines mais aussi de l'est du bassin méditerranéen). Les motifs de la demande peuvent donc être très variables et plus ou moins sophistiqués.

Les entretiens n'ont pas de durée limitée. Ils peuvent durer trois ou quatre heures et se font avec le concours de l'interprète de la langue que choisit le demandeur, qui est libre du dialecte ou de la langue dans laquelle il veut s'exprimer, et nous interprétons ainsi environ 60 ou 70 langues. Cet entretien, qui peut être très long, a pour but non seulement de s'assurer de la cohérence et de la véracité du récit -et je réponds ici également à M. le sénateur Cantegrit- mais aussi de « tirer les vers du nez » du demandeur, parce que le persécuté d'aujourd'hui peut être le persécuteur d'hier. Dans le cas de conflits ethniques comme en Tchétchénie, une personne qui s'engage à des risques de persécution s'il retourne sur place peut avoir été persécuteur trois ou quatre ans avant.

Dans ce cas, nous avons un raisonnement en deux temps : nous disons qu'il y a des risques s'il rentre dans son pays, mais qu'à l'inverse, il doit être exclu de la protection de la convention de Genève parce qu'il a été lui-même persécuteur à un moment. Le but de l'entretien est donc de s'assurer de la cohérence des choses.

Quant à l'Inde, il y a des filières, effectivement, mais il ne s'agit pas forcément de filières criminelles. Dans un pays où une personne est en danger de mort, elle est heureuse de trouver une filière au sens de filières d'évasion. La filière peut être aussi tel membre de la famille qui est déjà installé dans une ville de province en France. Cela donne une impression de filières, mais elles ne sont pas forcément criminelles.

En revanche, certaines filières sont très bien organisées, notamment la filière chinoise, qui a la particularité de vendre la totalité du « pack », y compris la demande d'asile, mais de s'arrêter là ensuite, c'est-à-dire que la plupart des demandeurs chinois que nous convoquons ne viennent jamais à l'entretien : ils disparaissent dans la nature. Cependant, la demande d'asile présente l'intérêt de donner une date certaine à la présence sur le territoire national.

Il n'y a pas de demandes originaires de l'Inde, madame la sénatrice, mais originaires du Sri Lanka et des Etats voisins de l'Inde.

Vous avez demandé pourquoi il y avait une telle hausse des réexamens, + 242 % l'année dernière et, malgré une décélération de l'accroissement, une nouvelle augmentation en 2005.

Je citerai d'abord l'effet de la nouvelle loi : les gens déboutés sous l'empire de la précédente loi ont voulu profiter de l'élargissement du champ de la protection.

Deuxièmement, l'OFPRA a beaucoup « déstocké », ce qui provoque beaucoup de déboutés et donc beaucoup de demandes de réexamen. La CRR est également en train de déstocker, ce qui justifie également un grand nombre de demandes. Pendant peut-être deux ans, nous aurons donc encore beaucoup de demandes de réexamen.

Je précise quand même que ces demandes de réexamen sont une source de préoccupation pour les préfets parce qu'on voit des gens débouté par l'OFPRA et de la CRR et qui présentent une nouvelle demande, souvent pour écarter le risque d'un éloignement ou au moment de l'éloignement. En fait, il s'avère que l'on présente une demande de réexamen, mais qu'il est très rare d'en présenter deux, que ces demandes de réexamen sont placés à 70 % en procédure prioritaire, que, dans les faits, plus de la moitié des demandes de réexamen sont examinées par l'Office en deux jours (les dispositions sont donc prises pour ne donner aucune attractivité à la procédure de réexamen) et qu'au terme de cette tâche, le taux d'admission est de 1,5 %.

Autrement dit, toutes les dispositions sont prises par l'Office, et ce ne sont pas des instructions que je donne mais le résultat des dossiers qui sont faibles, pour que le réexamen ne soit pas attractif.

Quels sont les critères permettant de définir les pays d'origine sûrs ? Ils ont été fixés par vous-mêmes puisqu'il s'agit de ceux de la loi du 10 décembre 2003. Je n'ai pas en tête la définition de la loi, mais tout cela figure dans la loi.

Le conseil d'administration a donc pris comme point de départ la définition de la loi, en ayant également en tête la directive européenne qui donne une définition plus précise que la loi française des pays d'origine sûrs, et nous nous sommes aussi inspirés des rapports de nos ambassadeurs sur le terrain, de rapports d'ONG et des avis du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés. Je note d'ailleurs que, dans les pays d'origine sûrs qui ont été retenus, très peu font l'objet d'une mention dans le rapport annuel d'Amnesty International, par exemple.

J'ai déjà en partie répondu à la question de M. Cantegrit en disant que l'objectif était de s'assurer de la cohérence du récit du demandeur au cours d'un entretien individuel qui peut durer plusieurs heures et au cours duquel on interroge le demandeur sur son itinéraire, sa profession ou sa famille et on s'assure d'éléments de véracité du récit dans le plus petit détail, puisque nos officiers de protection connaissent très bien les pays en cause et les modes d'habitat et ont donc les moyens de s'assurer de la cohérence du récit.

Monsieur le président, j'inviterai les membres de la commission d'enquête, s'ils le souhaitent, à venir tout simplement à l'Office, ce qui permettra à la représentation nationale, par leur intermédiaire, d'assister à un entretien entre un officier de protection et un demandeur d'asile. Cela nous permettra d'ailleurs de prolonger cet échange et de pouvoir répondre de façon plus complète à des questions qui n'auraient pas reçu de réponses suffisamment précises.

M. Georges Othily, président.- Nous vous en remercions beaucoup, monsieur le directeur général.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Il reste la question sur les déboutés du droit d'asile qui restent sur le territoire national. Pendant toute l'année 2004 et les onze mois de 2005, on a compté 90 000 déboutés définitifs du droit d'asile, à la fois par l'OFPRA et la CRR.

M. Georges Othily, président.- Merci beaucoup, monsieur le directeur général. Vous nous avez donné beaucoup de renseignements et nous retenons votre invitation à venir à l'Office.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Pouvons-nous vous saisir si nous avons des demandes particulières ?

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge.- Je reçois beaucoup d'interventions de parlementaires et il est apporté évidemment une réponse à chacune.

Audition de Mme Vera ZEDERMAN,
directrice des services juridiques de la Commission des recours des réfugiés (CRR) (14 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Georges Othily, président.- Mes chers collègues, nous allons entendre Mme Vera Zederman, directrice des services juridiques de la Commission des recours des réfugiés.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Mme Vera Zederman prête serment.

M. Georges Othily, président.- Madame, nous sommes prêts à écouter votre exposé liminaire, après quoi nous pourrons débattre.

Mme Vera Zederman.- Je suis responsable du centre d'information juridique de la Commission des recours des réfugiés. Je vais essayer de présenter la commission, ses activités principales et de son fonctionnement et de répondre bien entendu à vos questions.

La Commission est une juridiction administrative spécialisée chargée de statuer sur les recours formés par les étrangers auxquels le directeur général de l'OFPRA a refusé ou retiré le bénéfice de l'asile sous l'une de ses différentes formes :

- l'asile constitutionnel, reconnu en raison de l'action en faveur de la liberté ;

- l'asile conventionnel, reconnu en application des stipulations de la convention de Genève de 1951 ;

- la protection subsidiaire, instituée par la loi du 10 décembre 2003, pour les demandeurs qui ne répondraient pas, dans un premier temps, aux définitions précédentes.

La Commission est aussi chargée d'examiner de manière accessoire d'autres types de recours. Depuis le décret du 14 août 2004, un recours en révision est possible contre la décision de la Commission, mais il ne peut être exercé que par les parties.

Le bénéficiaire de la protection subsidiaire peut aussi exercer un recours devant la Commission pour obtenir la reconnaissance de la qualité de réfugié qui donne droit à une protection plus importante. La Commission n'a pas encore jugé du premier recours en révision formé par l'OFPRA pour fraude, conformément à ces conditions. En revanche, elle a déclaré irrecevable un recours en révision qu'un préfet avait formé devant elle.

La Commission n'est en revanche pas compétente pour juger des recours formés contre des décisions de l'OFPRA refusant l'enregistrement des demandes d'asile et cette jurisprudence a été confirmée par le Conseil d'Etat. Elle n'est pas non plus compétente contre les recours formés contre les décisions de dessaisissement de l'OFPRA lorsque, en application du règlement Dublin II, un autre Etat est compétent pour examiner la demande d'asile.

Outre ses fonctions juridictionnelles, la Commission des recours examine les requêtes qui lui sont adressées par des réfugiés statutaires qui sont visés par l'une des mesures prévues par les articles 31, 32 et 33 de la convention de Genève, c'est-à-dire l'éloignement ou la restriction au séjour, et elle formule un simple avis quant au maintien ou à l'annulation de ces mesures. Cette compétence est exceptionnellement exercée et elle n'est pas ouverte aux non-bénéficiaires de la qualité de réfugiés, notamment aux déboutés qui feraient l'objet d'une mesure d'éloignement.

La Commission est actuellement composée de douze divisions administratives qui regroupent environ 80 rapporteurs chargés de l'instruction des dossiers et qui n'ont pas de spécialisation thématique ou géographique. Elle est également composée de différents services : le greffe, les ordonnances, un bureau d'aide juridictionnelle qui lui est assigné, un centre d'information géopolitique chargé d'établir des dossiers et des études géopolitiques et un centre d'information juridique chargé de la veille juridique.

Il existe également un important service d'interprétariat à la Commission qui occupe une large partie de son activité pour l'organisation des séances.

Environ 140 formations de jugement sont présidées par des magistrats issus du Conseil d'Etat, des cours administratives d'appel, des tribunaux administratifs et, depuis la nouvelle loi, des magistrats de l'ordre judiciaire, actuellement au nombre de 27.

Une mission en Guadeloupe, dans la lignée de ce qu'a organisé également l'OFPRA, est en cours d'organisation à la Commission pour examiner le cas des demandeurs haïtiens qui sont sur place. Cette mission partira à la mi-janvier prochain avec trois présidents de section, une dizaine de rapporteurs et des agents administratifs pour traiter d'environ 450 dossiers en attente. Une autre mission est prévue au printemps prochain et sera organisée dans les mêmes conditions.

Sur les principales règles de procédure, la Commission ne voit pas se présenter devant elle des étrangers en situation irrégulière, puisque les étrangers dont les recours ont été formés contre une décision de l'OFPRA séjournent régulièrement sur le territoire français, en application de l'article 742-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Ils bénéficient donc du droit de se maintenir jusqu'à la notification de la décision de la Commission des recours dès lors qu'ils ont formé un recours. Evidemment, ce droit comporte quelques exceptions : lorsque l'OFPRA a statué par priorité, le droit de séjour cesse à compter de la notification de sa décision.

Dans ce cas, en cours de procédure devant la Commission ou au moment de la formation du recours, le requérant peut faire l'objet d'une mesure d'éloignement qui sera éventuellement exécutée. Cette situation concerne notamment, devant la Commission, des demandeurs qui ont fait une demande de réexamen et qui n'ont pas obtenu de nouvelle admission au séjour parce que la préfecture a estimé que leur recours aux procédures d'asile était abusif ou qu'il n'était présenté qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement.

Quant à l'examen des recours devant la Commission, le principe du guichet unique s'applique de la même façon qu'à l'OFPRA : le requérant dépose un seul recours dans un délai d'un mois contre la décision de l'OFPRA qui a statué sur l'ensemble des modalités de l'asile. La formation de jugement examine d'abord la demande au regard des critères conventionnels et, si elle décide de ne pas reconnaître la qualité de réfugié, elle examine ensuite, au cours du même délibéré, le droit au bénéfice de la protection subsidiaire, quelle que soit la manière dont le recours a été formulé et les conclusions du recours, en tout cas pour ceux qui ont été formés contre des décisions intervenues après l'entrée en vigueur de la loi nouvelle.

Le dossier est mis en état et instruit par un rapporteur et les recours font l'objet d'un examen en séance publique où tous les demandeurs sont convoqués. Cet examen est effectué par une formation tripartite dirigée par les présidents susmentionnés avec leurs assesseurs : un assesseur nommé par le Haut commissariat aux réfugiés et un autre nommé par le vice-président du Conseil d'Etat sur proposition de l'un des ministres représentés au conseil d'administration de l'OFPRA.

Les convocations à la Commission sont adressées trois semaines à un mois avant l'audience et un interprète est convoqué dès lors que le requérant a déclaré ne pas s'exprimer en langue française. Plus de la moitié des requérants ont un avocat devant la Commission, mais peu d'entre eux ont droit au bénéfice de l'aide juridictionnelle puisqu'elle n'est accordée, en l'état actuel des textes, que sous condition d'entrée régulière sur le territoire français.

L'instruction est close trois jours francs avant l'audience et il peut toujours être en décidé la réouverture au vu de l'intérêt des pièces produites. L'instruction est également close pour l'OFPRA pour la production de ses observations.

La Commission est juge de plein contentieux et ne va pas se prononcer sur la légalité de la décision de l'OFPRA mais sur le droit au bénéfice de l'asile.

Dans un certain nombre de cas, les demandeurs ne sont pas convoqués, notamment lorsque la décision est prise par ordonnance, c'est-à-dire lorsqu'il s'agit de rejeter les recours entachés d'une irrecevabilité manifeste. Depuis les nouvelles dispositions, il peut être également statué par les présidents de section, par ordonnance, sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur général de l'OFPRA.

A l'heure actuelle, c'est le président de la Commission et ses vice-présidents qui traitent de ces ordonnances. Evidemment, lorsqu'il est jugé par ordonnance, le requérant n'est pas convoqué ni représenté, la Commission s'en tenant à ses seules productions écrites, mais la président va juger après étude du dossier par un rapporteur, étude qui n'est pas très éloignée de l'établissement d'un rapport, comme il est fait dans les autres cas.

Le rapporteur est chargé de préparer la rédaction de la décision qui sera, dans tous les cas, visée par le président de séance. En dehors des hypothèses d'ordonnances, la lecture intervient environ trois semaines après l'audience publique. La décision est notifiée à l'intéressé à l'OFPRA, ainsi qu'éventuellement au conseil de l'intéressé, et la préfecture en a également connaissance par la base de données INEREC qui est renseignée par les services de la Commission.

En 2005, au début du mois de décembre, la Commission avait enregistré quelque 36.432 recours et elle devrait terminer l'année autour de 40.000 recours enregistrés. A cette même date, elle avait pris presque 61.000 décisions et elle compte en prendre 63.000 avant la fin d'année.

La Commission a pris, en 2005, environ 6.350 ordonnances dites classiques, c'est-à-dire pour irrecevabilité manifeste, et 4.072 ordonnances dites nouvelles. Un peu plus de 17 % des décisions de la Comission sont donc prises par ordonnances.

Au total, la Commission rejette un peu plus de 67 % de l'ensemble des recours formés, et pratiquement 15 % des décisions prises sont des décisions d'admission au bénéfice de la qualité de réfugié ou de la protection subsidiaire. Bien entendu, je suis prête à répondre à vos questions pour vous apporter des précisions sur ces chiffres ou les nationalités qui font l'objet du plus grand nombre d'annulation et qui sont les plus représentées par les recours.

Actuellement, la Commission estime ses délais de traitement à environ quatre mois et demi. Ces délais sont évidemment plus courts pour ce qui concerne les ordonnances : un mois pour les ordonnances traditionnelles et deux mois pour les ordonnances nouvelles.

Près de 800 recours en cassation ont été formés cette année contre les décisions de la Commission, mais le Conseil d'Etat statue très rarement au fond et rejette la plupart des recours en procédure d'admission des pourvois. A ce jour, le Conseil d'Etat a pris seulement trois décisions au fond dont une cassant une décision de la Commission, soit un peu plus que l'année dernière.

Je dirai quelques mots des principales innovations introduites par la loi nouvelle et leur application par la Commission. Nous avons déjà vu quelques éléments de procédure. Sur le fond, l'innovation principale qui a modifié sensiblement la jurisprudence de la Commission concerne les auteurs des persécutions. Au terme des dispositions de l'article L 713-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, les persécutions peuvent être le fait d'acteurs non étatiques, dans la mesure où les autorités refusent ou ne sont pas en mesure d'offrir une protection, alors que la jurisprudence antérieure prenait en compte les persécutions étatiques et les persécutions des particuliers ou des groupes au cas où les autorités toléraient volontairement ou encourageaient ces agissements. Ces notions de tolérance volontaire et d'encouragement ne sont donc plus nécessaires.

La Commission a défini les conditions dans lesquelles elle estime devoir opposer l'asile interne, instauré également par la loi, en exigeant deux conditions : le fait que le requérant puisse accéder à une protection sur une partie du territoire où il n'a aucune raison d'être persécuté ou exposé à une atteinte grave ; le fait qu'il est raisonnable d'estimer qu'il peut rester dans cette partie du pays.

L'asile interne a été opposé devant la Commission en de rares occasions jusqu'à présent : pour un requérant de nationalité sri-lankaise ayant résidé plusieurs années sans crainte à Colombo, pour des ressortissants de Serbie-Monténégro originaires de Metrovica au Kosovo mais pouvant s'installer sans crainte dans d'autres villages du Kosovo où ils avaient d'ailleurs leur famille, et pour un ressortissant équatorien menacé à la frontière colombienne mais pouvant s'établir en d'autre points du territoire équatorien. Ce sont les seuls cas, en l'état, que la Commission a reconnu comme possibilités d'asile interne.

La loi a prévu également la constitution d'une liste des pays d'origine sûrs, dans un premier temps établie par le conseil d'administration de l'OFPRA. Devant la Commission, elle peut constituer un indice quant à l'appréciation de l'actualité des craintes ou des menaces graves, mais cette appréciation, selon le Conseil constitutionnel, ne lie pas l'appréciation de la Commission, qui continue de se livrer à un examen individualisé de chaque cas.

Enfin, la nouvelle protection subsidiaire est entrée en vigueur progressivement puisque, durant l'année 2004, la Commission a dû examiner un certain nombre de recours formés contre des décisions antérieures à l'application de la loi nouvelle et que, pour ces recours, elle n'a jugé que de la qualité de réfugié, puisque le contentieux n'était pas lié à la protection subsidiaire. En 2004, elle a reconnu une centaine de protections subsidiaires et 230 cette année. Cette protection entre donc lentement dans la jurisprudence de la Commission. Elle ne s'est pas prononcée, comme l'OFPRA, sur l'application du risque de peine de mort ; elle a pris pratiquement toutes ses décisions sur le risque de traitements inhumains et dégradants visés par la loi.

Elle a notamment reconnu cette protection à des personnes témoins de meurtres ou victimes de violences conjugales ou, dans certains cas, de mariage forcé.

Quant aux situations de violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international, également visées par la loi, la Commission ne les a que très peu appliquées (pas plus de deux ou trois cas). Elle va néanmoins très prochainement avoir l'occasion de les examiner pour Haïti et l'Irak.

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie beaucoup, madame. Je donne la parole à monsieur le rapporteur.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai deux questions à vous poser.

Ma première question a un caractère statistique : dans quel pourcentage les décisions rendues par l'OFPRA font-elles l'objet d'un recours auprès de vous et combien d'entre elles sont confirmées ou infirmées ?

Mme Véra Zederman.- Nous avons environ 80 % de recours. Ensuite, 15 % des décisions de l'Office sont annulées au total actuellement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'en viens à ma deuxième question. Je suppose qu'il existe dans les autres pays européens des organismes de même nature que le vôtre. Avez-vous, avec vos collègues, des réunions et des débats pour harmoniser éventuellement des jurisprudences ? Avez-vous des éléments sur ce point ?

Mme Véra Zederman.- Oui, nous avons des contacts avec nos homologues européens. Nous en avons aussi par le biais de l'Association internationale des juges des réfugiés et le président de la Commission, en particulier, participe régulièrement à des réunions. Nous avons des échanges informels de décisions et d'informations sur les procédures suivies par nos collègues et nous participons également au groupe Eurasile-juridictions, chaque année, ce qui nous permet à cette occasion d'avoir des contacts avec nos homologues étrangers.

Nous avons donc des contacts réguliers et quand nous préparons des séances sur des points de droit particuliers, ce que nous appelons des sections réunies, nous nous comparons toujours à ce que font nos homologues sur ce point précis. Nous associons la jurisprudence des autres Etats.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Je pense qu'il existe des rapports ou des documents de synthèse de ces travaux ?

Mme Véra Zederman.- Les publications de la Commission consistent en l'établissement de recueils trimestriels et annuels de jurisprudences diffusés en interne et en externe à toute personne qui les demandent et un bulletin d'informations juridiques générales mensuel. Par ailleurs, le site Internet met en ligne plus de 2.000 décisions rendues anonymes et fait état de l'actualité du droit d'asile.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Je ne me suis pas bien fait comprendre. Existe-t-il un document qui concrétise les réunions que vous avez avec vos collègues des autres pays ?

Mme Vera Zederman.- Quand nous avons des réunions, nous en établissons des comptes rendus et nous les diffusons dans la documentation interne de la Commission.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Si la Commission pouvait nous en communiquer quelques exemplaires, cela nous permettrait de prendre connaissance des comparaisons qui existent et des attitudes qu'ont les différents pays.

Mme Vera Zederman.- Le mois dernier, nous avons ramené un certain nombre de travaux de nos collègues à l'occasion d'une réunion de la l'Association internationale des juges de réfugiés à Budapest et nous avons une documentation à ce sujet que je pourrai bien entendu vous faire parvenir.

M. Geoges Othily, président.- De même, si vous pouvez nous communiquer un document sur l'organisation de votre Commission, cela nous sera très utile.

Mme Vera Zederman.- Nous avons une brochure que je vous ferai parvenir et que nous actualisons, et je suis tout à fait disposée à vous fournir la documentation étrangère dont nous disposons également.

M. Geoges Othily, président.- Merci beaucoup, madame.

Audition de Mme Catherine WIHTOL DE WENDEN,
directrice de recherche au CNRS
(14 décembre 2005)

Présidence de M. Georges OTHILY, président

M. Geoges Othily, président.- Chère madame, vous allez nous faire un exposé liminaire d'une dizaine de minutes, après quoi nous pourrons débattre.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, Mme Catherine Wihtol de Wenden prête serment.

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Tout d'abord, je vous remercie de me convier à vos travaux. Personnellement, je suis spécialisée dans les questions de migrations internationales. Je suis juriste et politologue de formation et je travaille, dans un centre de recherche à l'Institut d'études politiques de Paris, sur différents thèmes liés à la politique migratoire et aux questions de migrations, non seulement en France, mais aussi dans un contexte européen et, parfois, mondial.

Je vais essayer de vous parler de l'immigration irrégulière, surtout dans le cas français, puisque j'imagine que c'est le sujet qui vous intéresse le plus, sachant que c'est en réalité un vieux sujet. En effet, ce n'est pas d'aujourd'hui que l'on parle de l'immigration irrégulière, qui a toujours existé, puisque c'est un phénomène que l'on trouvait même dans un autre contexte que nous avons eu en France entre 1945 et 1974, à une époque où l'immigration de travail était ouverte. A cette époque, il y avait déjà une immigration irrégulière qui était liée à des besoins de main d'oeuvre non pourvus par la population nationale, compte tenu d'une crise démographique à partir de la fin du XVIIIe siècle qui s'était aggravée dans l'entre-deux-guerres. La France avait un besoin de main d'oeuvre tel que, très vite, l'ordonnance de 1945 qui a réorganisé la politique d'immigration après la seconde Guerre mondiale a été dépassée par les faits.

Certes, cette ordonnance permettait de recruter des étrangers de façon légale, mais les besoins des employeurs étant très importants dans cette période de reconstruction. Ils allaient donc eux-mêmes rechercher les immigrés qui étaient ensuite régularisés.

Pour vous donner un seul chiffre, sachez que l'Office national d'immigration, qui est l'ancêtre de l'Office des migrations internationales (OMI), lui-même ayant été transformé récemment dans son sigle, ne contrôlait, en 1968, que 18 % des entrées. Cela veut dire qu'en 1968, 82 % des travailleurs étrangers salariés en France étaient entrés en situation irrégulière.

Ce n'est donc pas quelque chose de nouveau. A l'époque déjà, des « marchands de sommeil » proposaient des logements en hôtels dans des conditions désastreuses qui ont été dénoncées publiquement à de nombreuses reprises dans la presse. La migration clandestine était donc une réalité très importante avant la suspension de l'immigration qui est survenue en 1974, à tel point qu'une circulaire de 1972, la circulaire « Marcellin-Fontanet » fut prise pour mettre un coup d'arrêt à ces pratiques de régularisation permanente auxquelles on procédait par petits paquets en précisant que, désormais, il ne pourrait plus y avoir de régularisation automatique.

Cette circulaire a été suivie, sous la présidence de M. Valéry Giscard d'Estaing, par une circulaire du nouveau secrétaire d'Etat à l'immigration, M. Postel-Vinay qui, en août 1974, a décidé de suspendre l'immigration de travail salarié.

A l'époque, il était également envisagé de suspendre l'immigration familiale, mais un arrêt du Conseil d'Etat de 1976 a jugé que c'était contraire à la Constitution française. L'idée était alors que la crise ne permettait plus de faire appel à l'immigration et que, finalement, les immigrés retourneraient peu à peu chez eux.

L'essentiel de la politique non seulement française mais européenne s'est construit sur ces scénarios qui, au fil des ans, se sont révélés erronés. En effet, il n'y a eu que très peu de retours, notamment des Espagnols et des Portugais, qui sont d'ailleurs entrés en 1986 dans l'Union européenne. On a constaté également que les besoins de main d'oeuvre ont été vite comblés par l'immigration irrégulière.

Au moment de la régularisation de 1981 et 1982, qui avait été annoncée comme massive, 150 000 candidatures ont été déposées, 142 000 personnes ont été régularisées et on a constaté alors que 33 % d'entre elles travaillaient auparavant dans le bâtiment, ce qui veut dire que, structurellement, le bâtiment et les travaux publics employaient une bonne part de ces personnes en situation irrégulière. On en comptait par ailleurs 11 % dans la restauration, 11 % dans les services domestiques et à peu près le même chiffre dans le textile. Certains secteurs, structurellement, sont fortement concernés par l'immigration irrégulière, comme on l'a vu au fil des années.

Il ne faut pas oublier que cette période de 1981 a été précédée d'actions de collectifs de personnes en situation irrégulière (à l'époque, on ne parlait pas de « sans-papiers ») qui engageaient des grèves de la faim (des Turcs qui travaillaient dans le Sentier ou des Africains).

Depuis, la situation est celle du statu quo. Nous sommes toujours dans le contexte de la fermeture de l'immigration de travail, pour ce qui est du travail salarié, mais les besoins de main d'oeuvre se poursuivent et des secteurs entiers continuent donc à faire appel à l'immigration irrégulière. J'ajoute que, comme les étrangers ne peuvent pas entrer en demandant du travail de façon légale, ils utilisent d'autres voies, comme vous avez pu le constater avec mon prédécesseur -on m'a dit que vous aviez entendu le directeur de l'OFPRA-, en essayant la voie de l'asile et celle du regroupement familial.

Cela dit, la plupart des personnes qui sont candidates à l'immigration de travail et qui ne peuvent pas entrer cherchent effectivement du travail et en trouvent, pour la plupart, dans les secteurs que je vous ai indiqués.

La deuxième régularisation a eu lieu en 1997-1998. Sur 150 000 candidats, on n'en a régularisé que 90 000, dont environ 30 % travaillaient dans le bâtiment et les travaux publics. Il s'agit de secteurs assez peu cotés par la population française car ils impliquent des travaux que les Américains qualifient de pénibles, sales et dangereux en raison des risques d'accidents du travail, de leur irrégularité dans le temps et des intempéries. Tout cela ne donne pas une très grande attractivité à ces métiers.

Ce contexte n'est pas seulement français ; il est également international. Les Etats-Unis compteraient entre 6 et 12 millions d'étrangers en situation irrégulière.

Certains pays européens ont une politique qui consiste à régulariser plus fréquemment les gens en situation irrégulière. L'Italie, il y a deux ans, a enregistré 750 000 candidatures à la régularisation, sous la pression de l'électorat de M. Berlusconi, constitué d'employeurs qui manquent de main d'oeuvre, notamment dans toute la plaine du Pô. Je connais bien l'Italie, j'y enseigne et c'est un secteur que je connais particulièrement. Sur ces 750 000 candidatures, il y a eu environ 650 000 régularisations.

L'Espagne, l'année dernière, a régularisé la situation de 700.000 personnes après avoir enregistré 1 million de candidatures. Le Portugal a procédé aussi à trois ou quatre régularisations, de même que la Grèce.

Pour l'instant, les pays européens, dans le contexte de suspension de l'immigration de travail salarié, n'ont trouvé que ces systèmes de régularisation pour assainir la situation. En fait, cela signifie que le système ne marche pas bien, d'une certaine façon, puisque c'est un aveu d'échec à la fois de la politique de contrôle des frontières et du fonctionnement du marché du travail.

Aujourd'hui, nous sommes dans une situation très particulière qui existe en fait déjà depuis longtemps : la concomitance, dans plusieurs pays européens dont la France, du chômage et d'un besoin de main d'oeuvre. Cela s'explique par le fait que le marché du travail, comme dans tous les pays européens, est extrêmement sophistiqué et segmenté et que les secteurs dans lesquels les demandeurs d'emploi font leur recherche ne sont pas ceux pour lesquels on a des pénuries de main d'oeuvre et on emploie de l'immigration irrégulière.

Cette immigration irrégulière n'est pas seulement non qualifiée. Elle peut être aussi très qualifiée. Dans certains secteurs, les gens ne sont pas nécessairement en situation irrégulière, mais ils ont des contrats de très courte durée. Dans le secteur hospitalier, pour certains médecins des hôpitaux, notamment dans des spécialités comme la gérontologie, ou pour les gardes de nuit, ainsi que dans le secteur de l'enseignement, notamment pour les professeurs de mathématiques ou d'informatique en collège, on recrute plutôt des francophones qui viennent du Maghreb ou d'Afrique subsaharienne, puisque, dans ces métiers de l'enseignement et de la médecine, il faut avoir une parfaite maîtrise de la langue française. Là aussi, il y a donc des pénuries de main-d'oeuvre.

Ces gens qui travaillent de façon irrégulière ont plusieurs profils.

Cela peut être des personnes déboutées du droit d'asile qui restent sur le territoire et qui n'ont plus d'autre solution que de travailler « au noir ».

On trouve aussi des personnes qui sont entrées de façon irrégulière, ce qui n'est pas le cas des demandeurs d'asile, et qui sont venues par des filières. Plus les frontières sont fermées, plus il y a une économie de la frontière qui fait monter les prix du passage. Les gens qui arrivent ainsi à entrer avec des faux papiers et des faux visas et qui sont placés chez des compatriotes pour travailler mettent alors des années à rembourser le prix du voyage.

Chez les Chinois du Sentier, par exemple, on trouve des gens qui sont réduits à une sorte d'esclavage moderne, obligés de rembourser le prix du passage. D'autres sont contraints à la prostitution. J'ai une étudiante à Sciences Po qui a fait une thèse sur Gibraltar, dans laquelle elle montre que l'une des façons de rembourser un peu plus rapidement le prix du voyage est la prostitution. Nous avons donc des situations catastrophiques qui proviennent de cette immigration irrégulière ainsi qu'une diversification des profils avec des femmes isolées, des enfants des rues, etc. Il n'y a donc pas que des hommes seuls venus pour travailler.

Parmi les étrangers en situation irrégulière figurent également des gens qui ont fait leurs études en France et qui n'arrivent pas à avoir un titre de travail salarié, mais j'ai entendu dire qu'une réforme était en préparation. J'ai pu constater, en intervenant pour une ou deux personnes, qu'il est très difficile aujourd'hui, y compris quand on a fait toutes ses études en France, et même si elles ont été extrêmement brillantes, d'obtenir la transformation du titre de séjour d'étudiant en carte de travail salarié, y compris lorsqu'on est en stage et qu'on a une promesse d'embauche chez un patron. J'ai pu le constater pour des architectes ou des avocats.

Le regroupement familial constitue une autre voie d'entrée dans l'irrégularité. Dans des enquêtes, j'ai vu des personnes ayant obtenu le statut de réfugié et essayant de faire venir leur famille mais qui n'y parvenaient pas pour des raisons diverses qui sont moins liées à des critères de logement ou de travail qu'à des problèmes d'état-civil : dans une situation de crise, il n'a pas pu être établi que tel enfant était bien celui du demandeur, par exemple. Tous ces éléments font que, parfois, alors qu'ils devraient attendre des années pour faire venir des jeunes qui sont dans des situations critiques, ils préfèrent les faire venir clandestinement. C'est une situation que j'ai rencontrée à plusieurs reprises.

On constate aussi des tentatives de tourner la fermeture des frontières par le mariage. Les mariages arrangés permettent de se trouver dans une situation légale mais aboutissent à des situations critiques sur le plan matrimonial. Une thèse d'anthropologie qui a été faite par une étudiante sur les Turcs montre ainsi qu'il y a énormément d'échecs parmi ces mariages arrangés, l'une des raisons de ces mariages étant la nationalité française de l'un des époux, ce qui rend particulièrement attractif ce projet de mariage.

Nous sommes donc dans une situation de crise en la matière qui fait que l'on a recours à toutes les autres filières que l'entrée légale pour travailler comme salarié.

Cela concourt à une crise de la politique de l'asile. En France, comme dans beaucoup de pays européens, les profils des demandeurs d'asile correspondent à des gens qui sont souvent dans une situation politique très difficile, qui viennent de pays sous des régimes de dictature et, en même temps, de pays pauvres frappés par la sécheresse ou des catastrophes naturelles. C'est ainsi que, pour l'OFPRA, il est parfois très difficile de faire la part de la dimension politique et de la dimension économique de la détermination de la personne.

Le résultat, c'est que, engorgée par la demande (j'ai été dans les concours de recrutement de l'OFPRA à quatre reprises), l'OFPRA dit non dans 80 % des cas. Il y a vingt ans, 80 % des demandeurs d'asile obtenaient le statut ; aujourd'hui, 80 % sont déboutés. Que deviennent-ils ? Des irréguliers. C'est encore un effet pervers de la fermeture.

L'autre effet pervers, c'est l'économie du passage, qui s'est considérablement développée aux portes de l'Europe et qui provoque des milliers de morts aujourd'hui à Gibraltar, aux îles Lampedusa, au large de la Grèce et dans toute une série de lieux où on essaie de passer en Europe.

Juste avant d'arriver ici, j'ai participé aux travaux d'une commission qui auditionne une série de personnes à la suite de la fermeture de Sangatte. On s'aperçoit qu'il continue à y venir des gens en situation irrégulière parce qu'ils ont entendu parler de l'existence de ce centre. Il a été fermé depuis, mais cela n'a pas pour autant tari l'immigration.

Pourquoi y a-t-il toujours autant d'immigration alors que les frontières sont de plus en plus contrôlées, non seulement dans un cadre français mais dans un cadre européen ? Du fait d'une aggravation de la situation dans beaucoup de pays de départ. En premier lieu, les politiques d'ajustement structurel qui sont imposées par le FMI et la Banque mondiale condamnent souvent des populations entières à des situations de misère, notamment chez les ruraux. En second lieu, dans toute une série de pays, on trouve des gens qualifiés et même très qualifiés qui, du fait de la dégradation politique de la situation chez eux, considèrent qu'il n'y a plus aucun espoir (c'est une chose que j'ai entendue souvent dans les enquêtes de terrain auxquelles je procède) ; enfin, l'attraction de l'Europe est visible par les transferts de fonds, par la télévision et par les biens de consommation qui sont offerts.

Aujourd'hui, la population migrante est de plus en plus une population urbaine, scolarisée et informée, qui est prête à économiser et à mobiliser beaucoup d'argent pour venir en Europe, y compris en payant des passeurs. Je constate donc que la fermeture des frontières, dans le contexte dans lequel se trouve l'Europe, c'est-à-dire dans un contexte de concurrence de la main d'oeuvre mondiale la plus qualifiée, est une situation très difficile à tenir.

J'ajoute que, dans les perspectives démographiques de l'Europe d'ici 2050, on va encore voir s'aggraver le vieillissement de la population et les besoins de main d'oeuvre. Par conséquent, si l'immigration de travail continue à être fermée, nous aurons à déplorer des situations encore plus critiques à la fois pour les droits de l'homme et pour le contrôle des frontières. Il faut signaler que beaucoup de contrôles des frontières se font dans de mauvaises conditions et que, par exemple, les reconduites à la frontière ne se passent pas toujours bien. La France a été condamnée par les différentes cours des droits de l'homme en la matière.

Enfin, alors que l'Europe se réclame de la démocratie et des droits de l'homme, pouvons-nous accepter qu'il y ait des morts à ses portes quasiment tous les mois ?

Voilà les interrogations qui nous sont posées.

Je pense que l'on peut sortir de cette situation si, comme tous les grands pays d'immigration du monde (il faut savoir que l'Europe est devenue la plus grande région d'immigration du monde, aujourd'hui, en termes d'entrées légales, par rapport aux Etats-Unis, au Canada ou à l'Australie), nous avons une politique de recrutement de l'immigration de travail, sans quoi le système sera très difficile à tenir. Il faut donc réfléchir à la réouverture partielle des frontières à l'immigration de travail en fonction des besoins de main d'oeuvre. Pour cela, plusieurs méthodes sont possibles.

Premièrement, on peut lever ce qu'on appelle la préférence européenne à l'emploi, qui est un système protectionniste sur lequel nous fonctionnons depuis trente ans, notamment dans les secteurs dans lesquels on a besoin de main d'oeuvre, sachant que, lorsqu'on constate ce besoin, les directions départementales du travail ne donnent pas une autorisation de travail.

Deuxièmement, on peut multiplier, comme l'ont fait certains pays européens, notamment l'Europe du sud, des accords bilatéraux ou multilatéraux de main d'oeuvre avec les pays qui fournissent cette main d'oeuvre de façon irrégulière en échange de leur contrôle des frontières.

Troisièmement, on peut instaurer des quotas avec des permis à points, comme l'Allemagne l'a fait depuis le 1er janvier 2005, en s'inspirant du système canadien et en essayant d'attirer des personnes qualifiées et très qualifiées mais aussi des candidats dans des secteurs dans lesquels on manque de main d'oeuvre. La palette est très large, parce que l'immigration choisie ne consiste pas seulement à faire venir des élites mais aussi à faire venir des personnes peu qualifiées qui sont prêtes à travailler dans des secteurs dans lesquels personne ne veut véritablement se porter candidat.

M. Georges Othily, président.- Je vous remercie, chère madame, de cet éclairage très précis.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'aurai quelques questions à vous poser, madame la directrice. Vous avez évoqué au début de votre propos la série de régularisations qui ont eu lieu.

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Cela existe toujours : au titre de la loi de 1998, on peut toujours régulariser au cas par cas.

M. Bernard Frimat.- C'est un pouvoir discrétionnaire du préfet.

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Tout à fait.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Certains disent que ces régularisations ont entraîné un afflux migratoire plus important encore du fait de leur éventuel effet attractif. Avez-vous pu observer cela ?

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Personnellement, pas du tout. Il se trouve que j'ai travaillé avec des collègues économistes de l'Ecole normale supérieure de façon très précise sur la régularisation de 1981-1982. Nous avons même fait un ouvrage sur ce sujet. Nous avons constaté que le fait de régulariser massivement, comme on le disait alors, n'avait ni entraîné un afflux supplémentaire, ni créé un appel d'air particulier.

De même, quand, en 1997-1998, on a procédé à nouveau à une régularisation, même si elle a été modeste, puisque seulement 90 000 personnes ont eu des papiers, nous n'avons pas constaté, dans les années suivantes, un afflux de populations en situation irrégulière aux portes de la France.

Même en Italie -je vais faire un cours demain à Rome et j'y vais régulièrement puisque j'ai un échange avec l'université de cette ville-, je n'ai pas le sentiment qu'il y ait eu un afflux particulier, alors que 700 000 personnes ont été régularisées, de même qu'en Espagne.

Ces régularisations se font sur des critères précis (durée de séjour, travail et liens familiaux) et une personne qui se présente à la frontière du jour au lendemain n'a aucune chance d'entrer dans les critères de régularisation de tel ou tel pays. Je suis donc assez sceptique sur la notion d'appel d'air qui aurait pu être provoqué par les régularisations.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Pourriez-vous nous donner des précisions sur les filières de l'immigration clandestine ?

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Bien sûr. Certains de mes collègues qui travaillent sur ce qu'ils appellent les réseaux transnationaux d'immigration et sur l'économie mafieuse constatent qu'aujourd'hui, il y a une économie de la frontière. La frontière est devenue une ressource précisément parce qu'elle est fermée, sachant que, plus elle est fermée, plus le prix du passage est élevé.

Il y a quelques années, j'ai fait une étude pour le service social d'aide aux migrants, qui a maintenant disparu, et j'ai cartographié les itinéraires des gens qui déposaient leur candidature au statut de réfugié. Cela m'a permis de constater qu'il existe des agences de voyage au Sri Lanka, en Chine et ailleurs qui empruntent des voies diverses (elles peuvent passer par la Roumanie, la Turquie, la Grèce, qui est un grand lieu de passage en la matière) et qui relèvent d'économies mafieuses.

De même, une partie de la prostitution est organisée pour financer le passage d'un certain nombre de jeunes filles qui considèrent qu'il n'y a aucun espoir chez elles. C'est une chose qui est monnaie courante et plus ou moins organisée selon les régions. La migration africaine est moins sophistiquée dans son économie du passage que la migration asiatique, par exemple. C'est en tout cas ce que j'ai pu constater.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Avez-vous, comme l'OFPRA, constaté une évolution des profils des demandeurs d'asile ?

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Tout à fait. La convention de Genève qui régit le droit d'asile a été signée en 1951, c'est-à-dire au moment de la guerre froide. A cette époque, le profil du demandeur d'asile type était le dissident soviétique. Aujourd'hui, nous sommes dans un autre contexte et les régions qui « flambent » sont le Moyen-Orient, l'Afrique des grands lacs, Haïti, les régions kurdes, l'ex-Yougoslavie il y a quelques années, etc. Les gens ne sont pas menacés à titre individuel, sauf cas exceptionnel, mais parce qu'ils appartiennent à tel groupe ou à telle ethnie dans un contexte politique donné.

Le profil de ces gens fait que, pour eux, il est très difficile de montrer qu'ils sont menacés à titre individuel, alors que ce sont les critères de la convention de Genève. Ce sont donc des groupes et moins des individus qui sont menacés.

Par ailleurs, la nature de la menace a évolué. Certes, l'Etat peut les menacer -certains ont été emprisonnés-, mais cela peut être aussi le cas de la société civile. La jurisprudence de l'OFPRA a d'ailleurs un peu évolué en la matière puisqu'il a pris en compte, par exemple, les Algériens qui étaient menacés par la société civile dans les années 1995. Pour autant, c'est beaucoup plus difficile à prouver parce qu'il s'agit notamment de phénomènes de rue.

On constate encore une autre difficulté : dans des régimes dictatoriaux et fort mal gérés économiquement, la part de la dimension politique et de la dimension économique rend la vie invivable pour toute une série de personnes qui disent que, chez elles, il n'y a aucun espoir. Ces gens n'ont quasiment aucune chance d'être acceptés comme demandeurs d'asile et d'avoir le statut de réfugié parce qu'ils ne remplissent effectivement pas les conditions posées par la convention de Genève, mais, en même temps, ils sont menacés par la situation environnante, sans compter l'asile environnemental justifié par la sécheresse, les catastrophes naturelles et autres, tout cela se mêlant dans des régions particulièrement défavorisées.

Nous sommes donc dans une situation de crise grave, non pas parce qu'il faut changer nécessairement la convention de Genève (je le pensais il y a quelques années, mais je ne suis pas certaine aujourd'hui que l'on pourrait aboutir à quelque chose de mieux), mais parce qu'il faut faire évoluer la jurisprudence en prenant en compte le profil actuel du demandeur d'asile, qui est très éloigné de celui de 1951.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- On peut aussi citer le cas des jeunes femmes victimes d'excision.

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Tout à fait : mariages forcés, excisions, enfants abandonnés, etc.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Quelle est l'évolution de la situation des mineurs étrangers isolés ?

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Une étudiante a fait sa thèse sur ce sujet et a même eu un prix en Espagne pour le travail d'enquête qu'elle avait effectué et elle continue d'ailleurs, pour le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés, à faire des enquêtes dans différentes régions du monde sur les enfants isolés. On constate qu'il y a plusieurs facteurs.

Tout d'abord, certains ne sont pas toujours complètement isolés. Les Roms, par exemple, ne sont pas des enfants isolés. On peut les considérer comme tels, mais il existe quand même un environnement familial, même s'il est un peu lointain.

Ensuite, comme on le voit pour les enfants marocains en Espagne (j'en connais moins en France mais des collègues et amis qui sont avocats dans la région de Marseille m'ont dit qu'ils en avaient rencontré), les enfants sont parfois confiés, quand ils sont difficiles, à un oncle lointain qui est un immigré et qui s'occupe de très loin de ces enfants, lesquels fuient souvent son domicile parce qu'ils considèrent qu'ils sont mal accueillis et se retrouvent alors dans les rues.

En Espagne, ce problème des enfants isolés se pose avec acuité, certains prenant directement les camions qui traversent Gibraltar pour essayer de passer. Ces enfants sont recueillis dans des centres et on essaie de les scolariser et de leur donner un travail, mais beaucoup, surtout ceux qui ont eu de longues années de vie dans la rue, sont très vite tentés d'y retourner. Il faut surtout éviter qu'ils y passent de longues années, sans quoi la situation est quasiment irrémédiable : l'enfant qui a passé plusieurs années à vivre d'expédients considère que c'est son univers quotidien.

On constate une autre situation encore avec les enfants un peu plus âgés. En tant que mineurs, on sait qu'ils ne vont pas être pénalisés et on les envoie dans certains pays pour qu'ils servent de tête de pont en vue d'une immigration future. On va miser sur quelqu'un qui a 16 ou 17 ans, lui donner de l'argent et faire en sorte qu'il puisse passer, en se disant que, s'il réussit, il pourra faire venir une partie de sa famille. Ce sont des cas que l'on rencontre aussi.

Les situations des mineurs étrangers isolés sont donc très diverses.

M. Bernard Frimat.- Je tiens à vous remercier du caractère éminemment clair de votre démonstration. En effet, nous vivons actuellement, à mes yeux, sur un fond de xénophobie de plus en plus fort, nourri par un discours selon lequel le laxisme par rapport à l'immigration est générateur de toute une série de maux. Par conséquent, quand vous indiquez que les régularisations, qui sont présentées par certains comme le summum du laxisme, surtout les régularisations récentes, ne constituent pas un appel d'air particulier pour les scientifiques qui les observent, c'est une chose très importante.

Cela dit, j'aimerais vous entendre sur le lien entre le travail illégal et l'immigration irrégulière. En effet, on braque le projecteur sur l'immigration irrégulière, avec la constitution d'une nouvelle pègre qui bénéficie du marché qu'on lui a ouvert avec le durcissement de nos législations mais, toutes proportions gardées, on pourrait retrouver cela dans certains éléments liés aux stupéfiants...

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- ...ou à la prohibition de l'alcool aux Etats-Unis dans les années 1930.

M. Bernard Frimat.- Exactement. Comment voyez-vous le lien qui existe entre la mafia, pour prendre ce terme simple et générique, qui organise ces passages et ces filières qui aboutissent à Sangatte (je suis moi-même élu du Pas-de-Calais et il est un fait que la publicité qui a été faite à Sangatte mettra du temps pour cesser de produire ses effets), et la fourniture de main d'oeuvre à des entreprises nationales ou étrangères ?

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Nous avons tous les cas de figure, en réalité. Il y a trois ans, j'ai rédigé un petit livre sur les métiers ethniques qui pose la question de savoir s'il existe des métiers ethniques. Il s'agissait d'une étude pour la Commission européenne et nous avons travaillé, pour la France, sur plusieurs secteurs et plusieurs groupes de nationalités, en particulier sur un groupe que nous avons suivi de très près : les Indo-pakistanais, à Paris, qui travaillent dans les secteurs du textile du 11ème arrondissement.

Nous avons constaté que c'est une filière très organisée : les patrons sont des Indiens de Pondichéry qui ont parfois des papiers français vivent six mois en France et six mois en Inde, ont eux-mêmes des capitaux, se sont installés dans ces entreprises qui fournissent le tissu acheté en Inde et organisent une sorte de délocalisation sur place. Alors que des entreprises françaises ont créé des entreprises textiles là-bas, ils ont décidé, eux, de les créer ici en faisant venir des Pakistanais et en les faisant travailler plus de quinze heures par jour. Ces gens sont complètement soumis à leur patron parce qu'ils sont en situation irrégulière, et ils doivent travailler des années pour rembourser le prix de leur passage à des tarifs peu imaginables au début du XXIe siècle.

Cela existe aussi chez les Chinois du Sentier et dans toute une série de secteurs qui sont alimentés de cette façon.

Nous avons d'autres filières plus tranquilles, si je puis dire. Dans le cas italien, par exemple, la majorité des personnes régularisées par M. Berlusconi sont des femmes qui gardent des personnes âgées : les « badanti ». Ces personnes en provenance des Philippines, d'Ukraine, de Pologne ou de Roumanie sont entrées par des filières particulières, par exemple par des cousins, ou même parfois par des couvents à travers des pèlerinages, et sont donc des fausses touristes qui restent et qui travaillent « au noir ». En même temps, les employeurs veulent les garder et, pour cela, ils font pression pour leur régularisation, sans quoi elles vont se proposer ailleurs à de meilleurs tarifs.

Nous avons donc toutes sortes de cas de figure et la complexité de la chose, c'est qu'il y a de la tolérance. Un député d'une circonscription du sud-est de la France m'avait dit qu'il savait bien que, dans sa circonscription, certains employeurs embauchaient des gens tous les matins et les débauchaient le soir quand il s'agissait de ramasser les fruits et légumes. Certains secteurs dépendent véritablement de la main d'oeuvre immigrée et saisonnière et ont recours à des gens en situation irrégulière, soit parce que les employeurs n'ont pas réussi à obtenir le fameux coup de tampon de la direction départementale du travail au moment voulu, auquel cas il faut de toute façon que les gens viennent parce qu'on ne peut pas attendre trois mois pour que les fruits soient cueillis, soit parce qu'ils ont directement choisi cette méthode qui leur coûte moins cher.

Nous avons des cas de figure très différents selon les secteurs d'activité.

M. Georges Othily, président.- Vous ne nous avez pas du tout parlé de l'immigration outre-mer. Travaillez-vous sur ce sujet ?

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Je ne travaille pas sur ce point. Il est vrai que la presse a fait état de l'attraction que pouvaient présenter les DOM-TOM pour des voisins qui sont pauvres et que, dans certains lieux, cela peut être effectivement inquiétant. Je connais les Antilles et La Réunion, mais je n'y ai pas constaté des afflux de populations particulièrement significatifs. On a surtout parlé de Mayotte et de la Guyane, mais je n'ai pas pu y faire de travail d'enquête et je ne peux donc rien dire sur ce point.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Disposez-vous de statistiques, d'analyses ou d'études « qualitatives » sur les types d'immigration ?

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Dans l'étude que j'ai faite sur les métiers ethniques, je n'ai pas trouvé uniquement des personnes peu qualifiées. Nous avons par exemple des médecins roumains ou bulgares. La semaine dernière, j'ai fait partie d'un jury de thèse dans lequel a été abordé le sujet de la migration qualifiée des Sénégalais. Certains pays de départ produisent beaucoup plus d'élites qu'ils ne peuvent en absorber sur leur marché du travail. Que ces gens aient fait leurs études en France ou dans leur pays, ils savent que, de toute façon, ils n'auront pas la possibilité, la corruption d'un certain nombre de régimes aidant, de trouver un travail à la mesure de leur qualification ou, s'ils le trouvent, ils n'auront pas l'équipement technologique qui leur permettra de l'exercer comme ils pourraient le faire en France. C'est un phénomène que l'on rencontre beaucoup.

Nous avons donc de l'immigration irrégulière soit parce que les gens acceptent une très forte déqualification pour travailler en France puisqu'il n'y a rien chez eux, soit parce qu'ils travaillent avec leurs véritables diplômes (ils repassent souvent quelques diplômes français à cause de l'équivalence, notamment pour les médecins), ce qui les oblige au début à faire des vacations et donc à avoir des salaires très inférieurs aux salaires français : ils font des remplacements dans des hôpitaux, dans des services délaissés comme la gérontologie, des gardes de nuit, etc.

Nous avons ainsi toute une migration qualifiée et parfois très qualifiée qui est en situation irrégulière parce que les pouvoirs publics, dans un contexte de fermeture de l'immigration, sont toujours très réticents à donner à ces gens une possibilité d'avoir un titre de travail.

M. Bernard Frimat.- Je souhaite évoquer le cas de travailleurs étrangers en situation régulière disposant d'un titre de séjour qui arrive à expiration. J'ai connu très récemment ce cas pour deux médecins algériens qui étaient essentiels au fonctionnement du service de réanimation du centre hospitalier de Valenciennes : leur titre de séjour arrivait à expiration, mais ils se heurtaient inexorablement à l'administration et on en est ainsi arrivé au moment où leur titre de séjour ne leur permettait plus d'être employés et où on n'avait personne pour les remplacer. Il s'agissait d'une situation particulièrement ubuesque. Cela s'est arrangé parce que le préfet et le sous-préfet ont été saisis, mais nous avons connu ce phénomène.

Je suis très frappé par votre propos qui confirme toute une série de lectures et d'analyses que nous avons pu faire. Nous sommes ici placés devant l'affirmation d'un principe qui consiste à durcir et à rigidifier la législation (il faut fermer de plus en plus les frontières pour bloquer l'immigration régulière), en constatant que cette fermeture mobilise des moyens extraordinaires en forces pour, renvoyer et éloigner, et, en même temps, nous avons l'impression que l'on vide la mer avec une petite cuiller.

A ce sujet, la perspective démographique est fantastique, et peut-être avez-vous des éléments sur ce point. Tout chercheur de bonne foi sait qu'au niveau de l'Union européenne, de par la démographie, nous allons vers des besoins de main-d'oeuvre qu'elle aura l'incapacité de remplir. Face à cela, on assiste à un discours dominant de fermeture et de blocage, avec une contradiction incompréhensible, ce qui ne fait que renforcer -nous le regrettons tous ici, quelles que soient nos opinions politiques- la xénophobie et le racisme.

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- J'abonde dans vos propos. Plusieurs rapports font autorité sur ce point, notamment le rapport des Nations unies de 2000 sur la migration de remplacement. Je vous renvoie aussi au discours de M. Kofi Annan devant le Parlement européen en juillet 2004, dans lequel il a dit que l'Europe ne pouvait plus être un continent fermé à l'immigration dans le contexte de mondialisation actuel. Même les plus compétitifs des économistes disent qu'on ne peut pas être fermé, sans quoi nous serions dans une politique protectionniste qui se priverait des compétences mondiales, auquel cas on peut se demander où iront ces compétences.

Où vont les médecins ou les ingénieurs sénégalais ou algériens qui n'obtiennent pas la possibilité de travailler en France ? Ils vont au Canada et aux Etats-Unis ! Nous nous privons ainsi de toute une série de compétences dont nous aurons besoin dans dix ans parce que nous sommes dans un contexte de baisse démographique, de vieillissement, de déséquilibre de la pyramide des âges et de besoin de main d'oeuvre qui commence à être crucial dans l'Italie du nord, en Espagne, dans le sud du Portugal, en Allemagne et ailleurs. La fermeture peut donc paraître assez contradictoire avec les perspectives à la fois économiques et démographiques de ces vingt ou trente prochaines années.

M. Georges Othily, président.- C'est aussi le cas de l'enseignement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Peut-être pourriez-vous nous faire parvenir l'étude que vous avez faite sur les filières ?

Mme Catherine Wihtol de Wenden.- Je vous l'adresserai.

M. Georges Othily, président.- Madame, nous vous remercions de toutes ces informations.

Audition de M. Patrick WEIL,
directeur de recherche au CNRS
(20 décembre 2005)

Présidence de M. Alain GOURNAC, vice-président

M. Alain Gournac, président.- Mes chers collègues, nous entendons cet après-midi M. Patrick Weil, directeur de recherche au CNRS.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. Patrick Weil prête serment.

M. Alain Gournac, président.- Monsieur le directeur, je vous donne la parole.

M. Patrick Weil.- Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, merci de m'avoir invité à témoigner devant vous sur l'immigration clandestine ou irrégulière, selon les terminologies que l'on peut employer, qui est un phénomène réel, difficile à évaluer, impossible à supprimer, mais qu'il est probablement possible de réduire. C'est à partir de ces différents points que je vais essayer d'organiser mon exposé.

L'immigration irrégulière est un phénomène réel qui apparaît, par exemple, lorsque des étrangers en situation irrégulière sont interpellés et ne peuvent pas présenter des titres de séjour leur permettant de séjourner régulièrement en France. Cependant, c'est un phénomène très difficile à évaluer puisque nous avons déjà du mal à produire des statistiques fiables sur l'immigration légale. Il est évident que les chiffres qui sont diffusés sur les étrangers en situation irrégulière ne sont que des estimations et, comme je viens de jurer de dire toute la vérité, je me garderai bien d'en donner aucun, pour ne pas m'exposer, monsieur le président, aux sanctions que vous évoquiez...(Sourires)

J'ajoute que c'est un phénomène qui, bien que cela puisse, j'en conviens, être difficile à admettre, est le produit même d'une régulation et d'une réglementation. Après tout, vous légiférez dans beaucoup de domaines, notamment dans le domaine fiscal ou dans celui du code de la route, et même si vous essayez de faire les meilleures lois, vous savez qu'un certain nombre de nos compatriotes ne respecteront pas la loi et seront soit fraudeurs au fisc, soit contrevenants au code de la route.

Cependant, à chaque fois qu'il y a un accident de la route ou un fraudeur fiscal contrôlé par le fisc, personne n'en conclut qu'il faut modifier complètement la législation fiscale ou le code de la route. C'est pourtant ce qui se produit en matière de politique d'immigration.

Dès que des bateaux sont interpellés et des étrangers en situation irrégulière montrés à la télévision, l'immigration est un sujet tellement sensible, « politisable » et lié à des principes fondamentaux et contradictoires de notre République -le respect des droits de l'homme, la souveraineté ou l'identité nationales- que le public, voire les hommes politiques, demandent qu'on légifère pour supprimer ce phénomène, alors qu'il est absolument impossible de le supprimer dès lors que nous sommes aussi le premier pays au monde en matière de tourisme et que nous voulons le rester.

C'est donc un phénomène qu'il faut tenter d'analyser et de comprendre pour le réduire.

Nous vivons dans un monde de plus en plus inégal dans lequel des hommes et des femmes subissent des persécutions ou bien, tout simplement, crèvent de faim et cherchent à gagner des terres meilleures.

On peut remarquer, cependant, que tous les dispositifs législatifs qui ont été mis en place depuis une trentaine d'années, c'est-à-dire depuis que la France a interrompu, temporairement puis définitivement, l'immigration de travailleurs étrangers, ont eu une relative efficacité.

En effet, la majorité des étrangers en situation irrégulière qui sont interpellés sont entrés régulièrement, en tout cas sur le territoire métropolitain, c'est-à-dire qu'ils ont obtenu un visa soit donné par la France, soit donné par d'autres pays de la zone Schengen. Ce qui montre bien que, pour ce qui est de l'accès à notre territoire, les dispositifs de délivrance des visas et de contrôle aux frontières ont une certaine efficacité.

La deuxième remarque que je ferai, c'est que nous n'avons pas la maîtrise, en tant que nation, de la circulation des personnes sur notre territoire, puisque vous savez bien qu'un visa « Schengen » attribué par l'Espagne, la Grèce, l'Autriche ou la Belgique permet de circuler sur notre territoire. Il est donc nécessaire de développer des actions nationales, mais il est aussi très important d'avoir une politique de coordination, notamment pour l'attribution des visas, avec les pays de la zone Schengen, puisque c'est ensemble que nous devons gérer ce phénomène.

Je ferai une remarque complémentaire : je pense que les dispositifs policiers atteignent les limites de leur efficacité. Vous pourrez me dire que vous avez fait des constatations qui démentent ce que je viens de dire, mais à mon sens, si la majeure partie des étrangers en situation irrégulière viennent avec des visas réguliers et restent au-delà du leur validité, cela signifie qu'il faut s'interroger sur la façon d'améliorer nos dispositifs.

Il faut, bien sûr, lutter contre les filières et contre les trafics et améliorer la coopération entre les pays de départ et les pays de destination, mais il faut aussi s'interroger sur deux points : d'une part, dans quelle mesure les procédures d'admission légales favorisent-elles ou dissuadent-elles l'immigration illégale ; d'autre part, comment peut-on mieux coopérer avec les pays du Sud pour cogérer cette question des flux migratoires légaux et illégaux ?

C'est sur ces deux points que je souhaite insister.

Premièrement, selon que l'on considère l'Europe ou l'Amérique du Nord, on trouve des dispositifs d'admission qui sont relativement différents et qui permettent de faire des comparaisons. On remarque par exemple que les pays qui ont choisi des systèmes de quotas pour admettre des étrangers en situation légale sont ceux qui ont le plus d'étrangers en situation irrégulière : l'Espagne et l'Italie en Europe, les Etats-Unis en Amérique du Nord. La raison en est très simple : si, par exemple, l'Italie annonce 80 000 ou 100 000 permis pour l'année suivante, il y aura dans les pays d'origine beaucoup plus de 100 000 candidats pour venir. Et, comme vous le savez, une fois que les gens sont là, il est difficile de les faire repartir.

Du coup, l'Espagne et l'Italie, depuis une dizaine ou une quinzaine d'années, font des régularisations massives tous les deux ou trois ans.

Les Etats-Unis ne peuvent pas faire la même chose, parce qu'il faut une autorisation du Congrès, mais, aujourd'hui, on évalue à 11 millions de personnes le nombre d'étrangers en situation irrégulière et le Congrès discute, à la demande du président Bush, d'une procédure de légalisation, parce que la situation devient intenable.

Deuxièmement, si on considère le seul paysage européen, on constate que des directives ont harmonisé les procédures d'asile, ainsi que, dans une moindre mesure, les procédures de regroupement familial, mais qu'il n'y a pas de directives en matière d'admission au travail. On constate aussi que ce qui crée aujourd'hui des différences entre les pays européens, c'est l'attitude à l'égard des nouveaux ressortissants de l'Union. La Grande-Bretagne, l'Irlande, la Suède et même l'Italie ont mis en place des systèmes soit d'autorisation sans contrôle, pour ce qui est de la Grande-Bretagne et de l'Irlande, soit pour l'Italie, de quotas très élevés qui ne sont jamais atteints, marquant ainsi -je le dis clairement- leur préférence pour l'immigration européenne légale.

Les autres pays de l'Union, dont la France, ont opté pour l'application des mesures transitoires prévues par le traité d'adhésion, ce qui leur permet de reporter à sept ans -aujourd'hui, cela ne fait plus que cinq ans- la date où la libre circulation va se transformer en droit de venir travailler et s'installer en France.

Le résultat, c'est qu'un certain nombre de ressortissants de ces pays ont le droit de venir sans visa et qu'ils travaillent irrégulièrement, mais qu'on ne va pas chercher à les renvoyer puisqu'ils ont le droit de circuler et de revenir. Paradoxalement, dans les pays d'Europe continentale, sauf l'Italie, l'application de ces mesures transitoires favorise le développement du travail irrégulier des ressortissants d'Europe de l'Est alors que, dans les pays qui ont décidé de leur ouvrir la porte, ils travaillent légalement et paient leurs cotisations sociales et leurs impôts.

Je soulève ce point parce qu'il est rarement évoqué. Je l'ai fait également au cours d'une petite réunion qui a eu lieu il y a quelques semaines au 10 Downing Street avec M. Blair, en tant que président de l'Union européenne -pour ma part, j'étais là pour parler de la politique européenne de l'immigration- parce que cette absence d'harmonisation des politiques au niveau de l'Europe vis-à-vis des ressortissants des nouveaux membres de l'Union pose problème.

Il me semble que, dans le domaine des procédures d'admission légale, il faut agir avec beaucoup de finesse, corriger la législation quand elle se montre inadaptée, mais aussi tenir compte des expériences soit du passé, soit des autres pays.

Je vous donne un exemple : celui de l'asile. La loi de 1998 avait créé, en suivant les conclusions du rapport que j'avais remis au Gouvernement de l'époque, une procédure d'asile complémentaire, l'asile territorial, qui a été maintenu dans la loi de 2003 sous d'autres formes. Ce n'est donc pas le principe de l'asile complémentaire qui était en jeu. C'est l'application de la loi qui a posé un problème quand le Gouvernement de l'époque, en 1998, a décidé de créer deux procédures pour gérer les demandes d'asile au lieu de les faire gérer par la même institution, l'OFPRA. La décision de créer deux procédures a entraîné un nouvel attrait pour la demande d'asile et des délais qui ont contribué au développement d'une certaine forme d'immigration irrégulière.

En matière d'asile, comme toutes les expériences internationales nous le démontrent, la meilleure procédure est celle qui est indépendante, et donc inattaquable du point de vue de la protection de ceux qui sont persécutés, mais elle doit aussi être rapide parce que, dans ce cas, celui qui a besoin d'être protégé l'est plus vite que s'il doit attendre trois ans, tandis que ceux qui voudraient abuser de la procédure pour se maintenir dans des conditions semi-légales sur le territoire national en sont dissuadés.

Par conséquent, si vous constatez que la procédure d'asile est toujours un peu encombrée, il me semble qu'il faut suggérer au Gouvernement non pas de changer la loi mais, plutôt, de faire en sorte que puissent être prises plus rapidement les décisions de l'administration chargée d'accorder ou de refuser d'accorder le statut de réfugié.

J'en viens à ce qui se passe à Mayotte, dont on m'a demandé de parler. Je ne suis pas un spécialiste des rapports géographiques entre les Comores et Mayotte, mais je peux dire qu'aujourd'hui, il n'y a plus de lien possible entre le droit de la nationalité tel qu'il a évolué au cours de ces 25 dernières années et le droit au séjour. S'il est proposé ou même décidé de changer le droit de la nationalité à Mayotte, je ne vois pas quel impact cela pourra avoir sur l'immigration irrégulière étant donné qu'aujourd'hui, si un enfant naît à Mayotte de parents étrangers, il faut qu'il attende d'avoir au moins treize ans pour que la nationalité française puisse être réclamée en son nom, à condition qu'il ait résidé à Mayotte pendant au moins cinq ans, à partir de l'âge de huit ans. Si pendant tout ce temps, il a vécu en territoire français avec ses parents, alors il faut faire quelque chose.

A cet égard, nous avons, depuis la loi de 1998 -cela existait auparavant mais a été renforcé en 1998- un système de régularisation permanente et individuelle. Cela veut dire que nous faisons, en matière de gestion de l'immigration, ce qui se passe dans tous les autres domaines réglementaires, avec les mécanismes de prescription ou d'amnistie.

Prenons l'exemple de la fraude fiscale : pendant un certain nombre d'années, chacun d'entre nous peut être contrôlé après l'année où il a déclaré ses impôts. S'il n'y avait pas de contrôle et si on savait qu'on allait être amnistié, personne ne paierait ses impôts. Mais si nous devions garder pendant toute notre vie les preuves des revenus que nous avons perçus chaque année, nous deviendrions obnubilés par des problèmes de preuve. Il y a donc un mécanisme de prescription qui joue.

C'est ce qui a été mis en place par la loi de 1998. Au bout de dix ans, si la police n'a pas su faire son travail et si la personne s'est maintenue en France et a montré, par la permanence de son séjour sur le territoire, sa volonté d'intégration, on l'amnistie individuellement, en quelque sorte. Il y a comme cela un certain nombre de cas qui permettent de demander une régularisation.

Ce mécanisme, qui est un peu pratiqué par les Anglais et plus discrètement par les Allemands, permet d'éviter les grandes régularisations.

Parce que, je voudrais insister là-dessus, le choix n'est pas entre zéro régularisation et quelques-unes, mais entre soit un mécanisme discret et individuel de légalisations permanentes, soit des grandes légalisations. Cela apparaît clairement dans le paysage international.

Mais je pense aussi, et c'est le sujet que je voudrais aborder maintenant, que nous pouvons faire mieux avec les pays du Sud.

Comme vous le savez, la principale difficulté que l'on rencontre lorsqu'un étranger est interpellé en situation irrégulière, c'est le problème de la reconnaissance de sa nationalité par son pays d'origine. Il s'agit donc de savoir comment on peut mieux coopérer avec le pays d'origine. Je me suis donc demandé si on ne devait pas mettre en place des mécanismes qui, finalement, même si nous restons dans un rapport inégal, permettraient d'offrir plus de satisfaction aux pays du Sud en matière de politique d'immigration que ce que nous pouvons leur offrir aujourd'hui.

Je vais prendre un exemple : celui de l'immigration qualifiée, que j'ai donné à M. Blair quand il m'a reçu. Dans ce domaine, il y a deux « modèles » : soit le modèle nord-américain, australien ou néo-zélandais, qui consiste à prendre les meilleurs sans s'interroger sur leur devenir car on pense qu'ils ont vocation à servir leur pays d'accueil ; soit le modèle correspondant à la politique traditionnelle de la France qui, jusqu'à ces dernières années, a consisté à dire que les étudiants et les qualifiés devaient retourner dans leur pays. C'est une pratique qui a aujourd'hui quelque chose d'absurde parce que, si nous sommes les seuls à la suivre, les étudiants que nous allons former chez nous vont aller en Angleterre, en Allemagne ou aux Etats-Unis et seront perdus à la fois pour la France et pour leur pays d'origine.

C'est pourquoi nous sommes obligés d'inventer quelque chose d'autre. J'ai donc essayé de « vendre » à M. Blair l'idée que l'Europe devrait avoir une autre approche que celle du brain drain, du pillage des cerveaux, une approche que j'ai appelée en anglais brain circulation, dont l'objectif est de favoriser la circulation et la recirculation des cerveaux.

L'idée est de permettre à des qualifiés qui ont travaillé chez nous de venir travailler pour nos entreprises mais aussi de contribuer au développement des pays d'où ils viennent grâce aux technologies dont ils sont peut-être porteurs, en leur permettant de faire des allers-retours avec leur pays sans craindre de ne pas pouvoir revenir. Car quel est le problème d'un médecin, d'un chercheur, de quelqu'un qui a fait une école de commerce et qui vient d'Afrique ? Il se dit qu'il veut bien aider son pays en retournant y travailler, mais si ensuite il veut revenir en France et qu'on ne lui donne pas de visa, que devient-il ? Il ne peut pas prendre le risque de perdre, par un retour définitif, l'accès à l'environnement culturel et scientifique nécessaire au maintien ou à l'accroissement de sa qualification. Il me semble donc qu'il faut développer des mécanismes qui facilitent les allers-retours.

Pour cela, il faudrait que ce que la loi prévoit pour les étudiants existe aussi, en particulier, pour les diplômés de l'enseignement supérieur français. On pourrait ainsi prévoir que, si un étranger diplômé de l'enseignement supérieur français qui est rentré dans son pays veut revenir ensuite en France, on ne pourra plus lui refuser un visa sans justifier ce refus, ce qui faciliterait l'obtention du visa. Pour quelques catégories de personnes, le refus de visa par les consulats devrait donc être justifié.

La deuxième idée serait que, comme je l'ai suggéré à M. Blair, lorsqu'un hôpital ou une université européenne recrute un chercheur, un médecin ou un professeur venu par exemple du Mali, on puisse lui dire ceci : « Vous allez travailler dans un hôpital français ou britannique, mais vous ferez aussi une partie de votre carrière dans votre pays et quand vous serez au Mali, on vous garantira le salaire que vous toucherez en France ou en Grande-Bretagne, cette garantie sera assurée par l'Union européenne au titre de la coopération avec le Sud. » Cela permettrait de faire en quelque sorte de ces gens des agents du co-développement, qui transféreront leur savoir au Sud et qui créeront des pôles de développement tout en ayant la garantie qu'ils auront la possibilité de revenir pour effectuer une partie de leur carrière en Europe et en France.

Voilà les quelques pistes de réflexion que je voulais développer devant vous, mesdames et messieurs les sénateurs.

M. Louis Mermaz.- Je souhaite demander à M. Patrick Weil comment il pense pouvoir régler de façon plus humaine, plus harmonieuse et politiquement plus intelligente l'immigration économique. Il nous a parlé des étudiants et de l'immigration qualifiée et nous avons été très intéressés par les pistes qu'il a ouvertes, mais je pense aussi aux personnes qui vivent dans une situation misérable et qui, souvent parce qu'ils sont les plus habiles, sont choisis par leur village pour essayer de venir travailler chez nous comme manoeuvres, ce qui est un immense problème.

Quelles pistes M. Weil pourrait-il nous suggérer pour répondre à ce besoin fondamental, d'autant plus fondamental, en ce qui concerne la France, que ces gens viennent de pays francophones et qu'ils ont des liens avec nous ? On parle toujours de la coopération quand on ne sait plus quoi dire, mais, vu l'état du budget de l'Union européenne aujourd'hui, que pourrions-nous faire en attendant qu'il permette un véritable effort de coopération ?

Mme Catherine Tasca.- Ma question porte en fait sur le même sujet. Vous évoquiez, monsieur Weil, le cas des les immigrés qualifiés. Je trouve que votre idée d'un parcours professionnel sur les deux continents est une bonne piste et que cela pourrait être une vraie politique de coopération, mais il reste que, pour l'essentiel, l'immigration, en tout cas africaine, est une immigration non qualifiée. Certes, nous faisons appel à quelque Maliens ou quelques Egyptiens, par exemple, pour les faire travailler dans nos hôpitaux. Mais, pour l'immigration non qualifiée, que peut-on imaginer, étant entendu qu'économiquement, toutes ces formes d'immigration sont en partie profitables à notre pays et à l'Europe ?

M. Bernard Frimat.- Si je peux joindre ma voix à celle de Louis Mermaz et de Catherine Tasca, je souhaite vous interroger, monsieur Weil, sur cette notion d'immigrés qualifiés ou non qualifiés en me référant notamment à l'exemple canadien et à des réflexions que j'ai entendues au Canada et sur lesquelles je souhaiterais avoir votre avis d'expert. Il apparaît en effet qu'un certain nombre de migrants pourtant choisis, accueillis et sélectionnés, ne s'intègrent pas du tout dans la société canadienne au niveau de leur qualification mais qu'au contraire, pour des raisons sans doute très variées, notamment corporatistes, ils occupent des emplois qui ne correspondent pas à leur qualification : on cite toujours l'exemple symbolique du médecin qui devient chauffeur de taxi.

Face au discours que nous pouvons entendre et qui laisse penser que dans le choix de la qualification résiderait une espèce de solution miracle, j'aimerais avoir votre sentiment sur de telles situations. Correspondent-elles à un vrai problème ?

M. Patrick Weil.- Je commencerai par répondre à M. Frimat en revenant sur la question des qualifiés. Cette question doit être traitée d'urgence car nous sommes vraiment sur un marché mondial. Les jeunes Français le sentent d'ailleurs tout à fait puisqu'ils quittent la France et vont en Angleterre, aux Etats-Unis, en Australie, au Canada, etc. Nous avons des atouts, il faut les mettre en valeur et il faut réfléchir à cet aspect sur la base d'un marché mondial dans lequel, aujourd'hui, nous sommes moins bons que les Anglais, par exemple, pour attirer les meilleurs dans nos universités et, ensuite, sur notre marché du travail alors que, parfois, il s'agit de francophones qui, justement, n'ont pas trouvé chez nous les moyens de continuer leur carrière dans les entreprises françaises. Il y a là un vrai problème qu'il faut traiter en tant que tel en le distinguant de celui des non qualifiés.

Cela dit, je suis entièrement d'accord avec ce que vient de dire M. Frimat : nous sommes en quelque sorte dans une situation inverse par rapport à celle du Canada.

Tout d'abord, il faut arrêter de prendre le Canada pour exemple. Certes, c'est une nation qui a une frontière territoriale, mais, du point de vue de l'immigration, le Canada est comme une île : on n'y vient pas par le nord et quand on est au sud, c'est-à-dire aux Etats-Unis, on y reste et on ne va pas au Canada. C'est au contraire le Canada qui a des problèmes pour conserver sa population active qualifiée qui est attirée vers le marché américain. Donc nous ne sommes pas du tout dans la même situation que le Canada, qui cherche à faire venir tous les ans un maximum de gens parce qu'une partie de sa population quitte le pays.

En France, nous avons déjà de nombreux qualifiés dans nos universités, nos grandes écoles, qui font des stages dans les entreprises, mais c'est lorsque ces mêmes entreprises repèrent quelqu'un qu'elles veulent recruter que le problème se pose, parce que notre administration refuse la demande d'autorisation de travail. C'est donc l'inverse de ce qui se passe au Canada, où on fait venir des gens sur la base de leur qualification sans savoir s'ils vont trouver du travail alors que, chez nous, nous avons des gens qui ont trouvé un travail et à qui on ne donne pas l'autorisation de travailler.

C'est un vrai paradoxe, et je pense vraiment que votre mission de parlementaire est de « mettre votre nez » dans l'administration, car vous votez des lois qui ne sont pas toujours appliquées de la même manière sur tout le territoire.

Je pense par exemple que vous devriez demander à la direction de la population et des migrations (DPM) un rapport qui lui a été remis récemment -je vous en parle puisque je dois dire toute la vérité. Ce rapport, qui a été établi par certains de mes collègues à la demande de la DPM concerne les méthodes d'attribution des titres de travail par les directions départementales du travail. Ils ont travaillé sur plusieurs départements et leur étude montre que la pratique des départements est très différente, selon que l'on a affaire à des chefs de service qui ont une certaine intelligence de leur métier ou à d'autres qui ont été habitués à dire non depuis trente ans et qui, par conséquent, continuent de le faire.

La responsabilité des ministres en charge de ces services est de veiller à ce que la loi et les circulaires qu'ils signent soient appliquées avec l'esprit qui a prévalu au départ, ce qui n'est pas le cas.

Cela dit, vous avez raison : les Canadiens font venir des docteurs en sciences qui ne trouvent pas de travail. Ils ont une carte de séjour, mais ils n'ont pas de travail comme docteurs en sciences alors que, chez nous, nous avons des gens qui trouvent du travail en tant que docteurs en sciences mais qui n'obtiennent pas de carte de séjour.

C'est la question qu'il faut régler. Il ne s'agit pas de changer tout notre système dont j'entends dire, en parlant avec des collègues qui connaissent très bien les pays de l'OCDE, qu'il s'agit de l'un des plus souples. Au fond, il ne manque que la souplesse du ministre du travail et du ministre de l'intérieur et l'inflexion qu'ils donnent, ou qu'ils ne donnent pas. Nous avons en effet tous les outils réglementaires nécessaires pour délivrer des permis de travail à des personnes qualifiées. Il n'y a pas besoin de changer les lois, il faut simplement que les ministres compétents prennent en charge ce dossier et se préoccupent de la façon dont fonctionnent leurs services.

J'en viens maintenant à la situation des travailleurs non qualifiés, sur laquelle j'ai toujours été réservé. C'est un problème très compliqué parce que nous avons un taux de chômage très élevé parmi les travailleurs non qualifiés.

Quand j'avais fait mon rapport pour le Gouvernement de M. Jospin en 1997, j'avais constaté -je pense que cela n'a pas beaucoup changé- que nous avions un grave problème de statut du travail saisonnier dans notre pays : c'est en effet un statut dévalorisé du point de vue tant des conditions de travail que de l'indemnisation du chômage. Vous avez donc des secteurs, comme l'hôtellerie, la restauration, l'agriculture, la confection, ou encore le bâtiment, où on travaille plus l'été que l'hiver, qui n'attirent plus les salariés et où le travail clandestin se développe.

Avant d'en venir aux mesures -car je vais y venir- que l'on peut envisager à l'égard des étrangers non qualifiés, il faudrait peut-être s'interroger sur l'organisation de notre marché du travail par rapport à nos chômeurs domestiques, qu'ils soient français ou étrangers.

Une fois que nous aurons avancé sur ce dossier, je me demande s'il ne faudrait pas, par exemple, mettre en place des mécanismes de contrats multi-annuels à l'égard des saisonniers. Je pense au Mali, que je connais un peu, où les villages et les familles ont l'espoir que l'un des hommes pourra venir travailler.

Il me semble que de tels contrats pourraient contribuer à résoudre le problème du maintien en situation irrégulière, qui tient au fait que, si les gens repartent, ils ne sont pas sûrs de pouvoir revenir par la suite en France. Si bien qu'ils restent.

L'Espagne a mis en place des mécanismes de permis saisonniers pluriannuels très intéressants, de même que l'Italie avec l'Albanie. L'idée est qu'une fois que la personne a obtenu un permis, si elle revient dans son pays à la fin de la saison elle a la garantie de revenir l'année suivante, et ce pendant cinq ou dix ans. Cela fait qu'elle retourne chez elle parce que, si elle est prise en situation irrégulière entre deux saisons, elle perd son droit à l'aller-retour et paie donc chèrement le fait de ne pas avoir respecté le caractère saisonnier du séjour.

Je pense que vous devriez essayer -je n'ai pas eu le temps de le faire moi-même- de creuser l'expérience italienne qui, sur ce sujet, a innové sur un certain nombre de points avec l'Albanie en matière de permis multi-annuels.

M. Alain Gournac, président.- Ce sont effectivement des pistes intéressantes, et nous devrions certainement regarder ce qui se passe en Italie et en Espagne.

M. Philippe Dallier.- Vous nous avez parlé de l'absence d'égalité de traitement dans l'attribution des permis de travail par les directions départementales du travail. Mais beaucoup d'associations nous ont dit qu'il y avait également des différences très importantes d'une préfecture à l'autre dans le traitement des dossiers de régularisation.

Comme j'ai tendance à considérer que cela doit être vrai, que peut-on faire à ce sujet ? Certains réclament des régularisations massives en disant que tous ceux qui sont là depuis un certain nombre d'années doivent être régularisés, mais quid du risque d'« appel d'air » ensuite ? J'incline à penser avec vous que les régularisations individuelles, sur des critères précis, peuvent être une solution dans certains cas mais si elles ne sont pas pratiquées de la même façon dans tous les départements, que peut faire le Parlement ? Bien sûr, nous pouvons demander aux ministres de donner de nouvelles instructions, mais j'imagine que cela a sans doute déjà été fait !

M. Patrick Weil.- Je vais vous dire les choses franchement. Votre commission d'enquête est peut-être l'occasion de dire une chose évidente : la question de l'immigration n'est pas une question du passé mais une question d'avenir et cela demande un investissement administratif. Vous avez raison : la gestion de la régularisation individuelle est variable selon les préfectures. Cela veut donc dire qu'il faut mettre des moyens pour coordonner tout cela.

Quand j'ai fait mon rapport en 1997, je me suis rendu compte que jamais les chefs des services chargés des étrangers des préfectures n'étaient réunis, même pas une fois par an, au niveau du ministère de l'intérieur. Je crois que cela a changé depuis, mais il n'y avait même pas une réunion par an ! Ils ne faisaient que recevoir les circulaires.

Une inspection a été menée par un membre de l'Inspection générale de l'administration et un administrateur civil du ministère dans les vingt départements où il y avait le plus d'étrangers résidents, ce qui a permis de se rendre compte que la gestion et l'organisation des services dans chaque préfecture étaient complètement différentes. Certains services préfectoraux continuaient à compter manuellement les titres parce qu'ils ne faisaient pas confiance à l'informatique : ils mettaient trois agents pour faire cela !

M. Alain Gournac, président.- Pour faire des bâtons, en quelque sorte.

M. Patrick Weil.- Tout à fait. Il faut bien se rendre compte qu'à un certain moment, on n'est plus dans le domaine du législateur mais dans celui de la simple bonne gestion et de l'organisation administrative. Il faut se demander s'il n'y a pas encore des progrès à faire dans le domaine de la coordination, par exemple en prévoyant une coordination au niveau des préfets de région. On pourrait envisager un mécanisme prévoyant des comptes rendus réguliers et des réunions pour que chacun sache comment les choses sont faites dans tel ou tel cas. Ensuite, il faut que les préfets aient une marge d'appréciation.

M. Philippe Dallier.- Ils l'ont actuellement.

M. Patrick Weil.- C'est vrai, mais il faut que ce soit coordonné et géré. Les questions d'immigration sont d'une très grande technicité et quand vous avez formé un agent pendant cinq ou dix ans, c'est un peu embêtant d'aller le mettre ensuite aux permis de conduire et de perdre tout le bénéfice de sa qualification. Peut-être faudrait-il créer un corps interministériel intervenant dans toutes les administrations -consulats, préfectures, services départementaux- qui ont des compétences en matière de gestion des étrangers. Cela permettrait de valoriser les carrières des agents chargés de ces questions, qui au contraire sont dévalorisées, alors qu'ils occupent des fonctions qui exigent beaucoup de compétence et d'expérience pour gérer des procédures très compliquées.

M. Alain Gournac, président.- Je trouve cette idée très intéressante car -je suis tout à fait d'accord avec vous sur ce point- les fonctions de gestion des étrangers sont très techniques et ne sont pas suffisamment valorisées au sein de l'administration. Votre proposition de confier ces tâches à des agents qui traiteraient ces questions dans leur globalité me paraît donc mériter réflexion.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Ma question vous paraîtra peut-être un peu redondante par rapport à tout ce que vous venez de nous dire mais il me paraît important que nous ayons tous bien saisi le sens de vos propos : vous nous dites en somme qu'il est inutile de modifier la législation en vigueur et qu'il s'agit uniquement de veiller à la façon dont elle est appliquée ?

M. Patrick Weil.- Je ne dis pas qu'à la marge, il n'y ait pas des ajustements à effectuer, mais comme, ces trente dernières années, chaque nouvelle majorité a corrigé ce que faisait l'autre, il y a un moment où on arrive au bout de l'exercice. Il y a toujours des modifications à faire, parce que c'est un domaine très mouvant, mais je trouve, pour avoir travaillé sur ce sujet depuis un certain nombre d'années, qu'il faut surtout que vous vous mêliez de la partie « grise » et administrative des choses et que les ministres et les directions des services se sentent suivis par le Parlement sur ces questions.

M. Alain Gournac, président.- Vous voulez dire que nous devons faire notre travail de contrôle.

M. Patrick Weil.- Exactement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- D'après l'expérience que vous avez acquise, constatez-vous aujourd'hui que le recours au droit d'asile peut être détourné par des demandeurs qui cherchent à l'utiliser pour se maintenir sur le territoire ?

M. Patrick Weil.- C'est un peu ce que j'ai dit tout à l'heure. Quand la procédure de l'asile est gérée avec rapidité et justice, elle devient protectrice et on en abuse beaucoup moins que si elle est longue et permet un maintien en situation semi-légale pendant un, deux, trois ou quatre ans. Là aussi, ce n'est pas le changement de la loi qu'il faut rechercher mais plutôt son application rapide et il faut que, s'il y a un encombrement, on mette pendant six mois à deux ans les moyens nécessaires pour réduire les délais plutôt que d'envisager tout de suite de changer la loi.

Il y a quelques années, un collègue et ami américain était venu en France, à un moment où il y avait une crise de l'asile aux Etats-Unis, pour observer la réforme de l'asile qui avait eu lieu en 1989, sous le gouvernement de M. Rocard, et qui avait permis de développer les moyens de l'OFPRA et de la Commission des recours des réfugiés. Cet ami avait ensuite témoigné devant le Congrès américain en disant qu'il fallait suivre l'exemple français et c'est ce qui avait été fait.

M. Jean-François Humbert.- Ensuite, nous avons fait autre chose.

M. Patrick Weil.- Tout à fait, et c'est bien le problème : nous avons oublié cette leçon. A cet égard, je tiens à dire que le Gouvernement de M. Lionel Jospin a fait une erreur, en 1998, en créant deux procédures gérées par deux administrations différentes. On a oublié qu'il était plus important de voir comment on allait mettre en oeuvre l'asile territorial plutôt que de le créer. Dans le domaine de l'immigration, ce sont souvent la gestion et la mise en oeuvre de la loi qui créent les problèmes plutôt que la loi elle-même.

Mme Catherine Tasca.- Je voudrais revenir sur les questions des allers-retours. Je connais assez bien l'Afrique et les flux d'immigration en provenance de ce continent, et je connais aussi assez bien le fonctionnement des consulats et l'extraordinaire difficulté, dans les pays de l'Afrique francophone, pour tout citoyen, et même pour un « notable », d'obtenir un visa pour venir chez nous. Je pense qu'il y a donc là un point sur lequel nous devons travailler. Plus nous rendons la délivrance des visas difficile, plus cela encourage d'une certaine manière le touriste venu pour un bref séjour à ne pas retourner dans son pays, s'il a trouvé de quoi vivre et un petit travail.

Il faut bien établir ce lien entre l'incroyable difficulté d'obtention des visas aujourd'hui et le développement de l'immigration irrégulière. En effet, prendre le risque de retourner dans son pays revient, neuf fois sur dix, à ne pas être sûr d'obtenir un visa pour revenir en France.

Je pense que tous les parlementaires ici le savent, mais il faut avoir conscience de l'attitude des personnels dans nos consulats. Il ne s'agit pas de leur jeter la pierre, mais ils font preuve d'un très grand mépris vis-à-vis des demandeurs de visa, y compris, je le répète, des notables, même dans des pays proches comme la Tunisie...

M. Alain Gournac, président.- ...ou le Maroc.

Mme Catherine Tasca.- Tout à fait. Il faudrait donc pouvoir travailler sur l'administration des consulats. Je pense qu'il faut que nous nous saisissions de cet aspect du problème parce que c'est l'un des facteurs qui encouragent l'immigration irrégulière. Je ne sais pas ce que vous en pensez, mais je le constate constamment.

M. Patrick Weil.- Je le pense également, mais, là encore, c'est une question de moyens. Quand vous êtes dans un consulat et que vous devez gérer le manque de moyens et les pressions de tous ordres que subissent les agents locaux, qui ne sont pas toujours des agents français, vous comprenez que les choses ne sont pas faciles.

C'est ce que je dis à mes collègues du monde universitaire : quand on a 200 copies à corriger dans la journée ou seulement 25, on les traite différemment !... (sourires) C'est la même chose pour les demandes de visa ou d'asile. Lorsque les agents se trouvent face à des situations très complexes et subissent des pressions qui viennent du ministère pour leur demander de faire attention, mais aussi du niveau local pour qu'ils ne soient pas trop sévères, ils doivent être extrêmement performants. Or, là encore, ce ne sont pas les meilleurs agents qui sont en place et c'est pourquoi la valorisation de la carrière de nos agents et les moyens que l'on met au niveau des structures aussi bien préfectorales que consulaires sont un enjeu très important.

On pourra toujours changer la loi, mais si, sur le terrain, il n'y a pas de bons agents, cela ne « suivra » pas.

M. Alain Gournac, président.- J'ai rencontré récemment des parlementaires marocains qui m'ont fait part de difficultés incroyables pour obtenir des visas et ont évoqué l'attitude des services consulaires, jugée blessante par beaucoup de leurs compatriotes, qui ne comprennent ni les refus qu'on leur oppose, ni la façon dont on les reçoit. Je crois qu'il faut que nous nous inquiétions de cela car ce genre de choses, dans des pays amis de la France, peut avoir des conséquences très négatives pour l'image de notre pays.

M. Louis Mermaz.- Monsieur le président, je suis impressionné par les échanges de bons sentiments auxquels nous nous livrons. On nous dit que les lois ne sont pas si mauvaises, que la majorité d'hier aurait pu faire mieux, celle d'aujourd'hui aussi, d'ailleurs, qu'il suffirait que l'administration travaille mieux, etc. (Rires)

Mme Tasca pourrait aussi nous raconter une histoire dont elle fut témoin : celle de la façon dont un grand cinéaste malien a été accueilli par la police aux frontières alors qu'il était l'invité personnel du président de la République.

M. Weil souhaite davantage de moyens et des fonctionnaires de grande qualité, mais encore faudrait-il que l'on veuille faire une politique de l'immigration.

Or, aujourd'hui, et la commission ferait bien de s'en préoccuper, je n'ai pas l'impression que les « pôles d'éloignement » des étrangers -un terme horrible- et les préfets reçoivent des circulaires leur enjoignant de mener une politique d'immigration pour faire venir en France des gens diplômés.

Comme beaucoup de parlementaires, je me suis occupé de quelques dossiers : j'ai vu le cas d'un jeune Algérien qui, n'ayant pas obtenu la prolongation de son visa, est allé travailler au Canada. Je suis aussi en train de faire des démarches pour un jeune à qui on offre un contrat à durée indéterminée dans une grande entreprise bancaire et je ne suis pas sûr qu'il obtienne le titre lui permettant d'accepter cette offre.

Pour dire les choses de façon un peu provocatrice, soit on fait une politique d'immigration, soit on fait du chiffre en matière de reconduite à la frontière. Il y a une certaine sagesse au Sénat, qui est moins soumis à des pressions quotidiennes que d'autres assemblées et si nous pouvions suivre certaines des pistes que nous a indiquées M. Weil, il ne serait pas venu pour rien. Mais on ne fait rien sans volonté politique, il ne suffit pas d'avoir de bons sentiments pendant un après-midi. En tout cas, je suis, pour ce qui me concerne, preneur de toutes les bonnes idées que l'on peut proposer, quelle que soit la majorité qui les soutient.

M. Alain Gournac, président.- Nous sommes tous d'accord là-dessus, et je crois que notre objectif commun est que cette commission fasse du bon travail. Nous sommes tous preneurs de bonnes idées, et je remercie très sincèrement, en notre nom à tous, notre interlocuteur d'aujourd'hui de nous avoir indiqué des pistes que nous pourrons sans doute explorer avec profit.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Pourrait-on vous demander de nous communiquer le rapport que vos collègues ont fait pour la DPM sur les pratiques des directions départementales du travail ?

M. Patrick Weil.- Je ne l'ai pas. Je pense qu'il vous suffira de le demander à la DPM.

M. Alain Gournac, président.- Notre commission d'enquête va le demander.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Qui a rédigé ce rapport ?

M. Patrick Weil.- C'est un organisme de la région parisienne dont le nom m'échappe sur le moment, mais que je pourrai sans difficulté vous communiquer si vous le souhaitez.

M. Bernard Frimat.- Vous n'avez pas du tout abordé le problème du travail illégal en tant que moteur de l'immigration. J'aimerais donc avoir votre sentiment sur ce point.

Vous nous avez très clairement exposé qu'il arrive très souvent que l'on entre régulièrement sur notre territoire pour ensuite y rester en situation irrégulière. Il faut donc savoir que les contrôles à la frontière n'épuisent pas le sujet.

Cela dit, je ne sais pas, monsieur le président, si le ministre chargé du travail figure dans notre programme d'auditions, comme nous l'avions envisagé, mais je pense que son audition serait utile.

M. Alain Gournac, président.- Elle est prévue, ainsi que celle d'un certain nombre de services et d'organismes intervenant dans la lutte contre le travail illégal.

M. Bernard Frimat.- En tout cas, sur la question du travail illégal comme moteur de l'immigration irrégulière, vous semble-t-il qu'il y a des pistes ? En effet, nous avons entendu le ministre de l'intérieur et le ministre de l'outre-mer qui ne sont pas chargés de lutter en tant que tels contre le travail illégal mais qui ont eux-mêmes évoqué ce problème. J'aimerais donc vous entendre sur ce point.

M. Patrick Weil.- Il y a, à mon avis, un sujet à creuser, qui porte sur l'emploi illégal des ressortissants des nouveaux Etats-membres de l'Union, qui s'est développé. On remarque tous les étés, notamment dans la région parisienne, bon nombre de Polonais, de Tchèques et même d'Ukrainiens -je ne sais pas si ces derniers sont soumis à obligation de visa. Comme ils ont le droit de faire des allers-retours, ils viennent, ils travaillent, ils repartent et on ne peut pas les empêcher de venir ou de revenir.

M. Bernard Frimat.- Ce que vous dites est vrai, notamment dans le bâtiment.

M. Patrick Weil.- Tout à fait, mais aussi dans les services.

Je sais bien que c'est une question délicate, mais j'aimerais que l'on compare, puisque cela fait deux ans qu'elle est appliquée, la politique britannique à la nôtre. Les Britanniques ont décidé d'ouvrir leur marché du travail aux ressortissants de l'Europe de l'Est et nous avons essayé de le fermer, mais comme ces ressortissants ont le droit de venir chez nous, ils y travaillent de façon irrégulière. Je trouve donc qu'il faudrait évaluer le choix que nous avons fait.

Du point de vue des qualifiés, par exemple, je ne comprends pas que l'on maintienne ce blocus. Si on recrute des diplômés polonais des universités françaises, où est le problème dans la mesure où la Pologne fait désormais partie de l'Union ? Notre image dans ces pays est très mauvaise puisque nous leur donnons beaucoup moins de droits qu'en Grande-Bretagne, en Irlande ou même en Italie. Je pense donc que nous payons un certain prix -vous avez parlé de l'image de la France- en termes d'image dans ces pays avec lesquels nous devons coopérer pour les décisions européennes. Il convient donc de réfléchir sur ce point.

Cela dit, il y a une attractivité du travail irrégulier dont j'ai quand même un peu parlé en évoquant le traitement du travail saisonnier, lui-même lié à la lutte contre le chômage chez nous. Il faut aussi demander au ministre du travail ce qu'il compte faire pour rétablir l'attractivité du travail saisonnier, car en l'état c'est un secteur dans lequel beaucoup d'étrangers en situation irrégulière viennent travailler.

Dans le rapport que j'avais fait en 1997, j'avais proposé de nous ouvrir plus aux étudiants étrangers et c'est ce qui se fait depuis maintenant six ou sept ans. En effet, ces étudiants étrangers ont le droit de travailler à mi-temps et ils peuvent le faire dans des emplois du secteur de l'hôtellerie ou de la restauration, par exemple. Il vaut mieux que ce soient des étudiants en situation régulière qui prennent ces emplois plutôt que des étrangers non qualifiés en situation irrégulière, parce qu'on sait bien que les étudiants ne vont pas travailler toute leur vie dans la restauration ou l'hôtellerie.

Il y a donc des moyens de lutter contre l'attractivité de certains secteurs du marché du travail à l'égard d'étrangers en situation irrégulière en attirant sur ces secteurs des gens qui n'y sont pas encore parce qu'ils n'ont pas envie d'y être ou parce qu'on ne les a pas encore accueillis, notamment les ressortissants de l'Europe de l'Est.

M. Alain Gournac, président.- Je vous remercie encore pour la contribution que vous avez apportée à nos travaux et qui va tout à fait dans le sens de notre souci de faire oeuvre utile.

Audition de M. François HÉRAN,
directeur de l'Institut national d'études démographiques (INED)
(21 décembre 2005)

Présidence de M. Alain GOURNAC, vice-président

M. Alain Gournac, président.- Mes chers collègues, nous recevons cet après-midi M. François Héran, directeur de l'Institut national d'études démographiques (INED).

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. François Héran prête serment.

M. Alain Gournac, président.- Je vous propose de vous exprimer pendant le temps qui vous est nécessaire, après quoi nous demanderons à M. le rapporteur et aux commissaires ici présents de vous poser des questions.

M. François Héran.- Je commencerai par une précision sémantique : il est parfois utile de distinguer entre « illégal », « irrégulier », « clandestin » ou « sans papiers », mais, dans le cadre de cette déposition, je vais employer indifféremment tous ces termes.

Comme vous le savez, le premier réflexe du statisticien ou du démographe, quand on l'interroge sur l'immigration illégale, est de rappeler que, par définition, elle échappe à l'observation statistique. De fait, ni l'INED, ni l'INSEE, ni l'Observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intégration ne se risquent à proposer une estimation dans leurs rapports annuels de conjoncture. Cette prudence se comprend, mais il serait plus juste de dire que l'immigration clandestine se soustrait à l'observation immédiate. De façon différée et partielle, elle finit par ressurgir dans les dispositifs d'observation ordinaires, tels que l'état civil et les recensements (j'y reviendrai).

Les difficultés rencontrées sont donc énormes, mais elles ne doivent pas nous réduire au silence. On peut fixer aux hypothèses des planchers et des plafonds, on peut raisonner a contrario ou par l'absurde, on peut aller voir ce qui se fait à l'étranger et s'en inspirer. Je suis le premier à convenir que les statisticiens et les démographes devraient s'intéresser davantage à la question.

Avant d'entrer dans le vif du sujet, je précise à quels titres je peux m'exprimer sur ce sujet particulièrement difficile.

Premièrement, l'Institut national d'études démographiques est le seul organisme qui exploite régulièrement le fichier des titres de séjour géré par le ministère de l'intérieur, fichier connu sous le sigle d'AGDREF. Nous n'avons pas seulement tiré de cette source un bilan chiffré de l'opération de régularisation lancée en 1997 mais nous analysons aussi, chaque année, l'évolution des premières délivrances de permis de séjour d'au moins un an, sans nous interdire, comme nous avons déjà commencé à le faire, d'examiner la chronologie des premiers contacts que les immigrés pouvaient avoir avec les autorités avant leur première demande de séjour.

En d'autres termes, la frontière très flottante entre séjour régulier et séjour irrégulier nous intéresse vivement.

Deuxièmement, la principale étude de référence sur les méthodes d'estimation chiffrée de l'immigration clandestine est un rapport rédigé en 1998 pour Eurostat par Georges Tapinos, aujourd'hui décédé, qui dirigeait une unité de recherche dans notre établissement.

Troisièmement, l'activité internationale de l'INED nous met en contact régulier avec nos collègues des offices statistiques nationaux, en particulier le bureau du Census américain, ce qui nous permet de comparer les méthodes et les résultats en matière d'estimation des migrations clandestines.

Enfin, j'ai produit en janvier 2004 non pas un « rapport » sur l'immigration mais une synthèse pédagogique de quatre pages dans notre bulletin d'information Population et sociétés et c'est cette modeste contribution que le ministre d'État, ministre de l'intérieur a prise à partie lors de sa déposition devant vous le 29 novembre dernier. Je m'en expliquerai en essayant de lever le malentendu qui alimente ce propos, une confusion classique entre flux d'entrée et solde des flux.

Ma déposition partira des travaux de Georges Tapinos sur les méthodes d'estimation des migrations clandestines. J'aborderai les cas étrangers puis ceux de la France. Je montrerai ensuite en quoi l'approche démographique de la question se distingue techniquement de celle du ministère de l'intérieur. J'évoquerai les difficultés que soulèvent deux indicateurs souvent proposés pour estimer l'ampleur des migrations clandestines : l'aide médicale d'Etat (AME) et les demandes d'asile rejetées. Je terminerai sur l'obligation qu'ont les démographes de respecter des contraintes de cohérence comptable, contraintes qui empêchent de retenir certaines hypothèses maximalistes sur l'évolution de la migration clandestine.

Je commence donc par les méthodes d'estimation des migrations clandestines qui existent actuellement dans le monde.

Georges Tapinos et Daniel Delaunay ont coordonné en 1998 un rapport d'Eurostat sur la mesure de la migration clandestine en Europe. Ce rapport réunit neuf études de cas : Belgique, France, Grèce, Italie, Pays-Bas, Portugal, République tchèque, Royaume-Uni et Suisse. En 2004, ce rapport a fait l'objet d'une relecture critique par une équipe universitaire britannique qui a travaillé pour le ministère de l'intérieur britannique et qui a prolongé le rapport Delaunay-Tapinos en ajoutant une vingtaine d'expériences supplémentaires, dont plusieurs aux États-Unis. Les méthodes ainsi passées en revue sont très diverses. J'évoquerai les principales avant de revenir à leur application en France.

Une première série de méthodes se fondent sur des enquêtes auprès des employeurs, dans les branches les plus concernées a priori par le travail illégal : elles sont identifiées et ce sont toujours les mêmes. Ces enquêtes se heurtent à diverses difficultés : l'échantillonnage des petites entreprises, de loin les plus nombreuses à recourir au travail illégal, les fortes réticences à répondre et la difficulté d'extrapoler les résultats à l'ensemble des métiers et des régions. Des chercheurs suisses, par exemple, ont tenté de contourner les difficultés en interrogeant les employeurs sur l'emploi d'immigrés clandestins dans leur secteur d'activité en général et non pas dans leur propre entreprise, mais il s'avère que les appréciations recueillies sont trop variables et difficilement exploitables.

Une autre famille de méthodes compare des sources statistiques d'origines diverses : généralement le recensement et des registres municipaux de population. Certains pays ont tenté de comparer les recensements avec d'autres registres, par exemple dans le domaine de l'éducation et de la protection sociale. La comparaison repose sur le principe que les migrants illégaux ou leurs proches peuvent avoir des activités plus ou moins légales ou que l'illégalité représente seulement une étape de leur parcours ; ils ont donc des chances d'apparaître à terme dans tel ou tel fichier.

Une autre comparaison consiste à apparier les recensements avec des fichiers d'étrangers qui enregistrent non seulement les permis de séjour mais les premiers contacts avec les autorités de police.

Toutes ces opérations s'avèrent très lourdes et reposent sur des hypothèses multiples, parfois circulaires. Elles appréhendent mieux les familles que les célibataires, par exemple.

J'en viens à une méthode proche, très prisée aux États-Unis et en Grande-Bretagne, qui est ce qu'on appelle la « méthode résiduelle ». Elle a été appliquée en 2001 par le Bureau of Census américain avec une très grosse équipe : une vingtaine de personnes ont travaillé sur ce sujet. Cette méthode consiste à rapprocher des sources décalées dans le temps. Le principe peut surprendre, mais les démographes américains considèrent que, dix ans après un recensement, le recensement suivant capte forcément l'essentiel de l'immigration irrégulière, ou, du moins, permet de définir une estimation-plancher. Le tout est de savoir isoler les différentes catégories de migrants. Comment faire ?

On analyse les variations de stock de l'ensemble de la population immigrée (foreign born) entre les deux recensements, en l'occurrence 1990 et 2000, après quoi on tente de chiffrer les composantes de ces variations chez les migrants légaux : on cherche à voir combien sont entrés à titre permanent au cours de la période, combien à titre temporaire, combien sont repartis à l'étranger et combien sont décédés. On soustrait ensuite toutes ces composantes de l'immigration légale de l'ensemble de la population étrangère recensée en début de période. Le résidu se compose alors forcément de migrants illégaux, puisqu'ils ne sont ni légaux, ni décédés, ni repartis.

Il faut noter qu'au sein de ce résidu, les démographes américains mettent à part ce qu'ils appellent les migrants « quasi légaux », à savoir les demandeurs d'asile dont le sort reste indécis et les migrants en cours de régularisation ou d'« ajustement de statut », qui peuvent entrer avec un autre motif.

Il reste dans cet alambic un ultime résidu : les migrants pleinement « illégaux ». C'est ainsi que les statisticiens du Census ont trouvé en 2000 un stock (si vous me passez l'usage de cette expression assez crue en démographie) d'environ 8,2 millions de migrants illégaux, complété par 1,7 million de « quasi-légaux », soit respectivement 20 % et 5 % de l'ensemble de la population immigrée totale, qui est estimée à environ 33 millions.

Pour mener à bien ce travail en un temps record (il a été publié en 2001, un an après le recensement), le Census confie l'analyse de chaque composante de la population immigrée à une équipe de chercheurs différente et c'est seulement in fine que les résultats sont raboutés. Il faut remarquer que l'estimation des taux de sortie des migrants légaux se réalise elle-même par différence de façon résiduelle en comparant la structure par sexe et âge des populations concernées aux deux recensements. Là aussi, il entre un peu de circularité dans ces divers calculs.

Par ailleurs, le résultat obtenu (plus de 8 millions de migrants illégaux) est considéré comme un plancher. On trouve aussi actuellement aux Etats-Unis des estimations supérieures plus proches de 12 millions que de 8, mais elles émanent plutôt des lobbies hispaniques qui cherchent à faire nombre.

Enfin, Delaunay et Tapinos, de même que Pinkerton et ses collègues (c'est l'équipe britannique que j'ai évoquée), voient dans les régularisations la dernière méthode digne d'être citée pour estimer l'importance et la nature de l'immigration clandestine, en particulier pour connaître la répartition par nationalité, par qualification et par secteur d'activité.

L'Europe du sud a pratiqué ces régularisations à répétition. Je vous donne les chiffres, qui sont impressionnants : l'Espagne s'est découvert 44 000 clandestins en 1985, 135 000 en 1991, 21 000 en 1996, 127 000 en 2000, 314 000 en 2001 et 700 000 en 2005 ; l'Italie a fait sortir du bois 119 000 clandestins en 1987-1988, 235 000 en 1990, 259 000 en 1996, 308 000 en 1998 et près de 900 000 en 2005 ; en Grèce, la régularisation de 1997-1998 a suscité 400 000 candidats, chiffre énorme pour un pays de 11 millions d'habitants, qui s'explique avant tout par l'afflux des Albanais. Certes, ces chiffres sont minorés par les irréguliers qui renoncent à se porter candidat et qui sont écartés d'emblée parce qu'ils ne remplissent pas les critères, mais ils sont aussi majorés par des doubles comptes au sein d'une même opération de régularisation, voire d'une opération à l'autre.

Tous ces biais importent peu au regard du caractère massif de ces régularisations : les effectifs de clandestins ainsi mis au jour dans toute l'Europe du sud sont sans commune mesure avec le résultat des deux régularisations françaises de 1981-1982 et 1997-1998, dont aucune n'a dépassé 140 000 candidatures.

Pour être complet, j'évoque à peine, pour finir, la méthode dite Delphi. Elle consiste à réunir des administrateurs proches du terrain, des experts, des membres d'ONG, etc., et à obtenir d'eux une sorte de consensus sur une estimation chiffrée. La méthode n'a rien de statistique. Appliquée à l'immigration clandestine, elle ne prémunit en rien contre les préjugés ni contre la tendance évidemment assez naturelle des professionnels à grossir ce qu'ils ont sous les yeux. Tapinos et Delaunay sont très sceptiques à son égard.

Qu'en est-il de l'application de ces méthodes d'estimation au cas français ?

Très rares ont été les tentatives d'application en France. Pour quelles raisons ?

La première est l'absence de registres de population. La confrontation du recensement avec des registres municipaux de population est inapplicable puisque la France, pas plus que le Royaume-Uni ou les États-Unis, ne possède de tels registres.

La deuxième est la disponibilité encore récente d'AGDREF. On pourrait imaginer de comparer systématiquement le fichier AGDREF (c'est-à-dire les permis de séjour délivrés par le ministère de l'intérieur) aux fichiers du recensement et aux fichiers de la protection sociale ou de l'éducation nationale. L'appariement des données pourrait se faire sur des identifiants individuels avant de se prolonger par une exploitation anonyme. Cela n'a pas été fait jusqu'à présent car le ministère de l'intérieur n'a informatisé et centralisé le fichier AGDREF que très récemment : la première transmission aux chercheurs, ceux de l'INED en l'occurrence, remonte à 1999, grâce à l'intervention de Patrick Weil, alors responsable du groupe statistique du Haut conseil à l'intégration, qui a précédé l'Observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intégration. La priorité a été logiquement accordée à l'exploitation des premiers permis de séjour, mais l'une des premières exploitations a portée sur la régularisation de 1997-1998.

Troisièmement, dans le recueil de Delaunay et Tapinos, on cite une étude de cas française qui est une autre opération encore : l'exploitation de l'Échantillon démographique permanent (EDP) qui a été conduite en 1995 à l'INSEE dans la division des études démographiques dont j'avais la charge à l'époque (il s'agit de l'étude Rouault et Thave de 1995).

L'EDP est un échantillon de la population au 1/100 (il comprend 700 000 personnes) pour lequel l'INSEE a le droit de conserver les bulletins de recensement successifs pour les mêmes personnes, ainsi que leurs bulletins d'état civil et ceux de leurs proches. L'analyse longitudinale du fichier, qui remonte à 1968 et qui est donc très ancien, permet de suivre l'apparition ou la disparition d'un individu donné au gré des recensements et des événements qui sont recueillis dans l'état civil, cette information étant complétée par les déclarations sur la date d'entrée en France et la résidence au précédent recensement.

En théorie, cette comparaison et ce suivi dans le temps permet de déceler des décalages entre l'entrée effective en France et l'apparition plus ou moins tardive des migrants dans les recensements, mais la source EDP est d'interprétation délicate car la date d'entrée en France n'est pas toujours renseignée et l'absence d'un individu lors d'un recensement peut être interprétée de façon différente : une omission accidentelle, un comportement d'esquive ou un séjour provisoire ou définitif à l'étranger.

Des hypothèses hautes et basses permettent néanmoins d'encadrer des estimations raisonnables et on entrevoit par cette source -les auteurs sont assez prudents- qu'un quart environ des flux migratoires qui devraient apparaître à un recensement donné n'apparaissent qu'aux recensements suivants, sachant que des intervalles de sept à neuf ans entre chaque recensement sont la règle.

Menée il y a dix ans, cette étude n'a pas été refaite, mais l'INSEE a continué d'entretenir l'EDP et a rendu son maniement plus facile ; il projette notamment d'augmenter sensiblement la taille de l'échantillon. Le diagnostic plutôt réservé de Tapinos et Delaunay sur l'intérêt de ce fichier pour estimer la migration clandestine pourrait être révisé aujourd'hui dans un sens plus optimiste.

Il faut cependant bien mesurer la portée de l'EDP, qui contribue à dévoiler rétrospectivement le surcroît d'immigration non déclarée qui s'est installée durablement en France et qui le fait grâce aux apparitions différées dans les recensements et l'état civil. Autrement dit, ses révélations portent davantage sur les décennies écoulées que sur la situation présente.

Du point de vue méthodologique, l'exploitation de l'EDP reste proche de la « méthode résiduelle » du Census, puisqu'elle consiste à confronter les recensements successifs et à les rapprocher d'une autre source : celle de l'état civil. L'avantage, c'est que la confrontation peut se faire à l'échelle individuelle et non de façon agrégée ; le problème, c'est qu'on a affaire seulement à un échantillon.

On pourrait encore imaginer de se rapprocher davantage de la méthode américaine en incluant le fichier AGDREF dans la confrontation des données. On pourrait aussi concevoir que la « méthode résiduelle » soit directement appliquée au recensement français, ne fût-ce qu'à titre expérimental. Il faut savoir cependant que ces appariements multi-sources sont extrêmement lourds et coûteux (il n'y a que seize personnes, aux Etats-Unis, pour faire ce genre d'opération). On ne peut donc pas les envisager sans mener une sérieuse étude préalable sur les moyens.

Le ministère de l'intérieur, pour sa part, tente d'apprécier l'évolution de la migration clandestine à partir d'indicateurs tels que le nombre d'infractions à la législation sur le droit de séjour, le nombre de réadmissions et de reconduites à la frontière, etc. Il est évidemment difficile de savoir quelle contribution ces indicateurs d'activité et de performance des services de l'État apportent à l'estimation chiffrée de la migration clandestine. Tout le monde est conscient de cette difficulté, à commencer par le ministère de l'intérieur lui-même, bien sûr.

Pour ma part, j'insisterai sur un point essentiel : l'approche administrative des flux migratoires est loin de couvrir les mêmes populations que l'approche démographique en raison d'une divergence sur la durée de séjour concernée. En effet, une partie importante de la migration clandestine n'a aucune vocation à entrer dans la comptabilité démographique car le démographe cherche avant tout à savoir dans quelle mesure l'immigration contribue au peuplement du pays et comment cet apport extérieur s'ajoute ou se combine à la dynamique des naissances et des décès. Or cette comptabilité démographique s'inscrit dans un cadre annuel. Selon la définition retenue par le Haut-conseil à l'intégration en 1991 et reprise par l'ensemble de la statistique publique, à commencer par l'INSEE, est immigrée toute personne née étrangère à l'étranger et venue s'installer en France depuis au moins un an. Cela vaut aussi bien pour l'immigré en situation irrégulière.

Ce délai d'un an cher aux statisticiens n'est pas une invention de l'INED destinée, comme je l'ai lu quelque part, à minimiser l'importance de l'immigration au nom de je ne sais quelle idéologie bien-pensante : c'est une recommandation internationale de l'ONU que suivent normalement tous les démographes de la planète.

De ce fait, l'immigration irrégulière au sens du démographe ne comprend ni l'immigration clandestine de transit, ni le prolongement irrégulier du séjour après l'expiration d'un visa de touriste de trois mois tant que ce séjour n'a pas atteint une année pleine. Pour prendre un exemple concret, les Irakiens, les Kurdes ou les Soudanais appréhendés dans le Calaisis par les brigades de l'OCRIEST au moment où ils tentent de gagner l'Angleterre peuvent être en infraction vis-à-vis de la législation des étrangers, mais il n'y a aucune raison pour que la comptabilité démographique les intègre dans le solde migratoire annuel de la France s'ils sont entrés sur le territoire depuis seulement quelques semaines ou quelques mois. En l'occurrence, peu importe qu'ils l'aient fait de façon clandestine ou non, avec ou sans passeur.

C'est là une cause majeure de divergence et rarement signalée entre la vision opérationnelle du ministère de l'intérieur et l'approche comptable du démographe : le premier doit prendre toutes les mesures nécessaires pour contrôler la régularité des entrées et des séjours, y compris sous le seuil d'un an ; le second doit estimer année après année la contribution de l'immigration à l'accroissement de la population. Cette diversité de points de vue est dans la nature des choses et elle est étrangère à toute idéologie, mais elle a des incidences sur les chiffres, car l'un des aspects essentiels de la migration, encore mal connu, c'est qu'il y a un très important turnover ou une plus grande rotation des candidats potentiels à la migration dans les douze premiers mois, qui est une période de transition complexe entre la migration régulière et la migration irrégulière, mais aussi entre les arrivées et les départs.

Dans certains cas, comme le comptage des étudiants étrangers, cette divergence sur la durée de séjour de référence peut aboutir à majorer et non à minorer le nombre d'immigrés. Les chercheurs de l'INED invoquent le critère international d'une durée de séjour d'au moins un an pour inclure les étudiants dans les nouvelles entrées de l'année s'ils reçoivent un permis de séjour d'un an alors que le ministère de l'intérieur, traditionnellement, ne le fait pas. Du coup, nos estimations annuelles du nombre d'entrées à partir du fichier des titres de séjour sont plus élevées que les siennes (vous voyez que le directeur de l'INED ne cherche pas à minimiser systématiquement l'immigration) parce qu'elles comprennent environ 60 000 étudiants autorisés à séjourner au moins un an. Bien entendu, nous publions aussi bien le nombre d'entrées avec les étudiants que sans eux, de manière à ce que la comparaison des deux approches reste possible.

Une autre source de divergence entre le ministère de l'intérieur et l'INED est ponctuelle et repose sur un malentendu qu'il importe de dissiper. Il s'agit de la confusion entre flux et solde. Dans la déclaration qu'il a faite devant votre commission le 29 novembre, le ministre d'État s'est étonné que l'INED, sur la base de la dernière régularisation, ait pu, en janvier 2004, « évaluer le flux d'immigration illégale à 13 000 par an », évaluation « notoirement sous-estimée », et qu'il ait pu juger plus réalistes les estimations d'« immigrants illégaux supplémentaires » se situant « entre 80 000 et 100 000 », en précisant enfin que le nombre de « migrants clandestins déjà présents en France » devait, selon les données de l'AME (aide médicale d'État), se situer entre 200 000 et 400 000.

Cette déclaration repose sur plusieurs méprises.

Tout d'abord, la migration illégale nette, que j'évoquais dans mon petit article de janvier 2004, valait pour la décennie 1989-1998, c'est-à-dire pour l'ensemble des dix années sur lesquelles se sont étalées les entrées des étrangers ayant bénéficié de la régularisation des années 1997-1999. Le bilan de cette régularisation, je le rappelle, a été dressé en 2000 par un chercheur de l'INED à partir du fichier AGDREF du ministère de l'intérieur. Il aboutissait à un nombre final de 135 000 immigrés illégaux déclarés, avec une ancienneté de séjour moyenne de six années, dont environ les deux tiers ont été régularisés.

Ensuite, je n'ai jamais écrit que « le flux d'immigration illégale » était de 13 000 par an en 2004. Je parlais du solde migratoire de l'immigration irrégulière ou, si l'on préfère, de son flux net, c'est-à-dire du nombre annuel d'irréguliers restés en France une fois défalquées les sorties, et je précisais que cet apport venait majorer d'environ 25 % le solde migratoire calculé par l'INSEE. La confusion entre flux d'entrée et solde, ou entre flux bruts et flux nets est récurrente. On la trouve régulièrement dans la presse et, malgré tous nos efforts, elle n'a pas été dissipée par le dernier rapport public de la Cour des comptes sur l'accueil des migrants (2004).

Dans une première phase, la Cour a produit un rapport d'instruction très fouillé sur les statistiques de l'immigration, qui distinguait clairement les stocks, les flux d'entrée et les soldes, mais il n'est resté de ce long document que quelques pages de synthèse dans le rapport final, qui ont réintroduit la confusion en parlant indifféremment de « flux annuels » pour des chiffres qui, selon les sources, renvoyaient tantôt à des flux d'entrée, tantôt à des soldes : du coup, la presse les a listés dans le même tableau et le directeur de l'INED est devenu pour quelques médias l'homme qui, sans raison apparente autre que l'incompétence ou le parti pris, minimisait à plaisir les flux migratoires. J'insiste donc puisqu'il le faut : un solde net est forcément moins volumineux qu'un flux d'entrée, lequel a toutes chances d'être plus faible qu'un stock accumulé sur plus d'une décennie.

Ma remarque suivante porte sur les deux chiffres jugés réalistes par le ministre d'État, à savoir, d'un côté, 80 000 à 100 000 migrants illégaux « supplémentaires » par an et, de l'autre, une population de 200 000 à 400 000 immigrés illégaux présents sur notre sol à l'instant t. Le problème, c'est que ces chiffres -un solde annuel autour de 90 000 et un stock permanent autour de 300 000- ne sont pas compatibles entre eux.

Toutes les régularisations menées en France et en Europe montrent que la durée de séjour des migrants illégaux s'étale au moins sur les dix dernières années pour un pays d'immigration relativement ancienne. Admettons que les 90 000 migrants illégaux supplémentaires évoqués par le ministre d'État correspondent à un solde et non pas simplement au nombre annuel d'entrées ; ce flux net d'illégaux aurait dû déposer au fil du temps un « stock » voisin de 800 000 individus (huit à dix fois 90 000) et non pas de 300 000, à moins d'imaginer des taux de sortie très élevés dans l'intervalle, que le ministère aurait jugés peu réalistes.

Si, inversement, l'on considère que le chiffre réaliste à retenir dans la déclaration du ministre n'est pas le solde annuel de 90 000 mais le stock de 300 000 immigrés illégaux accumulés sur le territoire, alors le solde annuel correspondant doit représenter entre 1/8 et 1/10 de cette quantité, c'est-à-dire descendre très au dessous du flux net de 90 000 personnes annoncé par le ministre, quelque part entre 30 et 40 000. Pourquoi pas, en effet ? Mais, dans ce cas, un tel chiffre devient parfaitement compatible avec ma propre estimation.

Je suggérais donc de doubler le solde migratoire calculé par l'INSEE (je reviendrai sur ce point), ce qui fait que mon estimation du flux net de migrations illégales pouvait atteindre pour la fin des années 1990 le niveau de 30 000. On peut statistiquement avoir un solde annuel de 30 000 illégaux pour un stock de 250 000 illégaux accumulés en dix ans, et ce sans contradiction.

Au total, on mesure combien il faut être prudent avant de dénoncer la cacophonie des chiffres sur l'immigration ou le prétendu aveuglement des statisticiens. Mis à part quelques divergences bien identifiées sur le comptage de nombre des étudiants ou l'inclusion des mineurs, les écarts entre les diverses sources restent somme toute minimes pour peu que l'on évite de confondre stocks, flux bruts et flux nets.

Je n'aurai pas le temps d'évoquer le fait qu'une offre de régularisation ne séduit pas nécessairement la totalité des migrants clandestins. La question qui a souvent été posée est de savoir si les 150 000 candidats de 1997-1998, avant qu'on apure les doubles comptes, ne représentaient peut-être qu'un clandestin sur deux, mais c'est un procédé que l'on trouve souvent dans ce genre de situations : on s'imagine qu'il suffit de doubler le connu pour trouver l'inconnu. Le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques de l'époque, M. Jean-Marie Delarue, avait fait une observation tout à fait digne d'intérêt qu'il a publiée : il a en effet attiré l'attention de chacun sur la progression des demandes de régularisation au fil des mois, qui a suivi une courbe en forte croissance, alors qu'une faible demande aurait plutôt entraîné une courbe qui serait retombée avant l'échéance. Cela signifie que les étrangers, très soutenus par les associations, qui jouent un rôle décisif dans le succès de ces opérations, ont compris qu'ils n'avaient rien à perdre à déposer une demande. Le directeur de la DLPAJ, tout en renonçant prudemment à fixer le curseur -c'est logique-, en concluait que la demande effective de régularisation de 1997-1998 avait largement dépassé la moitié des demandes potentielles.

D'ailleurs, sauf à prêter aux intéressés un comportement irrationnel, je ne vois pas tellement pourquoi 150 000 hommes et femmes soumis aux dures conditions de la clandestinité laisseraient échapper une telle occasion de se mettre en règle.

On nous dit maintenant que l'AME permettrait d'approcher le nombre d'immigrants clandestins. J'ai de sérieux doutes à ce sujet.

Dans un article inédit proposé il y a près de deux ans à un quotidien du matin, j'avais évoqué les difficultés soulevées par l'usage statistique de cette source au vu des deux rapports d'évaluation de l'IGAS sur la CMU et l'AME qui ont conduit le Parlement à réformer ces dispositifs. Tout d'abord, il n'y avait aucune assurance sur l'unité de compte : qu'est-ce qui garantissait, faute d'identifiant individuel national, que les 165 000 prestations de soins au titre de l'AME en 2003 correspondaient à autant de personnes physiques ? Quelle était l'ampleur des doubles comptes (c'est l'obsession du statisticien) ?

Le retard considérable des domiciliations individuelles, confiées en principe aux centres communaux d'action sociale mais souvent déléguées à des associations agréées elles-mêmes débordées, n'avait-il pas incité les médecins à « mettre à l'AME » des patients en situation d'urgence qui ne satisfaisaient pas les conditions requises ? Certains témoignages laissaient entendre que des personnes de nationalité française, mais sans domicile ou sans papier, comme par exemple des gens du voyage, pouvaient bénéficier de l'AME. Il régnait donc un flou considérable sur le champ réellement couvert par cette source. S'ajoute à cela le fait que, du point de vue du démographe, les étrangers concernés avaient une durée de séjour d'au moins trois mois, mais souvent inférieure à l'année. Ils n'avaient donc pas tous vocation à entrer dans la comptabilité démographique annuelle, limitée, je le rappelle, aux seuls séjours d'au moins un an.

Depuis ce premier examen, les réformes successives de l'AME, complétées par les deux décrets de l'été dernier, ont levé une partie des incertitudes sur les doubles comptes, les identités individuelles, la nationalité des patients et les durées de séjour, mais la difficulté s'est maintenant inversée : le renforcement notable des conditions d'accès à l'AME a dû altérer la représentativité de cette source administrative en réduisant le nombre des étrangers en situation illégale qui peuvent y avoir recours. Du point de vue de la statistique de l'immigration clandestine, l'AME, qui avait commencé par embrasser trop large, embrasse désormais trop étroit. Or l'on ne peut mesurer des évolutions que si l'on dispose d'un outil de mesure stable, fût-il approximatif et imparfait. L'AME, on le voit bien, n'a pas vocation à constituer un tel outil. C'est un dispositif d'assistance toujours sujet à réforme et non pas un instrument de mesure. Elle ne saurait constituer, pour l'immigration irrégulière, l'équivalent de ce qu'est devenu le fichier AGDREF pour l'immigration régulière.

Je dois maintenant dire un mot sur les déboutés du droit d'asile, particulièrement nombreux en France ces cinq dernières années : un cumul d'environ 250 000, si l'on défalque les réfugiés reconnus et si on postule de façon arbitraire un recouvrement de 30 % entre asile territorial et asile conventionnel. On se heurte à plusieurs difficultés quand on veut chiffrer l'évolution de l'immigration irrégulière à partir de cette catégorie.

La première est, encore une fois, la question des doubles comptes, toujours cruciale pour le statisticien. L'ouverture d'un double guichet à la suite de la loi Réséda a engendré une grande incertitude sur l'ampleur du recouvrement entre l'asile conventionnel, géré par l'OFPRA, et l'asile territorial, géré par le ministère de l'intérieur. Dans quelle mesure pouvait-on additionner en 2003 les 52 000 demandes d'asile conventionnel et les 32 000 demandes d'asile territorial, puis les multiplier par un taux de rejet moyen de 80 ou 85 %, pour en conclure que l'asile engendrait cette année-là 70 000 clandestins supplémentaires ?

La suppression du double guichet à compter de 2004 s'est accompagnée d'une baisse notable des demandes sans que l'on puisse savoir, pour l'instant, quelle est dans cette baisse la part du changement de règle et la part d'une évolution réelle des comportements. À titre d'exemple, il suffit de faire l'hypothèse qu'un tiers des demandes d'asile territorial venaient dupliquer les demandes d'asile conventionnel pour que la somme corrigée des deux procédures ramène le pic des demandes observées en 2003 au même ordre de grandeur que le pic de 1989.

Du coup, le statisticien se trouve devant une courbe des demandes d'asile en forme de montagnes russes : un démarrage à moins de 20 000 avant 1980, une pointe à 61 000 en 1989, une chute à 17 000 en 1996, une remontée vers 70 000 en 2001 et une nouvelle baisse qui s'amorce aujourd'hui. Les causes de ces retournements sont multiples et s'entremêlent, qu'elles soient géopolitiques ou administratives ou qu'elles soient liées aux déstockages : on sert de beaucoup plus près les récits des candidats, sans compter les interventions législatives, évidemment.

Devant de telles fluctuations, les responsables politiques tentent d'enrayer les dérives en réagissant au plus vite, mais le démographe, lui, qui est habitué, dans les phénomènes démographiques, à des courbes beaucoup plus tales, est contraint de temporiser : il ne peut pas céder, ce que les journalistes ont parfois du mal à comprendre, aux sirènes des commentateurs qui le somment d'interpréter comme un mouvement de fond le dernier coup d'accordéon de la conjoncture géopolitique et administrative et il serait imprudent pour lui de figer durablement cette montée récente dans des projections à moyen ou à long terme.

Dans ces conditions, peut-on se fonder sur le nombre de déboutés pour en déduire un surcroît de migrants irréguliers ? La liaison n'est pas simple. Il faut faire une hypothèse raisonnable sur la part des déboutés qui restent en France, la part de ceux qui obtiennent une régularisation indirecte via un changement de statut (par exemple par les connections avec les autres membres de la famille, en devenant parents d'enfants français, mais j'imagine que M. Brachet vous en a parlé) et la part de ceux qui quittent la France.

Faute de sources directes, nous n'avons pas de solution-miracle à proposer, mais nous pouvons au moins écarter deux hypothèses extrêmes. La première consiste à imaginer que tous les déboutés repartent, hypothèse irréaliste, bien sûr, même si certains ont dû logiquement être attirés par les régularisations réitérées de nos voisins du Sud ou par la politique d'accueil des réfugiés dans les pays scandinaves ou au Canada. Il ne faut pas comparer le nombre de demandes d'asile de la France avec celui des autres pays uniquement en chiffres absolus ; il faut voir ce que cela représente par rapport à la population. A cet égard, on se rend compte que des pays comme la Suède, la Norvège ou le Canada accueillent proportionnellement plus de réfugiés que la France.

Cependant, l'hypothèse opposée est tout aussi irréaliste, qui voudrait que tous les déboutés s'obstinent à rester en France. La politique européenne de l'immigration part plutôt de l'idée inverse, qui est celle d'une forte mobilité des demandeurs d'asile et des migrants en général, toujours prompts à basculer d'un pays à l'autre alors qu'on aimerait les fixer au premier pays d'entrée.

Dans ces conditions, que conclure au sujet des déboutés du droit d'asile ? Tous mobiles ou tous immobiles ? Ils se situent certainement quelque part entre ces deux extrêmes, ce qui ne veut pas dire qu'ils soient nécessairement à mi-chemin.

Finalement, peut-on, en matière d'immigration illégale, extrapoler du reste de l'Europe à la France ? On entend dire parfois que l'exemple espagnol ou italien apporte la preuve vivante qu'il existe en Europe un immense réservoir d'irréguliers et l'on sous-entend que la France ne saurait y échapper. Un autre raisonnement consiste à dire que si les États-Unis estiment à plus de 8 millions le nombre de leurs immigrés clandestins, le continent européen doit en avoir grosso modo le même nombre, essentiellement répartis en Europe occidentale, la France en ayant sa quote-part, soit 15 à 20 %. En somme, il n'y aurait pas de différence notable entre la France et ses voisins du sud dans le degré d'exposition au risque de la migration illégale.

Cette affirmation n'est pas tenable. La pression migratoire que subit la France a progressé ces dernières années, c'est indéniable, mais elle reste très inférieure à celle que connaissent la plupart de nos voisins, les écarts sont tels qu'ils dépassent de très loin les marges d'erreur liées aux problèmes de mesure.

Je vous communique en plusieurs exemplaires, à titre de complément à cette déposition, un document qui reprend ces soldes migratoires.

Les soldes migratoires de la France sont actuellement très importants, mais très inférieurs à ceux que nous avons connus sous la Ve République. Nous les mesurons en nombre d'habitants nouveaux pour mille habitants présents. La dernière correction à laquelle l'INSEE a procédé passe de 50 000 à 100 000 en chiffre absolu et d'environ 1 à 2 %o. On peut majorer ce solde en le faisant passer à 3 %o, mais la plupart des pays européens sont entre 5 et 12 %o et l'Espagne a vraisemblablement dépassé ces chiffres avec les dernières régularisations massives, et si vous regardez le profil espagnol, vous constaterez qu'il est tout à fait saisissant et absolument sans commune mesure avec ce qui se passe en France.

Quelle est la caractéristique de la France par rapport à tous ces pays ? C'est le fait qu'en ce moment, nous n'avons pas des flux massifs -nous avons connu des flux beaucoup plus importants dans le passé- mais que, dans les années 50, 60 et début 70, nous avons eu des flux considérables qui n'ont pas eu leur équivalent dans les pays étrangers. Ils n'ont pas eu leur équivalent en Grande-Bretagne, ils ont eu un peu leur équivalent en Allemagne et seule la Suisse a connu quelque chose d'équivalent à ce que nous avons connu.

Par conséquent, notre problème spécifique n'est pas celui que posent les volumes massifs actuels, puisque nous sommes plutôt dans le bas du classement européen, mais le fait que nous avons une seconde et une troisième génération considérables. C'est la caractéristique de la France, même s'il faudrait évidemment le vérifier par des études appropriées. Les émeutes urbaines récentes le confirment : un certain nombre des jeunes de banlieues qui ont été interviewés avaient déjà des parents nés en France et ils étaient donc de la troisième génération.

Je vois deux éléments qui expliquent que nous n'ayons pas un flux d'immigration irrégulière aussi important que l'Espagne et l'Italie.

La première explication, c'est la « régularisation au fil de l'eau », comme on le dit maintenant, incorporée dans les dispositions de la loi Réséda qui avait intégré de façon permanente les motifs de régularisation invoqués dans l'opération de 1997-1998, en particuliers les motifs d'ordre familial qu'il serait disproportionné de récuser. Un tel dispositif, que l'actuel ministre d'État avait préservé en 2003 lors de son premier passage au ministère de l'intérieur, a sans doute permis d'éviter le retour au mécanisme des opérations périodiques et soudaines de régularisation, avec les effets d'appel d'air qui s'ensuivent. C'est du moins une hypothèse que nous essayons de tester à l'heure actuelle à la demande de la direction de la population et des migrations.

La deuxième explication, outre la régularisation « au fil de l'eau » qui nous a épargné des régularisations massives, c'est le fait que le marché du travail en France est nettement plus encadré en France qu'il ne l'est en Espagne, en Italie, en Grèce ou au Portugal et, pourrait-on ajouter, aux États-Unis, des pays où règne une grande tolérance générale à l'égard du secteur informel et de l'économie souterraine et où les employeurs jugent qu'ils peuvent contourner les règles fiscales et sociales. De façon générale, plus un marché du travail est ainsi dérégulé, plus il attire la migration irrégulière.

Selon le bilan du ministère du travail espagnol, les derniers migrants régularisés en Espagne l'ont été dans des secteurs que l'on connaît bien en France pour être ceux qui concentrent le travail dissimulé : BTP, travail agricole, confection, hôtellerie et restauration, service domestique, mais ces secteurs tiennent en Europe du sud une place autrement plus importante qu'en France : l'économie n'en est pas du tout au même stade du cycle que chez nous.

Pour ne prendre qu'un exemple, le service domestique et les soins aux personnes âgées ont une place beaucoup plus importante en Espagne qu'en France faute d'écoles maternelles et de maisons de retraite en nombre suffisant. On trouve désormais en Espagne un nombre considérable d'Équatoriennes et de Marocaines pour remplir ce genre de fonctions alors que nous avons, nous, opté pour une autre solution qui a consisté à exempter de charges les familles qui emploient des aides à domicile, ce qui fait remonter les activités à la surface.

Je terminerai rapidement en disant qu'il ne suffit pas, pour être sûr d'encadrer l'immigration clandestine, de se dire qu'au fond, le solde migratoire que l'INSEE vient de doubler en passant de 50 000 à 100 000 au vu des résultats du recensement de 2004. Ce n'est pas possible car on se heurte alors à un problème redoutable : on dépasse les possibilités de cohérence comptable que la démographie doit respecter. Il faut que la pyramide des âges d'une certaine année puisse se retrouver vieillie d'un an l'année suivante, par exemple. L'INSEE procède à ce genre de vérification en s'assurant de la manière dont évolue la structure des groupes par âge.

Je terminerai par deux remarques.

En premier lieu, on ne peut pas sans cesse majorer de façon régulière de 100 000 personnes le solde migratoire sans que, pendant des années, cette accumulation ne se retrouve dans les recensements suivants, à moins d'imaginer qu'il y aurait une dérive totalement parallèle, une sorte de solde migratoire noir qui ne cesserait de gonfler, et que l'écart avec le recensement de l'INSEE s'élargirait. Or, en tant que vice-président de la Commission nationale d'évaluation du recensement, je pense que le recensement s'améliore en qualité. Tout d'abord, il est désormais fondé, ce qui n'était pas le cas auparavant, sur un enregistrement dans un fichier automatisé des logements tenu en permanence par des professionnels pendant toute l'année (on se contentait autrefois de faire le recensement des logements avant chaque recensement alors qu'il est maintenant permanent et censé s'améliorer). Ensuite, la collaboration entre les responsables municipaux et l'INSEE s'est considérablement renforcée. Enfin, et surtout, on y introduit des fiches de logement qui permettent d'estimer le nombre des personnes dans les ménages qui sont impossibles à joindre. On arrive ainsi à savoir où se localisent ces fiches.

Quand il aura atteint son régime de croisière, le recensement pourra contribuer à l'estimation annuelle du solde migratoire. Le très grand intérêt, pour nous, de l'annualisation du recensement, qui a d'ailleurs son équivalent aux Etats-Unis à travers la grande enquête nationale que font les Américains et qui est l'équivalent de nos vagues de recensement, c'est que nous pourrons calculer et estimer désormais le solde migratoire annuellement et étudier la dérive, à partir des méthodes américaines que j'ai décrites, année après année.

Ma seconde remarque s'appuie sur les pratiques de nos collègues américains. Comme eux, nous pouvons penser que chaque recensement finit par intégrer une partie des migrants en situation irrégulière, en raison notamment des dispositifs d'accueil indirect ou partiel de l'immigration irrégulière au niveau des parents ou des enfants, dispositifs que la Cour des comptes n'a pas hésité à qualifier de « quasi-statut » pour l'immigration irrégulière. Cette semi-reconnaissance s'accroît avec le temps en vertu des droits implicites que confère la « possession d'état » (une notion dont Patrick Weil a souligné l'importance dans la conduite réelle des politiques d'accueil) et elle accroît les chances qu'a l'immigration illégale d'être prise en compte à moyen terme dans les données démographiques.

Prenez l'état civil : il enregistre exhaustivement les naissances sur notre territoire en notant la nationalité des parents, y compris lorsque les parents sont en situation irrégulière. Les naissances de parents en situation irrégulière sont incluses dans l'état civil et, dès lors, on ne peut pas distinguer, à l'intérieur des parents de nationalité étrangère, lesquels sont en situation irrégulière ou non : il n'existe pas de naissance clandestine en France.

Ces enfants sont ensuite scolarisés, ils contribuent à faire évoluer la pyramide des âges et ils finissent par être recensés. À la question de savoir si le recensement de la population et les enquêtes auprès des ménages peuvent toucher les migrants en situation irrégulière et leurs familles, la réponse est donc oui, mais sans qu'on sache immédiatement dans quelle proportion ni à quelle échéance. Les hypothèses des statisticiens français sur ce point ne diffèrent pas de celles que formulent leurs collègues américains ou britanniques. Cette sorte de régularisation statistique de fait entretient donc un lien complexe avec la régularisation légale que nous ne faisons que soupçonner.

C'est pourquoi un système qui viendrait couper l'accès des enfants de migrants illégaux à la scolarisation, par exemple, aurait des conséquences négatives pour le suivi démographique de la population. Si la France érigeait un mur infranchissable et permanent entre les admis et les bannis de l'immigration, le chiffrage de l'immigration irrégulière par les démographes deviendrait pour le coup une mission impossible.

M. Alain Gournac, président.- Je vous remercie, monsieur le directeur. Vous avez été complet dans vos propos. M. le Rapporteur souhaite tout de suite vous poser une question.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Monsieur le président, le propos de M. Héran est complet et il a répondu à la majorité des questions que je souhaitais lui poser. Il m'en reste cependant deux.

Premièrement, vous avez dit tout à l'heure, monsieur Héran, que les régularisations massives qui sont intervenues engendraient un appel d'air. Un certain nombre de personnes que nous avons interrogées nous ont dit le contraire. J'aimerais donc avoir des précisions sur ce point.

Deuxièmement, avez-vous des statistiques sur l'origine des immigrants et leur variation au cours du temps ? Cela fait partie des éléments que je voudrais connaître.

M. François Héran.- Qu'est-ce qui permet de parler d'un « appel d'air » ? Pour l'instant, l'élément le plus probant, c'est que la deuxième pointe des demandes d'asile, qui a culminé en 2001, a commencé juste après la régularisation de 1997-1998. On a donc le sentiment d'avoir une séquence chronologique assez forte entre cette régularisation et la remontée des demandes d'asile qui a culminé en 2001.

Cela dit, quand on regarde la pointe précédente, qui a culminé en 1989, on n'observe pas ce genre de corrélation, mais c'est une chose qui mérite évidemment d'être étudiée plus à fond.

Quant à votre deuxième question, je n'ai effectivement pas parlé de ce vaste sujet que sont les origines. A cet égard, on dit souvent -il y a un mythe à ce sujet- que la statistique française est incapable de dire des choses sur les origines, ce qui est tout à fait faux. En effet, c'est depuis 1871 que, dans notre République, on pose la question suivante dans tous les recensements français : « Etes-vous français de naissance ? Etes-vous français par acquisition ou êtes-vous étranger ? » On fait donc des distinctions entre les Français selon qu'ils sont d'origine étrangère ou non dans le recensement. Si l'INSEE est capable de raconter l'histoire de l'immigration depuis un siècle, c'est bien parce que les données existent.

Par ailleurs, nous avons le détail des nationalités entre les Français et les étrangers devenus français depuis le recensement de 1962. Depuis lors, grâce aux recensements de 1968, 1975, 1982, 1990 et 1999, cela fait un moment que nous avons le détail des nationalités antérieures pour les étrangers devenus français et, bien sûr, pour les étrangers qui sont restés étrangers.

J'ajoute que nous avons maintenant d'autres sources, en particulier pour une affaire que je connais bien parce que j'étais responsable de cette source quand je travaillais à l'INSEE : les enquêtes associées au recensement. En 1999, outre leurs bulletins individuels, 400 000 personnes -c'est un échantillon énorme- ont rempli un questionnaire supplémentaire dans lequel on leur demandait non seulement leur lieu de naissance mais aussi celui de chacun de leurs deux parents, la langue qu'ils avaient reçue dans leur enfance quand ils avaient 5 ans, la date d'entrée en France, la nationalité actuelle et la nationalité antérieure. Je ne vois pas ce qu'on peut souhaiter de plus.

On est donc tout à fait capable, avec de tels indicateurs, d'avoir finalement l'équivalent de ce que les Américains appellent de « l'ethnique ». Certes, ce n'est pas de l'auto-déclaration mais de la déduction à partir d'éléments d'état civil, mais c'est une méthode qu'emploient également les Hollandais et cela permet d'apprendre beaucoup de choses sur les composantes de l'immigration et sur leur évolution au cours du temps, parce que cette enquête sur la famille a un caractère rétrospectif qui permet de reconstituer l'histoire de l'immigration sur l'ensemble du XXe siècle.

M. Alain Gournac, président.- Je vois que le tableau que vous nous fournissez contient des données sur la métropole. Tout ce que vous nous avez dit concerne-t-il uniquement la métropole ou faites-vous évoluer votre propos si vous prenez en compte les DOM et les TOM ?

Je vais laisser Mme Boumediene-Thiery vous poser également sa question, ce qui vous permettra de répondre globalement.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Je souhaite simplement avoir une petite précision. Vous nous avez donné des chiffres, après quoi est arrivée la question de l'appel d'air. J'aimerais donc que vous me confirmiez qu'en ce qui concerne ces chiffres, l'appel d'air n'est pas forcément une nouvelle immigration mais aussi une immigration qui était présente et qui n'avait pas demandé la régularisation pour de nombreuses raisons, notamment parce qu'elle ne correspondait pas aux critères et qu'elle restait donc « dans la clandestinité » (j'utilise des guillemets parce que ce ne sont pas vraiment des clandestins, comme vous l'avez dit, mais tout simplement des irréguliers).

Il semble donc que la nouvelle immigration que l'on a enregistrée ressortirait plus de nouvelles demandes de régularisation de personnes qui étaient déjà sur notre sol. Ces personnes font-elles bien partie de ce chiffre ?

M. François Héran.- Sur les DOM et les TOM, comme je tenais à faire des comparaisons dans le temps puisque vous avez pu constater que mes graphiques remontaient à cinquante ans, je suis cette pratique assez malencontreuse de l'Organisation des nations unies qui veut que toutes les possessions d'outre-mer sont toujours mises à part dans ses tableaux, ce qui choque beaucoup les ressortissants des départements en question.

Depuis 1994-1995 (j'étais alors responsable des études démographiques de l'INSEE), on a eu à coeur de réintégrer la comptabilité démographique des DOM dans l'ensemble du territoire et c'est un dossier dont je me suis occupé personnellement. Pour autant, quand on veut faire des comparaisons dans le temps, on doit garder cette continuité, sachant que, si on introduit les DOM-TOM, cela modifie le tableau, puisque vous savez qu'ils posent des problèmes très spécifiques.

Cela dit, nous nous y intéressons particulièrement : Claude Valentin-Marie est désormais conseiller à la direction de l'INED et l'Observatoire des migrations à la Réunion a essayé de capter tous les flux qui s'opéraient entre la Réunion, son environnement et la métropole. C'est donc une opération à laquelle nous sommes très attachés.

Quant à la question de Mme Boumediene-Thiery, elle est effectivement difficile. Je précise à cet égard que le fichier AGDREF est très compliqué puisqu'il ne s'agit pas d'un fichier mais de centaines de fichiers, autant qu'il y a de préfectures et de procédures, et que c'est nous qui raccrochons tout cela, qui retirons les doubles comptes et qui essayons de retrouver les mêmes personnes grâce à des identifiants d'une procédure à l'autre.

Nous constatons ainsi que beaucoup de personnes qui reçoivent un premier permis de séjour étaient là en réalité depuis plus de temps et sont passées par d'autres procédures, dont les demandes d'asile et plusieurs traitements par l'OFPRA.

Les délivrances des premiers permis sont des premières délivrances au sens non-juridique du terme et non pas des attestations chronologiques d'une présence. Il est très difficile d'étudier tout cela et nous essayons actuellement d'approfondir cette question.

Enfin, je reviens sur la notion d'appel d'air. Il faut effectivement se méfier de cette métaphore, de même que de l'idée du piège qui se referme, que plus on ferme les frontières, plus les gens ont peur de repartir et restent donc sur le territoire, l'effet pervers des fermetures étant d'empêcher les gens de repartir. Nous sommes donc un peu déchirés entre plusieurs métaphores un peu faciles que nous essayons d'explorer en ce moment et il m'est difficile de vous en dire plus.

M. Alain Gournac, président.- Monsieur le directeur, je vous remercie très sincèrement. Vous avez été très complet, vous nous avez donné beaucoup d'informations et ce contact a été particulièrement intéressant pour notre commission d'enquête.

Audition de M. François GIQUEL, vice-président,
et de Mme Sophie VUILLIET-TAVERNIER,
directrice juridique de la Commission nationale
de l'informatique et des libertés (CNIL)
(21 décembre 2005)

Présidence de M. Alain GOURNAC, vice-président

M. Alain Gournac, président.- Mes chers collègues, nous recevons M. François Giquel, vice-président de la CNIL, et Mme Sophie Vuilliet-Tavernier, directrice juridique.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. François Giquel et Mme Sophie Vuilliet-Tavernier prêtent serment.

M. Alain Gournac, président.- Monsieur le président, je vous donne la parole pour un exposé liminaire, après quoi nous vous poserons quelques questions.

M. François Giquel.- Merci, monsieur le président. On assiste aujourd'hui à un développement exponentiel du numérique et donc des traitements automatisés des données à caractère personnel, tant dans la sphère privée que dans la sphère publique.

Dans la sphère publique, la constitution de fichiers est d'abord un moyen de gestion, mais cela peut être aussi un moyen de contrôle grâce à la mise en mémoire des informations, à leur traitement, voire à leur recoupement.

La Commission nationale de l'informatique et des libertés, créée il y a maintenant près de trente ans, a pour mission non pas d'entraver ce développement mais de l'accompagner et de faire en sorte que le souci légitime d'efficacité qui guide l'action des décideurs demeure compatible avec les libertés individuelles et le droit de chacun sur ses données à caractère personnel.

Pour cela, quand elle examine les traitements automatisés, lesquels doivent toujours lui être soumis, je le rappelle, la Commission se fonde sur les grands principes qui figurent dans la loi du 6 janvier 1978 modifiée par celle du 6 août 2004 et qui, ne l'oublions pas, sont aussi ceux de la directive européenne de 1995, mais elle le fait avec pragmatisme, en posant des questions simples dont les principales sont les suivantes :

- à quoi servira au juste le traitement et à qui est-il destiné ? C'est le principe de finalité ;

- les informations qui seraient collectées et conservées sont-elles pertinentes, adéquates et non excessives ? Combien de temps sont-elles conservées et dans quelles conditions sont-elles mises à jour ? C'est ce que nous appelons le principe de proportionnalité ;

- la personne concernée sera-t-elle informée de cette mise en mémoire et aura-t-elle accès au traitement ? Cela répond au principe de transparence.

Dans le domaine de votre commission d'enquête, c'est-à-dire celui de l'immigration clandestine, qui touche à l'ordre public, la CNIL a eu l'occasion, à diverses reprises au cours de la période récente, de se poser et de poser ces questions et de rechercher avec les responsables des traitements automatisés concernés des solutions concrètes qui ne nuisent pas à l'efficacité recherchée.

Les grands fichiers concernant les étrangers, par exemple -car il n'en existe pas, du moins à ma connaissance, concernant les seuls immigrants et, encore moins, les immigrants irréguliers ou clandestins- ont généralement été créés par un texte réglementaire et soumis à l'avis de la Commission : c'est le cas de celui du ministère de l'intérieur que l'on appelle AGDREF, du réseau mondial visas (RMV2) du ministère des affaires étrangères, du fichier de l'OFPRA ou du fichier de gestion des demandes de naturalisation du ministère des affaires sociales. Je n'ai pas le souvenir que des problèmes sérieux se soient posés ou qu'ils n'aient pas trouvé de solution satisfaisante après concertation avec les ministères concernés, qu'il s'agisse de leur finalité ou de la nature des informations recueillies.

Un problème nouveau, un peu plus difficile il est vrai, se pose avec les données biométriques.

En effet, même si le relevé d'empreintes digitales existe depuis plus d'un siècle et si le fichier automatisé des empreintes digitales (FAED), géré par le ministère de l'intérieur, qui est un fichier de police judiciaire, existe depuis 1987, c'est à une toute autre ampleur de l'usage possible de la biométrie et de ses techniques que nous assistons aujourd'hui. La Commission, qui n'est évidemment pas opposée par principe au développement de techniques d'identification modernes et performantes, a le souci et la mission de promouvoir des usages respectueux des droits et libertés de chacun et qui correspondent aux besoins des entreprises ou des services publics et, c'est le cas en l'occurrence, de l'Etat.

Sans dogmatisme, et en fonction du développement des technologies en question et de leur état à un moment donné, la CNIL a été amenée à mettre l'accent sur quelques points forts en se posant les questions suivantes : la biométrie fait-elle appel à des procédés laissant des traces ou ne laissant pas de traces -nous pensons là aux empreintes digitales que chacun laisse derrière soi, malgré soi ou de manière inconsciente ? S'agit-il de conserver une base individuelle sur une carte à puce ? La personne est-elle consentante ou non ?

Mais surtout, s'agissant des traitements mis en oeuvre par l'Etat, la Commission considère que doivent être en jeu « des exigences impérieuses en matière de sécurité ou d'ordre public ». Le législateur en a jugé ainsi d'abord par la loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration qui autorise le traitement automatisé des empreintes digitales des demandeurs de titres de séjour et des étrangers en situation irrégulière.

Il l'a fait ensuite par la loi du 26 novembre 2003, qui a autorisé le traitement des empreintes digitales et de la photographie pour les étrangers demandeurs de visa. Comme l'avait souhaité la CNIL, la loi a précisé la finalité de ces traitements, dans l'un et l'autre cas, en disant qu'il s'agit de « mieux garantir le droit au séjour des personnes en situation régulière et de lutter contre l'entrée et le séjour irréguliers des étrangers en France ».

Cependant, je note que le premier traitement, prévu par la loi de 1997 et renouvelé ou complété sur certains points par celle de 2003, n'a toujours pas été mis en oeuvre. En tout cas, aucun dossier n'a été transmis ou soumis à la CNIL.

Pour le second, celui qui a été autorisé en 2003, un décret qui est intervenu le 25 novembre 2004, après l'avis de notre Commission, a mis en place une expérimentation dans quelques consulats et postes frontières pilotes.

Enfin, plus récemment, un projet de décret modificatif visant à étendre l'expérimentation à près de 40 % des demandeurs de visa vient d'être examiné par la CNIL.

Une base centrale des données biométriques des demandeurs de visa, dans un cadre ainsi limité à quelques consulats pilotes, a donc été mise en place et, en même temps, une carte à puce individuelle comportant ces mêmes données biométriques a été délivrée dans deux consulats pilotes sur les cinq retenus pour l'expérimentation.

Faute de comparaison sur une échelle de temps assez longue et même sur une masse de demandes de visas assez importante, la Commission continue de penser que, si le fichier central se justifie pleinement pour instruire les demandes de visa et constitue donc un outil permettant aux postes consulaires de lutter contre les usurpations d'identité, en revanche, pour le contrôle aux postes frontières, nous avons exprimé l'avis que la carte à puce individuelle, qui a fait la preuve de sa fiabilité dans beaucoup d'autres domaines, y compris dans le domaine bancaire, pouvait suffire. En tout cas, nous pensons qu'il faut que l'on fasse une comparaison entre les deux techniques et les deux processus, la base centrale et la carte à puce. Nous souhaitons également que cette comparaison soit poursuivie et mieux évaluée dans le temps.

Dans d'autres secteurs de la sphère publique, qui ne sont pas à proprement parler ceux de la police des étrangers, il existe des informations qui peuvent aussi concerner les étrangers. Je pense par exemple aux fichiers sociaux. En l'occurrence, la question est de savoir dans quelle mesure les étrangers doivent être identifiés comme tels sans qu'apparaisse un risque de discrimination.

Ici encore, la réponse dépend de la finalité du fichier concerné, mais je tiens à rappeler tout d'abord que la nationalité n'a jamais été considérée par la Commission comme une donnée dont l'utilisation dans les fichiers serait par principe interdite. D'ailleurs, cette donnée n'est pas visée expressément par l'article 8 de la loi de 1978 modifiée en 2004, qui range en revanche au titre des données dites « sensibles » celles qui font apparaître directement ou indirectement les origines raciales ou ethniques.

La Commission veille cependant avec une vigilance particulière au traitement de la donnée « nationalité » et s'est attachée, au cas par cas, dans le souci d'éviter toute discrimination, à examiner la pertinence de son recueil au regard de la finalité poursuivie par le traitement. C'est une exigence non seulement de la loi de 1978, mais de la convention du Conseil de l'Europe et de la directive européenne de 1995.

L'enregistrement de la nationalité peut donc se faire, en cas de besoin, soit pour la gestion administrative proprement dite, soit pour la production d'indicateurs statistiques anonymes.

Pour les indicateurs statistiques, s'agissant des nombreuses enquêtes menées notamment par l'INSEE ou par l'INED, la Commission accepte sans trop de difficultés que les personnes soient questionnées sur leur nationalité ou sur le mode d'acquisition de la nationalité française. C'est le cas dans le cadre du recensement général de la population et aussi des enquêtes « ménages ». En effet, personne ne doute de l'utilité de disposer de données statistiques pour mesurer l'intégration des personnes et ne pas laisser la porte ouverte à des interprétations erronées. Le secret statistique, l'anonymat et le sérieux de l'INSEE garantissent alors les personnes interrogées contre tout détournement de finalité.

La CNIL a aussi admis le recueil de cette information sur la nationalité dans les fichiers de personnel des entreprises et des ministères, dans les fichiers de l'ANPE et des ASSEDIC et aussi dans ceux des organismes de logement social ou dans ceux mis en oeuvre par l'éducation nationale -ceux de l'enseignement primaire comme de l'enseignement secondaire ou supérieur, qu'il s'agisse des fichiers d'élèves ou des études statistiques menées par le ministère de l'éducation nationale sur les origines nationales des élèves.

Dans le domaine de la protection sociale et de l'aide sociale, qui est peut-être plus sensible et délicat, la Commission a demandé dès 1980 que l'information relative à la nationalité des bénéficiaires soit limitée à trois catégories : Français, étrangers de l'Union européenne et étrangers hors Union européenne, ce qui semblait suffisant pour gérer l'attribution des prestations et des aides. Il ne s'agissait pas, pour la CNIL, de protéger des fraudeurs, évidemment, mais de veiller à éviter tout risque de discrimination fondée sur la nationalité dès lors que l'attribution d'une prestation ne pouvait être fondée sur ce critère. Dès lors, depuis 1980, la CNIL s'en tient à cette règle de droit.

Au demeurant, l'enregistrement de la nationalité dans les fichiers que je viens de vous citer ne permet pas, en tant que tel, de détecter la fraude au séjour. A cet égard, je rappelle que, lorsqu'une prestation est soumise à une condition tenant à la durée de résidence d'un étranger en France, il appartient au service instruisant la demande de vérifier si cette condition est remplie. La Commission a ainsi admis en 1993 que les caisses d'allocations familiales enregistrent dans leur fichier la date limite de séjour des allocataires étrangers, le numéro de titre de séjour étant aussi enregistré.

Enfin, j'aborderai une dernière question dans cet exposé liminaire : celle des nécessités de contrôle. En effet, au-delà des besoins courants de gestion, peuvent apparaître des nécessités de contrôle non seulement internes au service gestionnaire, mais justifiés par un intérêt général, voire par l'ordre public. Il s'agit alors de recouper des informations, c'est-à-dire, le plus souvent, de procéder non seulement à des consultations croisées de fichiers mais à des interconnexions entre des fichiers préexistants.

A cet égard, je rappelle que la Commission autorise les échanges d'informations destinées à lutter contre la fraude.

Cela doit être clair : aucun principe de protection des données personnelles n'interdit les interconnexions. Mais la plupart des législations de protection des données au niveau européen et dans les autres pays soumettent les interconnexions entre fichiers à finalité différente, fussent-ils détenus dans le cadre d'une même administration, à un régime particulier de contrôle par l'autorité de protection des données. Tel est le cas en France, où les traitements d'interconnexion sont soumis, sous certaines conditions, à des demandes d'avis ou d'autorisation de la CNIL. Je vous renvoie à ce titre au 5° de l'article 25 de la loi de 1978.

Autrement dit, dès lors que les droits des personnes concernées sont reconnus -et qu'en particulier, elles sont informées de ces échanges, c'est-à-dire de cette interconnexion- et que des mesures de sécurité appropriées sont prévues, la Commission admet que des fichiers puissent être interconnectés si l'intérêt public le justifie, en observant qu'une vigilance particulière s'impose si certaines des informations susceptibles d'être rapprochées sont protégées par un secret bancaire, professionnel, fiscal ou social. Dans ce cas, l'échange d'informations couvertes par un secret ne peut intervenir que si le secret est préalablement levé.

Je vais brièvement vous donner quelques exemples. Dans le domaine social et fiscal, il y a de nombreux rapprochements de fichiers et je dois dire qu'ils résultent tous de décisions et de mesures législatives spécifiques qui précisaient les finalités des rapprochements.

C'est le cas pour la gestion du RMI à travers les échanges d'informations entre organismes de sécurité sociale : la Commission a autorisé, dès 1989, la Caisse nationale des allocations familiales à constituer un fichier national de contrôle des bénéficiaires du RMI. Nous avons beaucoup d'autres exemples de telles interconnexions.

J'insisterai sur un autre de ces exemples qui vous concerne peut-être plus directement : la transmission à certains organismes sociaux, en particulier la Caisse nationale des allocations familiales, de données issues du fichier des titres de séjour géré par le ministère de l'intérieur, l'AGDREF, afin de permettre de vérifier la régularité de la situation des ressortissants étrangers lors de l'affiliation, conformément aux dispositions de la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration en France. Cette loi faisait en effet obligation aux organismes de protection sociale, et non pas seulement à la CNAF, et à l'ANPE de vérifier la validité des titres de séjour présentés. A cet effet, les organismes pouvaient avoir accès aux fichiers des services de l'Etat pour obtenir les informations nécessaires à cette vérification.

Il est clair qu'en cas de transmission informatisée, la CNIL devait être saisie pour avis. Cependant, la loi de 1993 était très claire et je précise que la Commission a été saisie d'une première demande en 1996 qui n'a pas été suivie d'effet puis, en 2002, d'une modification du fichier AGDREF afin de permettre à la CNAF, et à elle seule, d'accéder au fichier en question sous certaines conditions. Nous avons rendu un avis qui rendait possible cette interconnexion entre la seule Caisse nationale des allocations familiales et l'AGDREF, et les autres organismes sociaux que nous avons interrogés nous ayant dit que cela ne les intéressait pas. Il reste que, même sur cette interconnexion limitée à la CNAF, le décret sur lequel nous avons rendu un avis en 2002 n'est toujours pas paru.

Lorsque, en 2005, nous avons été saisis par une caisse de mutualité sociale agricole d'une demande tendant à avoir accès à ce même fichier, nous nous sommes rapprochés du ministère de l'intérieur, qui nous a répondu le 16 mai dernier pour dire que l'adoption du décret en question avait été différée le temps d'examiner plusieurs autres projets induits par l'évolution de la réglementation et qu'il souhaitait privilégier d'autres modes d'interrogation.

M. Alain Gournac, président.- Ils n'ont donc pas eu satisfaction ? Je parle de la MSA.

M. François Giquel.- Le ministère de l'intérieur a estimé qu'il n'était pas en mesure de créer cette interconnexion.

Les interconnexions qui sont mises en oeuvre et qui se sont considérablement développées, notamment avec le RMI, ont pour but de vérifier la réalité de la situation administrative ou socio-économique des usagers et, notamment, de contrôler auprès des administrations financières les déclarations de ressources établies par les allocataires. Je note que ces échanges ne sont pas propres aux étrangers. Ces derniers sont simplement un cas à l'intérieur d'une pratique générale.

La Commission n'a jamais contesté la légitimité de ces dispositifs de contrôle. Elle a simplement systématiquement recommandé que la mise en place des interconnexions soit tout à fait transparente grâce à une parfaite information des personnes et qu'elle puisse être l'occasion, si possible, de favoriser un raccourcissement ou un allègement des démarches administratives. C'est ainsi que nous avions approuvé les échanges d'informations, instaurés depuis 1995, entre la Caisse nationale d'assurance vieillesse et la Direction générale des impôts (DGI), qui évitent désormais aux personnes retraitées d'avoir à adresser deux fois le même document. Nous essayons d'apporter quelques éléments positifs pour les intéressés, mais notre souci principal, c'est la transparence.

Enfin, nous sommes particulièrement vigilants sur les mesures de sécurité qui doivent entourer ces échanges - contrôles d'accès spécifiques, chiffrement des données. En effet, en application de la loi, le responsable d'un traitement est tenu de prendre toutes précautions utiles pour préserver la sécurité des informations et, notamment, empêcher leur divulgation. C'est l'article 34 de la loi de 1978 et il est même prévu des sanctions financières et des amendes. Il est effectivement du devoir de chacun qu'en cas de transmission d'un fichier, l'occasion d'une interconnexion ne se produise pas dans les conditions permettant une divulgation.

Voilà ce que je souhaitais vous indiquer à titre liminaire avant de répondre aux questions que vous souhaiterez me poser à moi même ou à Mme Vuilliet-Tavernier.

M. Alain Gournac, président.- Je vous remercie. J'ai appris beaucoup de choses, en ce qui me concerne. Je donne la parole à notre rapporteur.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai une question à vous poser, monsieur le président. En effet, je voudrais connaître la position de la CNIL en ce qui concerne l'introduction d'éléments biométriques dans les titres de séjour. On parle beaucoup de visas biométriques. Pourrait-il y avoir des titres de séjour biométriques et quelle serait votre position à ce sujet ?

Dans le prolongement de cette question, le fichier AGDREF pourrait-il, selon vous, devenir un fichier central des étrangers dans lequel il y aurait des empreintes digitales de tout étranger détenteur de ces titres de séjour ?

M. François Giquel.- En ce qui concerne l'introduction des données biométriques dans un fichier des titres de séjour, je répondrai que, premièrement, la loi l'a prévu dès 1997 et que, deuxièmement, nous n'avons pas été saisis d'un projet de création du traitement. Je ne peux donc pas engager aujourd'hui la CNIL tant qu'elle n'a pas été elle-même saisie. Cela dit, a priori, c'est le législateur qui fait la loi et la question de la finalité et de la conservation d'un tel fichier n'aurait pas à être examinée par la CNIL, puisqu'il y a une disposition législative expresse.

Quant aux visas, je répète que nous avons considéré qu'en vertu de la loi de 2003, la décision était prise par le législateur de créer un traitement des données biométriques et j'ai expliqué que nous pensons que la constitution d'une base centrale de données ne s'impose pas, aujourd'hui encore, de manière totalement évidente. Il me semble donc qu'il faut continuer la comparaison avec le procédé de la carte à puce.

Cela dit, nous sommes bien conscients que, dans ce domaine, la proposition de règlement au niveau européen, qui n'a pas encore été adoptée par le Parlement européen ni par le Conseil mais qui est très avancée, de créer une base visas dont le principe est déjà acquis, ainsi qu'une base qui comporterait des données biométriques, est un élément que nous ne pouvons que prendre en compte.

Quant à la question sur l'AGDREF, je répondrai qu'il s'agit d'un fichier national des étrangers sans éléments biométriques et d'un ensemble de fichiers départementaux. Je ne veux pas engager aujourd'hui la Commission sur le fait d'y mettre les données biométriques, mais, a priori, cela rentre dans le cadre de la loi de 1997. Je n'ai pas à interpréter la position du ministère de l'intérieur, mais on peut penser que c'est pour cette raison, dans la perspective d'une refonte de l'ensemble des fichiers concernant la gestion des titres de séjour des étrangers, et compte tenu de ce que permet désormais la loi de 1997, que la mise à jour de l'AGDREF a été reportée.

Au passage, il y a deux ans, quand nous nous sommes penchés de plus près sur l'AGDREF et que nous avons cherché à vérifier si sa mise à jour était faite d'une manière régulière et constante, nous avons reçu une lettre du sous-directeur des naturalisations au ministère des affaires sociales qui nous disait que le fichier national des étrangers de l'AGDREF n'avait pas été mis à jour de plusieurs centaines de milliers de personnes depuis huit ans, si bien que des personnes ayant acquis la nationalité française depuis plusieurs années figuraient encore dans ce fichier. C'était la situation il y a deux ans et je ne sais pas ce qu'elle est devenue. Encore une fois, la Commission a un devoir de contrôle, mais elle ne peut pas l'exercer en permanence.

En tout cas, nous avons effectivement cette lettre du ministère des affaires sociales qui indiquait qu'il avait transmis un fichier de 600 000 noms pour que l'AGDREF mette cela à jour.

Tout à l'heure, je n'ai pas insisté sur un point auquel la Commission est toujours très sensible : le fait que les données d'un fichier soient mises à jour pour qu'elles soient exactes à un moment donné. Il est vrai que le fichier des étrangers, il y a deux ou trois ans, comportait des gens qui étaient devenus français par naturalisation.

Mme Vuilliet-Tavernier.- La Commission a eu l'occasion de se prononcer en 2005 sur une refonte de l'application PRENAT, l'application de gestion des demandes d'acquisition et de perte de la nationalité française, dans laquelle figure justement l'instauration de liaisons informatiques avec le traitement AGDREF pour permettre une mise à jour actualisée du fichier AGDREF. On sent donc une évolution qui permet l'amélioration des performances, mais il est vrai qu'aujourd'hui, il se pose un problème de mise à jour sur ce fichier.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Lorsque j'entends que, parce qu'un fichier n'a pas été mis à jour, des personnes qui sont désormais françaises restent dans le fichier des étrangers alors que, par ailleurs, on sait que ce fichier des étrangers est utilisé par la police en cas d'arrestation ou de contrôle d'identité quand la personne n'a pas ses papiers sur elle, je pense aux conséquences que cela peut entraîner. Si l'on croise cela avec les demandes qui sont faites sur le fichier OFPRA, le fichier des nationalités, le fichier des visas, etc., c'est très inquiétant. Les autorités de police administrative étant liées au pouvoir politique, cela présente des risques que nous avons connus dans le passé et cela m'inquiète beaucoup.

Cela dit, je voudrais savoir si la CNIL est informée des conditions d'utilisation du fichier EURODAC.

M. François Giquel.- Je commencerai par répondre à la première partie de votre question ou de votre observation. En effet, vous avez cité beaucoup de fichiers dont certains ne peuvent faire l'objet, d'après les textes actuels, d'aucune interconnexion : par exemple, un article de décret précise en toutes lettres qu'il est interdit de faire le moindre rapprochement ou la moindre interconnexion avec le fichier de l'OFPRA. C'est aussi le cas du FAED. On ne peut pas imaginer de croisements généralisés qui se feraient de cette façon.

Je répète que nous sommes attentifs au fait que toute interconnexion doit être déclarée et répondre à des conditions de transparence et de sûreté. On ne peut pas tout croiser.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Vous me dites que le fichier de l'OFPRA ne peut pas être utilisé, mais j'ai fait un stage dans un commissariat et un tribunal et je peux vous assurer que, lorsque le substitut du procureur se renseigne sur une personne qui a été interpellée, il s'adresse au fichier pour savoir si la personne est déjà connue ou signalée et que sa situation administrative est donnée, qu'elle soit légale ou non. Par exemple, j'ai entendu de mes propres oreilles que l'on a dit de quelqu'un qu'il avait déposé une demande d'asile en cours d'examen.

M. François Giquel.- C'est autre chose. Tout ce que j'évoquais tout à l'heure était en dehors des pouvoirs de la police judiciaire et de l'autorité judiciaire qui, elle, dans les conditions du code de procédure pénal, a un droit d'accès à tout fichier existant, y compris, en cas de commission rogatoire, à vos propres tiroirs personnels.

Par ma part, je me plaçais uniquement dans le cadre de la gestion administrative ou de la police administrative. Dans le domaine de la police judiciaire ou, surtout, lorsqu'une autorité judiciaire délivre une commission rogatoire pour une enquête criminelle, il est vrai que tout fichier existant peut être consulté, mais cela entre dans le cadre des garanties du code de procédure pénal.

Mme Vuilliet-Tavernier.- Je vous réponds sur votre deuxième point au sujet d'EURODAC. Nous avons abordé cette problématique sous l'angle du fichier de l'OFPRA, puisque l'existence d'EURODAC induit une modification des fichiers de l'OFPRA, et nous avons eu l'occasion d'interroger le ministère de l'intérieur en 2003 sur les conditions dans lesquelles s'échangeaient des informations relatives aux empreintes digitales que détient en effet l'OFPRA, comme l'a dit M. Giquel. Il nous a été assuré que, pour ce qui est des informations qui transitaient par le ministère de l'intérieur, puisqu'il y a un point d'accès EURODAC, le ministère de l'intérieur ne conservait trace en aucune façon des relevés d'empreintes digitales qui lui étaient transmis par les autres autorités. De même, le ministère de l'intérieur nous a assuré qu'il ne conservait pas non plus la trace des jeux d'empreintes digitales que l'OFPRA peut transmettre.

Il faut tout de même relever que, du fait de la loi du 10 décembre 2003 qui a modifié la loi de 1952 relative au droit d'asile, il est maintenant prévu qu'en cas de rejet d'une demande de droit d'asile, le ministère de l'intérieur doit en être informé, c'est-à-dire qu'un point d'accès est installé au sein de l'OFPRA, ce qui va sans doute entraîner des modifications par rapport aux conditions antérieures de transmission des informations concernant les empreintes digitales. Quand vous parlez d'une modification du traitement AGDREF, cela risque aussi d'influer sur cette séparation jusque là existante entre les fichiers de l'OFPRA et ceux qui sont gérés par le ministère de l'intérieur.

M. Alain Gournac, président.- Je viens de voir un ensemble de décrets et les interconnexions interdites. Tout cela est très bien codifié.

Mme Catherine Tasca.- Le Parlement vient d'adopter un texte de loi présenté par M. Sarkozy pour lutter contre le terrorisme contenant diverses dispositions concernant les contrôles aux frontières. Pouvez-vous nous dire, dans ce nouveau texte, quels sont les points qui ont appelé des réserves de la CNIL et quelles sont ses préconisations pour la mise en oeuvre de ce texte ?

M. François Giquel.- Vous me demandez de m'exprimer sur une loi qui n'a pas encore été promulguée, mais qui a été votée et qui a fait l'objet d'une commission paritaire.

Mme Catherine Tasca.- En effet.

M. François Giquel.- L'avis de la CNIL a été donné il y a déjà un mois et il a été transmis à la fois au gouvernement et aux assemblées parlementaires. Vous savez en effet que nous avons fait nombre d'observations assez importantes et même relativement solennelles pour attirer l'attention de tous sur les risques que comportait non pas l'une ou l'autre des dispositions mais l'ensemble de celles-ci.

Nous disions que, même si des circonstances exceptionnelles pouvaient appeler des mesures exceptionnelles, ou même exorbitantes du droit commun, il convenait de mettre d'autant plus en oeuvre des garanties de nature exceptionnelle. Il est vrai que certains aspects du texte en prévoient, notamment le contrôle d'une personnalité qualifiée désignée par une autorité administrative indépendante, mais, sur d'autres points, nous aurions souhaité une solution au moins équivalente.

De même, nous aurions souhaité que, dans tous les cas, une date limite de mise en oeuvre soit fixée. Or je ne crois pas que ce soit le cas dans le dernier état du texte, alors que le droit est donné de consulter tous les fichiers administratifs de gestion de cartes d'identité et, en particulier, les fichiers dont je viens de parler et qui sont en cours de création.

Voilà pourquoi nous avons souhaité davantage de garanties. En effet, si tout le monde est conscient de la légitimité de prendre des mesures contre le terrorisme, il n'était pas impossible d'imaginer des mesures qui, sans nuire à l'efficacité, permettaient d'avancer plus clairement et précisément, non seulement sur la durée, comme je viens de le dire, mais dans la fourniture de la liste des services dûment habilités à agir, sans qu'il s'agisse pour autant d'une capacité d'extension généralisée à tous les services de police. En effet, le mot de « prévention du terrorisme » lui-même a une acception extrêmement large en matière de finalité. Je rappelle que la notion de finalité, pour la directive européenne comme pour toutes les instances qui sont impliquées dans ce domaine, s'entend d'une finalité non seulement légitime -par définition, le législateur a toute légitimité- mais aussi explicite et déterminée.

Pour tenir compte de tous ces éléments, nous avons effectivement demandé solennellement et publiquement d'avoir plus de garanties, mais, encore une fois, je n'ai pas à commenter la loi une fois qu'elle est votée. Cela dit, je pense que nous aurons à rendre des avis sur les différents textes d'application qui seront nécessaires, comme la loi l'a prévu.

M. Alain Gournac, président.- La loi est votée, en effet, mais il reste à l'appliquer.

Merci beaucoup, monsieur le président et madame la directrice, de tous les éléments que vous nous avez apportés et de la franchise de vos réponses.

Audition de M. Pascal CLÉMENT
garde des sceaux, ministre de la justice
(21 décembre 2005)

Présidence de M. Alain GOURNAC, vice-président

M. Alain Gournac, président.- Mes chers collègues, nous avons le bonheur d'accueillir M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, qui va s'exprimer et répondre à vos questions.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. Pascal Clément prête serment.

M. Pascal Clément.- Merci, monsieur le président. Je tiens à vous dire que c'est pour moi un bonheur partagé que de parler devant votre commission d'enquête qui s'intéresse au contrôle de l'immigration. Je note la présence d'un nombre de sénateurs femmes plus élevé que de sénateurs hommes et je salue la modernité de cette assemblée.

Le droit civil, et en particulier le droit de la famille, est confronté au défi de la pression migratoire. C'est un véritable problème qui est difficile à résoudre parce que nous savons que certaines règles du droit de la famille sont exploitées ou détournées à des fins migratoires. En même temps, il convient de ne pas perdre de vue que le droit de la famille n'a pas pour objet le contrôle des flux migratoires. D'ailleurs, nous savons que le droit à une vie familiale normale est consacré tant par la Constitution que par nos engagements internationaux et que chacun, quelles que soient sa nationalité et sa situation, doit pouvoir en jouir.

Sur un sujet sensible où les passions s'enflamment, il faut se donner le temps de la réflexion. Vous savez que le Gouvernement a mis en place un Comité interministériel de contrôle de l'immigration, que l'on appelle couramment le CICI, et je me réjouis que votre assemblée vienne, par cette commission d'enquête, apporter sa contribution à la réflexion.

De 1999 à 2003, le nombre de mariages célébrés en France entre Français et ressortissants étrangers a augmenté de 62 %. Aujourd'hui, sur 275 000 mariages célébrés en France chaque année, près de 50 000 sont des mariages mixtes. Dans le même temps, 45 000 autres mariages sont contractés à l'étranger par nos compatriotes, essentiellement avec des ressortissants étrangers. En définitive, près d'un mariage sur trois est un mariage mixte. Par voie de conséquence, 50 % des titres de séjour sont délivrés à des ressortissants étrangers conjoints de Français.

Ces chiffres démontrent que le contrôle des mariages est un enjeu migratoire important. C'est aussi un enjeu de défense de la valeur de l'institution matrimoniale dans notre société. Notre droit prévoit déjà un ensemble de procédures destinées à contrôler la validité de l'attention matrimoniale, principalement issues des lois de 1993 et de 2003.

Je rappelle que le législateur de 2003 a voulu que la lutte contre les mariages blancs soit un moyen de combattre la criminalité organisée et l'immigration clandestine. C'est pourquoi, une nouvelle infraction passible de cinq ans d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende a été créée pour ceux qui ont contracté un mariage aux seules fins d'obtenir ou faire obtenir un titre de séjour ou d'acquérir ou faire acquérir la nationalité française. De plus, les mêmes peines peuvent être requises en cas d'organisation ou tentative d'organisation de mariages frauduleux.

Ces peines sont portées à dix ans d'emprisonnement et 750 000 euros d'amende si l'infraction est commise en bande organisée. L'organisation de mariages blancs est le plus souvent le fait de réseaux demandant aux candidats au mariage de débourser de 12 000 à 15 000 euros et versant aux Françaises, souvent des personnes en situation de précarité, de 3 000 à 8 000 euros. Le rôle des groupements d'intervention régionaux est important pour démanteler ces filières et lutter contre la délinquance organisée.

Ces dispositions étant encore récentes, il existe à ce jour peu de données chiffrées fiables permettant une véritable analyse de l'activité des juridictions en la matière.

Quatorze condamnations ont été prononcées sur le fondement de ces dispositions en 2004, dont onze peines d'emprisonnement parmi lesquelles trois comportaient une partie d'emprisonnement ferme.

La circulaire du 13 mai 2003 relative à la lutte contre les fraudes à l'état civil donnait pour instruction aux parquets de sensibiliser les différents services administratifs sur l'obligation de dénoncer les faits pouvant être qualifiés de mariages blancs. Si ces faits sont caractérisés, la circulaire prévoit des poursuites systématiques des chefs de faux et usage, tentative d'obtention indue de documents administratifs et aide au séjour irrégulier.

Le Conseil constitutionnel a indiqué le 20 novembre 2003 que le caractère irrégulier du séjour d'un étranger peut constituer, dans certaines circonstances, un indice sérieux laissant présumer que le mariage est envisagé dans un but autre que l'union matrimoniale. Toutefois, la seule situation irrégulière d'un des futurs conjoints ne présume pas du caractère frauduleux de l'union demandée.

La loi du  26 novembre 2003, si elle a produit certains résultats, n'est cependant pas assez efficace et il est donc nécessaire d'aller plus loin. Il est notamment indispensable de renforcer le contrôle exercé sur la validité des mariages mixtes, qu'ils soient célébrés en France ou à l'étranger, et de décourager les ressortissants étrangers qui, en épousant un Français ou une Française, recherchent exclusivement le droit de rester sur notre territoire. Telle est l'ambition du projet de loi que j'ai présenté lors du Comité interministériel de contrôle de l'immigration, le 29 novembre dernier.

Son premier objectif est de mieux contrôler la réalité de l'intention matrimoniale des candidats au mariage.

Concernant les mariages célébrés en France, les lois de 1993 et de 2003 ont déjà apporté des outils importants.

Ainsi, la loi du 26 novembre 2003 a donné à l'officier de l'état civil la possibilité, s'il a un doute quant au projet de mariage qui lui est soumis, de s'entretenir avec les futurs époux avant la célébration du mariage. Cette audition est pour lui le moyen, en s'entretenant le cas échéant séparément avec chacun des futurs conjoints, de vérifier la réalité de leur intention matrimoniale.

Par ailleurs, si le doute se confirme à l'issue de cet entretien, l'officier de l'état civil peut alerter le ministère public. Depuis 1993, ce dernier a le pouvoir d'ordonner qu'il soit sursis à la célébration du mariage (pendant un délai qui a été porté en 2003 à deux mois au maximum), afin qu'une enquête plus approfondie soit réalisée. Le cas échéant, il peut même s'opposer à la célébration du mariage s'il est établi que celui-ci renferme une cause de nullité.

L'application de ces dispositions a déjà permis de faire échec à la conclusion de nombreux mariages blancs ou forcés. Ainsi, pour la seule année 2004, les procureurs de la République ont été saisis de 5 272 dossiers de ce type.

Toutefois, l'expérience a montré que de nombreux maires rencontrent des difficultés dans l'application de ce dispositif. En effet, il n'est pas toujours aisé, je le conçois, de déterminer quels éléments doivent les conduire à signaler aux parquets des dossiers qui peuvent justifier, au regard de la loi et de l'application qui en est faite par les tribunaux, que le ministère public s'oppose à la célébration du mariage.

Afin de répondre à leurs préoccupations, la chancellerie a diffusé, le 2 mai 2005, une circulaire expliquant les principales dispositions de la loi du 26 novembre 2003. Cette circulaire recense un certain nombre de critères non exhaustifs susceptibles d'être retenus. Elle demande également l'organisation de réunions de concertation sur ce sujet entre les maires et les procureurs. J'ai récemment réitéré cette demande lors d'une réunion avec les procureurs généraux : la coopération entre le parquet et les officiers de l'état civil doit être évidemment renforcée.

Au-delà, le dispositif législatif de contrôle des mariages célébrés en France peut être encore amélioré. C'est pourquoi je propose dans ce projet de loi une réécriture de l'article 63 du code civil qui énonce les formalités que doit accomplir l'officier de l'état civil afin de faire apparaître plus clairement le déroulement de la procédure. L'expérience a en effet montré que les maires procèdent à la publication des bans trop tôt alors que cette publication doit en principe clôturer l'examen du dossier de mariage. Il en résulte que, si des indices de mariage de complaisance sont découverts après la publication, il devient très difficile de s'opposer à la célébration.

Des améliorations seront donc prochainement apportées dans la constitution du dossier du mariage, mais elles ne constitueront pas un bouleversement du dispositif actuel.

Il convient d'avoir à l'esprit, en cette matière, les limites constitutionnelles qui ont été rappelées à deux reprises : il n'est pas question d'interdire le mariage avec un étranger en situation irrégulière, ni même de considérer qu'un mariage est suspect de complaisance du seul fait qu'un des candidats au mariage est un étranger en situation irrégulière.

De fait, les difficultés actuelles se concentrent davantage autour des mariages célébrés à l'étranger.

Actuellement, seuls les mariages célébrés par nos officiers consulaires peuvent faire l'objet d'un contrôle préalable similaire à celui exercé sur les mariages célébrés en France. Toutefois, l'essentiel de nos compatriotes se marient à l'étranger devant une autorité étrangère. Si la législation actuelle prévoit que, dans ce cas, ils doivent solliciter de nos autorités consulaires la délivrance d'un certificat de capacité matrimoniale, bien peu d'entre eux respectent cette obligation et aucune sanction n'est véritablement prévue. En pratique, en l'état du droit, notre contrôle ne s'exerce le plus souvent qu'a posteriori, c'est-à-dire à l'occasion de la transcription du mariage sur les registres de l'état civil.

Ce système est doublement insuffisant : d'une part, le mariage d'un Français célébré à l'étranger peut produire certains effets en France même sans avoir été transcrit ; d'autre part, le contrôle a posteriori est généralement trop tardif et les formalités préalables, qui, certes, existent, sont inefficaces.

Depuis le 1er mars dernier, est entré en application le décret du 23 février 2005 qui confie au tribunal de grande instance de Nantes une compétence exclusive. Cette compétence s'exerce à la fois pour les décisions de sursis à transcription émanant des officiers de l'état civil consulaire et diplomatique et pour la poursuite en annulation des mariages célébrés à l'étranger. Cette réforme a été accompagnée de moyens nouveaux affectés au tribunal de Nantes. En particulier, le parquet a reçu quatre fonctionnaires et deux magistrats supplémentaires.

Cette centralisation a déjà permis en quelques mois de traiter l'ensemble des procédures dans un délai moindre et de manière uniforme. Chaque dossier fait l'objet d'une réponse dans le délai de six mois prévu par l'article 170-2 du code civil, et il n'y a plus de transcription par défaut. Toutefois, je souhaite aujourd'hui aller plus loin encore afin de clarifier et renforcer les procédures actuelles.

Je crois nécessaire de soumettre, mutadis mutandis, les mariages de Français à l'étranger aux mêmes règles et aux mêmes contraintes que les mariages célébrés sur notre territoire. Ainsi, je présenterai au cours du prochain semestre un nouveau dispositif qui sera regroupé dans le code civil sous un nouveau chapitre intitulé : « Du mariage des Français à l'étranger » entièrement consacré à cette question.

Bien sûr, l'indépendance souveraine des autorités étrangères prive l'autorité française de la possibilité d'empêcher la célébration de tels mariages. Toutefois, le projet de loi rétablira, pour nos compatriotes souhaitant se marier devant une autorité étrangère, l'obligation d'obtenir un certificat de capacité matrimoniale et fera peser sur le non-respect de cette obligation de véritables conséquences quant à la transcription du mariage.

Au terme de ce nouveau dispositif, les candidats au mariage seront auditionnés par l'officier de l'état civil diplomatique ou consulaire français qui pourra dénoncer au procureur de la République les mariages de complaisance. Dès avant la célébration du mariage, le procureur de la République pourra former opposition.

Si le mariage était néanmoins célébré par l'autorité étrangère, l'acte ne pourrait pas être transcrit sur les registres de l'état civil sans qu'un juge français l'ait ordonné. La saisine du juge incombera aux époux.

Quant aux époux qui se seraient mariés sans obtenir au préalable le certificat de capacité matrimoniale, ils ne pourraient obtenir cette transcription qu'à condition de se soumettre à l'audition à laquelle il aurait dû être procédé avant le mariage. En cas de suspicion de mariage blanc, c'est à eux qu'incombera la charge d'obtenir une décision du tribunal ordonnant la transcription.

L'efficacité de ce dispositif reposera également sur le fait qu'il sera désormais expressément prévu que seule la transcription permet de faire produire des effets en France à un mariage célébré à l'étranger.

J'ai également proposé, mais cela fera l'objet d'un texte différent, de limiter l'attractivité du mariage avec un ressortissant français en rendant plus restrictives les conditions dans lesquelles les conjoints de Français accèdent à la nationalité française.

En 2004, sur 75 753 personnes devenues françaises par déclaration de nationalité, 34 440, soit près de la moitié, le sont devenues à raison du mariage. Les déclarations souscrites sur le fondement de l'article 21-2 du code civil, c'est-à-dire à raison du mariage, sont donc les plus nombreuses. Cela doit conduire à être particulièrement vigilant sur leur régime juridique.

Parallèlement, les mariages entre personnes de nationalité française et étrangère augmentent, notamment ceux célébrés à l'étranger. Devant le risque de fraude, il est proposé de renforcer les conditions de souscription de la déclaration. Il convient ainsi d'augmenter de deux à quatre ans le délai de communauté de vie nécessaire pour souscrire la déclaration de nationalité française. En outre, cette exigence sera doublement renforcée : premièrement, par la nécessité d'une communauté de vie tant affective que matérielle constante entre les époux depuis le mariage et jusqu'à la souscription de la déclaration ; deuxièmement, par la résidence ininterrompue et régulière en France du conjoint étranger depuis trois années. En l'absence de résidence en France du conjoint étranger pendant trois ans, la communauté de vie sera portée à cinq ans.

De telles conditions permettront de subordonner l'acquisition de la nationalité française par le conjoint étranger à sa pleine intégration dans la communauté française, sans possibilité de fraude.

Enfin, les liens familiaux avec un Français et les liens historiques entretenus avec certains pays ont toujours été des facteurs importants pour acquérir la nationalité française.

Cependant, le droit doit s'adapter aux réalités de notre temps et s'assurer d'une intégration personnelle, pleine et entière de l'individu dans la société française pour décider de sa naturalisation. C'est pourquoi il est proposé que l'enfant dont le parent a acquis la nationalité française justifie, par delà ce lien familial, d'une résidence en France pendant cinq ans pour devenir français par naturalisation. Il en est de même pour le conjoint.

Il y aura bientôt un demi-siècle que les territoires anciennement sous souveraineté française sont devenus indépendants. Près de 40 000 personnes naturalisées l'année dernière étaient ressortissantes de ces pays. Leur jeune âge fait qu'à la différence de leurs ascendants, elles n'ont jamais participé à la vie citoyenne française. Dès lors, seule une résidence sur notre sol d'une durée de cinq années permettra de leur transmettre les valeurs républicaines de notre Etat et de garantir leur intégration dans la société française.

Vous avez également souhaité, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, connaître mes projets de réforme en ce qui concerne la fraude à l'état civil.

Premièrement, la loi du 26 novembre 2003 relative à l'immigration, à l'entrée et au séjour des étrangers en France et à la nationalité française a profondément modifié l'article 47 du code civil relatif à la force probante des actes de l'état civil étrangers.

Jusqu'à cette date, cet article 47 posait le principe de la force probante des actes de l'état civil étrangers dès lors qu'ils étaient faits en conformité des dispositions de la loi locale étrangère compétente. Depuis la réforme de 2003, la valeur probante des actes de l'état civil étrangers n'est plus absolue et il est devenu possible d'opposer des doutes sur leur authenticité ou leur véracité. Cela est extrêmement utile car nous savons que, dans certains pays, la fraude à l'état civil s'est généralisée.

Les alinéas 2 à 5 du nouveau texte proposent un dispositif de vérification de l'acte d'état civil litigieux par le parquet du tribunal de grande instance de Nantes saisi à l'initiative de l'intéressé qui s'est vu opposer les soupçons de l'administration. En deux ans, le procureur de la République de Nantes a été saisi seulement 29 fois et, compte tenu des conditions extrêmement rigides de la procédure, ces 29 saisines n'ont pu aboutir. En effet, soit leur auteur n'était pas compétent, soit les conditions de saisine n'étaient pas réunies, soit la procédure n'avait pas été respectée. Ce bilan souligne l'urgence qui s'attache à une simplification.

Deuxièmement, il faut une nouvelle réforme de l'article 47 du code civil.

Les travaux du comité interministériel du contrôle de l'immigration ont été l'occasion de reconsidérer ce texte. Le projet de loi que j'ai présenté ne remet pas en cause le principe de la force probante des actes de l'état civil étrangers mais il le précise.

La nouvelle rédaction de l'article 47 du code civil permettra à tout destinataire d'un acte de l'état civil étranger, qu'il s'agisse d'une administration ou d'un professionnel indépendant, d'en décider le rejet s'il est irrégulier ou frauduleux et ce, le cas échéant, après toutes les vérifications utiles. Dans un souci d'efficacité, une simplification de l'article 47 s'imposait par la suppression du mécanisme de sursis administratif et de vérification judiciaire.

Le nouveau dispositif prendra en compte les deux spécificités de la vérification de l'état civil étranger.

D'une part, la vérification prend du temps. En effet, en pratique la vérification de l'existence de l'acte original s'opère par une consultation, par les autorités consulaires françaises, des registres détenus par les autorités étrangères locales. La rapidité de ces observations dépend de la diligence des services étrangers sollicités et, en conséquence, varie d'un Etat à l'autre ainsi que des moyens dont disposent les autorités consulaires françaises à l'étranger.

D'autre part, la preuve, comme vous vous en doutez, est très difficile à établir. Il faut sortir de la logique binaire dans laquelle la charge de la preuve incombe soit à l'administration soit à l'administré.

Je rappelle que les articles 21 et 22 de la loi du 12 avril 2000 disposent que le silence gardé pendant plus de deux mois par l'autorité administrative sur une demande vaut décision implicite de rejet ou, au contraire, décision implicite d'acceptation.

Aux termes du nouvel article 22-1 que je propose d'introduire, les administrations qui se voient remettre un acte de l'état civil étranger sur la régularité duquel elles ont un doute disposent d'un délai supplémentaire de six mois, soit huit mois au total, pour instruire le dossier dès lors qu'elles font procéder à toutes vérifications utiles auprès des autorités étrangères compétentes. Par ailleurs, en cette matière, le silence de l'administration vaudra décision de rejet. L'intéressé sera informé, bien sûr, de cette demande de vérification.

Enfin, en cas de contestation de la décision de rejet d'une demande de délivrance d'un acte ou d'un titre, le juge saisi forgera sa conviction sur l'ensemble des éléments présents au dossier et ne pourra pas fonder sa décision exclusivement sur l'insuffisance des preuves apportées par l'administré ou par l'administration.

J'appelle votre attention sur le fait que cette réforme ne peut réussir qu'à une double condition : premièrement, que les administrations fassent preuve de vigilance dans leur appréciation du doute et ne se retranchent pas derrière la faculté de demander une vérification de l'acte d'état civil étranger produit ; deuxièmement, le maintien d'une étroite implication des postes consulaires dans les missions d'état civil.

Je souhaite aborder maintenant devant vous les questions touchant le traitement du contentieux du droit des étrangers.

Il s'agit premièrement d'examiner la procédure administrative de reconduite à la frontière.

En 2004, le nombre de requêtes dirigées contre des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (APRF) enregistrées par les tribunaux administratifs a augmenté de 50 %. Depuis le 1er janvier 2005, les appels en la matière ne sont plus jugés par le Conseil d'Etat mais par les cours administratives d'appel.

Le Conseil d'Etat, en sa qualité de juge suprême du contentieux administratif et de gestionnaire des juridictions administratives, a formulé un certain nombre de propositions qui recueillent mon assentiment.

La proposition principale réside dans la transformation de l'invitation à quitter le territoire français, qui n'a aujourd'hui aucune force juridique contraignante, en une obligation susceptible de faire l'objet d'une mesure d'exécution d'office. Le principal intérêt, du point de vue des juridictions administratives, consisterait en une diminution très importante du contentieux des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière. En effet, en cas de refus de délivrance de titre de séjour, l'éloignement de l'étranger pourrait intervenir sans qu'il soit nécessaire de recourir à une décision distincte de l'invitation à quitter le territoire.

L'occasion pourrait être saisie de réfléchir au traitement du contentieux des refus de titre de séjour qui pourrait être amélioré, notamment en ayant recours au juge statuant seul.

En effet, la contestation de l'invitation à quitter le territoire amènerait de manière presque systématique le juge à se prononcer sur le bien-fondé du refus du titre de séjour lui ayant servi de base légale.

Unifier le traitement de ce contentieux devant un magistrat statuant seul permettrait d'améliorer l'efficacité du traitement du contentieux des étrangers devant les juridictions administratives sans porter atteinte au droit des intéressés. En effet, les contentieux dévolus à un magistrat statuant seul peuvent toujours, en cas de difficulté, être renvoyés devant une formation collégiale.

Par ailleurs, le recours contre l'invitation à quitter le territoire serait suspensif afin d'éviter toute exécution intempestive avant que le juge n'ait statué sur la légalité de la décision.

La solution présentée subsidiairement par le vice-président du Conseil d'Etat semble indiscutablement justifiée. Il s'agit de porter de 72 heures à deux mois le délai imparti au juge pour statuer sur la légalité des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière notifiés par voie postale.

Il n'apparaît pas normal que le juge administratif soit contraint de statuer dans un délai très bref sur la légalité d'arrêtés de reconduite à la frontière qui, parce qu'ils ont été notifiés par voie postale, n'ont que peu de chances d'êtres mis à exécution.

En revanche, ce délai semble devoir être maintenu dès lors que l'intéressé est placé en rétention administrative, et ce même après une notification par voie postale de l'arrêté prescrivant sa reconduite à la frontière.

Enfin, je suis favorable au recrutement de magistrats administratifs honoraires pour traiter le contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière, lequel ne présente pas de difficulté particulière et encombre très fortement un certain nombre de tribunaux administratifs.

Le deuxième point concerne la possibilité de délocaliser les audiences devant le juge des libertés et de la détention des étrangers maintenus en rétention ou placés en zone d'attente. La loi du 26 novembre 2003 en a reconnu le principe.

Après une visite en juin 2003 de la salle d'audience de Roissy construite sur l'initiative du ministère de l'intérieur, il s'est avéré que les locaux n'étaient pas adaptés aux besoins judiciaires et nécessitaient une importante reconfiguration. Ce ministère a repris en profondeur les agencements architecturaux et fonctionnels, en collaboration étroite avec la chancellerie et les utilisateurs. Le projet qui a reçu l'agrément de la chancellerie et des utilisateurs comporte la création d'une seconde salle d'audience. En effet, un simple réaménagement des locaux ne permettait pas de disposer d'une enceinte judiciaire clairement identifiée et directement accessible au personnel judiciaire et au public.

Compte tenu des délais relatifs aux études et à la réalisation des travaux, le bâtiment ne devrait pas être livré avant le début 2006. Je suis en attente d'informations de la part du ministère de l'intérieur qui est confronté à des problèmes de convention d'occupation des lieux et à des problèmes de distribution interne des locaux.

Sur l'utilisation de la salle d'audience de Coquelles, la cour d'appel de Douai a fait connaître qu'il n'y avait pas de difficultés particulières.

J'en viens à la situation des mineurs étrangers isolés.

Il n'existe aucun recensement quantitatif fiable sur le sujet des mineurs étrangers isolés. En l'état actuel, les données statistiques des juridictions et des services de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) ne permettent pas de connaître le volume d'activité engendré par le contentieux judiciaire des mineurs étrangers isolés.

Le rapport de l'IGAS de janvier 2005 fait apparaître que les départements hors Paris ont vu le nombre des mineurs étrangers isolés accueillis augmenter de 16 % entre 2001 et 2003. L'arrivée de ces mineurs sur des départements autrefois peu concernés paraît toujours d'actualité. Toutefois, ils restent très concentrés sur les grands centres urbains, les zones frontalières et à proximité des ports et des aéroports.

S'agissant de l'action de la justice en direction de ces publics :

- en premier lieu, le mineur étranger isolé étant dépourvu de représentants légaux sur le territoire, la loi du 4 mars 2002 prévoit la désignation d'un administrateur ad hoc pour l'assister et le représenter dans les procédures judiciaires et administratives ;

- en deuxième lieu, une fois le mineur admis sur le territoire et libéré de la zone d'attente, se pose la question de sa prise en charge : pour répondre à ce problème, des structures d'hébergement ad hoc ont été mises en place, telles que le Centre d'accueil pour mineurs demandeurs d'asile (CAOMIDA) situé à Boissy-Saint-Léger ;

- enfin, la DPJJ examine actuellement les conditions d'habilitation de plusieurs associations candidates pour exercer des mesures d'investigation et d'orientation éducatives spécialement dirigées vers les mineurs étrangers isolés.

Par ailleurs, la prise en charge judiciaire des mineurs étrangers isolés donne lieu à des pratiques variables d'une juridiction à l'autre. C'est pourquoi j'ai décidé la mise en place d'un groupe de travail, piloté par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse et chargé de réfléchir aux questions juridiques posées par l'intervention judiciaire auprès des mineurs étrangers isolés. Ce groupe va déposer ses conclusions dans les prochains jours.

Je souhaite que cette réflexion puisse constituer une base pour l'élaboration, courant 2006, d'une circulaire d'instruction aux parquets. L'objectif est d'offrir des préconisations uniformes de traitement des procédures à l'ensemble des parquets.

De plus, mon ministère développe une action au plan international. Afin de favoriser les contacts entre les divers acteurs des services des Etats français et roumain, un groupe de liaison opérationnel (GLO) a été mis en place à titre expérimental en application de l'accord bilatéral signé le 4 octobre 2002.

Enfin, la loi du 26 novembre 2003 a exigé qu'un mineur soit confié à l'ASE depuis au moins trois années pour acquérir la nationalité française. Auparavant, aucune condition de durée n'était exigée. Plus généralement, les statistiques d'activité des tribunaux mettent en évidence une diminution de l'ensemble de l'activité liée à la minorité et à la nationalité.

Ces statistiques ne font malheureusement pas apparaître de données chiffrées relatives aux mineurs étrangers isolés recueillis par les services des conseils généraux ou de la protection judiciaire de la jeunesse et ayant acquis la nationalité française.

La loi du 26 novembre 2003 est encore trop récente pour pouvoir l'évaluer. Toutefois, le délai de trois ans paraît suffisant : il interdit l'acquisition de la nationalité française aux grands adolescents recueillis, il permet de veiller à la bonne adaptation des mineurs accueillis plus jeunes et, surtout, il laisse le temps de procéder à des vérifications sur leur situation individuelle.

J'en viens, enfin, à la dépénalisation de l'immigration irrégulière.

Afin de lutter contre la surpopulation des prisons, la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires (qui date de juin 2000) a préconisé la dépénalisation des infractions aux règles de l'entrée et du séjour des étrangers en France. Le rapport d'enquête rappelle que la législation sur le séjour des étrangers prévoit aujourd'hui une peine d'un an d'emprisonnement pour ce qu'il est convenu d'appeler les « sans papiers ». Les rapporteurs, MM. Hyest et Cabanel, considèrent que cette mesure a comme effet pervers d'encombrer les prisons, ce qui contribuerait à la dégradation des conditions de détention, notamment dans les grandes maisons d'arrêt.

J'ai le regret de vous dire que le Gouvernement ne partage pas l'analyse de ce rapport et qu'il n'est donc pas favorable à la dépénalisation du délit de séjour irrégulier, et ce pour deux raisons.

En premier lieu, il n'est pas exact de soutenir que ce délit est l'une des causes de la surpopulation carcérale. Le nombre d'étrangers condamnés à une peine d'emprisonnement ferme pour ce seul délit est, franchement, marginal. La plupart des étrangers en situation irrégulière qui sont détenus dans les établissements pénitentiaires le sont soit pour d'autres infractions, soit pour le délit de refus d'embarquement, mais les étrangers à qui il est reproché ce seul délit de séjour irrégulier font, la plupart du temps, à l'issue de leur garde à vue, l'objet d'une procédure administrative de reconduite à la frontière et non de poursuites.

La nécessité de privilégier la voie administrative et non la voie pénale dans un tel cas a d'ailleurs été régulièrement rappelée aux parquets et aux préfets ces dernières années et une nouvelle circulaire commune du ministère de la justice et du ministère de l'intérieur en ce sens devrait être diffusée dans les prochains jours. Au demeurant, les réformes récentes, notamment celle qui allonge la durée de la rétention administrative préalable à la reconduite à la frontière, sont venues renforcer l'efficacité de la voie administrative.

En second lieu, la dépénalisation de cette infraction poserait deux types de problème.

En droit, elle ne permettrait plus l'arrestation et le placement en garde à vue des étrangers en situation irrégulière alors que ces mesures sont nécessaires à la fois pour permettre la mise en oeuvre de la procédure de reconduite administrative, mais aussi, dans certains cas, pour permettre des enquêtes relatives aux filières clandestines d'immigration.

En opportunité, cette dépénalisation risquerait d'être interprétée comme la volonté du Gouvernement de lutter de façon moins efficace contre l'immigration clandestine, de baisser la garde, en quelque sorte, ce qui ne correspond pas, vous le savez, à la réalité et n'est évidemment pas souhaitable.

Mesdames et messieurs les sénateurs, l'immigration est un défi majeur pour notre société. Il convient, dans le respect de nos principes républicains, de l'aborder avec lucidité et avec détermination. En tout cas, tel est mon engagement.

M. Alain Gournac, président.- Monsieur le ministre, nous vous remercions de votre propos. Vous nous avez parlé il y a un instant de la salle d'audience de Roissy que nous avons visitée la semaine dernière. Nous avons passé une matinée avec la police aux frontières et nous sommes allés également voir cette salle. Les réactions qu'elle suscite sont contrastées.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Dans le prolongement de ce que vient d'indiquer le président, nous avons effectivement vu, à Roissy, une très belle salle d'audience qui est inutilisée. Certes, nous comprenons les problèmes matériels. Pour autant, les avocats que nous avons entendus contestent le principe de tenir des audiences sur place et souhaitent venir au palais de justice.

M. Pascal Clément.- C'est uniquement cela.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Pourtant, les choses ne se passent pas aussi mal dans d'autres départements. Est-ce un microclimat ou une position générale ?

M. Pascal Clément.- Depuis le début, les avocats de Bobigny sont opposés à cette audience annexe du tribunal de grande instance de Bobigny. Je les ai reçus lorsque j'étais président de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Les raisons qu'ils ont invoquées ne m'ont pas convaincu.

Ils m'ont dit notamment que, les embouteillages aidant, cela les retenait pendant un après-midi ou une journée pour aller défendre un certain nombre d'étrangers présentés au juge. Or il serait très intéressant, pour l'Ordre des avocats de Bobigny, d'avoir une permanence et, ainsi, d'avoir un certain nombre d'avocats à disposition en permanence, d'autant plus qu'entre les magistrats et la police aux frontières, il y a moyen d'organiser les périodes dans lesquelles sont transférés les étrangers en situation irrégulière.

Les avocats sont comme tout citoyen : ils doivent se conformer à la loi. Par ailleurs, je me demande s'il est bien nécessaire de dépenser tant d'argent pour construire une deuxième salle d'audience.

Comme je vous l'ai dit, pour ce qui est de Coquelles, il n'y a aucun problème avec les avocats de la cour d'appel de Douai et on constate qu'en 2004, cette salle d'audience a très bien fonctionné : 2 100 décisions y ont été rendues, dont 1 951 prolongations et 158 remises en liberté. Il en a été de même en 2005.

Dans un cas, les avocats jouent le jeu alors qu'il y a aussi des problèmes d'éloignement. Entre Coquelles et Douai, il y a un grand nombre de kilomètres et, à Roissy, ce n'est pas tant un problème de distance que de délai mais cela revient au même.

M. Alain Gournac, président.- Le avocats souhaitent que l'accès à la salle d'audience soit séparé de l'entrée de la zone d'attente. Un tel aménagement semble faisable d'audience. Le problème, c'est qu'on demande une salle des pas perdus et une deuxième salle.

M. Pascal Clément.- C'est ridicule ! Pourquoi ne voudraient-ils pas aussi une coupole et une flèche, dans ce cas ?...

M. Alain Gournac, président.- Ils demandent surtout une deuxième salle.

M. Bernard Frimat.- Monsieur le ministre, merci de votre communication. Nous sommes sur un sujet difficile et délicat qu'il faut essayer d'aborder avec le plus de sérénité et de retenue possible dans un climat global marqué par la progression de la xénophobie.

Le droit des étrangers est un sujet sensible faisant appel à des principes contradictoires : respect de la souveraineté nationale, d'un côté, respect des droits de l'homme, de l'autre.

Je souhaite d'abord vous poser une question pour obtenir de simples précisions chiffrées, sachant que vos services pourront peut-être nous donner la réponse plus tard. Vous avez évoqué une augmentation de 62 %, de 1999 à 2003, des mariages célébrés entre Français et ressortissants étrangers et vous vous arrêtez aujourd'hui sur un chiffre de 50 000 mariages mixtes sur 275 000 mariages célébrés en France. Quelle est la répartition entre Françaises et Français ? Dans le mariage mixte, a-t-on une égalité entre les hommes français et les femmes françaises ?

Ma crainte est que les mariages mixtes fassent l'objet d'une suspicion systématique de fraude, alors que la plupart d'entre eux sont fructueux. Cela pourrait être regrettable pour l'image de la France dans un certain nombre de pays.

Sur un autre aspect, vous avez évoqué les mariages frauduleux et les mariages blancs, mais vous n'avez pas du tout évoqué les mariages forcés. A cet égard, je ferai allusion notamment aux travaux de la délégation de l'Assemblée nationale au droit des femmes qui a posé une série de questions fort judicieuses. Ne pensez-vous pas que, vis-à-vis des jeunes filles françaises d'origine étrangère mariées en France ou à l'étranger, il y aurait intérêt, dans nos consulats, à faire en sorte que ce problème du mariage forcé puisse être évoqué et n'y aurait-il pas une possibilité de saisine mise en oeuvre par les intéressées elles-mêmes, victimes de ces mariages forcés, puisque, là aussi, nous sommes dans le cadre de la protection des gens ?

M. Pascal Clément.- Sur le premier point, je serai rapide parce que je ne sais pas répondre et que les services n'ont pas fait ce type de répartition entre le nombre d'hommes et de femmes étrangers ou étrangères dans les mariages mixtes. Je rappelle d'ailleurs que la CNIL est très vigilante sur les traitements automatisés de données à caractère personnel et les interconnexions de filières.

Quant à la lutte contre les mariages forcés, j'observe que l'Assemblée nationale vient d'adopter la proposition de loi sénatoriale sur la lutte contre les violences conjugales, qui prévoit de relever de 15 à 18 ans l'âge du mariage pour les femmes. Elle a enrichi ce texte en y intégrant des propositions de sa mission d'information sur la famille. Vous avez dit vous-même que c'était aux jeunes filles de dénoncer ces situations, mais je pense qu'il ne faut pas méconnaître l'autorité des parents. Ces jeunes filles n'ont souvent guère de contacts avec l'extérieur. Beaucoup n'on ni la personnalité ni l'opportunité de se plaindre. Il ne faut pas croire qu'il est une chose facile de lutter contre cet état de chose : on le sait bien quand on parle à ces jeunes filles.

D'une manière générale, il faut retenir cette obligation d'auditionner les futurs époux. Vous parliez des mariages fructueux entre étrangers et on peut vraiment dire que ce qui se passait il y a cinquante ou trente ans n'a plus rien à voir avec ce qui se passe aujourd'hui où on cherche désormais à avoir accès aux pays riches, aux pays qui ont des prestations sociales. Nous voyons bien que toute l'Europe est concernée à des titres divers. Nous constatons aussi, car il ne faut jamais oublier d'aller regarder ailleurs ce qui se passe dans ces domaines, que non seulement nous ne sommes pas les plus exigeants mais que nous sommes dans le bas de la fourchette sur l'immigration.

On peut trouver de belles âmes qui nous expliquent que c'est trop, certes, mais ces personnes doivent voyager pour voir ce que font les Anglais, les Allemands et, surtout, les Italiens. Dans tous ces pays, le droit concernant l'immigration est devenu de plus en plus sévère et exigeant parce que cela concerne absolument tout le monde.

Le projet de loi que j'ai présenté devant le CICI, a pour objet de faire en sorte que les auditions des deux conjoints soient séparées et faites l'une après l'autre. En effet, il est évident que si l'un est sous la tutelle psychologique et l'autorité morale de l'autre, ce type d'opération sera purement formel.

Quant à l'acquisition de nationalité, comme vous l'avez vu dans mon propos, nous avons 34 000 naturalisations par an qui se font à partir du mariage, soit la moitié des naturalisations françaises annuelles, et c'est donc un sujet qu'il faut regarder avec attention. C'est ce que nous faisons.

M. Alain Gournac, président.- Je vous remercie.

Mme Eliane Assassi.- Merci, monsieur le ministre, de vos propos qui n'appellent pas de questions particulières de ma part tout simplement parce qu'ils ne m'étonnent pas du tout. Je trouve qu'ils sont effectivement en cohérence avec d'autres textes passés ou à venir du Gouvernement qui ont tendance à stigmatiser une certaine partie de la population de notre pays. Cela dit, ce n'est pas parce que je n'ai pas de question que je ne souhaite pas vous interpeller. Je le ferai sur deux points.

Le premier est la salle d'audience de Roissy. Je suis élue de la Seine-Saint-Denis, j'y vis depuis 47 ans, je connais beaucoup de gens, de magistrats et d'avocats et je ne crois pas que la raison première que ceux-ci évoquent pour ne pas se rendre à la salle d'audience de Roissy soit simplement l'éloignement entre Roissy et Bobigny : il suffit de dix minutes pour s'y rendre. Je crois en fait que c'est une question de fond que nous n'allons pas régler ici et qu'ils sont nombreux à poser : celle d'une justice d'exception qui serait rendue dans ce lieu. Il ne s'agit pas du tout d'une question de distance entre Roissy et Bobigny et je n'apprécie pas beaucoup que l'on minore cette problématique.

Le deuxième point que je souhaite aborder concerne les étrangers retenus en prison. A l'occasion de la journée internationale des droits de l'homme, j'ai eu l'occasion d'aller visiter la maison d'arrêt de Villepinte, dont les personnels nous ont fait savoir que beaucoup de détenus étaient effectivement des étrangers en situation irrégulière non pas du fait qu'ils avaient refusé d'embarquer ou qu'ils auraient commis une infraction mais simplement parce que, pour la majorité d'entre eux, ils avaient été arrêtés sur la voie publique démunis de papiers. Je m'étonne donc de ce que vous nous avez dit tout à l'heure.

M. Pascal Clément.- Vous m'avez dit, madame Assassi, que mes propos ne vous surprenaient pas et je n'oserai pas vous répondre que les vôtres ne me surprennent pas non plus, même si je meurs d'envie de le faire... (Rires.)

Cela dit, il y a une chose qui ne devrait pas nous distinguer. Cette politique n'est pas faite pour stigmatiser, pour reprendre vos termes, mais pour permettre aux personnes qui immigrent en France de s'intégrer. Or nous savons que, si c'est fait de façon anarchique et désordonnée, nous ne pourrons pas intégrer ces personnes. Nous pourrions au moins nous mettre d'accord là-dessus et c'est vraiment la finalité de notre politique.

Sur Bobigny, l'argument de fond, c'est l'obligation de respecter la loi. On peut critiquer la loi, mais on est obligé de s'y soumettre.

Quant à cette notion de justice d'exception, les bras m'en tombent ! Qu'est-ce qu'une justice d'exception ? Soit c'est un tribunal d'exception, c'est-à-dire spécifique et prévu pour ce type de délit, ce qui n'est pas le cas, soit ce sont des procédures d'exception avec des droits de la défense qui seraient minorés, par exemple, ce qui n'est pas le cas non plus puisqu'on demande justement aux avocats d'y venir. S'ils n'y vont pas, ce sont en fait eux-mêmes qui transformeraient cette justice en justice d'exception.

Par conséquent, je veux bien qu'on me fasse toutes les critiques, mais n'utilisez pas ce mot qui, vraiment, ne s'applique pas, car une justice d'exception supposerait une procédure particulière alors que je vous répète qu'il n'y a pas de procédure particulière pour ce tribunal.

S'agissant ensuite du nombre d'étrangers détenus uniquement parce qu'ils seraient en situation irrégulière, les chiffres sont faibles et c'est aussi une fausse idée de l'opinion publique. Les étrangers qui sont détenus le sont pour d'autres raisons, parce qu'ils ont commis des délits et cela ne concerne que très peu de gens, du moins pas ceux qui sont visés par notre discussion.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Si vous me le permettez, monsieur le ministre, je vais poser des questions, mais je tiens également à réagir sur votre dernière intervention. En effet, lorsque vous dites qu'il n'y a pas de procédures d'exception, je ne suis pas d'accord. Comme le Syndicat de la magistrature nous l'a dit lui-même, il y a en effet des procédures d'exception en ce sens qu'il y a des procédures expéditives, qu'il n'y a pas souvent de recours suspensifs et qu'il n'y a pas d'interprètes dans les centres de rétention. De ce fait, l'étranger n'ayant pas toujours les moyens financiers, mais surtout humains, de faire appel à un interprète, le droit de la défense est largement grignoté.

M. Pascal Clément.- Puis-je vous poser une question ? Quelle est la différence avec Bobigny ? C'est la question qui se pose.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Je veux dire que tous les centres de rétention se retrouvent aujourd'hui en procédure d'exception parce qu'il n'y a pas d'interprètes.

M. Pascal Clément.- C'est polémique. La procédure d'exception, en droit, veut dire quelque chose et cela n'a rien à voir avec ce que vous voulez dire. Vos termes sont incorrects.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Pas du tout !

M. Pascal Clément.- Ce n'est pas une procédure d'exception. Vous pouvez critiquer le manque d'interprètes, mais c'est un autre débat.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Ce n'est pas du tout un autre débat, monsieur le ministre. Si la demande d'asile n'est pas déposée en français, elle n'est pas recevable. Or, s'il n'y a pas d'interprète, comment voulez-vous faire pour déposer une demande d'asile en français ? Il y a bien là une violation du droit à la défense de l'étranger.

Par ailleurs, je peux évoquer tout ce qui entoure le recours qui n'est pas suspensif. Cela fait que, récemment, la personne était déjà expulsée quand son recours est arrivé et a invalidé l'expulsion, mais qu'on ne peut pas la faire revenir parce que, pour avoir un visa, c'est beaucoup trop difficile. Nous sommes donc bien face à une violation du droit de la défense. C'est pourquoi je parle d'une procédure d'exception.

Par ailleurs, je tiens à dire que, dans tout ce que vous nous avez proposé, il y a non seulement une suspicion généralisée mais également des amalgames. Quand vous parlez de criminalité organisée, vous savez bien que l'immigration clandestine n'est pas une criminalité organisée. Certes, les immigrés clandestins sont souvent victimes de la criminalité organisée, mais ce ne sont pas eux qui la font.

M. Pascal Clément.- Nous parlons de la même chose : du réseau mafieux qui permet cette immigration. Puis-je vous raconter ce que j'ai lu hier ?

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Vous pourrez me répondre, monsieur le ministre, mais je souhaiterais terminer mon intervention.

Vos propos relatifs à la délinquance organisée comportaient des amalgames qui ne sont pas sains.

De même, comme ma collègue le disait tout à l'heure sur les prisons, je suis allée le 10 décembre dans les prisons, mais aussi avant et, dans toutes les prisons que j'ai visitées, j'ai constaté qu'entre 50 et 60 % des personnes étaient là parce qu'elles étaient sans papiers : entre le refus d'embarquement ou le refus de décliner son identité, on trouve toujours des délits, mais ce n'est qu'un lien de cause à effet et c'est bien parce qu'elles sont sans papiers qu'elles se retrouvent en prison.

Dès le départ, vous avez commencé en parlant du détournement du droit de la famille, ce qui m'a heurtée immédiatement parce que je me suis dit que c'était encore une suspicion supplémentaire. Ensuite, en écoutant très attentivement vos propos, je me suis posé en particulier deux questions.

La première concerne les mariages des Français à l'étranger que l'on va contraindre aux mêmes règles que ceux qui sont célébrés sur notre territoire, ce qui est déjà le cas.

M. Pascal Clément.- Non.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Si ! Lorsqu'on est français, on doit passer devant le consulat de France et on est obligé d'obéir aux mêmes règles. C'est le droit français qui s'applique.

M. Pascal Clément.- Vous pouvez vous marier sous le droit anglais si cela vous fait plaisir. Donc ce n'est pas exact.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- C'est vrai, mais soyons raisonnables : je parle là des Français.

M. Pascal Clément.- On peut être tout à fait raisonnable et se marier sous le droit anglais.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Le droit anglais permet aussi certains mariages mixtes qui ne correspondent pas à la même mixité que celle à laquelle vous pensez.

Cela dit, en ce qui concerne les mariages célébrés dans les consulats français en Algérie, au Maroc, en Tunisie ou en Afrique en général, on sait bien qu'à partir du moment où les époux sont français, ils ont fait le choix, puisqu'ils viennent devant le consulat français, de se soumettre à la législation française et donc au mariage français.

Or on a l'air d'oublier les doubles nationaux. Si je considère le double national qui décide de se marier devant l'officier de l'état civil algérien alors qu'il est aussi français, va-t-on le contraindre aux mêmes conditions que le droit français alors que vous parlez de l'indépendance souveraine des autorités étrangères ?

Imaginons le cas d'un Algérien, qui peut aussi être français, qui fait le choix de se marier pendant les vacances, en famille, devant l'autorité algérienne. Comment allez-vous le soumettre aux conditions françaises ?

J'ai une deuxième question qui concerne la durée de vie commune. Comment voulez-vous qu'il y ait une durée de vie commune de trois ans lorsqu'on sait que, lorsqu'une personne se marie, pour faire venir sa femme ou son mari, elle a de grosses difficultés dans le cadre du regroupement familial et pour faire reconnaître son mariage ? Comment va-t-on faire valoir une communauté de vie de trois ans si autant de contraintes empêchent cette vie commune ? Ces contradictions me semblent une réalité lorsqu'on regarde votre projet.

M. Pascal Clément.- La première chose qui vous choque c'est l'expression « bandes organisées ». Tout d'abord, vous savez que c'est une expression du code pénal et que les sanctions sont plus lourdes quand on agit en bande organisée que si on est tout seul. Je souhaiterais donc dédramatiser ce qu'il y a de dramatique pour vous.

Deuxièmement, je vais vous raconter ce que je souhaitais vous rapporter. Hier, je suis allé visiter la brigade des mineurs à Paris et j'y ai rencontré des hommes et des femmes, surtout des femmes, remarquables et responsables. Ce sont eux -je le dis entre parenthèses- qui recueillent la parole de l'enfant, ce qui rejoint tout le problème d'Outreau, et c'est pourquoi j'y suis allé.

J'ai vu là-bas deux étrangers en garde à vue dont l'un était indien, ne parlait pas ni un mot d'anglais, ni un mot d'hindi, ni un mot de français. Il ne parlait en fait aucune langue, ce qui est pittoresque, et avait perdu ses papiers. Ce garçon pleurait, ce qui m'a un peu ému, et lorsque j'en ai demandé la raison, on m'a dit qu'il était mineur, que c'était une mafia qui l'avait fait venir, que les parents n'avaient pas payé le passage et qu'il était obligé de voler et de commettre des délits de tous ordres pour rembourser ses passeurs.

Il était en rétention et j'ai cru comprendre, même si je ne suis pas sûr du détail, qu'il allait être libéré et qu'il allait probablement prendre une sacrée correction des mafieux en question.

Ce sont à ces gens que je fais allusion en parlant de bandes organisées. Arrêtez de rêver !... (Réaction de Mme Boumediene-Thiery.) Il est bien d'aller visiter la salle d'audience de Roissy, mais allez voir la police, allez voir sur le terrain ce qu'est l'immigration clandestine et vous verrez ce qui se passe.

Votre langage est incroyablement angélique et c'est d'ailleurs affreux parce que ce jeune, une fois relâché, sera de nouveau la proie de sa mafia.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Il sera au moins protégé en tant que mineur.

M. Pascal Clément.- On le mettra dans un foyer pendant un an et il sera libre à 18 ans.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Cela durera quand même au moins un an et il sera protégé.

M. Pascal Clément.- Comme il est mineur, il ne peut faire l'objet d'une mesure d'éloignement, comme vous le savez.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Il peut être aussi protégé en tant que jeune majeur.

M. Pascal Clément.- Ce n'est pas obligatoire. Je veux dire que, dans ces affaires, vous ne vous rendez pas compte que la bande organisée existe.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Nous le savons bien !

M. Pascal Clément.- Dans ce cas, vous ne pouvez pas trouver anormal que ce soit prévu dans le texte de loi.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Ce n'est pas contre les jeunes qui en sont victimes qu'il faut agir.

M. Alain Gournac, président.- Je vous prie de laisser le ministre vous répondre.

M. Pascal Clément.- Pour notre part, nous faisons du droit et vous faites, vous, du romantisme. Essayez donc de faire du droit.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Je ne fais pas du romantisme du tout.

M. Pascal Clément.- Bien sûr que si ! Allez voir et vous comprendrez.

Ensuite, vous avez parlé de la validité du mariage. Si vous vous mariez en Algérie, tout cela est valide et parfait, mais pour que cet acte juridique passé en Algérie produise ses conséquences en France, nous avons fixé des conditions : il s'agit de suivre ce que prévoit le projet de loi, c'est-à-dire de passer devant un officier de l'état civil et d'expliquer que l'intention du mariage est bien réelle. Pour obtenir la transcription du mariage, il faut détenir le certificat de capacité matrimoniale donc être reçu en audition. Autrement dit, vous pouvez très bien vous contenter du mariage en Algérie ou ailleurs, mais si vous voulez la transcription, vous entrez dans le système des étrangers ou des mariages mixtes qui ont lieu en France : nous imposons à l'étranger ce qui se passe aujourd'hui en France de par la loi de 2003. Voilà la différence.

Mme Catherine Tasca.- Je commencerai par faire une remarque sur le fond de notre débat qui, comme l'a dit Bernard Frimat, est d'une très grande importance. Je pense en effet qu'il est de l'intérêt de tous les Français de créer les conditions d'une immigration régulière et d'une bonne intégration de populations d'origine étrangère dont, à bien des égards, nous avons besoin. Je pense donc que nous pouvons partager cet objectif.

En revanche, de ce côté-ci de la table, car c'est là où nous divergeons, nous nous efforçons de faire entendre au Gouvernement que l'accumulation des mesures législatives -je ne parle même pas des déclarations et opérations médiatiques- touchant à la situation, à l'accueil ou au séjour des étrangers, de notre point de vue, crée ou attise, comme cela a déjà été dit, un climat de défiance à l'égard des étrangers, voire de rejet et de xénophobie. Par conséquent, attention, monsieur le garde des sceaux.

Vous nous avez appris que vous alliez présenter un projet de loi, mais vous ne nous avez pas dit dans quel délai.

M. Pascal Clément.- Au cours du premier semestre.

Mme Catherine Tasca.- Il s'agit donc d'un texte dont nous venons d'avoir l'analyse. Or votre collègue, M. Nicolas Sarkozy, qui vient de faire adopter un texte sur le terrorisme, nous a annoncé ici même, il y a quelques jours, qu'il préparait un nouveau projet de loi concernant également l'immigration pour la rentrée.

Nous disons donc au Gouvernement qu'il faut faire attention à cela parce que, premièrement, cela ne contribue pas à créer les bonnes conditions d'une immigration régulière, deuxièmement, cela ne nous aide pas dans la politique d'intégration des étrangers et, troisièmement, encore une fois, on souffle sur un feu dont je pense qu'ici, tout le monde sera d'accord pour dire qu'il est extrêmement dangereux : le feu de la xénophobie.

C'est ma remarque de fond.

Maintenant, dans votre projet de loi, monsieur le garde des sceaux, vous avez évoqué à deux reprises un nouvel allongement du délai pour acquérir le droit de demander la nationalité après mariage.

M. Pascal Clément.- Le délai est en fait de trois ans plus deux, soit cinq ans.

Mme Catherine Tasca.- Vous l'assortissez de la même condition pour les enfants nés de ce type de mariage. La question que je me pose est la suivante : quelle sera l'interprétation sur la continuité du séjour ? Faudra-t-il soustraire de la continuité du séjour les périodes passées dans le pays de l'autre parent ou cela entre-t-il dans le calendrier ?

Le fait d'avoir des enfants est une preuve de vraie vie familiale et, dans ce cas, je pense qu'il faut accepter l'idée que ces familles se rendent périodiquement dans le pays d'origine de l'un ou l'autre des parents. Il faut que ce que soit dit, monsieur le garde des sceaux.

M. Pascal Clément.- Personne ne vous empêchera d'aller en vacances où que ce soit. En revanche, si vous faites votre scolarité dans un pays étranger plutôt qu'en France, cela change tout.

Si vous le permettez, je vais répondre à vos questions en commençant par vous remercier de votre propos liminaire, puisque nous le partageons. Il est heureux de montrer aux Français que nous ne sommes pas toujours en désaccord sur tout. Le but est d'arriver à une intégration réussie et, pour ce faire, nous prenons un certain nombre de moyens les uns et les autres.

Cependant, vous me permettrez de dire que ce n'est pas « comme d'habitude ». Vous m'opposez le fait que notre instabilité juridique en matière d'immigration irait dans la fréquence du balancier de l'alternance. Or, s'agissant du projet de loi que je vous ai annoncé, il porte sur un sujet dont on n'a jamais parlé : le problème du mariage à l'étranger d'un Français avec un étranger. L'idée est de combler un vide juridique. C'est donc totalement nouveau et ce n'est pas en réaction à des situations précédentes.

Nous venons en effet de constater que la moitié des naturalisations provenait de ces mariages et qu'il y avait donc, habilement, de la part d'un certain nombre d'intéressés, une fraude au mariage. Nous répondons à un problème concret qui se présente à nous et nous le faisons non pas d'une façon idéologique ou pour stigmatiser. Allez interroger les agents de la police aux frontières ou de la police nationale ; ils vous diront que c'est tellement criant que le législateur ne peut pas ne pas s'en occuper. Le problème n'est pas idéologique mais franchement pratique.

Mme Catherine Tasca.- Mais il a des conséquences idéologiques. On est en train d'allumer le feu de la xénophobie qui ne demande qu'à se développer.

M. Pascal Clément.- Oui, mais en étant trop laxiste, on allume aussi le feu de la xénophobie, et vous en savez quelque chose. Je parle de votre parti et non pas de vous.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Vous n'avez pas répondu à l'une de mes questions : celle qui porte sur la durée de la communauté de vie que vous passez de trois ans à cinq ans. Vous indiquez qu'en l'absence de résidence en France du conjoint étranger pendant trois ans, la communauté de vie sera portée à cinq ans...

M. Pascal Clément.- Excusez-moi, mais si ce sont des gens qui se marient vraiment, qui ont des enfants vraiment et qui sont français vraiment, qu'est-ce qui vous gêne ?

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Rien du tout. Je pense simplement au fait qu'ils n'ont pas l'autorisation du regroupement familial.

M. Pascal Clément.- Etes-vous en train de prendre la défense des fraudeurs ou voulez-vous défendre les gens qui veulent vraiment s'installer en France pour devenir français ?

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Laissez-moi vous l'expliquer. Je critique cela parce qu'ils n'ont pas l'autorisation du regroupement familial, qu'ils n'ont pas les moyens nécessaires, qu'ils n'ont pas le logement adéquat, qu'ils n'ont pas de contrat de travail à durée indéterminée avec les 24 fiches de salaire ! Si l'ANAEM ne leur donne pas l'autorisation du regroupement familial et si on la leur refuse, comment voulez-vous qu'il y ait une communauté de vie ?

M. Pascal Clément.- En l'absence d'habitation en France, il faudra cinq ans de communauté de vie à l'étranger pour obtenir la nationalité. Connaissez-vous des pays aussi généreux ? Donnez-moi un exemple. L'Algérie accorde-t-elle les mêmes avantages, par exemple ? Vous savez bien que non.

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Pourquoi me parlez-vous de l'Algérie ? Je suis française et j'habite en France.

M. Pascal Clément.- Aucun pays n'est aussi généreux que la France. J'en profite pour répondre également à Mme Catherine Tasca que si l'adoption du projet de loi que je présente doit conduire à une montée du racisme, qu'est-ce que cela doit être chez les autres !

Mme Alima Boumediene-Thiery.- Dans ce cas, il faut faciliter le regroupement familial, monsieur le ministre ! Il n'y aura alors même plus besoin de la condition des cinq ans : ils seront là tout de suite et ils vivront ensemble. Le regroupement familial est difficile. Il suffit de faciliter le regroupement familial et on pourra alors mettre une condition de dix ans si vous le voulez : il n'y aura pas de problème !

M. Alain Gournac, président.- Y a-t-il d'autres questions à poser à M. le garde des sceaux ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- J'ai une question plus matérielle, si vous me le permettez. Les juridictions ont-elles aujourd'hui les moyens de traiter les contentieux qui se développent ?

M. Pascal Clément.- En 2004, 18 emplois de juge des libertés et de la détention ont été créés notamment dans les juridictions qui ont dans leur ressort un aéroport international ou un port ou qui sont situées dans une région frontalière : 5 postes à Bobigny (aéroport de Roissy), 3 à Lyon (aéroport de Satolas), 1 à Créteil (aéroport d'Orly), 1 à Boulogne-sur-mer, 2 à Perpignan, 1 à Lille, 1 à Nice et 1 à Strasbourg.

11 emplois ont été créés dans les parquets ayant une forte activité en cette matière : 2 à Bobigny, 1 à Lyon, 1 à Créteil, 1 à Evry, 1 à Meaux, 1 à Pontoise, 1 à Versailles, 1 à Perpignan, 1 à Lille et 1 à Strasbourg.

En 2006, de nouveaux emplois pourraient être créés dans les juridictions qui ont dans leur champ de compétences un centre de rétention administrative dont le nombre de places est en progression : Créteil, Evry, Lille, Marseille, Montpellier, Rouen et Toulouse.

M. Alain Gournac, président.- Mes chers collègues, je pense que chacun a pu s'exprimer, monsieur le garde des sceaux, je vous remercie de votre propos et de vos réponses.

Auditions de MM. Philippe LEROY, président du Conseil général de la Moselle,
président de la commission « urbanisme et politique de la ville »
de l'Assemblée des départements de France (ADF),
Eric DELZANT, directeur général des services du Conseil général du Pas-de-Calais,
Dominique Delepierre, conseiller du président du Conseil général du Pas-de-Calais et Jean-Michel RAPINAT, chef du service social de l'ADF
(17 janvier 2006)

Présidence de M. Alain GOURNAC, vice-président,
puis de M. Georges OTHILY, président

M. Alain Gournac, président.- Messieurs, notre commission d'enquête sur l'immigration clandestine est très heureuse de vous accueillir.

Conformément aux termes de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, MM. Philippe Leroy, Eric Delzant, Dominique Delepierre et Jean-Michel Rapinat prêtent serment.

C'est notre collègue Philippe Leroy qui va commencer à s'exprimer. Je lui passe la parole.

M. Philippe Leroy.- Merci, monsieur le président. Nous sommes une délégation de l'Assemblée des départements de France (ADF) constituée de représentants de deux départements parmi les plus concernés par les problèmes d'immigration et la présence de jeunes mineurs étrangers isolés.

Le phénomène des jeunes étrangers isolés en France est désormais constant : une partie est confiée aux départements, c'est-à-dire à l'aide sociale à l'enfance (ASE), une autre partie à l'Etat. Les filières sont différentes selon les départements.

Dans le département de la Moselle, les jeunes qui nous arrivent sont confiés au Centre départemental de l'enfance, l'essentiel par les services de police et une autre partie par un collectif d'assistance aux demandeurs d'asile.

En France, le phénomène est désormais établi : le département et les organismes qui lui sont associés accueillent en permanence, bien que les chiffres soient incertains -mais c'est une chose que l'on devrait pouvoir améliorer-, un total de 2 500 mineurs en moyenne dans nos établissements et nous avons environ 1 200 jeunes majeurs étrangers qui sont en permanence dans nos services.

Bon nombre de ces départements ont développé des structures spécifiques. Chez nous, au Centre départemental de l'enfance ou dans les services de l'ASE, nous avons spécialisé des cellules sur ce problème.

Cet accueil doit être organisé avec beaucoup d'humilité, dans la mesure où les jeunes qui nous sont confiés sont dans des situations variées et ne bénéficient pas tous d'un itinéraire facile et d'une intégration, mais nous constatons que les départements, d'une façon générale, s'acquittent au mieux des jeunes qui leur sont confiés.

Il est certain aussi que nous sommes très dépendants des autorités de l'Etat quant à l'accueil et à l'arrivée des jeunes : nous ne décidons rien dans cette affaire. Ces jeunes nous arrivent par des systèmes contrôlés par l'Etat et par tout un système d'accueil des immigrés sur notre territoire, système que nous ne contrôlons pas bien et qui pose parfois aux départements des problèmes particuliers. C'est ainsi que, dans mon département, en 2003, nous avons assisté à une poussée importante -je pourrai vous donner les chiffres tout à l'heure- de jeunes venant des pays de l'Est, certains d'entre eux n'étant visiblement pas mineurs et ayant des comportements de délinquants.

Ces jeunes fuguaient et provoquaient des désordres en ville et à l'intérieur du centre départemental de l'enfance. Leur prise en charge dépassait nos compétences, puisqu'il s'agissait plus de délinquants que de jeunes en difficulté, et leur nombre était bien supérieur à nos capacités d'accueil. Ils étaient également mal adaptés, par leur comportement, aux habitudes de notre personnel.

Le hasard a voulu que, dans l'année qui a suivi, des contrôles plus précis sur l'âge et l'identité des jeunes nous ont permis de revenir à des effectifs et des comportements plus normaux, mais il faut regarder cela avec humilité : les départements voient arriver ces jeunes sans aucun contrôle.

Même si les chiffres restent à préciser, nous avons environ 2 500 jeunes en permanence répartis entre environ 25 départements. Cela veut dire que tous les départements ne sont pas concernés par le phénomène et que certains le sont beaucoup plus que d'autres. Les départements d'Île-de-France sont très concernés, de même que le département du Pas-de-Calais, dont les représentants vous le diront tout à l'heure. En ce qui nous concerne, en Moselle, à la frontière avec l'Allemagne vers les pays de l'Est, nous le sommes également, mais d'autres départements ne connaissent pas le phénomène, ou seulement très peu.

Quelles difficultés rencontrons-nous ? Je ne parlerai pas des règles juridiques : vous les connaissez bien et nous appliquons l'ensemble des lois, bien sûr.

Tout d'abord, on peut constater que les procédures d'accueil et d'entrée dans les établissements départementaux ne sont pas identiques partout en France. Il faudrait donc une meilleure coordination entre les services de l'Etat qui s'en occupent (la justice, en particulier le juge des enfants et le juge des tutelles, les services sociaux d'Etat, la police et la gendarmerie) et nous-mêmes. Il faudrait aussi que nous puissions bénéficier de procédures d'entrée plus « élaborées » afin d'avoir un diagnostic plus précis sur les chances et la personnalité des jeunes qui nous sont confiés. En effet, dans la plupart des cas, nous devons reconstituer complètement l'itinéraire des jeunes, ce qui est particulièrement difficile lorsqu'ils ne parlent pas français et nous ignorons tout de leur situation.

En Moselle, lorsque nous accueillons des Chinois, par exemple, nous sommes parfois obligés de rechercher des interprètes connaissant le dialecte que parle le jeune. Lorsque ces jeunes nous arrivent et qu'il faut les construire, conformément à la fonction de l'aide sociale à l'enfance, nous devons avoir la même conduite que celle que nous adoptons pour les jeunes Français qui nous sont confiés. Nous avons donc un besoin d'analyse des situations à l'entrée qui mérite d'être souligné.

De même, quand ces jeunes qui nous sont confiés arrivent, nous avons un délai de cinq jours pour demander au procureur de procéder à leur installation, chez nous, sur le plan juridique. Ce délai de cinq jours permet d'ailleurs à beaucoup de jeunes qui nous sont confiés de repartir sans que nous sachions où ils vont. Ils repartent dans la nature, en quelque sorte. Certains reviennent dans le circuit dans un autre département, mais, comme le veut le système juridique, nous avons ce temps de battement de cinq jours pendant lequel un certain nombre de ces jeunes sont dans un no man's land juridique.

La police ou des collectifs associatifs nous les ont amenés, ils sont évidemment mieux accueillis chez nous et nous pouvons commencer avec eux un certain travail, mais la procédure de placement juridique n'intervient que quelques jours plus tard. Elle associe à la fois le juge des enfants et le juge des tutelles. Le juge des enfants nous confie l'enfant au sens où il nous confie un jeune Français avec des mesures éducatives qui sont sous le contrôle du juge des enfants. Le juge de tutelle, en revanche, nous considère comme le tuteur légal de l'enfant et nous sommes donc pleinement responsables des mesures éducatives. Il s'agit là d'une petite ambiguïté quant à la conduite juridique de l'itinéraire du jeune dans nos services.

En ce qui concerne les procédures de sortie, lorsque le jeune atteint la majorité, il repasse sous l'autorité de l'Etat. Comme nous sommes tuteurs, nous préparons et nous anticipons les formalités de dossiers pour les passer dans les offices ou dans l'ensemble des systèmes juridiques d'accueil des étrangers adultes en France et nous préparons la mise à la disposition des services de l'Etat par le département, mais, là aussi, rien n'est codifié quant à ces procédures de sortie. C'est ainsi que, d'un département à l'autre, nous pouvons avoir des attitudes différentes.

L'assistance aux itinéraires mériterait également un coup d'oeil et une réflexion nouvelle, sachant que les départements passent des contrats jeunes adultes avec ces jeunes lorsqu'ils montrent des dispositions particulières pour un itinéraire d'apprentissage professionnel ou d'entrée dans la vie professionnelle.

En conclusion, je dirai que c'est un phénomène nouveau auquel les départements font face en « prestataires de services », sous le contrôle de l'Etat, avec des formules que chaque département a essayé d'adapter au mieux à la situation locale.

C'est une situation qui n'a jamais fait l'objet, de la part de l'ADF, de décisions et de réflexions d'ensemble. Il y a d'ailleurs peu de réflexions d'ensemble sur ce thème au plan national et il y a peu de spécialistes et d'expertises. L'IGAS a fait un rapport à cet égard et a été en contact avec nous il y a deux ans dans le cadre d'enquêtes assez précises. Leur travail d'expert a permis d'avoir une vision générale, mais cela n'a pas abouti, à ma connaissance, à des réflexions nationales et à une concertation.

Pour sa part, l'ADF n'a pas encore entrepris de réflexion d'ensemble et n'a pas de position définitive sur cette question, mais nous sommes prêts à en discuter.

Il faut cependant souligner la difficulté qu'ont les départements pour supporter le coût de ces placements même s'il est difficile d'en évaluer le coût global. L'évaluation que nous pouvons faire dans mon département -nos collègues du Pas-de-Calais pourront donner les leurs- montre que le coût d'un enfant est de 150 € par jour, ce qui correspond à un prix de journée qui comporte l'ensemble de l'hôtellerie (c'est-à-dire le gîte et le couvert) et des mesures éducatives, sans compter les frais de structure, ce qui représente environ 4 millions d'euros par an pour la Moselle.

J'ai parlé ici à la fois pour la Moselle et pour l'ADF, mais je n'oublie pas la situation particulière des départements d'outre-mer, pour lesquels je ne suis pas du tout compétent. Je sais que votre commission se penche de façon spécifique sur ces secteurs. L'ADF sera de toute façon solidaire des départements d'outre-mer qui, évidemment, appartiennent à notre association.

M. François-Noël Buffet, rapporteur.- Je souhaiterais simplement avoir quelques précisions, monsieur le président.

Tout d'abord, je voudrais savoir quelles sont les origines de ces jeunes, par quels moyens ils arrivent en France. Quant aux jeunes filles, je voudrais savoir dans quelles conditions vous pouvez les prendre en charge et si, malheureusement, elles ne sont pas parfois victimes de la prostitution.

M. Philippe Leroy.- Sur ce genre de question assez précise, il n'y a aucune statistique ni aucune étude nationales. Nous pouvons simplement vous faire part de l'expérience de nos deux départements.

Pour la Moselle, parmi les jeunes que nous avons accueillis et qui sont restés chez nous en 2005, 16 venaient d'Afrique noire, 19 d'Europe de l'Est et 16 d'autres pays (Chine, Afghanistan, pays du Maghreb). L'Afrique noire a pris des proportions très importantes chez nous ces deux dernières années. Les seules jeunes filles qui viennent et qui sont placées chez nous sont africaines, les autres origines n'étant représentées que par des garçons. En revanche, l'Europe de l'Est est beaucoup moins représentée depuis quelques années.

Les jeunes Africains ne posent pas de problèmes d'accueil parce qu'ils parlent le français, mais c'est plus difficile pour les jeunes d'Europe de l'Est. Quant aux Chinois, ils ne parlent pas du tout le français.

En ce qui concerne les filières, nous sommes absolument incapables de donner des chiffres. Ces jeunes nous sont confiés par la police, dont les fiches sont très succinctes : le jeune arrive avec une fiche de police qui précise le nom, la date, la ville et le lieu de naissance et rien d'autre. Nous ne connaissons donc rien officiellement de l'origine de ces jeunes et cela fait partie des difficultés auxquelles nous sommes confrontés pour reconstituer leur vie et leur itinéraire si nous devons les garder pour les éduquer.

Le collectif financé par l'Etat et par le d&