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La dette sociale : mieux la connaître pour mieux l'affronter

 

B. LE FONDS DE FINANCEMENT DES PRESTATIONS SOCIALES DES NON-SALARIÉS AGRICOLES (FFIPSA)

1. Une entité structurellement déficitaire

L'établissement de gestion du Ffipsa a été créé par l'article 40 de la loi de finances pour 2004 (articles L. 731-1 et suivants du code rural) pour remplacer le Budget annexe des prestations sociales des non salariés agricoles (Bapsa) à compter de 2005.

Cette réforme a été rendue nécessaire par la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, le Bapsa ne répondant pas aux critères définis par ce texte en matière de budget annexe.

Le Ffipsa a repris les missions du Bapsa tendant à assurer le financement des prestations sociales des exploitants agricoles.

A l'instar du FSV, le Ffipsa est un établissement public national à caractère administratif, placé sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la sécurité sociale et du budget.

Les comptes du Bapsa étaient tenus, jusqu'à son extinction, en encaissement-décaissement, comme ceux de l'Etat. Le basculement vers le Ffipsa, établissement public, a conduit à établir un compte en droits constatés qui intègre des opérations de trésorerie comme la mensualisation des retraites ou les versements relatifs au mois de décembre effectués en début d'année suivante.

D'emblée, le bilan d'ouverture du Ffipsa, au 1er janvier 2005, a fait apparaître un déficit de près de 3,2 milliards d'euros, qui reprend le déficit de gestion du Bapsa pour 2004 et reflète les conséquences juridiques du basculement Bapsa vers Ffipsa. Ce déficit résulte des éléments suivants :

- le déficit se rapportant à la gestion courante du Bapsa pour l'exercice 2004, établi en encaissement-décaissement, pour 784,6 millions d'euros ;

- un report de dépenses de dotation globale de 2003 sur 2004 pour 247,3 millions d'euros ;

- le coût de la mensualisation des pensions pour 1,314 milliard d'euros ;

- le résultat excédentaire du Ffipsa à hauteur de 13,76 millions d'euros, le Ffipsa n'étant intervenu, avant le 1er janvier 2005, que pour le financement du remboursement des intérêts de l'emprunt relatif à la mensualisation des pensions ;

- enfin, la prise en compte du passage aux droits constatés pour 858,12 millions d'euros.

Jusqu'en 2004, le statut de budget annexe du Bapsa emportait comme conséquence l'obligation pour l'Etat d'assurer son équilibre par le versement d'une subvention.

Dans son rapport sur la sécurité sociale pour 2005 précité15(*), la Cour des comptes estime donc que le déficit apparaissant au bilan d'ouverture du Ffipsa, intégralement issu des comptes du Bapsa pour 2004, correspond bien à une créance de l'Etat.

Cette créance n'a toutefois fait jusqu'à présent que l'objet d'une reconnaissance partielle par l'Etat. L'article 117 de la loi de finances rectificative pour 2005 a, en effet, prévu un apurement par l'Etat d'une partie de la dette de trésorerie contractée par la CCMSA pour le compte du Bapsa, à hauteur de 2,5 milliards d'euros.

Ce transfert de charge, qui a été opéré en date du 6 janvier 2006, a ramené le déficit au titre de l'exercice 2004 à environ 700 millions d'euros.

Pour la suite, on doit relever que l'article L. 731-4 du code rural, issu de la loi de finances pour 2004 instituant le Ffipsa a, en quelque sorte, pérennisé le principe d'un équilibre garanti par l'Etat en prévoyant que « les recettes du Ffipsa sont constituées, au titre de recettes techniques, d'une dotation budgétaire de l'Etat destinée, le cas échéant, à équilibrer le fonds. »

Cette interprétation n'est cependant pas validée par la dernière loi de financement de la sécurité sociale, dont l'annexe B précise que « depuis 2005, et le remplacement du Bapsa par le fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa), le versement par l'Etat d'une subvention d'équilibre n'est plus garantie. »

Or, en l'absence de recettes externes, le Ffipsa, à l'instar du Bapsa, est structurellement déficitaire. Les cotisations et contributions ne couvrent qu'environ 17 % du total des dépenses du régime. Les recettes de transfert (Cnaf, FSI, FSV) ainsi que celles liées à la compensation démographique représentent 40 % de ce même total. Le besoin de financement restant à couvrir apparaît donc très important, supérieur à 40 %.

La situation s'est encore aggravée, depuis 2004, du fait d'une mutation défavorable de la structure des taxes perçues au profit du Bapsa :

- la ressource de taxe sur la valeur ajoutée qui bénéficiait au budget annexe a été remplacée par l'attribution du produit de la taxe sur les tabacs ; en d'autres termes, on a remplacé un revenu dynamique par une ressource instable et en diminution, grâce aux succès, non contestables dans leur principe, de la politique de santé publique de lutte contre le tabagisme ;

- la C3S n'est plus attribuée au Bapsa/Ffipsa, alors qu'une fraction lui en revenait depuis 1999, pendant les exercices durant lesquels l'Organic et la Cancava, attributaires prioritaires de cette taxe, étaient encore en excédent.

Le déficit relatif à l'année 2005 s'est ainsi élevé à 1,4 milliard d'euros.

* 15 Page 101.