III. LA MUTATION DE L'EX-COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN EN CENTRE D'ANALYSE STRATÉGIQUE
A. UNE DÉCISION QUI FUT CONTROVERSÉE
Après l'annonce par le Premier ministre, le 27 octobre 2005, de la création du CAS qui succédait au CGP, M. Alain Etchegoyen, commissaire au Plan, avait démissionné le 28 octobre 2005, protestant contre « une décision résolument discrétionnaire » sanctionnant, selon lui, « une liberté d'analyse qui n'a pas été du goût de tout le monde » 11 ( * ) .
Pour leur part, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, vos rapporteurs spéciaux avaient rappelé le besoin d'indépendance de l'institution, dans leur rapport spécial sur les crédits de la mission « Direction de l'action du gouvernement » 12 ( * ) :
« Il est évidemment souhaitable que [le CAS] dispose de l'indépendance nécessaire à la liberté de ton dont a su faire preuve le Commissariat général du Plan » 13 ( * ) .
A cette fin, vos rapporteurs spéciaux souhaitent par ailleurs rappeler que le CAS hérite des traditions d'excellence qu'a su développer le CGP dans plusieurs domaines , comme en témoignent les travaux pérennes des groupes de travail sur la politique de la mer, d'une part, et la prospective des métiers et des qualifications, d'autre part.
B. UN ORGANISME À VOCATION PROSPECTIVE : ANALYSE DU DÉCRET N° 2006-260 DU 6 MARS 2006 PORTANT CRÉATION DU CENTRE D'ANALYSE STRATÉGIQUE
En réponse aux débats anciens sur le positionnement et le rôle du Plan 14 ( * ) , l'article premier du décret du 6 mars 2006 précité 15 ( * ) énonce clairement la mission du CAS, qui est d'exercer des missions prospectives d' aide à la décision publique au niveau interministériel, sous l'autorité du Premier ministre :
« Le Centre d'analyse stratégique exerce, sous l'autorité du Premier ministre, des missions de veille, d'expertise et d'aide à la décision pour la conduite des politiques publiques ».
Le même article premier du décret du 6 mars 2006 précis que, « afin d'éclairer le Gouvernement dans la définition et la mise en oeuvre de ses orientations stratégiques en matière économique, sociale, environnementale ou culturelle, [le CAS] élabore, soit à la demande du Premier ministre, soit de sa propre initiative dans le cadre d'un programme de travail annuel arrêté dans les conditions prévues aux articles 3 et 4, des rapports, recommandations et avis. Il établit un rapport annuel ». Tous ces documents sont bien évidemment publics.
Une deuxième option majeure dans la définition des missions du CAS a été l'inscription de ses travaux dans le cadre communautaire : toujours selon l'article premier du décret du 6 mars 2006 précité, pour l'exercice de ses missions, le CAS prend en compte « les objectifs de long terme fixés par les institutions compétentes de l'Union européenne et contribue à ce titre à la préparation des programmes mis en oeuvre dans le cadre de la stratégie engagée sur le fondement des conclusions du Conseil européen de Lisbonne en 2000 16 ( * ) ».
En outre, bien que le CAS exerce ses missions sous l'autorité du Premier ministre, vos rapporteurs spéciaux soulignent l' association du Parlement et du Conseil économique et social à la définition du programme de travail , sans remettre en cause le positionnement institutionnel auprès du gouvernement. En ce sens, l'article 3 du décret du 6 mars 2006 précité dispose notamment que « les présidents de l'Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil économique et social peuvent adresser des propositions d'études au Premier ministre afin que celui-ci en saisisse le centre ».
C. LES FACTEURS DE RÉUSSITE DU CENTRE D'ANALYSE STRATÉGIQUE
Si vos rapporteurs spéciaux apprécient la définition des missions et le rattachement institutionnel du CAS, ils observent que son succès reposera, notamment, sur sa capacité à améliorer son organisation interne et à clarifier sa place parmi les autres organismes publics à vocation prospective, tout en prenant en compte les difficultés auxquelles était confronté l'ancien Plan.
1. Le CAS doit disposer d'objectifs opérationnels précis
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF qui se traduit par l'importance accrue accordée à une logique de performance de l'action publique, les objectifs opérationnels auxquels doit s'astreindre le CAS ont une traduction précise : la formulation d'objectifs et d'indicateurs de performance , au vu de priorités préalablement définies, afin de mesurer de l'efficacité de la dépense publique.
A cet égard, vos rapporteurs spéciaux observent que le budget du CAS (19 millions d'euros) représente une part non négligeable (4,8 %) des dépenses de la mission « Direction de l'action du gouvernement ». Il leur apparaît donc souhaitable qu'un objectif de performance soit défini pour le CAS, ce qui n'était pas le cas dans le projet de loi de finances pour 2006.
Parmi les critères susceptibles d'être retenus, il ne s'agirait bien évidemment pas de fixer des objectifs quantitatifs, exprimés en nombre de rapports ou de réunions. Vos rapporteurs spéciaux se sont plutôt interrogés sur la possibilité d'analyser l'utilisation des travaux du CAS par les usagers et les administrations, ou encore sur les conditions de traitement des demandes adressées au CAS . Par exemple, le médiateur de la République opère un suivi de la mise en oeuvre de ses recommandations par les administrations : cette démarche pourrait inspirer le CAS, sans aliéner son indépendance.
Dans ce contexte, vos rapporteurs spéciaux se félicitent que, dans le cadre du débat d'orientation budgétaire 2007, un nouvel objectif ait été défini pour mesurer l'efficacité des travaux du CAS . L'atteinte de cet objectif (« Eclairer la décision politique en offrant une expertise reconnue ») serait mesurée par deux indicateurs : le taux de publications présentées dans les délais fixés (soit par le Premier ministre, soit par le programme de travail) et la diffusion électronique des travaux du CAS 17 ( * ) .
2. Le positionnement du CAS par rapport aux autres organismes à vocation prospective doit être sans ambiguïté
a) Un objectif affirmé par vos rapporteurs spéciaux lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006
Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, vos rapporteurs spéciaux avaient souligné la nécessité de clarifier le positionnement du futur CAS par rapport au Conseil d'analyse économique (CAE), au Conseil d'orientation des retraites (COR) et au Conseil d'analyse de la société , en regrettant que les crédits du CAE et du COR ne soient pas regroupés avec ceux de l'ex-CGP dans la maquette budgétaire.
Ce regroupement des crédits aurait permis d' identifier l'ensemble des moyens concourant aux fonctions prospectives de l'Etat , conformément à une approche « lolfienne » de la nouvelle maquette budgétaire, fondée sur la finalité des crédits :
« (...) Vos rapporteurs spéciaux se demandent, à l'instar de notre collègue Nicole Bricq dans son rapport spécial sur le Plan lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, pourquoi [l'] action [Stratégie et prospective, regroupant les crédits de l'ex-CGP] ne regroupe pas également les crédits du Conseil d'orientation des retraites (COR) et du Conseil d'analyse économique (CAE), lesquels effectuent également des travaux de prospective. Il s'agissait d'ailleurs du choix initialement retenu dans la maquette présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004. Dans le présent projet de loi de finances, le COR et le CAE constituent des sous-actions de l'action n° 4 « Coordination sectorielle » du programme 129 » 18 ( * ) .
b) Une traduction opérationnelle immédiate : la constitution du comité d'orientation
Compte tenu de la nécessité de clarifier le positionnement des différents organismes prospectifs existant en France (comme le CAS, le CAE et le COR), et de la place que peut occuper le Centre d'analyse stratégique par rapport au Conseil économique et social, vos rapporteurs spéciaux saluent la constitution d'un comité d'orientation auprès du directeur général du CAS , afin de coordonner l'action des différents intervenants. La création du comité d'orientation constitue une réponse opérationnelle immédiate à ce besoin de coordination sans exclure, à plus long terme, la fusion éventuelle du CAS, du COR et du CAE.
Le rôle et la composition du comité d'orientation sont précisés à l'article 4 du décret du 6 mars 2006 précité :
« Il est institué auprès du directeur général du Centre d'analyse stratégique un comité d'orientation qui comprend le président délégué du Conseil d'analyse économique, le président délégué du Conseil d'analyse de la société, le président du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale, le président du Conseil d'orientation des retraites, le président du Conseil d'orientation pour l'emploi , le président du Haut Conseil à l'intégration, le secrétaire général des affaires européennes et le délégué interministériel à l'aménagement et à la compétitivité du territoire, ainsi que, pour la durée de leur mandat, deux députés et deux sénateurs désignés par les présidents de chacune des deux assemblées. Il comprend également, pour la durée de son mandat, un membre du Conseil économique et social désigné par son président .
« Le directeur général le réunit au moins deux fois par an. Le comité d'orientation est consulté notamment sur le programme de travail du Centre d'analyse stratégique » 19 ( * ) .
Selon Mme Sophie Boissard, après sa nomination comme commissaire au Plan à l'automne 2005, le CGP devait devenir « une tête de réseau pour tous les organismes d'aide à la décision. Le futur Centre d'analyse stratégique doit avoir un rôle de passeur entre la connaissance, l'expertise et la décision politique. Il doit être capable d'élaborer une maïeutique, comme a su par exemple le faire le Conseil d'orientation des retraites, mais aussi de produire des préconisations opérationnelles » 20 ( * ) .
c) Des perspectives de regroupement des organismes publics prospectifs
Vos rapporteurs spéciaux se demandent si la constitution du comité d'orientation ne constitue pas une étape intermédiaire vers une coordination plus étroite, voire la fusion à terme, du Conseil d'analyse économique (CAE), du Conseil d'orientation des retraites (COR) et du Conseil d'analyse de la société, qui restent actuellement indépendants du CAS .
Quelle que soit la formule institutionnelle retenue, il semble en revanche acquis que le rapprochement du COR et du CAE avec le CAS se traduise par des économies budgétaires .
Ainsi, lors de son audition, le 17 mai 2006, par nos collègues de la commission des affaires économiques et de la délégation pour la planification, Mme Sophie Boissard, directrice générale du CAS a observé que « si le COR ne ressortit pas budgétairement du centre, [elle] a précisé désirer que ce dernier se transforme progressivement en « maison des conseils » intégrant sur une seule plate-forme l'ensemble des structures nationales d'analyse et de prospective , le rapatriement en son sein des crédits consacrés au COR et au CAE dès 2007 devant à cet égard se traduire par une économie pour le budget de l'Etat » 21 ( * ) .
Vos rapporteurs spéciaux rappellent que, dans le projet de loi de finances pour 2006, les crédits du COR et du CAE s'élèvent respectivement à 0,8 et 0,4 million d'euros.
3. Un fonctionnement ne devant pas reproduire les imperfections de l'ancien Plan
Si la définition d'objectifs et d'indicateurs de performance, ainsi que le regroupement futur des crédits du CAS, du COR et du CAE, représentent des avancées notables, vos rapporteurs spéciaux estiment que le principal défi sera, pour le CAS, d'améliorer son mode de fonctionnement interne par rapport à l'ancien Commissariat général du Plan .
Le fonctionnement du CAS doit éviter de reproduire les imperfections de l'ex-CGP, telles que les avait parfaitement identifiées notre collègue Nicole Bricq dans son rapport d'information précité.
Une première lacune, mise en valeur par notre collègue Nicole Bricq, était l'hétérogénéité des groupes de travail du Plan , qu'il s'agisse des méthodes, de la formation des chefs de projet, des obligations des membres et des règles déontologiques qui leur sont applicables, ou encore des rôles respectifs des secrétariats des groupes de projet et du comité d'évaluation. A cet égard, vos rapporteurs spéciaux rappellent que, lors de sa transformation, le CGP comptait quelque trente groupes de travail, dont la plupart n'avaient plus qu'une activité très réduite lors de la création du CAS. Pour sa part, le CAS fonctionnera sur la base de commissions, appelées à être plus structurées et davantage pérennes.
Notre collègue Nicole Bricq avait ensuite dénoncé une conception par trop floue de la démarche prospective au sein du CGP . A cet égard, vos rapporteurs spéciaux estiment que la création du CAS traduit déjà, à ce stade, une prise de conscience. S'il est encore trop tôt pour apprécier l'efficacité opérationnelle des travaux, l'objectif de performance retenu 22 ( * ) devrait permettre d'améliorer la performance de l'ancien Plan.
Une autre faiblesse du CGP résidait dans un traitement insuffisamment clair des commandes extérieures . Sur ce point, l'article premier du décret du 6 mars 2006 23 ( * ) a le mérite de la clarté : il est réaffirmé le rattachement du CAS auprès du Premier ministre, auquel devront être transmis les demandes éventuelles du Parlement et du Conseil économique et social (CES). Par ailleurs, le président du CES fait partie ès qualité du comité d'orientation institué auprès du directeur général.
Enfin, le décret du 6 mars 2006 créant le CAS a le mérite de prévoir explicitement les modalités d'association de personnalités extérieures (notamment universitaires) 24 ( * ) , même s'il conviendra d'être vigilant sur le statut et l'utilisation des publications du CAS .
En ce sens, Mme Sophie Boissard envisage la création d'une revue électronique . Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de la mise en place de cet instrument de rationalisation des travaux du CAS , dont le coût intrinsèque devrait être réduit et qui permettra un meilleur pilotage des travaux :
- d'une part, la revue électronique assurera le suivi de l'activité des différentes commissions ;
- d'autre part, les articles qui paraîtront dans la revue seront soumis à une procédure de certification, puisqu'un comité de lecture et un comité de surveillance garantiront la qualité et l'indépendance des analyses.
* 11 Source : « Libération », numéro du 15 novembre 2005, disponible sur le site en ligne du quotidien à l'adresse suivante : http://www.liberation.fr/page.php?Article=338435 . Selon l'auteur de l'article, M. François Wenz-Dumas, M. Alain Etchegoyen « payait notamment pour le dernier conflit entre le Plan et le gouvernement : la polémique sur la privatisation des sociétés d'autoroutes durant laquelle la gauche, mais aussi l'UDF et l'opposition interne à l'UMP ont justement puisé leurs arguments dans une étude de l'institution » (source : ibidem).
* 12 Sénat, rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 10.
* 13 Ibid., p. 9.
* 14 Cf. ci-dessus le paragraphe II B du présent rapport d'information : « Quel avenir pour le Plan après la fin de la planification «à la française» ».
* 15 Ce décret est reproduit in extenso en annexe I au présent rapport.
* 16 La stratégie de Lisbonne (également appelée processus de Lisbonne) traduit les principales orientations économiques, sociales et environnementales de l'Union européenne. Chaque année, elle est déclinée en objectifs par les chefs d'Etat et de gouvernement. La stratégie de Lisbonne couvre ainsi trois domaines :
- l'emploi, dans la perspective notamment d'élever le taux d'emploi de la tranche d'âge 25-64 ans ;
- la recherche et le développement, afin que ces dépenses atteignent 3 % du produit intérieur brut de l'Union européenne d'ici 2010 ;
- l'environnement : suite aux conclusions du Conseil européen de Göteborg, tenu en décembre 2001, la croissance de l'économie européenne doit répondre à des critères de développement durable.
* 17 Il s'agit de l'objectif n° 4 du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ». Source : gouvernement, rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques en vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2007, tome II, juin 2006, p. 38.
* 18 Sénat, rapport n° 99 (2005-2006), tome III, annexe 10, p. 9.
* 19 Le décret du 6 mars 2006 portant création du CAS est reproduit en intégralité en annexe I au présent rapport. Les éléments en gras sont soulignés par nous.
* 20 Source : « Libération », numéro du 15 novembre 2005, disponible sur le site en ligne du quotidien à l'adresse suivante : http://www.liberation.fr/page.php?Article=338435 .
* 21 Sénat, bulletin des commissions, numéro en date du 20 mai 2006, p. 6.207.
* 22 Cf. ci-dessus le paragraphe III C 1 sur l'objectif de performance retenu en vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2007.
* 23 Cf. ci-dessus, dans le paragraphe III B, l'analyse de l'article premier du décret du 6 mars 2006 précité.
* 24 Le troisième alinéa de l'article 2 du décret du 6 mars 2006, reproduit in extenso dans l'annexe I au présent rapport, dispose que « outre les personnels permanents du centre placés sous son autorité, le directeur général peut faire appel à des collaborateurs extérieurs, appartenant ou non à l'administration, lui apportant leur concours sans renoncer à leur occupation principale ».