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Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié (Tome 1 : Rapport)

 

CONCLUSION

Les AAI apparaissent encore aujourd'hui comme des instances en devenir. Certaines autorités administratives indépendantes pourraient encore devenir des autorités publiques indépendantes, mais cette évolution devrait demeurer limitée.

La plupart des AAI sont des entités réactives, recourant avec pertinence aux technologies de l'information et de la communication pour diffuser largement la réglementation et les décisions qu'elles produisent, respectant ainsi l'impératif de transparence qui doit s'appliquer à toute autorité administrative.

Cependant, les AAI cherchent encore leur place, le pouvoir exécutif montrant quelques réticences à confirmer leur indépendance à son égard par une adaptation justifiée de la nomenclature budgétaire issue de la LOLF.

Il appartient au Parlement d'assurer leur stabilité, et de mieux asseoir leur indépendance, à la stricte condition cependant de contrôler leur activité de façon régulière.

Le législateur ne peut simplement créer des autorités nombreuses, aux pouvoirs parfois conséquents, et les laisser vivre sans les contrôler. Il doit veiller à ce qu'elles s'adaptent en permanence à leur environnement, conformément aux principes de souplesse et d'efficacité qui ont guidé leur développement.

Dès lors, l'activité de chaque AAI doit être soumise à une évaluation régulière, qui pourra conduire le législateur à les transformer, ou à reconsidérer leur existence. Ces autorités demeureront ainsi des branches vivantes de notre arbre administratif.

ANNEXE I - EXTRAITS DU CAHIER DES CLAUSES PARTICULIÈRES DU MARCHÉ PUBLIC RELATIF À DEUX ÉTUDES TENDANT À DRESSER LE BILAN DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

Article premier - Objet du marché

Le présent marché a pour objet la réalisation d'une étude dressant le bilan des autorités administratives indépendantes (lot n° 1) et d'une étude de droit comparé (lot n° 2).

Article 2 - Durée du marché

Le marché s'exécute à compter de sa notification et jusqu'au 15 novembre 2005 au plus tard.

Article 3 - Description des prestations attendues

Les prestations attendues requièrent des compétences complémentaires dans les domaines du droit public, du droit privé, de la science administrative et des finances publiques.

3-1 - Lot n° 1

L'objet de l'étude est de dresser un bilan des autorités administratives indépendantes, près de trente ans après l'inauguration de cette catégorie avec la création de la CNIL.

I. OBJECTIFS

L'étude devra apporter aux membres de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation une vue d'ensemble des autorités administratives indépendantes. Elle comportera une évaluation du statut juridique de ces autorités, mettant en évidence les changements intervenus depuis le rapport du Conseil d'Etat consacré à ces autorités (rapport public 2001).

L'étude permettra aux parlementaires d'identifier les questions qui pourraient faire l'objet de mesures législatives.

A cette fin, elle devra apprécier la clarté des régimes juridiques des autorités administratives indépendantes. Elle formulera, le cas échéant une série de propositions tendant à préciser ces régimes ainsi qu'à améliorer l'organisation et le fonctionnement de ces instances.

Ces propositions ne viseront pas nécessairement à l'harmonisation des statuts et des pouvoirs des autorités administratives indépendantes, dont la diversité est inhérente à celle de leurs missions.

II. CHAMP DE L'ÉTUDE

L'étude se fondera sur un recensement exhaustif et une typologie des autorités administratives indépendantes161(*).

Elle comportera, pour chacun des thèmes évoqués ci-après, un bilan et des propositions d'amélioration.

1. Conditions de création et coexistence des autorités administratives indépendantes

a) Les conditions de création des autorités administratives indépendantes

L'étude s'interrogera sur les raisons et les circonstances qui conduisent le Gouvernement et le Parlement à confier certaines missions à des autorités administratives indépendantes plutôt qu'à des administrations classiques.

Elle analysera les possibilités de définition d'un cadre général pour la création de telles instances.

b) La coexistence des autorités administratives indépendantes

L'étude recensera les problèmes suscités par la répartition des compétences entre les autorités administratives indépendantes intervenant dans des secteurs connexes.

Elle explorera les possibilités d'association, voire de regroupement de ces autorités, qui pourraient clarifier et améliorer l'exercice de leurs missions.

2. Evolution de la notion d'autorités administratives indépendantes

La loi a récemment qualifié certaines instances d'autorités publiques indépendantes et les a dotées de la personnalité morale, à la différence des autorités administratives indépendantes.

Afin de mesurer l'évolution de la notion d'autorités administratives indépendantes, l'étude :

- évaluera le renforcement des spécificités des autorités administratives indépendantes par rapport aux administrations classiques ;

- recensera les instances qualifiées d'autorités publiques indépendantes et analysera ce qui les distingue des autorités administratives indépendantes traditionnelles ;

- appréciera la nécessité de faire évoluer certaines autorités administratives indépendantes, notamment en les dotant de la personnalité juridique, afin de renforcer leur indépendance.

3. Indépendance des membres et pertinence des moyens humains

a) Garanties d'indépendance des membres

Les membres des autorités administratives indépendantes sont désignés selon des règles hétérogènes. Ils sont en outre soumis à des conditions de renouvellement et à des régimes d'incompatibilité disparates.

L'étude devra présenter une synthèse de ces règles.

Elle évaluera les garanties prévues par les textes relatifs aux autorités administratives indépendantes (lois, décrets, règlements intérieurs) pour assurer l'indépendance de leurs membres et dressera le bilan de leur mise en oeuvre.

Elle élaborera, le cas échéant, des propositions de nature à conforter l'indépendance des autorités administratives indépendantes. Ces propositions devront notamment porter sur :

- la désignation des membres ;

- la durée et les conditions de renouvellement des mandats ;

- les incompatibilités et régimes de déport ;

- les modalités de l'indépendance matérielle des membres.

b) Pertinence des moyens humains

L'étude appréciera la pertinence des moyens humains des autorités administratives indépendantes par rapport à leurs missions.

Elle évaluera l'autonomie dont disposent les autorités administratives indépendantes pour le recrutement et la gestion de leurs personnels. A cet égard, elle examinera notamment la capacité de ces instances :

- à désigner les personnels de direction de leurs services (secrétaires généraux, directeurs...) ;

- à recruter des contractuels.

Elle analysera les incidences de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances sur la gestion des ressources humaines des autorités administratives indépendantes.

Elle dressera un bilan des règles de déontologie auxquelles sont soumis les personnels des autorités administratives indépendantes.

4. Les pouvoirs des autorités administratives indépendantes

a) Adéquation des pouvoirs aux missions

L'étude devra évaluer l'adéquation des pouvoirs des autorités administratives indépendantes à leur mission.

Elle examinera, le cas échéant, la nécessité de préciser et de développer leurs pouvoirs d'investigation, de régulation et de sanction.

b) Conditions d'exercice

L'étude devra indiquer si les conditions d'exercice des pouvoirs d'investigation, de régulation et de sanction de ces instances :

- offrent des garanties équivalentes, d'une autorité à l'autre, aux personnes intéressées ;

- satisfont aux exigences des droits fondamentaux reconnus par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et aux prescriptions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, notamment en matière de procédure.

5. Modalités de saisine

L'étude présentera une synthèse des différents régimes de saisine des autorités administratives indépendantes. Elle proposera, le cas échéant, d'ouvrir plus largement la saisine de certaines d'entre elles aux citoyens et aux associations.

6. Les autorités administratives indépendantes et les juridictions

L'étude devra faire le bilan de la coopération entre les autorités administratives indépendantes et les juridictions. A cet égard, elle fera une évaluation de la possibilité, pour certaines de ces autorités, de présenter des observations devant les juridictions.

Elle identifiera, le cas échéant, les difficultés posées par la concomitance des procédures devant les autorités administratives indépendantes et devant la justice ou les instances disciplinaires.

L'étude examinera, s'il y a lieu, les possibilités de clarification du contrôle juridictionnel des autorités administratives indépendantes, et notamment des autorités chargées de la régulation d'un marché ou d'un secteur.

7. Les autorités administratives indépendantes, le Gouvernement et l'administration

L'étude, s'appuyant sur un recensement des autorités administratives indépendantes disposant d'un pouvoir réglementaire, dressera un bilan de l'exercice de ce pouvoir.

Elle identifiera les conflits de compétence qui peuvent apparaître, dans l'exercice du pouvoir réglementaire, entre les autorités administratives indépendantes et l'administration.

Elle évaluera les moyens :

- qui peuvent assurer, au sein de certaines autorités administratives indépendantes, la prise en compte des orientations de politique générale et des intérêts nationaux ;

- dont disposent les autorités administratives indépendantes pour faire appel aux services de l'Etat dans l'exercice de leurs missions. Elle fera un bilan de la coopération des administrations avec les autorités administratives indépendantes.

8. Moyens financiers et place dans l'architecture budgétaire de l'Etat

La réalisation de cette partie de l'étude devra être confiée à un spécialiste des finances publiques.

a) Adaptation des moyens financiers

Le président de chaque autorité est en général l'ordonnateur de ses dépenses, qui échappent le plus souvent au contrôle financier préalable prévu par la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées.

L'étude appréciera l'autonomie de gestion financière dont disposent les autorités administratives indépendantes et montrera en quoi peuvent différer les régimes auxquels elles sont soumises en la matière. A cette fin, elle recensera les autorités soumises à un contrôle financier préalable et évaluera les incidences d'un tel contrôle sur leur indépendance.

L'étude analysera l'adéquation des moyens financiers des autorités administratives indépendantes à leur mission.

Elle identifiera les instances dotées de ressources propres et évaluera la nécessité de d'attribuer de telles ressources à d'autres autorités, afin de renforcer leur indépendance.

b) Indépendance budgétaire

Le Gouvernement a souhaité, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, faire figurer les autorités administratives indépendantes dans les programmes correspondant à leurs finalités.

L'étude évaluera les incidences de ce rattachement sur l'indépendance budgétaire des autorités administratives indépendantes. Elle analysera notamment les conséquences de la régulation des crédits et de leur fongibilité au sein d'un même programme sur l'indépendance budgétaire de ces instances.

Elle examinera la pertinence d'un éventuel regroupement des autorités administratives indépendantes ou de certaines d'entre elles au sein d'une mission spécifique.

9. Contrôle budgétaire des autorités administratives indépendantes et évaluation de leur activité

Les autorités administratives indépendantes occupent une place originale dans le paysage institutionnel français, puisqu'elles exercent des prérogatives de puissance publique sans être subordonnées au pouvoir exécutif.

a) Contrôle budgétaire

L'étude présentera un bilan de la mise en oeuvre des mécanismes de contrôle budgétaire dont dispose le Parlement à l'égard des autorités administratives indépendantes, ainsi que du contrôle a posteriori exercé par la Cour des comptes.

b) Suivi de l'activité des autorités administratives indépendantes

L'étude dressera un bilan des moyens utilisés par les autorités administratives indépendantes pour rendre compte de leur activité.

Elle examinera les voies et moyens d'un meilleur suivi de l'activité des autorités administratives indépendantes par le Parlement.

III. MODALITÉS DE RÉALISATION DE L'ÉTUDE

1. Suivi de la réalisation

Le prestataire retenu devra en outre :

- livrer une note de présentation de l'étude au plus tard le 15 juillet 2005,

- livrer un rapport intermédiaire au plus tard le 15 octobre 2005,

- livrer le rapport final au plus tard le 15 novembre 2005.

Chacun de ces travaux devra être fourni à la fois sous forme papier et sous forme électronique (dans un format compatible avec Microsoft Office Word 2003).

2. Questionnaires et auditions

Le prestataire communiquera, le cas échéant, au rapporteur désigné par l'Office parlementaire d'évaluation de la législation tout questionnaire adressé aux autorités administratives indépendantes, aux fins de réaliser l'étude.

Le rapporteur désigné par l'Office parlementaire d'évaluation de la législation pour suivre cette étude devra être invité à l'ensemble des réunions et auditions organisées par le prestataire dans le cadre de ses travaux.

3. Droits

La totalité des droits attachés à l'étude seront la propriété du Sénat qui aura notamment toute liberté pour en assurer la présentation et la diffusion.

3-2 - Lot n° 2

L'objet de l'étude est d'établir une comparaison entre les autorités administratives indépendantes françaises et les organismes créés à l'étranger pour exercer des missions comparables.

I. OBJECTIFS

L'étude permettra aux membres de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation de comparer le système des autorités administratives indépendantes aux solutions adoptées à l'étranger pour assurer des prérogatives équivalentes.

Elle montrera également le rôle du droit communautaire dans l'émergence de ces nouvelles formes d'action de l'Etat.

Elle indiquera, le cas échéant, aux membres de l'Office, les avantages et inconvénients d'appliquer aux autorités administratives indépendantes certaines caractéristiques de leurs équivalents étrangers.

II. CHAMP DE L'ÉTUDE

1. Champ géographique

L'étude recensera préalablement les pays européens ayant recours à d'autres instances que les administrations traditionnelles pour assurer des missions de contrôle, de médiation et de régulation dans les domaines où interviennent les autorités administratives indépendantes françaises.

Les travaux de droit comparé s'appuieront sur :

- les organismes créés dans les pays européens162(*) ;

- les agences créées au sein de l'Union européenne, dans la mesure où leur fonctionnement et leur organisation s'apparentent à celui des autorités administratives indépendantes ;

- les agences de régulation créées aux Etats-Unis et les instances équivalentes créées au Canada.

2. Champ matériel

L'étude identifiera, pour chaque pays, les organismes assurant des fonctions de protection des libertés publiques, de médiation ou de régulation de certains secteurs économiques dans des conditions comparables au régime des autorités administratives indépendantes.

Elle examinera, pour chaque pays :

- les modalités de création de ces entités ;

- la position de ces entités par rapport aux pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire ;

- les conditions de nomination de leurs membres ;

- les garanties d'indépendance de leurs membres ;

- leurs prérogatives ;

- les modalités de contrôle de leur activité par les pouvoirs législatif ou exécutif ;

- les conditions de leur indépendance financière.

L'étude évaluera l'influence du droit communautaire dans la création d'agences et d'autorités indépendantes au sein des pays membres. Elle indiquera, le cas échéant, les modalités d'implication de ces instances dans l'élaboration et l'application du droit communautaire.

* 161 Les autorités publiques indépendantes entrent dans le champ de l'étude.

* 162 A titre indicatif, de tels organismes existent notamment en Suède et dans les autres pays scandinaves, au Royaume-Uni (les « quangos », non departemental public bodies), en Espagne et en Allemagne.