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Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié (Tome 1 : Rapport)

 

III. LE RENFORCEMENT DES GARANTIES D'INDÉPENDANCE ET DU CONTRÔLE DÉMOCRATIQUE

Initiant un nouveau mouvement de réforme de l'Etat fondé sur une logique de performance, la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, la LOLF, est malencontreusement susceptible de réduire l'autonomie financière des autorités administratives indépendantes.

Si l'attribution de la personnalité morale ne constitue pas une panacée, il convient toutefois de mieux assurer l'autonomie financière, mais aussi l'indépendance fonctionnelle, de ces autorités, et de développer parallèlement le contrôle du Parlement sur leur activité.

A. RENFORCER L'INDÉPENDANCE FONCTIONNELLE DES AAI

Une autorité ne peut être indépendante que si elle dispose de moyens suffisants pour exercer ses missions. Les moyens budgétaires et humains alloués à l'autorité déterminent en effet son indépendance fonctionnelle, qui lui permet de mettre en oeuvre efficacement ses prérogatives, en se fondant sur son expertise propre.

L'indépendance budgétaire regroupe trois paramètres, comme le rappelle l'étude réalisée par Mme Marie-Anne Frison-Roche : l'indépendance financière, qui vise les ressources de l'autorité, l'indépendance d'exécution budgétaire, qui permet à l'autorité de décider de l'utilisation de son budget, et l'autonomie de gestion budgétaire, qui désigne la capacité de l'autorité à effectuer ses dépenses.

Si l'Office ne juge pas opportun d'étendre le modèle des autorités publiques indépendantes dotées de la personnalité morale et de ressources propres à l'ensemble des AAI, il estime cependant que les autorités administratives indépendantes doivent être mieux protégées contre les potentielles incidences de la LOLF sur leur indépendance financière.

1. L'autonomie de gestion budgétaire des AAI

Les AAI bénéficient d'une large autonomie de gestion budgétaire.

En effet, le président de chaque autorité est l'ordonnateur principal de ses dépenses. Il dispose ainsi d'un budget globalisé, qu'il peut utiliser en fonction des besoins de l'instance qu'il dirige.

Par ailleurs, la plupart des autorités administratives indépendantes échappent à l'application de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées. Leurs dépenses ne sont donc pas soumises au contrôle a priori d'un contrôleur financier du ministère des finances.

Les comptes des AAI sont en revanche soumis au contrôle a posteriori de la Cour des comptes114(*), ainsi qu'à celui du Parlement, exercé par les commissions des finances des deux assemblées, à l'occasion de la discussion des projets de loi de finances et dans le cadre des travaux de contrôle des rapporteurs spéciaux115(*).

En outre, les AAI peuvent recourir à un audit de leur gestion par un organisme extérieur, afin d'identifier les possibilités d'économie. Ainsi, M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, a indiqué à votre rapporteur qu'il avait demandé à l'inspection des finances de réaliser un audit des comptes de la Médiature.

Toutefois, les ressources budgétaires des AAI provenant du budget de l'Etat, elles sont soumises à l'utilisation du logiciel comptable « ACCORD »116(*) qui, dans sa version adaptée à la LOLF, réintègre les contrôleurs financiers dans tout le circuit de la dépense publique.

Ainsi, dans les faits, les dépenses des AAI devaient se voir appliquer un visa du contrôleur financier, contrairement aux dispositions législatives qui les en dispensent.

Si les contrôleurs financiers ont reçu l'instruction de porter leur visa sur les dépenses des AAI sans les contrôler, ce procédé ne semble pas conforme à l'esprit de la loi. Comme l'indique Mme Marie-Anne Frison-Roche, le mécontentement manifesté par les AAI à cet égard montre que leur spécificité peut être difficile à prendre en compte au sein des logiciels comptables, « du fait même qu'il s'agit de petites structures ».

Recommandation n° 16 :

L'Office souhaite que les prochaines versions du logiciel comptable de l'Etat, dénommé ACCORD, soient plus conformes à la dispense du contrôle financier dont bénéficient la plupart des AAI, en excluant les dépenses de ces autorités de l'obligation systématique de visa.

2. L'adéquation des moyens de chaque autorité à ses missions

a) L'adaptation des moyens financiers aux missions des AAI

L'autonomie de gestion budgétaire des AAI est une garantie forte de leur indépendance de fonctionnement. Celle-ci est toutefois conditionnée par l'attribution à chaque autorité de moyens adaptés à l'exercice de ses missions.

Ainsi, lorsqu'une autorité est investie de prérogatives d'enquête sur place, encore faut-il qu'elle dispose de moyens financiers et en personnels suffisants pour les réaliser.

Toutefois, aucune autorité, AAI ou API, ne saurait disposer d'une indépendance financière absolue. En effet, les API, dotées de ressources propres, n'ont pas une autonomie totale dans la fixation du taux des droits ou contributions alimentant leur budget, et les AAI sont soumises à une négociation budgétaire. En outre, il revient au Parlement de se prononcer sur les crédits attribués à ces autorités dans le cadre du projet de loi de finances.

Il serait cependant paradoxal que l'Etat se dessaisisse d'une fraction de son pouvoir réglementaire, ou de certaines fonctions de contrôle, au profit d'autorités indépendantes sans asurer à ces autorités des ressources suffisantes pour qu'elles exercent correctement leur mission.

La suspicion que pourrait engendrer l'appauvrissement de certaines instances quant à la volonté du pouvoir politique d'assurer l'efficacité du dispositif ainsi créé, ne ferait qu'entamer dangereusement la confiance des citoyens tant dans les structures traditionnelles que dans les AAI.

Cependant, selon Mme Marie-Anne Frison-Roche, les AAI sont souvent « traitées plus généreusement dans le budget de l'Etat que des administrations traditionnelles aux missions équivalentes ».

Votre rapporteur relève néanmoins que plusieurs autorités évoquent un hiatus dommageable entre, d'une part, l'accroissement de leur activité et l'extension de leurs missions, notamment à l'initiative du Gouvernement et du Parlement, et, d'autre part, la relative stagnation de leurs moyens financiers et humains. Il en résulte une tension susceptible de menacer la bonne exécution de leurs missions.

A cet égard, la situation de certaines autorités mérite un examen particulier.

 Ainsi le Conseil de la concurrence paraît être dans une situation particulièrement pénalisante, puisqu'il « ne dispose annuellement que d'un budget de 11 millions d'euros, alors qu'il doit traiter des cas d'une grande technicité et fait face à des entreprises qui peuvent mobiliser des moyens financiers considérables pour apporter au Conseil des informations élaborées en leur faveur » (Marie-Anne Frison-Roche).

M. Bruno Lasserre, président du Conseil de la concurrence, a indiqué à votre rapporteur que cette autorité ne disposait pas de moyens suffisants pour réaliser des études. Soulignant que presque toutes les décisions du Conseil faisaient l'objet d'un recours devant la Cour d'appel de Paris, il a déclaré que l'autorité ne pouvait recourir aux services d'un avocat en raison de la faiblesse de ses moyens budgétaires.

M. Bruno Lasserre, a par ailleurs formé le voeu, lors de son audition par votre rapporteur, que la LOLF permette de mieux mesurer les besoins réels des AAI.

Il a souligné l'absence d'augmentation des crédits alloués au Conseil de la concurrence au cours des dernières années, indiquant que les crédits de fonctionnement de cette autorité s'élevaient en 2005 à 22.000 euros par emploi, contre 48.000 euros pour l'ARCEP et 58.000 euros pour la CRE117(*). Il a en outre indiqué que le coût moyen d'un emploi n'atteignait que 50.000 euros par an en 2005 au Conseil de la concurrence, contre 65.000 euros à l'ARCEP et 71.000 euros à la CRE118(*), précisant que ces disparités rendaient difficile le recrutement d'experts par son autorité.

L'Etat ne saurait maintenir dans un état de faiblesse une autorité qui depuis 20 ans contribue fortement au respect du droit de la concurrence. La portée des décisions du Conseil de la concurrence tant sur les droits des consommateurs que sur le fonctionnement de l'économie nationale justifie que lui soient alloués des moyens à la hauteur de sa mission.

Il convient d'ailleurs de rappeler que les décisions de sanction prononcées par le Conseil au cours de l'année 2005 ont entraîné le versement de 754 millions d'euros d'amende au bénéfice de l'Etat.

 La Commission nationale de déontologie de la sécurité, créée en 2000, connaît pour sa part une augmentation de son activité en rapport direct avec sa notoriété croissante. Ainsi, alors qu'elle avait enregistré 70 saisines en 2003, elle en a reçu 97 en 2004 et 108 en 2005.

Pour autant, son budget n'a pas connu d'augmentation significative depuis 2004119(*), alors que l'accroissement du nombre de dossiers à traiter a entraîné un développement des activités d'investigation (auditions, vérifications sur place). En conséquence, la CNDS fait état dans son rapport annuel pour l'année 2005 d'un engorgement croissant, puisqu'elle a commencé l'année 2006 avec 87 affaires en instance, dont 6 ont été enregistrées en 2004.

Cette augmentation des délais de traitement des dossiers, potentiellement préjudiciable pour les plaignants comme pour les personnes mises en cause, conduit la CNDS à envisager une réforme de son fonctionnement.

Alors que l'instruction des dossiers est actuellement confiée aux 10 membres non parlementaires de la Commission, la CNDS souhaiterait en effet créer deux postes de rapporteur. Les enquêtes seraient donc conduites par un binôme composé d'un membre de la commission et d'un rapporteur, ce qui démultiplierait la capacité de traitement des dossiers.

 La CNIL est quant à elle confrontée à l'accroissement de son activité sous le double effet du développement des nouvelles technologies de l'information et de l'extension de ses pouvoirs par la loi.

Ainsi, elle a reçu 3.834 plaintes en 2005, soit 6 % de plus qu'en 2004. Elle a par ailleurs adopté 317 délibérations en 2005, soit une augmentation de 200 % par rapport à 2004, et effectué 96 contrôles (+ 113 %)120(*).

En outre, la loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, a attribué à la CNIL de nouveaux pouvoirs de contrôle a posteriori et de sanction121(*).

M. Alex Türk, président de la CNIL, a indiqué à votre rapporteur que l'exercice de ces nouvelles prérogatives rendait indispensable la mise en place d'un service du contentieux et d'un service chargé des correspondants informatique et libertés.

Précisant que M. Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, s'était engagé à créer dix postes par an au sein de la CNIL entre 2006 et 2009, soit une augmentation totale de 50 % du budget de l'autorité, il a souligné la nécessité de veiller au respect de cet engagement. M. Alex Türk a en outre déclaré que le nombre des emplois temps plein travaillés (ETPT) de la CNIL, atteignant 95 en 2006, demeurait très inférieur à celui des autorités similaires installées des pays voisins122(*).

Il a estimé que si la CNIL pouvait être considérée comme une autorité à la pointe de son domaine d'intervention il y a vingt-cinq ans, sa situation en termes de moyens était aujourd'hui préoccupante et faisait apparaître le risque d'un manque de réactivité dans l'exercice de ses missions.

Les moyens budgétaires des AAI

AAI

Budget en millions d'euros

(crédits de paiement
ouverts en loi de finances initiale
ou ressources propres pour les autorités publiques indépendantes)

2005

2006

Autorité de contrôle des assurances
et des mutuelles

20,8

26,999

Autorité des marchés financiers

60,29

63,13

Autorité de régulation des communications électroniques et des postes

20,637

21,473

CNIL

7,120

8,980

Commission consultative du secret
de la défense nationale

0,182

0,177

Commission nationale de déontologie
de la sécurité

0,541

0,581

Conseil de la concurrence

9,885

11,416

Commission de régulation de l'énergie

16,891

17,620

CSA

32,476

34,101

Défenseur des enfants

1,907

1,885

HALDE

10,700

10,700

Médiateur de la République

7,822

8,575

Sources : Loi de finances initiale pour 2005, loi de finances initiale pour 2006, Direction financière de l'ACAM ; Département « Contrats, Marché, Missions » de l'AMF ; Cabinet de la Défenseure des enfants ; Bureau de la programmation, du budget et du contrôle de gestion des services du Premier ministre.

 Le Conseil supérieur de l'audiovisuel est lui aussi confronté à l'augmentation de son volume d'activité alors que, selon les indications fournies à votre rapporteur par M. Dominique Baudis, président de cette autorité, ses crédits ont quasiment stagné au cours des dix dernières années.

Outre l'effet mécanique du développement du paysage audiovisuel sur l'activité du CSA123(*), ses missions ont été progressivement élargies par la loi au cours des dernières années124(*).

Ainsi, la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, lui attribue la mission d'assurer le respect de l'expression pluraliste des courants de pensée et d'opinion dans les programmes de tous les services de radio et de télévision ; la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle lui confie une compétence à l'égard des services de radio et de télévision sur l'Internet et la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances lui assigne un nouveau rôle en matière de cohésion sociale et de lutte contre les discriminations.

Pourtant, les crédits et les moyens humains alloués au CSA n'ont pas augmenté en proportion de l'élargissement de ses compétences125(*).

 Un constat similaire peut être dressé s'agissant de la CADA, dont l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques a étendu les compétences.

M. Jean-Pierre Leclerc, président de cette autorité, a en outre indiqué à votre rapporteur que la loi n° 2005-1319 du 26 octobre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement126(*) et la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire127(*) tendaient à élargir les compétences de la commission à ces matières.

Il a souligné que la CADA, ne disposant que d'un secrétaire général et de 6 rédacteurs, chargés d'assister 9 rapporteurs et un rapporteur général, n'avait pas les moyens d'instruire correctement les dossiers, dont le nombre était passé de 3.127 en 1994 à 5.467 en 2004. Ainsi, dès avant la mise en oeuvre de ses nouvelles compétences, les moyens alloués à la CADA lui permettent difficilement de faire face à ses attributions.

Il apparaît ainsi que l'absence d'évaluation de l'impact budgétaire des extensions de compétence des AAI peut se révéler, à terme, préjudiciable à leur fonctionnement et à leur indépendance.

Recommandation n° 17 :

Conscient des impératifs d'économie budgétaire que doit suivre notre pays afin de respecter ses engagements européens et de réduire son endettement, l'Office estime cependant que l'Etat doit veiller à l'adaptation des moyens des AAI à leurs missions, a fortiori lorsqu'elles sont chargées de la protection des libertés fondamentales (CNIL, CNDS, CSA), ou lorsque leur action est susceptible de contribuer au bon fonctionnement de l'économie nationale (Conseil de la concurrence).

L'Office juge par conséquent nécessaire d'envisager :

- la réévaluation progressive des moyens financiers alloués au Conseil de la concurrence, afin de lui donner des moyens d'expertise équivalents à ceux des autorités de régulation sectorielles récemment créées ;

- l'attribution à la CNDS des crédits de personnel nécessaires à la réforme de ses méthodes de travail, pour faire face à l'augmentation de son activité ;

- le renforcement des effectifs de la CNIL, afin de lui permettre d'assumer les nouvelles missions confiées par le législateur et d'anticiper le développement des nouvelles technologies ;

- la prise en compte des conséquences de l'extension des compétences respectives du CSA et de la CADA dans l'élaboration de leur prochaine dotation budgétaire, notamment au titre des dépenses de personnel.

Recommandation n° 18 :

Conditionner toute extension des compétences d'une autorité administrative ou publique indépendante par la loi à la réalisation d'une étude d'impact budgétaire, intégrant les observations de l'autorité concernée.

b) La pertinence des moyens humains et l'autonomie de recrutement

Votre rapporteur souligne que l'indépendance organique de l'autorité doit avoir pour corollaire l'attribution de moyens humains suffisants pour assumer ses missions en toute impartialité.

En effet, une autorité administrative indépendante qui ne serait pas suffisamment dotée en moyens d'expertise autonome pourrait se trouver en situation de faiblesse face à des secteurs professionnels susceptibles de mobiliser des ressources importantes. L'asymétrie des moyens entraînerait ainsi une asymétrie d'information qui, selon Mme Marie-Anne Frison-Roche, « est le plus grand risque pour l'efficacité, la légitimité et l'indépendance d'une autorité ».

Par ailleurs, intervenant en général dans des domaines spécialisés, techniques, où peuvent exister des enjeux économiques considérables, les AAI ont besoin d'un personnel hautement qualifié. Les compétences de ce personnel doivent compléter et renforcer celles des membres du collège qui ne sauraient couvrir nécessairement et de façon exhaustive le champ d'intervention de l'autorité, a fortiori lorsqu'ils ne se consacrent pas à plein temps à celle-ci.

Outre cette exigence de qualification, il est donc essentiel pour l'indépendance de chaque autorité qu'elle puisse recruter librement son personnel.

A cet égard, Mme Marie-Anne Frison-Roche relève que « les autorités administratives indépendantes ont la possibilité, si elles en ont les moyens budgétaires, de choisir le mode par lequel une personne intègre leurs services. On observe que la majorité du personnel est constituée d'agents de droit public ».

La plupart d'entre eux ne sont pas des fonctionnaires, mais des agents contractuels.

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), impose une identification précise des emplois temps plein travaillés alloués à chaque service ou autorité, ce qui a pu entraîner des ajustements au sein des instances qui recouraient massivement aux fonctionnaires mis à disposition par des administrations.

Tel est le cas, en particulier, du Médiateur de la République dont les services centraux comptaient au 31 août 2005, sur un effectif total de 94 agents permanents, 56 agents mis à disposition par des administrations, sans remboursement.

Un fonctionnaire mis à disposition reste membre de son corps d'origine, est réputé occuper l'emploi qui lui a été affecté dans son corps d'origine et continue à percevoir la rémunération correspondante, mais effectue en réalité son service en dehors de son administration. L'administration ou l'AAI qui reçoit le fonctionnaire mis à disposition ne dispose donc pas d'un poste budgétaire lui correspondant. En revanche, un fonctionnaire en détachement n'est plus réputé être dans son corps d'origine ; il est financièrement pris en charge par l'administration ou l'autorité pour laquelle il travaille.

Nos collègues MM. Alain Lambert, sénateur, et Didier Migaud, député, chargés d'une mission sur la mise en oeuvre de la LOLF, auprès de MM. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, ont indiqué à votre rapporteur que si la LOLF était sans effet sur la pratique des mises à disposition, elle visait cependant à établir la sincérité et la transparence des comptes, conduisant ainsi à faire figurer tout personnel mis à disposition dans les comptes de l'organe qui l'emploie effectivement. Expliquant que la mise en oeuvre de la LOLF se traduisait par la « vérité des prix » des services publics, ils ont estimé qu'elle pouvait donc entraîner, dans un premier temps, des adaptations entre les autorités bénéficiant de fonctionnaires mis à disposition à titre gratuit et les administrations d'origine de ces fonctionnaires.

Les administrations dont sont issus les fonctionnaires mis à disposition peuvent en effet être incitées à restreindre le nombre de fonctionnaires qui ne travaillent pas dans leurs services alors qu'elles continuent à les rémunérer.

Aussi, les AAI procèdent-elles plutôt au recrutement de fonctionnaires détachés par leur administration d'origine, ce qui, selon Mme Marie-Anne Frison-Roche, offre des garanties d'indépendance supérieures « en raison de la durée dès le départ convenue et du fait que les autorités administratives indépendantes peuvent choisir les fonctionnaires qui, à leur incitation, solliciteront un tel détachement ».

La plupart des autorités peuvent en outre recruter des agents contractuels, dans la limite du nombre d'emplois temps plein travaillés fixé chaque année par la loi de finances. Seules les plus petites ont des services composés exclusivement de fonctionnaires (détachés ou mis à disposition).

Par ailleurs, les AAI devraient être également touchées par la dynamisation de la gestion des ressources humaines sous l'effet de la LOLF. En effet, le nombre d'emplois temps plein travaillés (EPTP) défini pour chaque programme peut être géré avec davantage de flexibilité que les emplois budgétaires selon les règles antérieures. La logique d'enveloppe budgétaire globale en termes d'emplois permet un arbitrage entre leur nombre et leur niveau.

Toutefois, comme le souligne Mme Marie-Anne Frison-Roche, il appartient au responsable de chaque programme d'utiliser les ressources offertes par cette flexibilité. Or, pour l'instant, les AAI ne constituent pas des programmes autonomes, « ce qui conduit à donner à un tiers un tel pouvoir, et à payer l'avantage de cette flexibilité par une perte d'autonomie ».

3. La place des autorités administratives indépendantes dans la nouvelle architecture budgétaire

Avant la première discussion du projet de loi de finances selon les règles établies par la LOLF, MM. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et Philippe Marini, rapporteur général, avaient proposé la création d'une nouvelle mission rassemblant les fonctions de régulation et d'audit des finances de l'Etat128(*). Cette mission « Transparence et régulation de l'action publique » aurait regroupé dans deux programmes distincts la Cour des comptes et les AAI, dans un souci de séparation des crédits du contrôleur et des administrations susceptibles d'être contrôlées.

Elle aurait permis de prendre en compte, au sein de la nouvelle architecture budgétaire définie par la LOLF, les particularités des autorités administratives indépendantes.

Cependant, si la Cour des comptes et les juridictions financières ont été dotées d'un programme spécifique au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », les AAI demeurent réparties au sein de plusieurs missions, sans critère précis.

Certaines d'entre elles sont ainsi rattachées à des programmes correspondant à leur domaine d'intervention. Encore les motifs de ce rattachement semblent-ils parfois ténus, comme pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) qui figure dans le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés » de la mission « Justice »129(*).

En revanche, d'autres autorités échappent à cette logique et sont placées au sein du programme « Coordination du travail gouvernemental », dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement », en dehors de tout critère matériel. Tel est le cas du CSA, du Médiateur de la République ou encore de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), dont les activités ne paraissent guère relever de la coordination du travail gouvernemental...

Intégrées à des programmes comprenant également des structures administratives relevant directement du Gouvernement, les autorités administratives peuvent se voir appliquer le principe de fongibilité asymétrique130(*) des crédits, institué par la LOLF. Cette prérogative appartient au responsable du programme qui pourrait ainsi, en cours d'exercice, réduire les crédits d'une autorité administrative indépendante constituant une action de ce programme pour les attribuer à une autre action du même programme.

Aussi, les autorités administratives indépendantes apparaissent-elles soumises aux mêmes contraintes budgétaires que les services administratifs de l'Etat directement placés sous l'autorité d'un ministre.

S'agissant des programmes où se trouvent des autorités administratives indépendantes, le responsable est en général un haut fonctionnaire par ailleurs chargé de fonctions de coordination. Ainsi, le responsable du programme « Coordination du travail gouvernemental » est le secrétaire général du Gouvernement ; celui du programme « Accueil des étrangers et intégration » est le directeur de la population et des migrations ; celui du programme « Développement et régulation économiques » est le secrétaire général du ministère de l'économie et des finances.

Par conséquent, comme le relève Mme Marie-Anne Frison-Roche, « la LOLF se retourne contre les autorités administratives indépendantes, par leur insertion dans des programmes, c'est-à-dire en les soumettant à un pouvoir de décision budgétaire en cours d'exercice, diminution apparente de leur propre maîtrise, c'est-à-dire de leur apparente autonomie ».

Cette analyse est partagée par de nombreuses autorités. M. Louis Schweitzer, président de la HALDE, a ainsi déclaré à votre rapporteur que les AAI étaient un objet mal défini au sein de la LOLF. M. Pierre Bordry, président de la nouvelle Agence française de lutte contre le dopage, a pour sa part considéré que la LOLF n'avait pas été faite pour les AAI.

M. Alex Türk, président de la CNIL, a souligné les conséquences préjudiciables de la répartition des AAI au sein de multiples missions sur la délégation des crédits en cours d'année, précisant que cette situation obligeait les autorités à demander régulièrement le versement de leur dotation. Considérant que les AAI ne devaient pas constituer des appendices ministériels, il a souhaité que chacune puisse discuter ses crédits directement avec le ministère du budget.

Nos collègues MM. Alain Lambert, sénateur, et Didier Migaud, député, chargés d'une mission sur la mise en oeuvre de la LOLF, auprès de MM. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, ont estimé que la LOLF n'avait pas pour objet de remettre en cause l'indépendance des AAI, qui devaient cependant être soumises aux mêmes aléas budgétaires que les autres administrations. Ils ont considéré que certaines autorités avaient ainsi indûment interprété des contraintes issues de la mise en place du nouveau cadre budgétaire et affectant tous les organismes publics, comme une tentative de réduire leur indépendance.

4. Les voies d'une meilleure prise en compte des AAI dans l'architecture budgétaire

a) Les voies déjà explorées

 La modification de la LOLF

Lors de la discussion en deuxième lecture du projet de loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, M. Alex Türk, sénateur, président de la CNIL, a déposé un amendement tendant à modifier l'article 7 de cette loi afin de préciser la situation des AAI au regard des nouvelles règles budgétaires131(*). Cet amendement visait à prévoir que :

- les AAI figurant sur une liste annexée au projet de loi de finances et constituant une action au sein d'un programme fixent les objectifs et les résultats attendus associés à cette action ;

- sous réserve des dispositions de l'article 14 de la LOLF132(*), aucune décision ayant pour objet ou pour effet de réduire des crédits qui leur ont été attribués en loi de finances ne peut être prise sans l'accord de l'autorité concernée.

Finalement retiré, cet amendement a toutefois permis au Gouvernement d'apporter quelques précisions quant au traitement des AAI dans la nouvelle architecture budgétaire.

Ainsi, M. Jean-François Copé, ministre du budget et de la réforme de l'Etat, a indiqué que la direction du budget avait organisé des réunions budgétaires pour les principales autorités administratives indépendantes, telles que le Médiateur de la République et le CSA.

Il a indiqué que « les crédits de chaque autorité administrative indépendante feront l'objet, en exécution, d'un budget opérationnel de programme133(*) dont le responsable sera le dirigeant de l'autorité ».

Le ministre a par ailleurs encouragé les responsables de programme à passer avec les dirigeants des autorités des conventions de gestion, « prévoyant en particulier les conditions dans lesquelles les crédits de l'autorité seront préservés en exécution ».

Si de tels engagements sont susceptibles d'assurer en pratique une relative protection des AAI à l'égard de mesures de régulation budgétaire en cours d'exercice, l'absence de toute disposition les soumettant à un cadre budgétaire adapté aux exigences de leur indépendance n'apparaît pas satisfaisante.

Certes, il semble légitime que les AAI, non dotées de la personnalité morale, soient soumises au même processus d'élaboration budgétaire que les administrations traditionnelles de l'Etat.

Il convient toutefois de permettre aux plus importantes d'entre elles de faire valoir directement auprès du ministère du budget leurs besoins en matière financière.

Il est par ailleurs indispensable qu'elles bénéficient en exécution d'un régime ne permettant de soupçonner aucune pression à leur égard.

Or, comme l'explique Mme Marie-Anne Frison-Roche dans l'étude qu'elle a remis à votre rapporteur, « l'indépendance doit non seulement exister mais, encore se donner à voir ».134(*)

 La modification de la nomenclature budgétaire

Ayant tenté, pour l'instant en vain, de modifier la LOLF afin d'appliquer aux autorités administratives indépendantes des règles budgétaires cohérentes avec leur statut et avec leur place dans notre organisation administrative, le Parlement a essayé d'adapter la nomenclature budgétaire à leurs spécificités. Toutefois, il n'a pu le faire que dans les limites imposées par la LOLF, qui ne lui permet pas de transférer des éléments d'une mission à une autre.

Ainsi, notre collègue Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, au nom de la commission des lois du Sénat, des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », a présenté, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, un amendement tendant à créer un nouveau programme regroupant les sept autorités administratives indépendantes placées dans cette mission, au sein du programme « Coordination du travail gouvernemental »135(*).

Le rassemblement des AAI dans un programme spécifique a pour conséquence de neutraliser le principe de fongibilité des crédits. Le responsable de ce programme « Autorités administratives indépendantes » aurait pu être, par exemple, le président de l'une des AAI intéressées, en rotation avec ses homologues.

Adopté à l'unanimité par le Sénat, contre l'avis du Gouvernement, l'amendement de la commission des lois n'a toutefois pas été retenu par la commission mixte paritaire.

Pourtant, cette solution aurait permis d'écarter toute présomption de pression ou de tutelle, par la voie budgétaire, sur les AAI.

A cet égard, la mise en réserve de près d'un cinquième des crédits136(*) de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) avait provoqué une polémique regrettable sur la situation ainsi engendrée pour cette instance chargée d'un aspect sensible de la protection des droits fondamentaux.

L'Office estime par conséquent que la voie doit encore être trouvée d'une véritable prise en compte de la spécificité des AAI au sein du cadre budgétaire issu de la LOLF.

b) Les réticences des petites AAI

Toutes les AAI ne sont pas également intéressées, a priori, par l'exercice d'une autonomie de gestion accrue grâce à l'insertion au sein d'une mission ou d'un programme ne regroupant que ce type d'autorités. En particulier, les plus petites d'entre elles craignent d'avoir alors à assumer des tâches de gestion financière et des ressources humaines, qui sont pour l'instant assurées par leur administration de « rattachement ».

Ainsi, M. Jean-Pierre Leclerc, président de la CADA, a expliqué à votre rapporteur que cette autorité, très fortement dépendante des moyens de fonctionnement mis à sa disposition par les services du Premier ministre et, plus précisément, par le Secrétariat général du Gouvernement, ne pourrait pas assumer seule certaines fonctions de gestion. Il a jugé que le rattachement de cette autorité au programme « Coordination du travail gouvernemental » se révélait par conséquent plus sécurisant pour la CADA.

Votre rapporteur considère que l'organisation actuelle de la CADA, dont les moyens de fonctionnement proviennent directement du SGG, n'est pas adaptée à la qualité d'autorité administrative indépendante que lui a reconnue l'ordonnance n° 2005-650 du 6 juin 2005. Il estime que la dépendance d'une AAI à l'égard des moyens mis à sa disposition par une administration ne saurait justifier son rattachement budgétaire à cette dernière.

Il convient plutôt de permettre aux AAI de petite taille d'assumer de façon indépendante et transparente la gestion de leurs effectifs et de leurs crédits.

Ces fonctions de gestion peuvent toutefois peser fortement sur leur activité. Ainsi, Mme Nathalie Duhamel, secrétaire générale de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), a indiqué que la LOLF avait considérablement alourdi les tâches comptables de cette autorité. Elle a précisé que si, avant la LOLF, ces tâches mobilisaient partiellement une secrétaire qui pouvait également se consacrer aux travaux d'enquête de l'autorité, depuis la LOLF, cette secrétaire était entièrement accaparée par la comptabilité137(*).

c) Les propositions de l'Office

L'argument développé par le Gouvernement lors de la discussion de l'amendement tendant à créer un nouveau programme regroupant les AAI actuellement placées au sein du programme « Coordination du travail gouvernemental » ne saurait justifier le maintien de la situation de ces autorités au sein de l'architecture budgétaire.

En effet, M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a alors indiqué que « la position du Gouvernement a toujours été, conformément à l'esprit même dans lequel a été élaborée la LOLF, de refuser la création d'un programme « Autorités administratives indépendantes », car cela reviendrait à créer un programme spécifique par type d'organismes. Au contraire, l'esprit de la LOLF veut que l'on crée des programmes par type d'actions ou par destinations »138(*).

Or, il apparaît que le contenu du programme « Coordination du travail gouvernemental », où l'on trouve non seulement sept AAI (Médiateur de la République, CSA, CADA, CNDS, CNCIS, CCNE, CCSDN), mais aussi le Secrétariat général du Gouvernement, le Secrétariat général de la défense nationale, la direction générale de l'administration et de la fonction publique, ou encore la Documentation française, est beaucoup plus hétéroclite et, partant, beaucoup moins conforme à l'esprit de la LOLF, que ne le serait un programme rassemblant des AAI dédiées, en l'occurrence, à la protection des droits fondamentaux.

En effet, celles-ci, conformément à la summa divisio généralement admise et confortée par le présent rapport, exercent deux types de missions :

- la régulation économique ;

- la protection des droits et libertés.

Par ailleurs, dans son rapport fait au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale sur la mise en oeuvre de la LOLF139(*), notre collègue M. Michel Bouvard, député, relève que le regroupement au sein du programme « Coordination du travail gouvernement » d'instances « jalouses de leur indépendance », nuit à « l'indispensable clarification du budget ». Il estime que « par rapport aux objectifs de la loi organique, on assiste à un décalage vers le bas de la nomenclature : l'absence de réflexion sur les missions se traduit par un pilotage au niveau des actions, et non plus des programmes. En outre, le schéma proposé s'écarte de la logique de responsabilisation qui fonde la loi organique, et risque de déboucher sur un programme sans " gouverneur "».

Qui plus est, toutes les AAI illustrent la volonté de l'Etat d'exercer de façon indépendante et impartiale certaines missions, ce qui devrait conduire à leur attribuer une place adéquate au sein de l'architecture budgétaire.

Cette double logique matérielle et institutionnelle a d'ailleurs déjà conduit à la création de deux missions spécifiques, l'une rassemblant les pouvoirs publics, l'autre les instances chargées de conseiller et de contrôler l'Etat140(*).

Recommandation n° 19 :

Par conséquent, l'Office estime que pourrait être créée une mission « Régulation et protection des libertés », qui comprendrait un programme « Régulation économique », regroupant les AAI chargées d'une mission de régulation, et un programme « Défense et protection des libertés », rassemblant les autorités exerçant en premier lieu une mission de protection des droits et libertés fondamentaux.

Cette mission présenterait le double avantage de marquer la spécificité et l'unité des AAI et, en les rendant plus visibles, de permettre au Parlement de mieux exercer son contrôle démocratique à leur égard.

Auraient vocation à être regroupées au sein de cette nouvelle mission toutes les entités auxquelles le législateur a attribué la qualification d'autorité administrative indépendante. La cohérence de cette catégorie serait ainsi affirmée et reconnue par la nomenclature budgétaire.

A défaut de la création d'une telle mission, l'Office recommande que certaines AAI exerçant des missions de protection des droits et libertés, et dont le budget atteint un montant suffisant, fassent l'objet d'un programme spécifique au sein des missions ministérielles où elles figurent déjà. Les budgets du CSA, du Médiateur de la République, de la CNIL et de la HALDE pourraient ainsi constituer des programmes. Le responsable de chacun de ces programmes serait le président de l'autorité concernée.

Recommandation n° 20 :

L'Office recommande par ailleurs que les AAI dont le budget et les effectifs le justifient (CSA, ARCEP, CRE, CNIL, HALDE, Médiateur de la République ...) puissent négocier chaque année leurs crédits directement avec le ministère du budget, au cours d'une conférence budgétaire.

Recommandation n° 21 :

L'Office préconise, dans un objectif d'économie et d'efficacité, la mutualisation des moyens administratifs de l'ensemble des AAI de taille modeste.

Cette mutualisation leur permettrait d'assumer ensemble les fonctions de gestion financière et des ressources humaines qu'elles ne peuvent prendre en charge isolément sans remettre en cause l'exercice de leurs missions. Elle pourrait s'étendre aux marchés publics passés par les AAI pour la fourniture de biens ou de services.

* 114 La Cour des comptes a ainsi procédé au contrôle des comptes du CSA pour les exercices 1994 à 1999.

* 115 Voir notamment le rapport d'information fait au nom de la commission des finances du Sénat par M. François Marc sur le Conseil supérieur de l'audiovisuel, n° 371 (2003-2004).

* 116 Application coordonnée de comptabilisation, d'ordonnancement et de règlement de la dépense de l'Etat, créée par un arrêté du 25 avril 2003.

* 117 Ce nombre correspond aux crédits de fonctionnement de chaque autorité, rapportés au nombre d'EPTP qui lui sont attribués par la loi de finances.

* 118 Ce nombre correspond aux crédits de personnel de chaque autorité, rapportés au nombre d'EPTP qui lui sont attribués par la loi de finances.

* 119 Cf. le tableau ci-après.

* 120 Cf. 29ème rapport d'activité de la CNIL, édition 2006.

* 121 La CNIL a ainsi adressé 36 mises en demeure et 10 avertissements en 2005.

* 122 Ainsi, les autorités homologues de la CNIL en Allemagne et au Royaume-Uni disposent d'un effectif respectif de 400 et de 200 personnes.

* 123 Le nombre de chaînes de télévision que le CSA a conventionnées et doit contrôler a été multiplié par 6 entre 1991 et 2004, passant de 39 à plus de 240. Le CSA doit en outre assumer le développement de la télévision numérique terrestre (TNT).

* 124 Le rapport d'information fait au nom de la Commission des finances du Sénat par M. François Marc sur le CSA relevait ainsi « la distorsion entre un volume d'activité croissant du CSA et la stagnation de ses moyens budgétaires » ; rapport n° 371 (2003-2004).

* 125 Les crédits alloués au CSA s'élevaient à 31,71 millions d'euros en 1994, à 31,94 millions d'euros en 2004 et atteignent 33,25 millions d'euros en 2006. Ses effectifs (emplois budgétaires et effectifs mis à disposition cumulés) sont passés de 278 en 1994 à 290 en 2004.

* 126 L'article 2 de cette loi a inséré dans le code de l'environnement les articles L. 124-1 et suivants, relatifs au droit d'accès à l'information relative à l'environnement.

* 127 L'article 20 de cette loi étend les compétences de la CADA à l'accès aux documents détenus par les exploitants nucléaires, qu'il s'agisse ou non de documents administratifs.

* 128 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances par MM. Jean Arthuis et Philippe Marini, n° 292 (2003-2004).

* 129 De la même façon, le Conseil de la concurrence, la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) sont rangés dans le programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » de la mission « Développement et régulation économique ». La HALDE est quant à elle intégrée au programme « Accueil des étrangers et intégration » de la mission « solidarité et intégration », ce qui ne correspond que très partiellement aux missions de cette autorité.

* 130 La fongibilité des crédits permet de définir l'objet et la nature des dépenses au sein d'un programme pour en optimiser la mise en oeuvre. Cette fongibilité est qualifiée d'asymétrique puisque si les crédits de personnel peuvent être utilisés pour des dépenses d'une autre nature (fonctionnement, intervention, investissement ...), l'inverse n'est pas autorisé.

* 131 Cf. journal officiel, Débats, Sénat, 4 juillet 2005.

* 132 Cet article définit les modalités d'annulation de crédits par décret, afin de « prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances ».

* 133 Le budget opérationnel de programme (BOP) rassemble les crédits d'un programme mis à la disposition d'un responsable identifié pour un périmètre d'activité ou un territoire défini. Ensemble globalisé de moyens, le BOP est par conséquent doté d'objectifs et d'indicateurs de résultat.

* 134 Ainsi, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances du Sénat, a déclaré, lors de la discussion des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » au sein du projet de loi de finances pour 2006 (cf. Journal Officiel, Débats, Sénat, séance du 3 décembre 2005, p. 8701) : « Imaginer qu'un jour le CSA soit amené à prendre une décision légèrement différente de celle que le pouvoir politique aurait pu suggérer et que survienne, quelques jours plus tard, une régulation budgétaire. On ne pourrait alors éviter de présumer que des pressions ont été ainsi exercées par le politique sur cette autorité indépendante. Il faut donc se mettre à l'abri de tout soupçon de cette nature ».

* 135 Ces sept AAI sont le médiateur de la République, le CSA, le Comité consultatif national d'éthique, la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, la Commission d'accès aux documents administratifs, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la Commission consultative du secret de la défense nationale.

* 136 103.402 euros pour un budget de 541.602 euros en 2005.

* 137 Audition devant la commission des Lois du Sénat, 3 mai 2006.

* 138 Cf. Journal officiel, Débats Sénat, Séance du 3 décembre 2005, p. 8701.

* 139 Rapport fait au nom de la commission des finances sur la mise en oeuvre de la LOLF par M. Michel Bouvard, Assemblée nationale, n° 1554 (28 avril 2004).

* 140 Il s'agit des missions « Pouvoirs publics » et « Conseil et contrôle de l'Etat ».