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Les autorités administratives indépendantes : évaluation d'un objet juridique non identifié (Tome 1 : Rapport)

 

C. HARMONISER CERTAINES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES

Les entretiens conduits par votre rapporteur confirment l'analyse établie par Mme Marie-Anne Frison-Roche quant à la perspective d'un cadre législatif général pour les AAI : certains présidents d'autorité jugent la démarche sans intérêt, d'autres l'estiment indispensable.

Les présidents des autorités atypiques, ou sui generis, comme le Médiateur de la République -autorité personnalisée de médiation- ou l'AMF -dotée de la personnalité morale- ne sont pas motivés par une telle perspective, qui les concernerait peu.

En revanche, les AAI correspondant à un modèle plus courant y verraient une simplification bienvenue. Ainsi, M. Bruno Lasserre, président du Conseil de la concurrence, estime nécessaire de définir dans un statut type les caractéristiques institutionnelles des AAI.

Quoi qu'il en soit, une telle démarche ne saurait ignorer les éléments originaux de chaque autorité, adaptés à ses missions particulières.

1. Les éléments unifiables du régime des AAI

Si les autorités administratives indépendantes se caractérisent aujourd'hui par l'hétérogénéité de leurs statuts, c'est parce que chacune d'entre elles a été conçue comme une réponse pragmatique de l'Etat à une question spécifique. La CNIL constitue ainsi la réponse de l'Etat à la problématique de la protection des droits des citoyens face au développement des traitements de données à caractère personnel ; la HALDE, sa réponse aux difficultés rencontrées par les victimes de discrimination notamment pour rassembler des éléments de preuve.

Le statut de chaque autorité bénéficie par conséquent d'une présomption d'adéquation à son secteur d'intervention et à la nature des actions à conduire.

Dès lors, la création d'un cadre législatif général ne saurait porter sur les dispositions qui donnent à ces autorités les pouvoirs adaptés à leur mission.

Toutefois, comme le souligne Mme Marie-Anne Frison-Roche dans l'étude remise à votre rapporteur, il appartient au « législateur de réduire les différences lorsqu'elles n'ont pas de raisons fortes ».

Le législateur est lui-même le premier confronté à l'hétérogénéité des statuts applicables aux AAI, qui le conduit, dès qu'il veut mettre en place une nouvelle entité, à s'interroger sur la durée du mandat des membres du collège ou sur la définition du régime d'incompatibilité.

L'établissement d'un cadre général apporterait donc une plus grande lisibilité au régime des AAI, satisfaisant ainsi l'objectif constitutionnel d'intelligibilité de la loi104(*).

De nombreuses recommandations du présent rapport pourraient trouver leur place au sein d'une loi définissant des éléments communs aux autorités administratives indépendantes, allégeant ainsi considérablement les textes qui tendraient à l'avenir à créer de nouvelles AAI. Une telle loi remplirait donc à la fois des objectifs de simplification du droit, d'harmonisation et de lisibilité.

Toutefois, la proposition de Mme Marie-Anne Frison-Roche tendant à définir ces règles communes au sein d'une loi organique ne paraît pas devoir être retenue.

En effet, les lois organiques concernent avant tout l'organisation des pouvoirs publics. Il serait dès lors nécessaire d'inscrire dans la Constitution un principe selon lequel l'organisation des AAI fait l'objet d'une loi organique.

Il semble préférable de laisser cette compétence à la loi ordinaire, en cohérence avec la modification de la Constitution suggérée dans le présent rapport (recommandation n° 4). En outre, la fixation de certaines règles par une loi organique rendrait complexes, le cas échéant, les exceptions au cadre général, qui devraient dès lors également faire l'objet d'une loi organique.

Recommandation n° 9 :

L'Office recommande l'adoption d'un cadre législatif définissant certaines caractéristiques communes des entités ayant reçu de la loi la qualification d'autorités administratives indépendantes ou d'autorités publiques indépendantes.

Ce cadre général, qui ne saurait affecter les éléments relevant de l'adaptation de chaque autorité à son secteur et à sa mission, pourrait porter sur les points suivants, examinés dans les II et III du présent rapport :

- la durée du mandat des membres des collèges des AAI, aujourd'hui marquée par une hétérogénéité injustifiée ;

- les conditions de compétence des personnes nommées au sein du collège d'une autorité ;

- les conditions d'exercice du mandat de membre du collège d'une AAI, qu'il s'agisse de son renouvellement, des règles de déport en cas de conflit d'intérêt ou des incompatibilités ;

- les règles applicables aux procédures de sanction, afin de tirer, pour toutes les AAI, les enseignements de la jurisprudence construite par le Conseil d'Etat à partir des principes définis à l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ;

- la définition de certains éléments de l'indépendance des cadres des services techniques des AAI, qui jouent souvent un rôle important dans la préparation des décisions ;

- les modalités de saisine des AAI ;

- les règles relatives à la publication d'un rapport annuel par les AAI et le contenu de ce rapport ;

- la possibilité pour les AAI de participer aux activités européennes et internationales concernant leur secteur.

Ainsi, ce cadre porterait essentiellement sur les garanties d'indépendance, au sens d'impartialité, des autorités administratives indépendantes et sur la publication des informations permettant au Parlement de contrôler leur activité et au public de mieux les connaître.

2. Les modalités de saisine des AAI

a) Envisager l'extension de l'auto-saisine

Aux termes d'une analyse approfondie des modalités de saisine des AAI, Mme Marie-Anne Frison-Roche estime que « l'auto-saisine, même si elle peut poser des problèmes au regard de l'impartialité, [...] est un outil essentiel pour permettre aux autorités administratives indépendantes d'avoir une action continue. ». Elle en conclut que l'attribution de cette faculté devrait être systématiquement envisagée par le législateur.

En effet, toutes les AAI, à l'exception de celles qui sont chargées de veiller à la régularité des campagnes électorales, doivent exercer une activité permanente de régulation d'un secteur ou de protection des droits et libertés des citoyens. Peuvent déjà se saisir d'office de cas relevant de leur compétence, notamment, le Conseil de la concurrence, l'AMF, la Commission bancaire et la HALDE. D'autres autorités, comme le Défenseur des enfants, pratiquent l'auto-saisine en l'absence de disposition législative explicite.

Les exigences d'impartialité issues de l'article 6, paragraphe 1, de la CEDH ont amené le Conseil d'Etat à préciser les conditions d'exercice de l'auto-saisine des AAI105(*).

Ainsi, considérant que la possibilité conférée à une juridiction ou à un organisme administratif, qui peut être qualifié de tribunal au sens de l'article 6, « de se saisir de son propre mouvement d'affaires qui entrent dans le domaine de compétence qui lui est attribué n'est pas, en soi, contraire à l'exigence d'équité dans le procès énoncée par ces stipulations », il a jugé que l'acte par lequel ce tribunal décide de se saisir de certains faits « ne saurait, sous peine d'irrégularité de la décision à rendre, donner à penser que les faits visés sont d'ores et déjà établis ou que leur caractère répréhensible au regard des règles ou principes à appliquer est d'ores et déjà reconnu ».

L'acte d'ouverture de la procédure doit par conséquent faire apparaître avec précision les faits et, le cas échéant, la qualification qu'ils pourraient recevoir, mais ne doit porter aucune appréciation laissant à penser que le « procès » a déjà eu lieu.

Recommandation n° 10 :

L'Office estime que pourrait être envisagée une extension de l'auto-saisine aux autorités administratives indépendantes dotées d'un pouvoir de sanction ou de recommandation qui le jugeraient utile, afin de renforcer l'efficacité et la permanence de leurs prérogatives, dans le respect des stipulations de l'article 6, paragraphe 1, de la CEDH.

Un pouvoir d'auto-saisine devrait ainsi être attribué au Défenseur des enfants, qui pourrait alors se saisir des cas lui paraissant mettre en cause l'intérêt de l'enfant, lorsqu'ils lui sont signalés par des personnes ou des associations qui ne remplissent pas les conditions définies par la loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants106(*).

Pour d'autres autorités, il conviendrait seulement d'élargir les possibilités de saisine.

b) Ouvrir plus largement la saisine des AAI

La saisine de certaines AAI est soumise au filtre d'un parlementaire. Tel est le cas du Médiateur de la République et de la CNDS.

En revanche, les dernières autorités créées dans le domaine de la protection des droits et libertés bénéficient d'une saisine beaucoup plus largement ouverte. Ainsi, la HALDE peut être saisie :

- par toute personne s'estimant victime de discrimination ;

- par l'intermédiaire d'un député, d'un sénateur ou d'un représentant français au Parlement européen ;

- conjointement par toute association régulièrement déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits, se proposant par ses statuts de combattre les discriminations, et toute personne s'estimant victime de discrimination, avec son accord.

Si le maintien d'un filtre parlementaire peut paraître justifié pour la CNDS, autorité aux moyens matériels déjà insuffisants107(*), et dont le domaine d'intervention appelle en général une instruction approfondie de chaque dossier, ses modalités de saisine pourraient toutefois être améliorées.

En effet, la CNDS peut, aux termes de l'article 111 de la loi 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure108(*), être saisie directement par le Défenseur des enfants.

En revanche, elle ne peut être saisie par le Médiateur de la République et par le président de la HALDE de dossiers relevant de la déontologie des forces de sécurité. Pourtant, le Médiateur et la HALDE estiment que la CNDS est plus qualifiée pour examiner de telles réclamations109(*).

Une nouvelle modification de la loi du 6 juin 2000 portant création de la CNDS permettrait de compléter le dispositif de saisine de la CNDS par d'autres AAI.

S'agissant du Médiateur de la République, M. Jean-Paul Delevoye a indiqué à votre rapporteur que la France et le Royaume-Uni étaient les seuls pays de l'Union européenne à maintenir un filtrage de la saisine de leur ombudsman.

Il a par ailleurs souligné que près de la moitié des dossiers adressés à la médiature portaient sur des demandes d'explication du droit et non sur la nécessité d'une médiation entre le citoyen et l'administration. Relevant que les nouvelles technologies de l'information devaient inciter à rendre l'accès au Médiateur plus direct, il a estimé que le besoin de proximité apparaissait également dans la proportion des dossiers traités par les délégués, soit 53.529 sur 59.974 en 2005.

Le rapport annuel 2005 du Médiateur de la République montre que 45,8 % des réclamations reçues à son siège parisien lui ont été envoyées directement, par courrier postal ou électronique.

Recommandation n° 11 :

L'Office estime que la loi du 6 juin 2000 portant création de la CNDS doit être modifiée afin de permettre la saisine directe de cette autorité par le Médiateur de la République et par le président de la HALDE.

Recommandation n° 12 :

L'Office considère par ailleurs que l'ouverture de la saisine du Médiateur de la République à tout citoyen correspond à la fois à la nécessité d'assurer l'accès au droit et aux exigences de rapidité et de proximité que requièrent certains dossiers.

Toutefois, l'Office juge indispensable de maintenir la possibilité d'une saisine par l'intermédiaire d'un député ou d'un sénateur, afin de préserver le moyen d'information dont disposent ainsi les parlementaires sur les difficultés rencontrées par les citoyens dans leurs relations avec l'administration.

Par conséquent, l'Office propose que la loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 soit modifiée afin que la saisine du Médiateur puisse être exercée soit directement, soit par l'intermédiaire d'un parlementaire.

Recommandation n° 13 :

Comme le souligne Mme Marie-Anne Frison-Roche, « dans la mesure où la création des AAI résulte souvent d'une défiance à l'égard de l'Etat », l'ouverture de la saisine « permettrait d'établir un lien de confiance plus solide entre les citoyens et les autorités, dont il demeure acquis qu'elles émanent de l'Etat, même si le lien avec le Gouvernement a été rompu ».

Ainsi, l'Office estime que la saisine des AAI doit, dès lors que leur domaine d'intervention et leurs moyens le permettent, être ouverte à l'ensemble des citoyens. Chaque autorité doit en contrepartie être autorisée à mettre en place le cas échéant, un mécanisme de filtrage lui permettant d'instruire seulement les dossiers qui lui paraissent relever de sa mission et de ses compétences.

S'agissant du Médiateur de la République, la possibilité de saisine directe pourrait être assortie d'un dispositif de sanction des saisines abusives, afin de prévenir leur éventuelle multiplication et d'éviter toute instrumentalisation de l'autorité.

c) Généraliser les possibilités de saisine pour avis symétriques

Les AAI concentrent des moyens d'expertise et une application de la réglementation qui ont été retirés à l'Etat, où dont il n'a jamais disposé. Il apparaît néanmoins nécessaire que cette expertise puisse également bénéficier au fonctionnement général des autorités publiques.

Mme Marie-Anne Frison-Roche relève ainsi que les AAI sont souvent mises en valeur « par le niveau d'expertise que permet leur concentration sur un seul objet ».

Aussi paraît-il nécessaire que l'administration traditionnelle puisse bénéficier de cette expertise.

Or, si aujourd'hui la plupart des AAI sont, aux termes de la loi, saisies pour avis des projets de loi ou de décret relatifs à leur domaine de compétence, seules celles auprès desquelles est nommé un commissaire du Gouvernement sont tenues de répondre aux demandes d'avis plus ponctuelles.

De façon symétrique, l'activité des AAI requiert qu'elles puissent accéder largement aux informations dont dispose l'administration. Ce droit d'accès semble d'autant plus indispensable que les services spécialisés de l'Etat ne peuvent pas toujours être absorbés par les AAI110(*).

Le bilan réalisé pour l'Office juge par conséquent « opportun de prévoir un droit pour toutes les autorités administratives indépendantes de solliciter des expertises de la part des services intégrés de l'Etat ».

Recommandation n° 14:

Ainsi, comme le propose Mme Marie-Anne Frison-Roche, l'Office considère que la possibilité de saisir pour avis les AAI de toute question relevant de leur domaine de compétence doit être ouverte au Gouvernement et aux administrations de l'Etat111(*).

De façon symétrique les AAI doivent, le cas échéant, pouvoir accéder à l'expertise de l'administration traditionnelle.

Il serait pertinent, par exemple, de permettre au Défenseur des enfants d'obtenir des informations de la part des services d'aide sociale à l'enfance sur les cas dont il est saisi.

3. Les relations entre les AAI et les juridictions

La décision du Conseil constitutionnel du 17 janvier 1989 dite « Conseil supérieur de l'audiovisuel », a consacré le droit au recours contre les décisions des autorités administratives indépendantes.

Par ailleurs, le législateur et le pouvoir réglementaire ont permis à certaines AAI dotées de forts pouvoirs de sanction ou de règlement des différends, de présenter des observations à l'occasion des recours formés contre leurs décisions (AMF, CRE, ARCEP, Conseil de la concurrence)112(*).

Le caractère technique et spécialisé des matières dans lesquelles interviennent les décisions des AAI justifie qu'elles soient autorisées à présenter, de façon systématique, à la demande de l'autorité judiciaire ou à leur demande, des observations. Aussi Mme Marie-Anne Frison-Roche souligne-t-elle que « le recours doit constituer un mode vertical de coopération, ce qui est toujours difficile entre des institutions se définissant dans un tel cas comme un contrôlé face à un contrôleur ».

Aussi le législateur a-t-il également ouvert la possibilité de présenter des observations devant les juridictions à des autorités chargées de la protection des droits et libertés, comme la HALDE.

Les juridictions civiles, pénales ou administratives, peuvent en effet, lorsqu'elles sont saisies de faits relatifs à des discriminations, d'office ou à la demande des parties, inviter la Haute autorité ou son représentant à présenter des observations113(*). La HALDE peut même, devant les juridictions pénales, être invitée à présenter, à sa demande, des observations, et les développer oralement au cours de l'audience.

Ces prérogatives participent de la mission de soutien aux victimes de discrimination dans la recherche de preuves, assignée à la Haute autorité par la loi.

Recommandation n° 15 :

L'Office considère que le législateur doit systématiquement chercher à favoriser la coopération des AAI et des juridictions. A cette fin, la loi pourrait permettre l'échange d'informations entre les autorités administratives indépendantes et les autorités judiciaires. L'office préconise par conséquent que soit engagée une réflexion :

sur la possibilité pour les AAI de présenter, à la demande des juridictions, des observations à l'occasion de l'examen d'affaires dont elles ont eu à connaître ;

et sur la possibilité pour les juridictions de saisir les AAI de demandes d'avis faisant appel à leur capacité d'expertise.

* 104 Cf. décision du Conseil constitutionnel n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, loi portant habilitation du Gouvernement à procéder, par ordonnances, à l'adoption de la partie législative de certains codes.

* 105 Dans l'arrêt du 20 octobre 2000, Société Habib Bank limited, à propos des actes d'auto-saisine de la Commission bancaire.

* 106 L'article 1er de la loi dispose que le Défenseur des enfants peut être saisi par les représentants légaux du mineur, mais n'évoque pas, par exemple, les grands-parents, qui peuvent également être en mesure de révéler une atteinte aux droits de l'enfant.

* 107 Dans son rapport annuel pour l'année 2005, la CNDS indique que cette cinquième année d'activité a été « caractérisée par une progression de 10 % de ses saisines et par des difficultés budgétaires ayant eu pour conséquence de ralentir l'instruction des dossiers ». Cf le III, A, du présent rapport.

* 108 Cet article a complété l'article 4 de la loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création d'une Commission nationale de déontologie de la sécurité.

* 109 Cf le rapport de la CNDS pour l'année 2005, p. 29.

* 110 L'étude de Mme Marie-Anne Frison-Roche analyse à cet égard les raisons qui conduisent à maintenir une distinction entre le Conseil de concurrence et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. A contrario, la loi n° 2006-405 du 5 avril 2006 relative à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs a permis l'intégration du laboratoire national de dépistage du dopage au sein de l'Agence française de lutte contre le dopage.

* 111 S'agissant des demandes d'avis qui pourraient être adressées aux AAI par les juridictions, cf. 2 ci-dessous.

* 112 La Cour de cassation, dans son arrêt du 22 février 2005, Sinerg, a précisé les limites de cette prérogative, jugeant notamment qu'aucun texte ni principe n'habilitait la CRE à présenter des observations sur le pourvoi formé contre l'arrêt rendu à la suite du recours formé contre l'une de ses décisions et que la CRE n'était pas en droit de se substituer aux parties pour formuler des demandes ou fins de non recevoir qu'elles n'ont pas introduites dans le débat.

* 113 Article 13 de la loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 modifiée, portant création de la HALDE.