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Préserver la compétitivité du "site Allemagne" : les mutations de la protection sociale outre Rhin

 

3. Quelles ressources pour la protection sociale : les conditions d'une plus grande fiscalisation du financement

Cette batterie de mesures d'économies peuvent être à première vue interprétées comme portant un coup d'arrêt à l'implication grandissante de l'Etat fédéral dans le financement de la protection sociale.

En fait, ce tournant serait dans l'intérêt de l'Etat qui peut toujours craindre de se laisser impliquer dans un financement dont il ne contrôle pas tous les déterminants. Il serait aussi dans l'intérêt des partenaires sociaux qui gèrent les régimes et ont souligné devant les membres de la mission leur hostilité à l'égard d'un système de partage de la ressource fiscale transitant par le budget fédéral, dans la mesure où l'Etat peut toujours être tenté de reprendre d'une main ce qu'il a donné de l'autre, comme le montre l'exemple de la ressource « tabacs », initialement affectée par la réforme Schmidt de 2003 au financement des charges non contributives de l'assurance maladie et qui en est aujourd'hui détournée, par l'accord de coalition de novembre 2005, pour venir renflouer une partie du déficit fédéral.

On constate également que dans le débat sur la recherche de nouvelles ressources spécifiques pour assurer le financement de la protection sociale, la question de la mise en place d'une « TVA sociale » n'a pas pris en Allemagne l'ampleur que certains, en France, ont cru qu'elle avait atteinte.

Dès l'année prochaine, ce sont certes deux points de TVA (soit environ 16 milliards d'euros) sur un total de dix-neuf qui seront affectés au financement de la protection sociale : un point pour la branche vieillesse (depuis 1998) et un point pour la branche assurance chômage (à compter de 2007).

Pour autant, ce chiffre de 16 milliards d'euros doit être rapproché de celui des dépenses globales du régime général, soit environ 470 milliards d'euros, dont il ne représente que 3 % à 4 %. Il paraît délicat dans ces conditions de voir dans cet appel à la TVA autre chose qu'un recours ponctuel, fort éloigné du débat français sur la TVA sociale.

La prudence dont font preuve les responsables allemands en ce domaine peut au demeurant se comprendre au regard de la faiblesse de la consommation qui demeure l'un des principaux handicaps structurels qui brident le retour de la croissance. Le coût d'un relèvement du taux de TVA est en outre loin d'être neutre sur la protection sociale elle-même, puisque le relèvement de trois points de la TVA au 1er janvier 2007 devrait augmenter le niveau des dépenses d'assurance maladie pour un montant de l'ordre de 800 millions d'euros.

En tout état de cause, le recours à la TVA présente les mêmes inconvénients que tous les autres impôts, notamment celui sur les tabacs évoqué plus haut : la taxe sur la valeur ajoutée reste fondamentalement une ressource du budget fédéral dont la fraction détachée en vue d'autres financements que celui de l'Etat peut à tout moment être révoquée pour revenir à sa destination d'origine, particulièrement en période de déficit budgétaire accentué. De fait, deux des trois points de la majoration de TVA prévue au 1er janvier 2007 reviendront au budget fédéral, afin de participer à la réduction du déficit budgétaire.

Les constats qui précèdent méritent cependant d'être nuancés, au-delà des premières impressions qui se dégagent des mesures volontaristes prises par la Grande coalition au pouvoir depuis l'automne dernier.

Réduction du recours aux financements budgétaires, usage mesuré de la TVA, maintien de l'objectif tendant à réduire le recours à la seule assiette salariale pour le financement des cotisations, avec dans l'immédiat la volonté de ramener le montant des prélèvements sociaux sous la barre des 40 % du montant des salaires, l'ensemble dans un contexte d'insuffisante maîtrise des dépenses : ce faisceau de contraintes prend, en effet, des allures de « quadrature du cercle ».

En réalité, les partenaires de la coalition accordent avant tout leur priorité à la réalisation du consensus fort qui n'a cessé de dominer les décisions prises ces quinze dernières années : trouver des alternatives à un financement de la protection sociale trop exclusivement centré sur le facteur travail. Ce qui peut impliquer, le cas échéant, une attitude beaucoup plus pragmatique que celle affichée ces derniers mois en ce qui concerne la contribution des finances publiques et de l'impôt à ce financement.

Les propositions des deux grands partis en témoignent : en pratique, aucun n'écarte a priori un recours ciblé aux subventions fédérales ainsi qu'à la matière fiscale qui alimente le budget fédéral, même si ce recours est chaque fois conditionné à un effort de maîtrise de la dépense à travers la recherche d'une plus grande efficience.

Au total, il n'est donc pas sûr que le processus de « budgétisation » ou « d'étatisation » d'une partie au moins de la protection sociale soit enrayé et il apparaît en revanche certain que celui de sa fiscalisation va continuer.