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B. LES GRANDS CHANTIERS D'ACTION STRUCTURELLE : FINALISER LA RÉFORME DES RETRAITES ET ASSURER LA RÉFORME DES MODALITÉS DE FINANCEMENT DE L'ASSURANCE MALADIE

Le chantier de la réforme de l'assurance vieillesse a été largement mis en place par le précédent gouvernement et vient d'être complété par celui issu des élections de septembre dernier. Il comprend aujourd'hui trois étages :

relèvement du taux de cotisation de 19,5 % à 19,9 % afin de stopper la tendance au déficit apparue ces dernières années ; ce taux doit pouvoir redescendre dans le courant des années 2010 avant de remonter progressivement sans dépasser le plafond fixé à 22 % à l'horizon 2030 ;

montée en puissance progressive des capitalisations « Riester » prenant le relais d'une partie des retraites par répartition, qui resteront cependant la base du revenu des pensionnés ;

passage par étape de l'âge légal de la retraite de soixante-cinq à soixante-sept ans entre 2012 et 2029, à un moment où une proportion significative de salariés auront pu acquérir des droits suffisants dans le nouveau système de retraite par capitalisation, cette évolution intervenant en outre dans un contexte où des aménagements favorables à l'emploi des seniors auront été pris.

Les questions de financement se concentrent donc pour l'heure sur l'assurance maladie, dont le déficit structurel devrait atteindre 8 à 10 milliards d'euros annuels à partir de 2007 et pour lequel les réformes engagées jusqu'à présent ont globalement échoué, en dépit, pour certaines d'entre elles, des modifications de structures non négligeables qu'elles comportaient.

L'accord de coalition CDU/CSU-SPD avait anticipé la situation difficile de l'assurance maladie en prévoyant l'adoption d'une réforme dans le courant de l'année 2006.

La CDU/CSU et le SPD avaient chacun présenté, lors de la campagne pour les élections de septembre 2005, une proposition de réforme de fond du financement de l'assurance maladie. Les deux partis défendaient toutefois des conceptions très différentes et, a priori, difficilement conciliables.

Le SPD (de même que les Verts) s'est prononcé, dans un document rendu public en août 2004, en faveur d'une « assurance citoyenne » (Bürgerversicherung), consistant en un élargissement de l'assiette de cotisations à d'autres types de revenus que les seuls revenus du travail, selon un schéma proche de la CSG française. Dans sa version initiale, l'objectif était non seulement de taxer les revenus autres que ceux du travail - et donc en particulier ceux du capital - mais aussi d'étendre l'obligation de cotisations à l'ensemble de la population, et notamment les professions libérales et indépendantes ainsi que les fonctionnaires. Le projet, en l'état, semblait devoir aboutir de facto à entraîner la disparition des assurances privées, sauf pour les couvertures complémentaires.

- De son côté, la CDU/CSU avait élaboré31(*) un concept de cotisations forfaitaires per capita (Kopfpauschale) visant à réduire le poids du financement de la protection sociale sur le coût du travail. Concrètement, le concept de la CDU aurait conduit à figer le taux de cotisation patronal en faisant porter sur les assurés le coût des dérives financières du système. Des mécanismes de prise en charge partielle par l'Etat auraient permis de préserver la justice sociale de l'ensemble, mais sur des bases, semble-t-il, complexes et pour un coût non négligeable pour les finances publiques.

Schéma du financement de l'assurance maladie proposé par la CDU-CSU

Etat

Assurances retraite et chômage

Employeurs

Assurés adultes

7 Mds€

17 Mds€

6,5 % du salaire sous plafond, 48 Mds€  au total

109 €/mois, dans la limite de 7 % du salaire mensuel, 57 Mds€ au total

Nouveau fonds pour la santé

Total = 72 Mds€

78 € par enfant,
16 Mds€ au total

Péréquation,
15 Mds€ au total

60 € par adulte,
41 Mds€ au total

Caisses légales d'assurance maladie

Total = 129 Mds€

Dans le détail, selon les propositions des partis chrétiens-démocrates, le besoin de financement de l'assurance maladie, estimé à 129 milliards d'euros32(*), serait à l'avenir financé en partie par un prélèvement forfaitaire de 109 euros par mois33(*) versé par chaque assuré adulte (soit 57 milliards d'euros au total) et, pour le solde, par un fonds de 72 milliards d'euros lui-même alimenté par des cotisations employeurs (pour 48 milliards d'euros), des cotisations versées par les régimes d'assurance retraite et chômage (pour 17 milliards d'euros) et par un apport direct de l'Etat (pour 7 milliards d'euros).

Le nouveau fonds de 72 milliards d'euros aurait pour vocation de financer, d'une part, le supplément de cotisation nécessaire pour financer l'assurance maladie des adultes salariés (soit un besoin de 60 euros par personne et par mois, ou 41 milliards d'euros au total), d'autre part, les cotisations pour l'assurance des enfants (soit 78 euros par enfant, ou 16 milliards d'euros au total) et, enfin, la prise en charge d'une partie des cotisations des personnes à bas revenus, c'est-à-dire celles pour lesquelles le montant de 109 euros par mois excède 7 % du salaire brut (besoin total de 15 milliards d'euros).

En dynamique, l'accroissement des dépenses de l'assurance maladie serait supporté uniquement par les assurés (au travers d'un relèvement de la contribution forfaitaire) et par l'Etat (son apport servant de fait à financer l'impasse), le taux des entreprises (soit 6,5 %, contre un peu plus de 7 % aujourd'hui) devant en revanche être figé.

Au total, aucun des deux projets (SPD et CDU/CSU) n'apparaît donc complètement convaincant au regard des objectifs d'allégement de la taxation pesant sur le secteur productif, d'une part, et de réduction du déficit budgétaire, d'autre part.

Aucun projet officiel de réforme n'a pour l'instant été présenté. Les membres de la coalition ont constitué un groupe de travail qui devait présenter des propositions de compromis entre les concepts initiaux du SPD et de la CDU susceptibles de recueillir l'assentiment des partenaires. Ce compromis, dont la conception paraît délicate, devrait être rendu public avant la fin des travaux parlementaires, le 10 juillet prochain, afin que les administrations puissent le traduire en projet de loi pendant l'été. Dans le calendrier initial des partis de la coalition, un texte devait en effet être proposé aux assemblées à l'automne pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2007.

Au début du mois de juin, une ébauche d'accord avait semblé se dessiner, reposant sur la création d'un fonds de financement de l'assurance maladie publique. Ce fonds, alimenté par les cotisations patronales et salariales, ainsi que par des contributions fiscales, aurait alloué à chaque caisse une somme forfaitaire par assuré (de 150 à 170 euros par mois).

Ce système aurait permis d'accroître la concurrence entre les caisses, les plus performantes ayant la possibilité de reverser une partie du forfait reçu à leurs assurés tandis que les moins performantes auraient été contraintes de prélever des cotisations additionnelles. Le processus, déjà largement entamé, de fusion des caisses s'en serait trouvé accéléré, même si le système avait dû être complété par un mécanisme de péréquation, de manière à tenir compte des différences de structures de risques entre caisses.

Cette première mouture semblait cependant devoir être abandonnée à la date de parution du présent rapport, et les partenaires de la coalition paraissent devoir s'orienter plus franchement vers une fiscalisation accrue du financement de l'assurance maladie, grâce à un relèvement de l'impôt sur le revenu ou d'impôts sur la consommation (sans précisions sur les prélèvements concernés). Le SPD plaide pour le dégagement d'une ressource de 30 à 45 milliards d'euros à l'horizon 200834(*), qui permettrait de faire baisser d'emblée de 3 à 4,5 points les taux de cotisation maladie et d'atteindre ainsi l'objectif d'un retour à 36 % du taux global de prélèvements sociaux sur les salaires (après la baisse des cotisations chômage de deux points qui interviendrait au 1er janvier 2007). Certains dirigeants de la CDU, dont Angela Merckel, ne semblent pas hostiles au principe de cette fiscalisation accrue, mais sont partisans d'un apport plus faible (de l'ordre de 16 milliards d'euros seulement), destiné prioritairement à couvrir les cotisations pour les enfants, conformément au schéma proposé par les chrétiens-démocrates dans leur projet de prime forfaitaire.

* 31 En fait, Bernd Rürup à partir de propositions qui figuraient initialement dans les recommandations du Conseil des sages.

* 32 Alors que les dépenses 2005 sont de l'ordre de 145 milliards d'euros, la différence peut éventuellement s'expliquer par l'absence de prise en compte des professions indépendantes.

* 33 Plafonné à 7 % du salaire brut mensuel, nécessitant une prise en charge partielle des cotisations pour toute personne gagnant moins de 1.557 euros.

* 34 Grâce à une majoration de l'impôt sur le revenu ou d'impôts sur la consommation (sans précision sur la nature de ces impôts).