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L'épargne retraite en France trois ans après la « loi Fillon » : quel complément aux régimes de retraite par répartition ?

 

b) Un dispositif parmi les plus complets et les plus sûrs de ceux des pays industrialisés
(1) Un droit national plus large que le socle communautaire

Largement anticipée par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, la transposition, en cours, de la directive européenne sur les institutions de retraite professionnelle (IRP, dite « directive IRP » ou directive « fonds de pension »)5(*), par voie d'ordonnance6(*) n'a donné lieu qu'à des aménagements mineurs du droit français.

Malgré la diversité des régimes d'épargne retraite en France, l'ordonnance apporte seulement des précisions sur la transférabilité des droits individuels entre deux contrats d'épargne retraite d'entreprise de même nature ou vers un PERP, la représentation des intérêts des adhérents au sein d'un comité de surveillance paritaire et le cantonnement des actifs.

L'ordonnance définit par ailleurs le cadre des activités transfrontalières pour les opérations pratiquées par les IRP françaises à l'étranger et les IRP étrangères en France. En application des règles de libre prestation de services, l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) est chargée du contrôle des IRP françaises opérant à l'étranger, tandis que l'autorité de contrôle compétente du pays d'origine procède à la surveillance des IRP étrangères exerçant en France.

Enfin, la directive IRP prévoit la création d'un agrément administratif pour les institutions de retraite professionnelle collective (IRPROCO) qui gèrent des PERCO, sur le modèle des dispositions actuellement applicables pour les entreprises d'assurance.

(2) Le cantonnement : une règle stricte bien respectée

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites avait prévu le cantonnement des opérations sur les plans d'épargne retraite par rapport aux activités de l'entreprise.

Même si l'établissement d'un bilan définitif serait prématuré, il n'avait pas été signalé de non-respect des règles de cantonnement en juin 2006.

Selon les précisions apportées à votre rapporteur général par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « s'agissant des PERP, ils ont fait l'objet d'un cantonnement légal, pour une triple raison :

«  - ce cantonnement, combiné à un privilège civil, est la seule mesure de nature à garantir les avoirs des assurés concernés, et ce même en cas de faillite de l'entreprise d'assurance. Cette garantie des avoirs des assurés est une condition essentielle pour la viabilité du produit sur le long terme ;

« - ce cantonnement permet également d'affecter les produits financiers et techniques nés de la gestion du PERP aux seuls assurés concernés. Un tel dispositif permet notamment de protéger les droits des crédirentiers ;

« - Enfin, le cantonnement permet d'obtenir une gestion actif/passif adaptée aux opérations de retraite. A défaut de cantonnement, les actifs correspondants seraient en effet gérés au sein de l'actif général, et donc avec un niveau d'investissement en actions significativement inférieur à celui des PERP arrivés à maturité. En effet, la duration du passif d'un canton PERP est très supérieure à celle de l'actif général d'une compagnie d'assurance, ce qui permet une plus grande exposition en actions. Sur le long terme, l'absence de cantonnement conduirait à un moindre investissement en actions sur ce produit de retraite.

« Dans les faits, la plupart des produits de retraite d'entreprise font déjà l'objet d'un cantonnement contractuel (non légal, mais de même effet) : la pratique du canton pour les grands contrats est donc déjà très répandue en assurance.

« Le cantonnement n'engendre pas de surcoût significatif, et ne nuit pas à la mutualisation, notamment d'un point de vue technique, dès lors qu'un nombre suffisant d'assurés sont affiliés : c'est la raison pour laquelle le contrat doit regrouper au moins 2.000 adhérents et [atteindre un niveau d'encours] de 10 millions d'euros dans un délai de cinq ans ».

Votre rapporteur général partage néanmoins les observations formulées par le cercle des épargnants dans son étude n° 2 datée de juillet 2006 : en cas de création d'un actif cantonné en période de bas taux d'intérêt, les garanties des contrats ne seront que faiblement constituées.

Il pourrait ainsi être envisagé une représentation des droits garantis des adhérents (les provisions mathématiques) dans le cadre d'un fonds déjà constitué. Le rendement de ce fonds ne dépendrait que des propres résultats financiers de ce fonds sous forme de cash flow. Ces dispositions rendraient plus dynamique la gestion du contrat.

Toutefois, cette proposition qui consisterait à créer un « sous-canton » remettrait partiellement en cause le principe du cantonnement, protecteur des intérêts des épargnants. Votre rapporteur général n'a donc pas jugé utile de la retenir, sous réserve d'examen complémentaire.

En revanche, il est favorable à l'assouplissement des seuils prévus pour l'application des règles de cantonnement. S'agissant des PERP, le contrat doit regrouper au moins 2.000 adhérents et avoir investi au minimum 10 millions d'euros dans un délai de 5 ans. Par comparaison, les contrats Madelin ne doivent regrouper au minimum que 1.000 adhérents chacun et il n'est pas prévu de seuil financier, puisque les sommes investies dans des contrats Madelin ne sont pas cantonnées mais adossées à l'actif général.

Des conditions trop strictes de création des PERP entravent leur essor en phase de montée en puissance de ce nouveau dispositif : des PERP devraient fusionner, ou disparaître faute d'atteindre les seuils requis, alors que les sommes actuellement épargnées restent modestes. De surcroît, un nombre minimal de 1.000 adhérents apparaît suffisant au regard de la nécessité de mutualiser les risques viagers entre un nombre significatif de participants.

Par conséquent, votre rapporteur général juge souhaitable d'assouplir les seuils prévus pour la constitution des PERP, en les alignant sur les règles applicables aux contrats Madelin : abaisser de 2.000 à 1.000 le nombre minimal d'adhérents et supprimer le seuil financier à atteindre.

Proposition II-7 : assouplir les seuils prévus pour la constitution des PERP, en les alignant sur les règles applicables aux contrats Madelin.

(3) L'interdiction des rétrocessions au profit des réseaux

Lors des auditions qu'il a conduites, l'attention de votre rapporteur général a été plus particulièrement portée sur l'interdiction réglementaire de rétrocessions au profit des réseaux commercialisant le PERP : cette mesure a été présentée comme un frein à l'essor du PERP.

Votre rapporteur général ne partage pas ce point de vue : en effet, les mesures réglementaires d'application du PERP n'interdisent pas les rétrocessions, mais prévoient que les éventuelles rétrocessions sont acquises au canton.

Cette disposition permet de garantir la transparence de la rémunération du gestionnaire d'actifs, d'une part, et de l'entreprise d'assurance, d'autre part.

* 5 Directive n° 2003/641/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 juin 2003 concernant les activités et la surveillance des institutions de retraite professionnelle.

* 6 Ordonnance n° 2006-344 du 23 mars 2006 relative aux retraites professionnelles supplémentaires. Le gouvernement a été habilité à transposer par ordonnance les dispositions législatives de la directive IRP par l'article 9 de la loi n° 2005-1564 du 15 décembre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance. La ratification de l'ordonnance précitée est prévue par l'article 43 du projet de loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 juin 2006 et renvoyé à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales.