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L'épargne retraite en France trois ans après la « loi Fillon » : quel complément aux régimes de retraite par répartition ?

 

B. LE COMPLÉMENT DE RETRAITE MUTUALISTE : LA MISE EN oeUVRE DU PLAN DE CONVERGENCE

1. La situation du régime

a) Caractéristiques générales

Le régime du Complément de retraite mutualiste (COREM), issu de l'ancien Complément retraite de la fonction publique (CREF), a été mis en place le 25 février 2002 pour fournir des opérations relevant de régimes collectifs de retraite par capitalisation (définies par la branche 26 de l'article R. 931-2-1 du code de la sécurité sociale), ainsi que des opérations d'assurance vie.

Le COREM est géré par l'Union mutualiste retraite (UMR), laquelle ne regroupait initialement que des mutuelles de fonctionnaires. L'UMR gère en fait plusieurs régimes de retraite par capitalisation issus du CREF : un régime fermé auquel il n'est plus possible d'adhérer, et R2 ou COREM62(*).

A la différence des régimes de la Préfon et du complément de retraite des hospitaliers, le COREM n'est donc pas régi par les dispositions du code des assurances. Fonctionnant selon un mode de gestion mutualiste, le COREM n'a donc pas à appliquer, entre autres, les dispositions de l'article 12 de la loi DDAC assurance précitée relatives à l'indépendance des associations souscriptrices de contrats d'assurance vie de groupe.

b) Situation du régime : le plan de convergence en cours pour un provisionnement progressif
(1) Une gestion qui a été hasardeuse et dommageable aux affiliés.

Votre rapporteur général a déploré de longue date le non-provisionnement intégral de l'ancien CREF dont est issu l'UMR, ainsi que les erreurs de gestion de ce régime, comme le rappellent les extraits du débat qui s'est tenu en séance publique le 15 décembre 2003 sur un amendement de votre rapporteur général au projet de loi de finances rectificative pour 2003 (cf. encadré ci-dessous).

Une gestion qui a été hasardeuse :
Extraits des débats en séance publique au Sénat le 15 décembre 2003

« M. Philippe Marini, rapporteur général. Je voudrais, à l'occasion de cet amendement, apporter au Sénat quelques précisions et informations sur le sort des anciens affiliés du CREF, le complément retraite de la fonction publique.

« Les adhérents et anciens adhérents de ce régime ont été les victimes d'une gestion hasardeuse, qui fait d'ailleurs l'objet à l'heure actuelle de procédures pénales, mais qui n'a été relevée dans un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales qu'en juillet 1999, soit bien tardivement, et deux ans d'ailleurs après la publication d'un rapport que j'avais eu l'honneur de rédiger au nom de la commission des finances sur l'épargne retraite des fonctionnaires et dans lequel j'émettais des doutes sur la viabilité du CREF.

« A la fin de l'année 2002, un nouveau régime a succédé au CREF, après l'autodissolution de ce dernier.

« Plutôt que de convertir leurs droits dans le nouveau régime à des conditions très défavorables et dans un contexte d'incertitudes majeures sur le rendement des actifs, 70.000 adhérents du CREF sur 400.000 ont alors choisi de se retirer.

« Ces anciens adhérents étaient dans leur immense majorité des fonctionnaires aux revenus moyens ou modestes. Ils ont en moyenne perdu plus du tiers de leur épargne en valeur nominale, soit près de 50 % des sommes cotisées si l'on actualise le montant de leurs versements.

« Le véritable scandale, monsieur le ministre, résulte d'erreurs majeures commises par les administrateurs de ce système et par les gestionnaires auxquels ils l'avaient confié.

« S'agissant du principe même de gestion de ce régime, en 1999, la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance relevait dans un rapport que le régime ne respectait pas le code de la mutualité : alors qu'il aurait dû fonctionner intégralement par capitalisation, le régime fonctionnait à 60 % par répartition et n'était pas correctement provisionné.

« Le principe sur la base duquel fonctionnait le CREF était hautement aléatoire, comme je l'avais moi-même relevé dès 1997. Les modalités de gestion ont encore accru les difficultés du régime. Quatre lacunes, de ce point de vue, doivent être soulignées.

« Premièrement, des anomalies ont été constatées dans la représentation des mutuelles du fait du rôle déterminant conféré aux mutuelles de retraite départementale de l'éducation nationale, au détriment des autres mutuelles de la fonction publique.

« Deuxièmement, des avantages ont été consentis à certains administrateurs, alors qu'ils n'avaient pas été votés par l'assemblée générale sur les points suivants, relevés dans le rapport de l'IGAS de 1999 : logements et véhicules de fonction, frais de restauration, indemnités forfaitaires, prise en charge de cotisations d'assurance. J'ajoute que trois administrateurs ont bénéficié d'une mise à disposition par le ministère de l'éducation nationale dans des conditions non conformes au statut de la fonction publique. On ne peut que s'interroger sur de tels avantages, au regard du principe de gestion désintéressée des mutuelles.

« Troisièmement, ces anomalies sont intervenues dans un contexte d'insuffisante maîtrise des dépenses de fonctionnement, du fait du poids des dépenses de communication et du niveau des recrutements. Entre 1994 et 1997, le coût des opérations promotionnelles, y compris les dotations aux amortissements opérées à ce titre, a été multiplié par 1.700, jusqu'à représenter 15 % des dépenses de fonctionnement.

« Il est vrai que la présentation comptable n'a permis que très difficilement à l'IGAS de reconstituer la réalité de ces dépenses pour opérations promotionnelles, largement sous-traitées à une seule et même agence.

« Je passe sur des frais de colloques et autres frais de moindre importance qui demeurent néanmoins choquants.

« Enfin, durant la même période, les charges de personnel avaient progressé considérablement.

« Globalement, les coûts réels de fonctionnement étaient très importants et ils ont beaucoup pesé sur les performances du régime.

« Quatrièmement, l'opacité des règles tarifaires a été l'une des lacunes majeures du régime du CREF. L'information sur les produits et la gestion du régime s'est ainsi avérée surabondante, mais lacunaire, voire contradictoire.

« Enfin, monsieur le ministre, je précise que j'ai récemment écrit au président de la commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance, dorénavant fusionnée avec la commission de contrôle des assurances, pour lui faire part des interrogations des associations de défense des adhérents du CREF, l'ARCAF, l'association nationale des fonctionnaires épargnant pour la retraite, et le CDIS, le comité d'information et de défense des sociétaires de la mutuelle retraités de la fonction publique, sur les actuelles campagnes de promotion du nouveau régime, le complément retraite mutualiste, ou COREM. J'ai émis à cette occasion quelques doutes sur la réalité et sur la transparence de l'information soumise à ces souscripteurs.

« C'est à titre d'amendement d'appel que j'ai formulé le souhait qu'il soit tenu compte au regard de l'impôt sur le revenu des pertes subies par des salariés modestes de la fonction publique. Je suis en mesure de citer bien des cas : celui d'une secrétaire de collège, adhérente au CREF de 1981 à 2001, celui d'un professeur certifié, adhérent de 1989 à 2001, celui d'un inspecteur des impôts, adhérent de 1993 à 2002, qui ont perdu entre 27 % et 37 % de leur épargne en termes strictement nominaux.

« Monsieur le ministre, il s'agit certes d'opérations de gestion antérieures à la période de responsabilité de l'actuel gouvernement, mais les intéressés ont parfois le sentiment d'être seuls face à leurs problèmes, et je crois qu'ils attendent un peu de considération et de sollicitude.

« M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

« M. Alain Lambert, ministre délégué. Je comprends très bien l'esprit qui anime M. le rapporteur général lorsqu'il propose d'atténuer les pertes financières subies par les sociétaires du CREF lors de leur démission du régime.

« Le Gouvernement partage d'ailleurs sa préoccupation, comme en témoigne le système très favorable de caution adopté - M. le rapporteur général s'en souvient - dans le cadre de la seconde loi de finances rectificative pour 2002.

« Faut-il aller plus loin, comme vous le suggérez, monsieur le rapporteur général ? Le Gouvernement ne le pense pas, et je vais vous en donner la raison.

« Deux situations coexistent. L'ensemble des cotisations versées depuis 1989 ont été déduites de leur revenu imposable par les sociétaires, mais seule la part de ces cotisations qui est récupérée est imposable dans la catégorie des pensions. Dès lors, la différence, c'est-à-dire en définitive la perte subie par les personnes concernées, a déjà été déduite fiscalement.

« En revanche, les cotisations versées avant 1989 n'étaient pas déductibles et, corrélativement, les capitaux récupérés ne sont pas imposables. Admettre la déduction de la perte subie poserait donc un problème de politique fiscale, car, en matière d'impôt sur le revenu, hormis les moins-values de cessions de titres qui relèvent d'une autre logique, les pertes en capital ne sont par principe pas déductibles, qu'il s'agisse de l'immobilier ou des contrats d'assurance.

« Au total, les dispositions en vigueur me paraissent assurer un traitement fiscal équilibré des pertes subies par les sociétaires démissionnaires du CREF et il ne serait pas équitable d'admettre une déduction fiscale dans cette situation et pas dans d'autres, parfois tout aussi dignes d'intérêt.

« Cela étant, les problèmes que vous avez évoqués sont réels et j'ai bien entendu votre appel à la sollicitude envers les victimes. C'est pourquoi je vais demander à la commission de contrôle des assurances de renforcer sa surveillance sur le CREF et sur les autres organismes comparables, car il y en a d'autres qui pourraient être défaillants et insuffisamment attentifs à leurs obligations à l'endroit de leurs souscripteurs, de manière à éviter qu'une telle situation ne se reproduise et afin que la gestion de ce régime puisse être la plus performante possible.

« Je ne crois cependant pas que, du point de vue de la logique fiscale, l'adoption de cet amendement soit souhaitable. C'est pourquoi je vous demande, monsieur le rapporteur général, de bien vouloir le retirer, ce qui m'épargnera d'émettre à son sujet un avis défavorable.

« M. le président. Monsieur le rapporteur général, l'amendement n° 131 est-il maintenu ?

« M. Philippe Marini. Je le retire, monsieur le président.

« M. le président. L'amendement n° 131 est retiré. »

Source : J.O. Débats Sénat : 15 décembre 2003

A la suite du débat en séance publique au Sénat le 15 décembre 2003, la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCAMIP, actuelle Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles) a établi un rapport sur la situation de l'ex-CREF, sur la base duquel un plan de convergence est en cours jusqu'en 2017, en vue d'un provisionnement intégral du régime.

(2) Une situation en voie d'assainissement

Le régime R2 ou COREM comprenait, en 2005, 245.000 cotisants actifs, auxquels s'ajoutaient 30.000 actifs non cotisants (qui auront un statut d'allocataires lorsqu'ils cesseront leur activité professionnelle), pour 25.000 allocataires.

Les cotisations au COREM (régime R2) ont atteint 230,4 millions d'euros en 2005, selon l'UMR. Les rachats de cotisations, opérés par 2.333 adhérents, ont représenté 10,24 millions d'euros la même année, soit moins de 5 % de l'ensemble des versements opérés. L'absence de classe (maximale) de cotisations explique la moindre pratique des rachats de cotisations par rapport à la Préfon. Le montant minimal des cotisations s'élève à 20 euros par mois et 150 euros par an, le montant moyen des cotisations atteignant 940 euros par an.

Selon l'UMR, en 2005 l'encours total atteignait 5,91 milliards d'euros (dont 2,08 milliards d'euros pour R1 et 3,83 milliards d'euros pour R2). S'agissant du seul régime ouvert, le COREM, l'actif était composé d'obligations à hauteur de 70 %, puis d'actions (15 %), de biens immobiliers (10 %) et de fonds alternatifs (5 %).

Compte tenu des bons rendements de ses actifs, le taux de couverture du COREM selon les règles qui lui sont propres s'élevait à 107,1 % fin 2005, au-delà des prévisions du plan de convergence, contre 106,5 % en 2004, 103,5 % en 2003 et 101,3 % en 2002. En revanche, si l'on applique le régime de droit commun vers lequel doit tendre le COREM, le taux de couverture en 2004 atteignait 81 % (contre 77 % en 2003), soit des résultats plus favorables que les prévisions du plan de convergence.

Dans le plan initial de convergence (à horizon 2027), le COREM se fondait sur des hypothèses de rendement de ses placements de 5 % par an, des flux d'au moins 10.000 nouvelles adhésions par an et une revalorisation annuelle de la valeur du point de 1 %.

Or le nombre d'adhésions au COREM s'est élevé, respectivement, à 1.200 en 2004 et 1.878 en 2005.

Sans modifier l'hypothèse de rendement annuel de 5 % des placements, le nouveau plan de convergence (à horizon 2017) se fonde sur les taux de recrutement réellement constatés les années passées.

La convergence est accélérée grâce à une diminution du taux technique (c'est-à-dire du taux de conversion, ou rendement, du produit d'épargne retraite), fixé à 3 %, au niveau du taux d'actualisation de droit commun dans le domaine de l'épargne retraite, lequel est compris entre 2 % et 2,5 %63(*). Concrètement, l'abaissement du taux technique signifie une augmentation du prix d'achat du point et/ou une moindre revalorisation de la valeur du point64(*).

Enfin, le taux annuel de revalorisation de la valeur de service du point suivra les préconisations du service de contrôle des assurances.

Compte tenu de ces hypothèses extrêmement prudentes, la convergence du régime est assurée. En revanche, l'attractivité du régime dépendra en partie du nombre d'adhésions nouvelles afin de permettre une revalorisation du point. Dans une hypothèse extrême, le COREM pourrait atteindre l'équilibre pratiquement sans nouvelle adhésion, mais la revalorisation du point serait nulle, ce qui représenterait une perte de pouvoir d'achat pour les adhérents. Afin d'élargir la base de recrutement du régime, l'article 55 de la loi de finances rectificative pour 2005 a élargi aux non-fonctionnaires le droit à déduction fiscale des cotisations versées.

Tout en rappelant que le COREM devra respecter ses objectifs de convergence jusqu'en 2017, votre rapporteur général apprécie la capacité du régime à atteindre les objectifs fixés dans la première phase de son redressement.

S'il relève que le non-provisionnement intégral du COREM constitue un handicap concurrentiel par rapport à d'autres régimes d'épargne retraite, il observe que d'autres éléments rendent, en revanche, le COREM plus attractif que certains PERP : l'ancienneté du portefeuille obligataire (permettant de servir des rendements relativement élevés) et le niveau relativement faible des frais de gestion.

Lors de l'audition des dirigeants de l'UMR par votre rapporteur général, ceux-ci ont précisé que leurs objectifs de recrutement en 2006 s'élèvent entre 5.000 et 6.000 nouvelles adhésions, ce qui représente un triplement par rapport à l'année 2005.

* 62 Par ailleurs, le régime R3 est un contrat collectif à adhésion individuelle et obligatoire ouvert aux fonctionnaires détachés ou mis à disposition auprès des mutuelles adhérentes à l'UMR ou ayant conclu avec celles-ci un contrat collectif. Un quatrième régime, R4, a été transféré à La France Mutualiste à compter du 1er janvier 2004.

* 63 Ce taux est calculé par référence au rendement moyen des emprunts obligataires.

* 64 Pour mémoire, les droits des cotisants n'ont pas été revalorisés en 2003 et 2004, la revalorisation ayant atteint 0,5 % en 2005.