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L'épargne retraite en France trois ans après la « loi Fillon » : quel complément aux régimes de retraite par répartition ?

 

b) Un rapprochement nécessaire avec les règles applicables au PERP

Votre rapporteur général estime qu'un rapprochement entre les règles applicables à la Préfon et au PERP est nécessaire du point de vue de l'intérêt des épargnants et des gestionnaires du régime, pour que la Préfon ne soit pas un régime moins attractif que le PERP. Ces adaptations du régime de la Préfon doivent bien sûr prendre en compte ses spécificités et obéir à un calendrier clairement défini, afin de ne pas précipiter ces nécessaires évolutions.

(1) La transférabilité des sommes épargnées entre la Préfon et un PERP

Alors que la loi du 21 août 2003 précitée a explicitement prévu la possibilité de transférer les sommes figurant au compte d'un PERP vers un autre PERP, cette option n'existe pas pour les adhérents à la Préfon, ni d'ailleurs pour les autres régimes d'épargne retraite visés à l'article L. 441-1 du code des assurances.

Comme il a été précisé à votre rapporteur général par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, cette situation s'explique par l'antériorité de la plupart des régimes à point dits « L. 441 » (par référence à l'article du code des assurances qui en définit le régime juridique) à l'énoncé des règles générales propres aux contrats d'assurance vie dont les garanties sont exprimées en euros ou en unités de compte.

Si la situation financière difficile de certains régimes dits « L. 441 » n'incite pas votre rapporteur général à énoncer une règle générale de transférabilité des sommes investis entre un régime « L. 441 » et un PERP, ou entre deux régimes « L. 441 », il estime en revanche nécessaire qu'une telle réflexion s'engage pour la Préfon : les adhérents à la Préfon pourraient transférer leurs cotisations vers un PERP et vice versa, sous réserve de pénalités de départ fixées par voie réglementaire.

Cette mesure devrait toutefois être prise après un délai d'adaptation : en effet, les PERP venant d'être créés, ces régimes ne sont pas arrivés au même degré de maturité que la Préfon. Si cette mesure était prise à trop court terme, elle risquerait de se traduire essentiellement par des départs de la Préfon, au risque de déstabiliser ce régime.

Proposition V-A-4 : engager une réflexion sur la possibilité d'opérer des transferts entre la Préfon et un PERP.

(2) L'application à la Préfon des cas de déblocage anticipé prévus à l'article L. 132-23 du code des assurances

Les régimes à points relevant de l'article L. 441 du code des assurances (au sein du livre IV du code des assurances), dont la Préfon, n'ont pas vocation à appliquer l'ensemble des dispositions générales du livre I du code des assurances applicables aux autres contrats d'assurance en euros ou en unités de compte.

En particulier, les cas de déblocage anticipés prévus à l'article L. 132-23 du code des assurances pour les différents contrats d'assurance, y compris le PERP (expiration des droits à assurance chômage, cessation d'activité suite à une liquidation judiciaire, invalidité), ne s'appliquent pas à la Préfon, ni à d'autres régimes « L. 441 ».

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a apporté les précisions juridiques suivantes :

« Les contrats d'assurance vie dont les garanties sont exprimées en euros ou en unités de compte et les régimes à points relèvent de deux réglementations historiquement distinctes. La réglementation du contrat d'assurance vie provient de la loi sur le contrat d'assurance du 13 juillet 1930. L'ordonnance n° 59-75 du 7 janvier 1959 a fixé de son côté le cadre juridique applicable aux régimes à points.

« Jusqu'en 1976, ces deux réglementations étaient séparées. En 1976, le décret n° 76-667 a créé le code des assurances, et codifié à la fois la loi du 13 juillet 1930 et l'ordonnance de janvier 1959 précitées, mais dans deux livres différents, le livre I et le livre IV. Le code des assurances actuel distingue toujours la notion d'opération collective relevant du livre IV, et la notion plus générale d'assurance vie de groupe relevant du livre I. En l'absence de jurisprudence claire sur ce point, et de disposition dans le code organisant les conditions d'application du livre I au livre IV, il ne peut donc être précisé avec certitude si la notion d'assurance de groupe inclut ou non celle d'opération collective.

« Certaines dispositions du livre I sont respectées dans la pratique par les régimes à points, notamment les règles relatives à la désignation du bénéficiaire. D'autres, telles que la transférabilité prévue à l'article L. 132-2359(*), ne sont pas systématiquement appliquées par les opérateurs concernés. D'autres enfin, telles qu'elles sont rédigées dans le livre I du code, ne sont matériellement pas applicables, car faisant référence à la notion de provision mathématique, qui n'est pas constituée dans les régimes à points.

« En tout état de cause, les dispositions sur la transférabilité [prévue à l'article L. 132-23 du code des assurances], qui ont été introduites par l'article 29 de la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992, ne s'appliquent qu'aux contrats conclus ou renouvelés à compter de cette même date. De plus, ces dispositions ne concernent que les contrats « liés à la cessation d'activité professionnelle ». Elles ne trouvent donc matière à s'appliquer que pour cette catégorie de contrats, et il convient de vérifier pour chaque cas d'espèce [des contrats visés à l'article L. 441 du code des assurances] si ce critère est rempli ».

Votre rapporteur général considère que la Préfon relève, pour sa part, d'un contrat lié à la cessation d'activité professionnelle, mais que les gestionnaires de la Préfon n'ont pas trouvé à appliquer les dispositions de l'article L. 132-23 du code des assurances.

Si tel était le cas, le calcul des valeurs de transfert serait déterminé par voie réglementaire, selon des modalités en cours de modification à la date de rédaction du présent rapport d'information (cf. encadré ci-dessous).

Les mesures réglementaires en préparation
pour le calcul des valeurs de transfert concernant les contrats à points

« En application de l'article L. 441-7, qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat pour les règles techniques relatives aux régimes à points, un projet de décret a été soumis au comité consultatif et de la législation et de la réglementation financières le 3 juillet dernier : il précise les modalités de calcul de la valeur de transfert pour ces régimes. En effet, le code définit la valeur de transfert comme la provision mathématique (ancien article R. 331-5, nouvel article L. 331-2), mais cette disposition ne peut s'appliquer aux contrats L. 441, qui ne donnent pas lieu à la constitution d'une provision mathématique. Le projet de décret précise donc la méthode de calcul à retenir pour les contrats L. 441, et définit de façon plus générale des délais de transfert pour l'ensemble des régimes concernés, à points ou non.

« Ce projet de décret ne se prononce pas sur le champ d'application de l'exigence de transférabilité elle-même, qui relève du niveau législatif. Il définit la valeur de transfert pour ceux de ces régimes soumis, par la loi, à une telle exigence.

« Enfin, le projet de décret ne s'appliquerait qu'aux contrats souscrits ou renouvelés postérieurement à son entrée en vigueur ».

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Votre rapporteur général a pris bonne note des fortes réserves de la Préfon à prévoir l'application des cas de déblocage anticipé aux contrats qu'elle gère :

- la Préfon est un régime facultatif dont l'adhésion est liée à la qualité de fonctionnaire (ou d'agent public) et un adhérent pourrait demander le déblocage au moment où il ne satisferait plus les critères d'adhésion ; mais la Préfon étant aussi ouverte aux anciens fonctionnaires, cet argument n'a pas totalement convaincu votre rapporteur général ;

- en revanche, la mutualisation inter-générationnelle qu'offre le régime de la Préfon (dont la traduction est l'acquisition de points à des conditions préférentielles pour les plus jeunes adhérents) pourrait effectivement être déstabilisée par l'application à ce régime des cas de déblocage anticipé.

Accessoirement, votre rapporteur général observe que multiplier les cas de déblocage - ou de transfert vers un autre contrat de type PERP - incite les gestionnaires à privilégier une gestion prudente fondée notamment sur la détention d'actifs obligataires.

Comme pour la transférabilité des sommes épargnées entre la Préfon et un contrat PERP, votre rapporteur général estime que l'application à la Préfon des cas de déblocage anticipé est un objectif à atteindre, en tenant évidemment compte des risques éventuels de déstabilisation du régime.

A cet égard, il rappelle que la réglementation existante ne semble pas avoir particulièrement pénalisé les contrats d'assurance vie auxquels elle s'applique déjà. Il ajoute que la pression de la concurrence peut aussi inciter les gestionnaires de la Préfon à améliorer les performances et la transparence de leur gestion. Si le régime a incontestablement fait des progrès, il reste encore trop marqué par une culture administrative peu propice à une politique commerciale plus moderne.

Proposition V-A-5 : étendre l'application à la Préfon des cas de déblocage anticipés prévus à l'article L. 132-23 du code des assurances (expiration des droits à assurance chômage, cessation d'activité suite à une liquidation judiciaire, invalidité).

(3) La nécessaire évolution des règles de gouvernance

L'article 12 de la loi n° 2005-1564 du 15 décembre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance (dite « DDAC assurance ») énonce des règles générales d'indépendance des associations souscriptrices de contrats d'assurance vie de groupe qui, selon votre rapporteur général, ont vocation à s'appliquer à la Préfon :

« Le conseil d'administration des associations souscriptrices de contrats d'assurance de groupe sur la vie ou de capitalisation dont le lien qui unit l'adhérent au souscripteur ne rend pas obligatoire l'adhésion au contrat est composé, pour plus de la moitié, de membres ne détenant ou n'ayant détenu au cours des deux années précédant leur désignation aucun intérêt ni aucun mandat dans l'organisme d'assurance signataire du contrat d'assurance de groupe, et ne recevant ou n'ayant reçu au cours de la même période aucune rétribution de la part de ces mêmes organismes ou sociétés.

« Les adhérents à ces contrats sont membres de droit de l'association souscriptrice ; ils disposent d'un droit de vote à l'assemblée générale et peuvent proposer une résolution à l'assemblée générale. Un décret en Conseil d'Etat précise, pour ces associations, les droits des adhérents lors des assemblées générales.

« Les dispositions [précitées] entrent en vigueur dix-huit mois après la publication de la présente loi », soit d'ici le 15 juin 2007.

Votre rapporteur général prend toutefois bonne note que le gouvernement a retenu une interprétation différente des dispositions précitées, codifiées à l'article L. 141-7 du code des assurances, en étendant cette non-application au régime du CRH géré par le CGOS60(*) :

« L'article L. 141-7 du code des assurances s'applique aux contrats d'assurance de groupe sur la vie dont le lien qui unit l'adhérent au souscripteur ne rend pas obligatoire l'adhésion au contrat.

« Pour la Préfon et le CRH, le lien qui unit l'adhérent au souscripteur ne rend certes pas obligatoire l'adhésion au contrat. Toutefois, ces régimes constituent des opérations collectives dont les garanties sont exprimées en points. Comme indiqué (...), il ne peut être précisé avec certitude si la notion d'assurance de groupe inclut celle d'opération collective.

« En tout état de cause, comme indiqué dans les éléments de réponse transmis précédemment, la soumission du CGOS et de la Préfon à l'article L. 141-7 du code des assurances apparaît délicate pour des associations dont la gouvernance est paritaire (par exemple dans le cas de la CRH, les organes délibérants du CGOS sont constitués de la Fédération Hospitalière de France et des syndicats hospitaliers). Lors du vote de la loi DDAC en décembre dernier, le gouvernement n'avait pas compris que la mesure visait à remettre en cause la spécificité de ces régimes paritaires et notamment les responsabilités des partenaires sociaux ».

De son côté, votre rapporteur général rappelle que, du point de vue de la commission des finances, l'amendement qu'il a fait voter et qui est devenu l'article 12 de la loi du 15 décembre 2005 avait bien vocation à s'appliquer à la Préfon et aux autres régimes analogues. Il veillera à ce que les adhérents soient directement associés aux décisions qui les concernent, et proposera une disposition législative pour préciser cet aspect et éviter les manoeuvres d'arrière-garde auxquelles le gouvernement se montre trop réceptif.

D'autre part, une interprétation souple de ces règles permettrait de considérer que la Préfon est totalement indépendante de l'entreprise d'assurance, en l'occurrence la CNP : le bureau comporte des représentants des syndicats fondateurs et des administrateurs non syndicalistes61(*).

Ainsi, votre rapporteur général estime que le fonctionnement de la Préfon doit obéir à l'esprit et à la lettre des dispositions de l'article 12 de la loi DDAC précitée. Il regrette que les adhérents n'aient pas de pouvoir direct d'intervention sans l'intermédiaire des syndicats fondateurs qui les représentent institutionnellement. Aussi la possibilité pour un adhérent de déposer une résolution en assemblée générale doit-elle s'étendre à la Préfon.

Ces dispositions pourraient s'appliquer sur la base d'une certaine décentralisation des instances de décision comportant, par exemple, la création d'assemblées générales régionales. En tout état de cause, ces modalités devront être établies en liaison étroite avec la Préfon, en tenant compte du délai d'adaptation assez long jusqu'au 15 juin 2007 - que prévoit l'article 12 de la loi DDAC assurance précitée.

Proposition IV-2 : mieux associer les adhérents à la Préfon au fonctionnement du régime, conformément à la lettre et à l'esprit des dispositions de l'article 12 de la loi du 15 décembre 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance (« DDAC assurance »). Classifier ce point par une disposition législative dans un prochain texte financier.

* 59 Si le terme de transférabilité est utilisé par le gouvernement et les professionnels, votre rapporteur général préfère employer l'expression « déblocage anticipé », afin d'éviter toute confusion avec la question de la transférabilité des sommes épargnées entre la Préfon et un PERP, traitée au paragraphe précédent, bien que certaines règles techniques (pour le calcul des valeurs des provisions) soient les mêmes en cas de déblocage anticipé ou de transférabilité entre la Préfon et un PERP.

* 60 Les observations de votre rapporteur général sur l'application au CRH figurent ci-après : cf. le paragraphe III C 1 a.

* 61 En février 2006, le bureau comportait un représentant du contrôle général des armées, un président de chambre à la Cour des comptes et un haut fonctionnaire occupant alors un poste de directeur à la Caisse nationale d'assurance maladie.