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Dépenses de fonctionnement des préfectures : une nouvelle donne grâce à la LOLF, des marges de manoeuvre pour la réforme de l'Etat

 

C. LES DIFFICULTÉS DU DÉBUT DE GESTION 2006 - L'AN I DE LA LOLF

L'entrée des préfectures dans la LOLF9(*), depuis le début de l'année, ne s'est pas faite sans heurts. Ces difficultés, constatées sur le premier semestre 2006, trouvent leurs origines dans un certain alourdissement des procédures, des difficultés d'assimilation des nouvelles règles et un outil informatique parfois défaillant.

Etant donnés les enjeux liés à l'informatique dans le processus de la conduite du changement sous la contrainte « lolfienne », votre rapporteur spécial traitera ultérieurement (cf. infra, partie III-D) cette dernière question.

Votre rapporteur spécial tient, d'une manière générale, à souligner l'importance de la prise en compte de ces difficultés, dont certaines présentent un caractère relativement inquiétant, ainsi que la nécessité d'y apporter des réponses adaptées dans les meilleurs délais. Il s'agit là, en effet, ni plus ni moins que de l'avenir de cette réforme et de ces conditions de réussite. Si les premiers résultats de l'entrée en vigueur de la LOLF peuvent être considérés comme globalement positifs, beaucoup reste encore à faire pour éviter un échec qui serait lourd de conséquences en fin de gestion.

1. L'alourdissement des procédures et leur assimilation imparfaite

La LOLF, dans son application au quotidien dans les préfectures, souffre, tout d'abord, de problèmes de doctrine et d'un flou handicapant entourant encore certaines des règles de gestion qui s'y rattachent.

A titre d'exemple, les normes d'imputation des frais médicaux ont connu plusieurs revirements, autour de la distinction entre l'Etat assureur et l'Etat employeur ainsi que de la notion de lien juridique avec le médecin. Ces atermoiements ont, finalement, abouti à une doctrine jugée particulièrement complexe par les gestionnaires et, partant, difficile à mettre en oeuvre. Au final, de tels soucis de doctrine, non diffusée, non établie ou dont le délai d'élaboration est trop long, ont pénalisé notablement la gestion, tout en déconcertant les personnels.

L'instabilité des choix d'imputations comptables a eu, depuis janvier 2006, des conséquences comparables. Cette instabilité s'est, notamment, traduite au niveau de l'articulation entre la nomenclature et un bilan d'ouverture incomplet avec, par exemple, la question de l'imputation, soit en classe 2, regroupant les comptes d'immobilisation, soit en classe 6, regroupant les comptes de charges, des dépenses immobilisables qui sont encore hors bilan. Les changements successifs de position en la matière ont eu tendance à déstabiliser des gestionnaires dont la culture comptable est encore fraîche et devrait être confortée par des règles intangibles.

Dans ce contexte, l'absence relative de coordination, ou en tout cas l'absence de coordination ressentie par les gestionnaires sur le terrain, de la part des directions censées donner le cap, n'a pas contribué à fournir une vision plus claire sur ces questions.

Au contraire, certaines directives données par ces directions ont pu être mal ressenties par les gestionnaires en préfecture. Elles ont, parfois, pu donner le sentiment d'une coupure entre « ceux qui contrôlent et qui n'ont aucune idée de ce que vivent ceux qui exécutent », avec l'annonce, qui plus est, de contrôles de deuxième niveau sur pièces et sur place sur le bilan d'ouverture des BOP. Ce début d'incompréhension s'est, par exemple, exprimé dans le cas de la gestion des marchés multiprogrammes et sur la démarche à suivre. La réponse parfois apportée aux gestionnaires a alors été de les renvoyer purement et simplement au mode d'emploi de l'entité « Marchés public » dans ACCORD10(*). De même, face à leurs interrogations sur le traitement des dépenses informatiques, certains gestionnaires des préfectures se sont vus recommander de les imputer toutes sur le programme soutien « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », cette préconisation allant à l'encontre des principes répétés d'éviter de vider le programme « Administration territoriale » de sa réalité.

Cette perplexité des gestionnaires se double d'une faible réactivité, du fait de l'engorgement des services, dès lors qu'il s'est agit, depuis janvier 2006, de créer des comptes de tiers. Malgré les efforts des trésoreries générales, quatre semaines, en moyenne, ont été nécessaires pour la création de tels comptes, avec des conséquences importantes et pénalisantes sur le cours de la gestion courante.

L'alourdissement des procédures, enfin, représente un véritable écueil à surmonter. Largement lié aux difficultés rencontrées avec les systèmes informatiques de gestion (cf. infra, partie III-D), il est aussi le fait de comportements adoptés, en toute bonne conscience, par les différentes parties prenantes à la dépense et à son contrôle.

Nécessaires, les comptes-rendus de gestion, établis à partir du budget prévisionnel et demandé par le contrôleur financier pour lui permettre de suivre la consommation des AE, sont une charge de travail supplémentaire, parfois perçue comme une contrainte pesante par les gestionnaires. Les comptables, pour leur part, en n'acceptant pas le recours aux relevés de factures pour diminuer le nombre de dossier de liquidation ou en exigeant un contrôle fin des factures (ce qui requiert, parfois, un retraitement par les fournisseurs), contribuent, eux aussi, à introduire de nouvelles rigidités dans le système de la dépense. Enfin, les ordonnateurs et les gestionnaires, par autocensure ou par inhibition, peuvent être amenés, eux même, à ajouter des contraintes endogènes dans la procédure.

Au final, ces difficultés rencontrées et cet alourdissement de la procédure ne sont pas neutres sur les partenaires des préfectures et sur leurs personnels.

Les créanciers de l'Etat, via les préfectures, pâtissent de ces nouvelles lenteurs dans leurs règlements. Ainsi, hors titre 2, les taux de paiement des préfectures, évalués début juin 2006, étaient de 10 à 20 points inférieurs à ceux enregistrés à la même période en 2005.

Les personnels des préfectures, pour leur part, risquent, après un très fort investissement pour la réussite de la LOLF que votre rapporteur spécial tient à souligner, de douter des bénéfices de la réforme et de se figer dans des positions moins propices à une bonne adaptation de la méthode de travail.

2. La nécessité d'ajustements rapides

Pour « garder la LOLF sur de bons rails » dans les préfectures et faire en sorte qu'aucun blocage ne vienne durablement entraver le cours des dépenses de fonctionnement des préfectures, votre rapporteur spécial juge nécessaire de procéder à des ajustements rapides, qui garantiront le respect des engagements de l'Etat auprès de ses fournisseurs, maintiendront les personnels « sous tension » en facilitant leurs conditions de travail et en tenant compte de leurs difficultés actuelles, et assureront, au total, le succès du passage à la LOLF.

En matière de doctrine, les interrogations des gestionnaires des préfectures renvoient, pour une bonne part, à celles de leurs homologues des autres services déconcentrés de l'Etat. Afin d'éviter les revirements subits ou les temps d'attente trop longs préjudiciables à la gestion, votre rapporteur spécial considère que la mise en place d'un circuit court de décision sur les points qui pourraient à nouveau surgir serait de nature à favoriser une réponse plus rapide, tout en inscrivant la consultation des différentes directions concernées dans une procédure précise et transparente.

Ces questions de doctrine, en aval de la dépense, résolues, encore faut-il parvenir à trouver les voies et moyens de fluidifier la procédure qui va de l'engagement de la dépense jusqu'à son paiement. Atteindre cet objectif est essentiel pour parvenir à retrouver un taux de consommation des crédits acceptable et à renouer avec des délais de paiement plus satisfaisants pour les fournisseurs des préfectures.

De ce point de vue, la période de changement de gestion entre deux exercices budgétaires et comptables (entre octobre de l'année n et février de l'année n+1) se prête plutôt mal à une résorption des retards et se caractérise par une certaine congestion des taches : clôture de la gestion avec un pic de paiements de la mi-novembre à la fin décembre, opérations d'inventaires, rattachement des charges à l'exercice, traitements de fin de gestion, avis sur les BOP, mise en place des crédits.

Votre rapporteur spécial estime, néanmoins, que, à ce stade de la réforme, un bilan d'étape des conditions de mise en oeuvre de la LOLF doit être mené en concertation entre les préfectures, les directions du ministère de l'intérieur et de l'aménagement territorial, et le ministère de l'économie et des finances. Ce bilan doit permettre d'identifier les succès, les échecs et les points de progrès envisageables à court et moyen terme. Il constituera une base de travail pour éviter de commettre les mêmes erreurs d'un exercice à l'autre, tout en permettant d'identifier les bonnes pratiques. Il visera, en outre, à donner la parole aux utilisateurs de la LOLF sur le terrain et à conforter leur confiance dans la réforme en marche.

* 9 Au regard des dépenses de fonctionnement, le programme « Administration territoriale » comporte un objectif de réduction des coûts d'affranchissement et de téléphonie et deux indicateurs de performance, l'un renvoyant à l'évolution des coûts d'affranchissement par habitant, l'autre mesurant le coût de la téléphonie par agent.

* 10 Système d'information interministériel (cf. infra, partie III-D).