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Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs?

 

III. LA RÉFORME DU MODE DE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE PASSE PAR UNE REMISE À PLAT DU SYSTÈME

A. L'IMPASSE DE CERTAINES RÉFLEXIONS DOIT CONDUIRE À DES INTERROGATIONS PLUS RADICALES

A la suite du souhait du Président de la République, exprimé lors de ses voeux aux forces vives de la Nation le 4 janvier 2006, de voir le financement de la protection sociale assuré par un prélèvement reposant sur une assiette plus juste et plus favorable à l'emploi, un groupe de travail a été mis en place afin d'étudier différentes solutions possibles et d'examiner leurs effets sur l'emploi, la compétitivité de la France, le financement durable de la protection sociale, l'impact sur les différents secteurs économiques et la compatibilité avec la Constitution et le droit européen et communautaire.

Le rapport de ce groupe de travail23(*) a ensuite été analysé par le Conseil d'orientation pour l'emploi et le Conseil d'analyse économique, puis par le Conseil d'analyse stratégique, chargé de faire la synthèse des deux précédents avis.

1. L'analyse et les simulations du rapport du groupe de travail sur l'élargissement des cotisations sociales employeurs

Le rapport du groupe travail précité a analysé six pistes de réforme du mode de financement de la protection sociale : création d'une cotisation sur la valeur ajoutée ; modulation des cotisations sociales en fonction de la valeur ajoutée ; mise en place d'une TVA sociale ; création d'un coefficient emploi-activité ; « réduction des niches sociales » et institution d'une contribution patronale généralisée.

Il s'est efforcé de faire apparaître, pour chacune d'elles, les contraintes juridiques ou techniques. Le tableau qui suit retrace ces différents éléments. On relèvera, en particulier, que seules la TVA sociale et la réduction des niches sociales ne soulèvent ni difficulté technique de mise en oeuvre, ni problème de compatibilité avec la Constitution ou le droit communautaire.

Principaux éléments de cadrage ressortant de l'analyse du groupe de travail

 

Création d'une cotisation
sur la valeur ajoutée (CVA)

Modulation des cotisations sociales en fonction de la valeur ajoutée

TVA sociale

Mise en place d'un coefficient emploi-activité (CEA)

Réduction des
« niches sociales »

Institution d'une contribution patronale généralisée (CPG)

Définition de la mesure

Remplacer une fraction des cotisations sociales patronales par un prélèvement assis sur la valeur ajoutée, calculée au niveau de l'entreprise.

Faire varier tout ou partie des cotisations sociales employeurs en fonction d'un ratio "masse salariale / valeur ajoutée".

Cette modulation pourrait être :
* "horizontale" et varier en fonction de l'évolution dans le temps de ce ratio;

* ou "verticale" en faisant varier les cotisations en fonction dès lors que ce ratio s'écarte d'un ratio de référence.

Elle pourrait être soit nationale, soit sectorielle.

Remplacer une fraction des cotisations sociales employeurs par une augmentation d'un ou des taux de TVA, dont le produit serait affecté au financement de la sécurité sociale.

Remplacer une fraction des cotisations sociales employeurs par un prélèvement sur le chiffre d'affaires net de la masse salariale.

Réduire le nombre de dispositifs dérogatoires, en fonction de la pertinence de leur maintien.

Elargir l'assiette des cotisations employeurs:

* en incluant certains compléments de rémunération et aides directes actuellement exonérés de cotisations sociales ;

* en ajoutant à cette assiette le résultat courant avant impôts (RCAI).

Comme pour la CSG, la base d'imposition serait cédulaire.

Données économiques: ordre de grandeur

2 points de cotisations sociales (8,6 milliards d'euros) = 0,91 point de cotisation sur la valeur ajoutée au niveau de l'ensemble des entreprises

***

Financer la suppression des
2,1 points de cotisations sociales au niveau du SMIC reviendrait à porter le taux normal de TVA à 20,8 %.

***

Le coût des pertes liées à l'ensemble des dispositifs dérogatoires est évalué à 20 milliards d'euros (y compris les taux réduits de CSG), ce montant ne comprenant pas les 23 milliards d'euros d'allègements généraux et ciblés de cotisations patronales.

1 point de CPG représenterait environ 5,5 milliards d'euros

Champ d'application

La taxe ne pourrait frapper que les activités exercées en France et ne devrait pas créer de situations de double imposition

Aucune modification d'assiette ou de périmètre d'assujettis n'interviendrait par rapport à la situation actuelle.

L'assiette de la TVA étant constituée par la consommation, elle permettrait d'inclure les importations dans le champ de la taxation.

L'assiette du CEA correspondrait au chiffre d'affaires (production vendue de l'exercice, en France), diminué des rémunérations versées.

***

Le champ de cette mesure coïnciderait avec le champ actuel de la "réduction Fillon", qui concerne la plupart des employeurs du secteur privé, les entreprises nationales, les EPIC et les sociétés d'économie mixte.

Faisabilité

Deux types de difficultés pratiques apparaissent:
* il conviendrait de n'assujettir à la taxe que les organismes intervenant dans le champ concurrentiel ;
* une solution simple devrait être imaginée pour les très petites entreprises, qui devraient soit être écartées du champ de la réforme, soit faire l'objet d'un calcul forfaitisé de la valeur ajoutée.

Le rapport précise que les entités qui n'entreraient pas dans le champ du nouveau prélèvement devraient rester assujetties aux cotisations sociales existantes.

* Les remarques faites pour la CVA s'appliquent également pour la modulation des cotisations sociales ;

* La mise en oeuvre d'une modulation nationale ne soulève pas en tant que telle de difficulté technique majeure ;

* En revanche, trois problèmes apparaissent :

- le ratio "masse salariale / valeur ajoutée" est très volatil au niveau individuel ;

- il serait nécessaire de déterminer certaines évolutions à neutraliser (exemple: en cas de transfert en ZFU) ;

- ce ratio n'est que partiellement corrélé à la politique d'emploi suivie par l'entreprise.

* Une telle mesure ne soulève aucune difficulté technique particulière.
* Le rapport estime que la mesure présente 3 inconvénients :

- accentuer l'écart avec le taux réduit, en cas de relèvement du seul taux
normal ;

- accroître le risque de fraude ;

- éloigner la France de la moyenne communautaire.

Le groupe de travail recommande l'exclusion, du champ d'application de ce CEA, des agents du secteur non marchand (associations sans but lucratif, services publics administratifs).

Deux grandes catégories de dispositifs seraient concernées :

* les rémunérations extra-salariales :

- avantages en espèces, dispositifs de participation financière, stocks-options, attributions gratuites d'actions ou certaines indemnités versées lors de la rupture du contrat de travail ;

- la participation des employeurs au financement de la protection sociale surcomplémentaire des salariés (complémentaires santé ou plans d'épargne retraite) ;

- des aides directes (titres de paiement comme les tickets restaurants ou mes services d'aide à domicile) ;

* les dispositifs d'allègements ciblés de cotisations patronales (près de 50 au total).

* La mesure ne soulève pas de difficultés techniques particulières ;

* Des arbitrages devraient être effectués concernant la mise en place de régimes dérogatoires en faveur des très petites entreprises ou le cas particulier des sociétés dont le résultat courant avant impôts est négatif ;

* Les taux pourraient être différenciés suivant les assiettes, comme c'est le cas pour la CSG.

Compatibilité avec la Constitution et le droit européen

* Sous réserve du respect du principe d'égalité, la CVA serait compatible avec la Constitution et la Convention européenne des droits de l'homme ;

* En revanche, des problèmes de compatibilité avec le droit communautaire se posent : en cas d'exonérations, il conviendrait de notifier le nouveau régime à la Commission européenne au titre des aides d'Etat ; d'autre part, la création d'une CVA devrait être examinée sous l'angle de sa compatibilité avec la sixième directive TVA. Or une affaire en cours laisse entrevoir une incompatibilité avec cette directive TVA, impliquant de retenir un dispositif ne présentant pas le caractère d'une taxe sur le chiffre d'affaires.

* Sous réserve du respect du principe d'égalité, la modulation serait, dans son principe, compatible avec la Constitution et la Convention européenne des droits de l'homme ;

* Une modulation sectorielle pourrait toutefois soulever un problème de compatibilité avec la Constitution ;

* Les éventuels régimes d'exclusion de certaines catégories de redevables du champ de la modulation et, le cas échéant, la mise en place d'une modulation sectorielle devraient faire l'objet d'une notification à la Commission européenne au titre des aides d'Etat.

* la mesure ne soulève aucune difficulté juridique. Le droit communautaire ne fixe aucun taux plafond et se borne à recommander un taux maximal de 25 %.

* Sous réserve du respect du principe d'égalité, le CEA serait compatible avec la Constitution et la Convention européenne des droits de l'homme ;

* En revanche, des problèmes de compatibilité avec le droit communautaire se posent : en cas d'exonérations, il conviendrait de notifier le nouveau régime à la Commission européenne au titre des aides d'Etat. La mesure serait, en revanche, compatible avec la sixième directive TVA.

Cette mesure ne soulève aucune difficulté juridique.

* Comme pour la CVA, la conformité d'une telle mesure avec la sixième directive TVA doit être examinée ;

* La qualification de la cédule reposant sur le résultat courant avant impôts devrait être analysée au regard des conventions fiscales internationales.

a) Les effets macroéconomiques de court terme : effets comparés de la cotisation sur la valeur ajoutée et de la TVA sociale
(1) Pour une mesure « calibrée » à 0,5 point de PIB, la création de 23.000 emplois par la TVA sociale et 28.000 emplois pour la CVA

Le groupe de travail a réalisé deux simulations relatives à l'impact macro-économique de court terme de la mise en place d'une cotisation sur la valeur ajoutée et d'une TVA sociale.

La simulation porte sur une diminution des cotisations sociales de 2,1 points, soit environ 9 milliards d'euros, ou encore 0,5 point de PIB. Cela correspond à une augmentation du taux normal de TVA de 1,2 point. Le taux normal passerait donc de 19,6 % à 20,8 %. La mesure envisagée serait donc d'une ampleur modeste, ce qui explique que l'impact simulé soit, lui aussi, modeste.

Dans le cas de la TVA sociale, la simulation prévoit qu'une mesure ainsi « calibrée » augmenterait le nombre d'emplois de 23.000, et réduirait le taux de chômage de 0,1 point. L'impact de la CVA serait légèrement plus favorable : 28.000 emplois créés, pour une diminution du taux de chômage également de l'ordre de 0,1 point.

Ces simulations permettent de bien mettre en évidence le fait que si la TVA sociale crée des emplois, ce n'est pas grâce à un impact positif de l'augmentation de la TVA sur l'emploi du fait du « droit de douane déguisé » qu'elle constituerait, mais bien grâce à la diminution des cotisations sociales. L'augmentation de la TVA, nécessaire pour financer la baisse des cotisations sociales, réduit nettement l'efficacité de la mesure. De même que la CVA, la TVA sociale est avant tout une poursuite de la politique de baisse des cotisations sociales (de même que les 35 heures).

Le tableau qui suit retrace les effets de ces deux voies de réforme.

Effet global de court terme d'une diminution de 2,1 points des cotisations sociales financée (ex ante) par la création d'une cotisation sur la valeur ajoutée brute ou une hausse de la TVA

(sauf indication contraire, écart au compte central, en %)

 

Effet global de la réforme

dont baisse
des cotisations sociales

dont création de la CVA
ou hausse de la TVA

après 1 an

après 2 ans

après 1 an

après 2 ans

après 1 an

après 2 ans

PIB

 

 

 

 

 

 

CVA

0,0

0,0

0,1

0,3

-0,1

-0,3

TVA sociale

-0,1

0,0

0,1

0,3

-0,3

-0,3

Consommation des
ménages

 

 

 

 

 

 

CVA

0,0

0,1

0,1

0,3

-0,1

-0,2

TVA sociale

-0,2

-0,1

0,1

0,3

-0,3

-0,3

Investissement total

 

 

 

 

 

 

CVA

-0,1

-0,3

0,4

0,6

-0,5

-0,9

TVA sociale

-0,1

0,0

0,4

0,6

-0,5

-0,6

Prix de la consommation
des ménages

 

 

 

 

 

 

CVA

0,0

0,0

-0,4

-0,8

0,4

0,8

TVA sociale

0,7

0,8

-0,4

-0,8

1,2

1,5

Emploi salariés
(en milliers)

 

 

 

 

 

 

CVA

17,0

28,0

41,0

88,0

-24,0

-60,0

TVA sociale

17,0

23,0

41,0

88,0

-24,0

-65,0

Taux de chômage
(en points)

 

 

 

 

 

 

CVA

-0,1

-0,1

-0,2

-0,3

0,1

0,2

TVA sociale

-0,1

-0,1

-0,2

-0,3

0,1

0,2

Revenu disponible brut
réel des ménages

 

 

 

 

 

 

CVA

0,1

0,1

0,2

0,3

-0,1

-0,2

TVA sociale

-0,1

0,0

0,2

0,3

-0,3

-0,3

Balance commerciale
(en % de PIB)

 

 

 

 

 

 

CVA

0,0

0,0

-0,1

-0,1

0,1

0,1

TVA sociale

0,1

0,0

-0,1

-0,1

0,2

0,1

Source : direction générale du Trésor et de la politique économique

(2) Avec un effet neutre sur les finances publiques, un impact ramené à 7.000 emplois dans le cas de la TVA sociale

En considérant que la substitution TVA/cotisations sociales provoque de l'inflation, le groupe de travail déduit que l'impact inflationniste de la réforme est susceptible de dégrader l'équilibre des finances publiques, à hauteur d'environ 0,12 point de PIB la première année.

Il a donc complété l'analyse, s'agissant de la TVA sociale, par une simulation basée sur un effet neutre (ex post) de la mesure sur les finances publiques au cours de la première année. Les résultats sont moins favorables que ceux de l'analyse précédente, ainsi que le montre le tableau suivant.

Effet global de court terme d'une diminution de 2,1 points des cotisations sociales compensée par une hausse de la TVA, avec effet neutre (ex post) sur les finances publiques la première année

(sauf indication contraire, écart au compte central, en %)

 

Effet global de la réforme

dont baisse
des cotisations sociales

dont hausse de la TVA

après 1 an

après 2 ans

après 1 an

après 2 ans

après 1 an

après 2 ans

PIB

-0,2

-0,1

0,1

0,3

-0,3

-0,4

Consommation des
ménages

-0,3

-0,2

0,1

0,3

-0,4

-0,4

Investissement total

-0,2

-0,2

0,4

0,6

-0,6

-0,7

Prix de la consommation
des ménages

1,0

1,1

-0,4

-0,8

1,4

1,9

Emploi salariés
(en milliers)

11,0

7,0

41,0

88,0

-30,0

-81,0

Taux de chômage
(en points)

0,0

0,0

-0,2

-0,3

0,1

0,3

Revenu disponible brut
réel des ménages

-0,2

-0,1

0,2

0,3

-0,4

-0,4

Source : direction générale du Trésor et de la politique économique

Le groupe de travail en conclut que « pour que la TVA sociale puisse exercer un impact plus significatif sur l'emploi, il serait nécessaire que les principales indexations, nombreuses dans notre pays, soient suspendues, notamment en matière de salaires et de transferts sociaux. Le pouvoir d'achat des ménages serait affecté mais la boucle prix-salaire serait évitée, et les finances publiques ne subiraient pas de dégradation. Cette hypothèse nécessiterait toutefois un degré élevé de consensus social ».

b) Les effets des autres voies de réforme

Le groupe de travail n'a pas fourni d'analyse détaillée des effets macro-économiques des autres solutions envisagées.

Il a toutefois donné quelques éléments plus précis concernant la mise en place d'un coefficient emploi-activité en compensation de la réduction des cotisations sociales. Il en ressort que si les entreprises répercutent la taxe sur leurs prix, il en résulterait une boucle prix/salaires, qui diminuerait la consommation des ménages, dégraderait la balance commerciale, réduirait fortement la production et donc l'emploi. Si les entreprises baissaient leurs marges, l'effet récessif serait moindre mais la mise en place d'un coefficient emploi-activité, en alourdissant le coût du capital pour les entreprises, rendrait plus difficile le financement de l'investissement.

c) A moyen terme, une altération de la progressivité de cotisations sociales détruirait des emplois

D'après l'analyse du groupe de travail, un allègement des cotisations sociales de plus de 2,1 points, qui aurait pour effet d'altérer la progressivité des cotisations sociales, se traduirait par des destructions nettes d'emplois, comme le montre le tableau suivant :

Effets à moyen terme de la substitution cotisations/CVA ou cotisations/TVA (1)

 

scénario 1

Maintien de la progressivité actuelle

scénario 2

Altération moyenne de la progressivité

scénario 3

Altération minimale de la progressivité

scénario 4

Altération maximale de la progressivité

Remplacement d'une partie des cotisations sociales par une cotisation sur la valeur ajoutée brute

Montant du transfert
(en milliards d'euros)

6,5

11,7

12,8

46,6

Nombre d'emplois nets créés

20 000

-75 000

-35 000

-190 000

Remplacement d'une partie des cotisations sociales par une hausse de la TVA

Montant du transfert
(en milliards d'euros)

8,0

14,4

15,8

57,4

Nombre d'emplois nets créés

25 000

-90 000

-45 000

-235 000

Source : direction générale du Trésor et de la politique économique.

(1) Les simulations ne portent ici que sur la CVA sur la valeur ajoutée brute mais le résultat est comparable s'agissant de la CVA sur la valeur ajoutée nette. En outre, les résultats concernant la CVA et la TVA portent sur des transferts de montants différents, dès lors que le champ des entreprises étudiées n'est pas identique. La comparaison ne vaut donc qu'en tendance.

Le rapport précise qu'« un allègement des cotisations sociales patronales dont l'ampleur serait supérieur à 2,1 % et qui serait compensé par une taxe non progressive pesant sur les entreprises, telle qu'une cotisation sur la valeur ajoutée ou une contribution patronale généralisée, aurait pour conséquence d'altérer la progressivité des prélèvements sociaux et de renchérir le coût du travail au niveau des bas salaires, réduisant ainsi l'incitation à l'embauche des travailleurs les moins qualifiés. Il conduirait à repenser complètement les dispositifs d'allègement des cotisations patronales. La substitution du produit d'une TVA à plus de 2,1 points de cotisation sociales employeurs aurait également un impact sur la progressivité des prélèvements sociaux ».

d) Comparaison avec les simulations publiées par la commission des finances
(1) Des résultats compatibles avec les simulations antérieurement transmises par le gouvernement

Ces résultats - pour une mesure « calibrée » à 0,5 point de PIB, 23.000 emplois supplémentaires, réduits à 7.000 emplois supplémentaires en cas d'équilibre des finances publiques la première année - sont comparables à ceux qui avaient été transmis par le gouvernement en 2004 au sujet de la TVA sociale, et publiés dans le rapport d'information n° 52 (2004-2005) de votre rapporteur général, relatif aux prélèvements obligatoires pour 2005.

En effet, ces simulations prévoyaient, pour une mesure « calibrée » à 0,5 point de PIB24(*), la création de 15.000 emplois.

(2) Des simulations toujours moins optimistes que celles du Centre d'observation économique

Les simulations du groupe de travail sont cependant moins optimistes que celles du Centre d'observation économique (COE) publiées dans le rapport d'information précité : pour le même calibrage à 0,5 point de PIB25(*), le nombre d'emplois créés serait de l'ordre de 125.000.

(3) Une différence essentielle : les simulations du groupe de travail portent sur un basculement d'ampleur limitée

Une autre différence importante tient dans l'ampleur des simulations réalisées par le groupe de travail.

En effet, ainsi qu'il a été relevé précédemment, considérant qu'un allègement des cotisations sociales de plus de 2,1 points, soit de plus de 0,5 point de PIB, aurait pour effet d'altérer la progressivité des cotisations sociales, ce qui se traduirait par des destructions nettes d'emplois, le groupe de travail n'a pas souhaité étudier des basculements d'une plus grande ampleur.

Le phénomène analysé par le groupe de travail semble donc réduire la vraisemblance des scénarios « extrêmes » (comme une mesure « calibrée » à 2 points de PIB, soit une augmentation de 5 points du taux réduit et du taux normal).

On notera toutefois que cette conclusion diffère des analyses auparavant transmises par le gouvernement et par le COE à votre commission des finances : évaluant l'impact d'une mesure « calibrée » à 1 point de PIB, ces études estimaient respectivement à 30.000 et à 250.000 le nombre d'emplois créés par la mise en place d'un dispositif de TVA sociale.

e) L'impact macroéconomique de long terme

Les hypothèses retenues par le groupe de travail, qui restent schématiques, mènent à la conclusion que l'effet sur l'emploi des trois principales options étudiées (CVA, CEA et TVA sociale) serait nul et exercerait, in fine, un effet négatif tant sur l'évolution du PIB marchand que sur l'investissement. S'agissant de la TVA sociale, on observera que le groupe de travail a retenu l'hypothèse d'une répercussion intégrale de la hausse de la TVA sur les prix TTC.

Effet global de long terme d'une diminution de 2,1 points des cotisations sociales financée (ex ante) par la création d'une cotisation sur la valeur ajoutée brute, la mise en place d'un coefficient emploi-activité ou une hausse de la TVA

(sauf indication contraire, écart au compte central en %)

 

Effet global de la réforme

dont baisse
des cotisations sociales

dont création de la CVA,
du CEA
ou de la hausse de la TVA

PIB marchand

 

 

 

CVA

-0,1

0,2

-0,3

CEA

-0,3

0,2

-0,5

TVA sociale

-0,1

0,2

-0,2

Investissement

 

 

 

CVA

-0,3

0,2

-0,5

CEA

-0,9

0,2

-1,1

TVA sociale

-0,1

0,2

-0,3

Emploi salariés
(en milliers)

 

 

 

CVA

0,0

32,0

-32,0

CEA

0,0

32,0

-32,0

TVA sociale

0,0

32,0

-32,0

Source : Direction générale du Trésor et de la politique économique

f) Autres remarques formulées par le groupe de travail

Dans son rapport, le groupe de travail fournit quelques éléments sur l'impact des différentes options sur le financement de la sécurité sociale, les risques d'optimisation fiscale et les transferts entre acteurs.

S'agissant de ce dernier point, le groupe considère que, de manière générale, la prise en compte de la valeur ajoutée pour le calcul des cotisations sociales pénaliserait les secteurs à forte intensité capitalistique et avantagerait les industries intensives en main d'oeuvre.

Quant à la mise en place d'une TVA sociale, il estime, compte tenu de l'hypothèse de répercussion intégrale de l'augmentation du taux de la TVA dans les prix TTC, qu'une hausse du taux normal serait moins anti-redistributive qu'une hausse du taux réduit. Il conclut également que les variations de pouvoir d'achat appréciées au niveau de chaque décile seraient modérées, mais que des variations significatives pourraient toutefois être constatées au niveau individuel.

Au total, ce rapport paraît donc inviter à maintenir le statu quo, dans la mesure où aucune des simulations effectuées ne se révèle réellement concluante. On peut toutefois observer que le cadre d'analyse et les hypothèses retenues pour effectuer ces simulations sont parfois contestables, ce qui plaiderait au contraire pour une poursuite de l'analyse.

* 23 Rapport du groupe de travail sur l'élargissement de l'assiette des cotisations employeurs de sécurité sociale, 30 mai 2006.

* 24 Les simulations portaient sur une mesure « calibrée » à 1 point de PIB. On suppose que l'impact d'une mesure de 0,5 point de PIB serait égal à la moitié de cet impact.

* 25 Comme précédemment, ces simulations portaient sur une mesure « calibrée » à 1 point de PIB. On suppose que l'impact d'une mesure de 0,5 point de PIB serait égal à la moitié de cet impact.