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Quels prélèvements obligatoires ? Pour quels besoins collectifs?

 

2. L'analyse des différents conseils saisis du projet de réforme des cotisations sociales patronales

a) L'analyse du Conseil d'orientation pour l'emploi

Le Conseil d'orientation pour l'emploi a rendu son avis sur l'élargissement de l'assiette des cotisations sociales le 20 juillet 2006. Cet avis se présente sous la forme d'un document unique, sans annexes ou contributions particulières des membres du conseil.

Trois idées essentielles ressortent de son avis.

(1) Une invitation à élargir l'analyse

Le Conseil d'orientation pour l'emploi considère que le rapport du groupe de travail, dans la mesure où il ne porte que sur 2,1 points de cotisations sociales, est trop restreint. Il suggère ainsi d'élargir l'analyse à l'ensemble des risques et souhaite que des assiettes alternatives fassent l'objet d'études.

(2) Un rejet de clair de certaines pistes de réforme, sans toutefois parvenir à un consensus sur la voie à adopter

Deux pistes ont, selon les termes de l'avis, « soulevé un grand scepticisme » au sein du Conseil d'orientation pour l'emploi : la contribution sur la valeur ajoutée et le coefficient emploi activité.

Dans le premier cas, le Conseil met en avant la faiblesse des effets sur l'emploi, le risque que cette réforme ne pénalise l'investissement et n'induise des délocalisations, ainsi que les complexités administratives nouvelles. Enfin, il souligne le risque de contrariété au droit communautaire (à la sixième directive TVA en particulier), ce qui vient d'être confirmé par un arrêt de la Cour de justice des communautés européennes26(*).

Le jugement de la Cour de justice des communautés européennes dans l'affaire C-475/03, Banca popolare di Cremona (3 octobre 2006)

Saisie dans le cadre d'une question préjudicielle par un tribunal italien, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a dû se prononcer sur la compatibilité d'une taxe régionale sur les activités productives (l'IRAP) avec la sixième directive TVA, et en particulier avec l'interdiction pour les États membres d'introduire ou de maintenir des systèmes fiscaux qui ont le caractère de taxes sur le chiffre d'affaires.

La CJCE rappelle que l'instauration du système commun de TVA vise à établir un marché commun ayant des caractéristiques analogues à celles d'un marché intérieur, sans différences d'impositions fiscales susceptibles de fausser la concurrence et d'entraver les échanges. Son but est de remplacer les taxes sur le chiffre d'affaires en vigueur dans les différents États membres. Par conséquent, le système commun de TVA ne permet pas de maintenir ou d'introduire des impositions présentant les caractéristiques d'une taxe sur le chiffre d'affaires. En revanche, il ne s'oppose pas au maintien ou à l'introduction d'une taxe qui ne présenterait pas l'une des caractéristiques essentielles de la TVA.

Après avoir analysé les caractéristiques de l'IRAP, la CJCE a estimé que cet impôt régional se distinguait de la TVA dans la mesure où il n'était pas proportionnel aux prix des biens ou des services fournis et où il n'était pas conçu pour être répercuté sur le consommateur final d'une manière caractéristique de la TVA.

Elle a donc jugé que l'IRAP se distinguait de la TVA « d'une manière telle qu'elle ne saurait être qualifiée de taxe ayant le caractère de taxe sur le chiffre d'affaires au sens de la sixième directive ».

Il en découle qu'un prélèvement fiscal présentant des caractéristiques identiques à celles de l'IRAP est compatible avec la sixième directive. A contrario, tout prélèvement fiscal pouvant être qualifié de taxe sur le chiffre d'affaires serait contraire au droit communautaire.

Dans le cas du coefficient emploi activité, le Conseil s'interroge, en particulier, sur la justification économique d'un tel prélèvement, qui provoque une taxation en cascade. Pour cette raison, il se prononce contre cette solution.

En revanche, les autres pistes27(*) retiennent l'intérêt du Conseil d'orientation pour l'emploi, sans que celui-ci se prononce clairement en faveur de l'une ou l'autre : toutes les pistes ont, en effet, fait l'objet d'oppositions fortes de la part de certains membres du conseil, compte tenu soit de leurs inconvénients, soit de l'incertitude entourant leur éventuel impact.

(3) Un appel à une réflexion qui « privilégie cohérence et durée »

En conclusion, le Conseil d'orientation pour l'emploi estime que la réforme de l'assiette du financement de la protection sociale doit prendre place dans une réflexion qui privilégie cohérence et durée. Il souhaite que la décision en la matière soit « éclairée par des analyses aboutissant à un diagnostic aussi partagé que possible sur les causes particulières du chômage français et sur leur importance respective ». Aussi, le Conseil d'orientation pour l'emploi entend-il poursuivre ses travaux dans ce domaine.

Au total, son avis soulève donc plus d'interrogations qu'il n'apporte de réponses.

b) L'analyse du Conseil d'analyse économique

L'avis du Conseil d'analyse économique, rendu le 27 juillet 2006, se compose d'une synthèse, rédigée par MM. Christian de Boissieu et Roger Guesnerie, accompagnée de sept contributions personnelles de certains membres28(*).

(1) Un besoin de modélisation des effets économiques de long terme

L'avis relève tout d'abord que les outils de moyen/long terme utilisés par le groupe de travail pour effectuer ses simulations sont assez frustes. Il note, en particulier, que la modélisation de l'incidence à long terme de la TVA sociale a semblé plutôt sommaire. Il regrette également que la comparaison internationale soit absente des réflexions du groupe de travail, estimant que « la concurrence fiscale est mondiale, et pas seulement européenne, et qu'il serait dangereux d'en faire abstraction dans ces deux dimensions - européenne et mondiale - lors de l'étude des coûts/avantages des différentes formules évoquées (y compris le statu quo) ».

(2) Le dispositif de cotisation sur la valeur ajoutée et de ses variantes suscite le scepticisme

La plupart des membres du Conseil d'analyse économique expriment leur scepticisme sur les mérites des différents dispositifs envisagés, en particulier sur les diverses variantes de la cotisation sur la valeur ajoutée (y compris le coefficient emploi activité et la cotisation patronale généralisée).

Notant que la contribution sur la valeur ajoutée et la cotisation patronale généralisée s'apparenteraient à une augmentation de l'impôt sur les sociétés (IS), l'avis relève, au regard des différentes contributions des membres du conseil, qu'un débat pourrait avoir lieu sur la place et le rôle de l'IS, notamment s'agissant de la taxation du capital immatériel.

(3) La voie de la TVA sociale doit faire l'objet d'études complémentaires

S'agissant de la TVA sociale, l'avis regrette que cette piste n'ait pas été suffisamment explorée et met en évidence deux points :

« - compte tenu de son taux moyen, la France ne dispose pas de la même marge de manoeuvre que l'Allemagne. Faudrait-il alors se concentrer sur un relèvement du taux réduit de TVA ? Ce point est loin de faire l'unanimité même parmi les partisans de la TVA sociale ;

« - si l'on supposait une extension géographique de la politique allemande qui va s'appliquer au 1er janvier 2007 (3 points d'augmentation de la TVA dont 1 point de TVA sociale), quelles seraient les conséquences pour les pays membres et pour l'Europe dans son ensemble » ?

(4) Modifier l'architecture des prélèvements sociaux invite à s'interroger sur les fonctions de la protection sociale

L'avis du Conseil d'analyse économique retrace les logiques sous-tendant l'architecture actuelle du système de protection sociale en France (notions de salaire différé, de salaire de remplacement, de financement d'un service public comme dans le cas de la santé).

Il relève que modifier l'architecture des prélèvements conduit à s'interroger, au-delà des questions strictement techniques, sur les logiques et les fonctions du système de protection, suivant une approche d'économie politique, et note que « la différence des fonctions est susceptible de justifier des modes de prélèvement différent ». Il souligne également que la question de l'efficacité de la dépense publique reste centrale.

(5) Une conclusion porteuse de questions plus que de réponses

Au total, l'avis du Conseil d'analyse économique fait ressortir les points suivants :

- le conseil n'est pas convaincu de l'intérêt d'un élargissement de l'assiette des cotisations qui s'effectuerait par le biais d'une cotisation sur la valeur ajoutée ou d'une de ses variantes ;

- le statu quo a la faveur de nombre de membres du conseil ;

- quitte à élargir l'assiette des cotisations patronales, le CAE est partagé entre les économistes qui plaident pour la TVA sociale, ceux qui prônent une augmentation de l'IS effectif et ceux qui préfèrent un relèvement de la CSG ;

- des études complémentaires sont nécessaires, en particulier s'agissant des effets de la TVA sociale, qui a suscité l'intérêt des membres du conseil.

Deux points de convergence entre économistes sont mis en évidence :

- il serait dangereux de compliquer un système fiscal et parafiscal déjà fort complexe et peu lisible ;

- il faut être attentif à la dimension européenne des stratégies fiscales : l'avis se demande ainsi s'il est souhaitable, et si oui comment, de coordonner le financement des dépenses sociales en Europe.

c) La synthèse du Conseil d'analyse stratégique

Le rapport du Conseil d'analyse stratégique constitue la synthèse des travaux précédemment analysés.

Il estime souhaitable de poursuivre le mouvement de fiscalisation du financement de la protection sociale engagé depuis 15 ans, tout en confortant les avancées réalisées pour réduire le coût du travail.

Il fait valoir que la réforme du financement est indissociable d'une action résolue sur la dynamique des dépenses et doit s'inscrire « dans un mouvement d'ensemble, prévisible et continu, et tenir compte des stratégies de réforme mises en oeuvre par nos principaux partenaires et concurrents ».

Ceci conduit le Conseil d'analyse stratégique à préconiser de recourir à des prélèvements aux assiettes larges et connues, également utilisées dans d'autres pays, et à déconseiller la voie de la cotisation patronale généralisée comme celle d'une augmentation de l'impôt sur les sociétés.

Il note enfin que la fiscalisation du système de protection sociale doit s'accompagner d'une réflexion sur la gouvernance, incluant les régimes complémentaires et le régime d'assurance chômage.

* 26 Affaire C-475/03, Banca popolare di Cremona. La sixième directive TVA interdit les taxes nationales sur le chiffre d'affaires autres que la TVA.

* 27 Le Conseil d'orientation pour l'emploi ne commente pas la solution consistant à réduire les « niches sociales ».

* 28 MM. Philippe Aghion et Elie Cohen, Olivier Blanchard, Pierre Cahuc, Jean-Paul Fitoussi et Etienne Wasmer, Michel Didier et Michel Martinez, Gilles Saint-Paul, Philippe Trainar.