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L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : quels enseignements pour le Sénat ? Les exemples allemand, britannique, espagnol, finlandais, italien et polonais

 

C. UN TRÈS LARGE ÉVENTAIL D'INSTRUMENTS DE CONTRÔLE

Au-delà des procédures de mise en cause de la responsabilité du gouvernement (question de confiance présentée par le gouvernement et motion de censure déposée par un dixième des députés ou sénateurs et dont l'usage demeure exceptionnel), l'activité de contrôle du parlement italien se décline principalement sous trois formes : les questions ; les interpellations et motions ; les missions d'information et les commissions d'enquête.

1. Questions et interpellations : la systématisation d'un droit de réplique


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 Les questions

Il existe deux types de questions : les questions à réponse différée, les questions à réponse immédiate.

Les premières sont inscrites d'office à l'ordre du jour d'une séance deux semaines après leur présentation écrite. Les quarante premières minutes de chaque séance sont consacrées au traitement de ces questions. Si le gouvernement déclare devoir différer sa réponse, le délai qui lui est accordé ne peut dépasser deux mois. L'auteur de la question dispose de cinq minutes pour répliquer au représentant du gouvernement.

Ce dispositif est aussi mis en oeuvre, à la Chambre des députés, dans le cadre des commissions selon des modalités très proches (la question est inscrite à l'ordre du jour de la première réunion de commission après un délai de quinze jours à compter de sa présentation).

L'auteur de la question peut toujours indiquer qu'il souhaite une réponse écrite : le gouvernement doit alors donner sa réponse dans un délai de vingt jours. Si ce délai n'est pas respecté, le président de la Chambre inscrit, à la demande de l'auteur, la question à l'ordre du jour de la première réunion de la commission compétente.

Les questions orales à la Chambre des députés sont passées de 5.458 lors de la première législature à 8.000 environ chaque année. Le taux de réponse semble variable - de l'ordre de 50 % mais parfois nettement moins en raison, d'une part, de leur grand nombre et, d'autre part, du regroupement des questions connexes.

Une séance par semaine -le mercredi en principe- est en outre réservée aux questions à réponse immédiate portant sur un sujet d'intérêt général présentant un caractère d'urgence ou d'actualité particulière. Ces questions doivent être déposées au plus tard dans les douze heures précédant la date de la séance concernée par un député pour chacun des groupes politiques.

L'auteur dispose d'une minute pour poser la question ; le représentant du gouvernement lui répond pendant trois minutes au maximum ; l'auteur ou un député de même groupe peut répliquer durant deux minutes au plus. Le règlement de la Chambre des députés prévoit que le président ou le vice-président du gouvernement interviennent en principe à deux reprises au cours de la séance. Celle-ci fait l'objet d'une retransmission télévisée. Cent onze questions à réponse immédiate ont été posées à la Chambre sous le deuxième gouvernement de M. Silvio Berlusconi ; vingt-sept l'ont été sous son troisième gouvernement.

Parallèlement, les commissions consacrent deux réunions par mois -le jeudi en principe- aux questions à réponse immédiate. Les règles concernant les durées d'intervention sont les mêmes qu'en séance publique. Cependant, elles ne font l'objet que d'une transmission en circuit fermé au sein de la Chambre. Quelques quatre cents questions de ce type sont posées chaque année, en moyenne, au sein des commissions de la Chambre.


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 Les interpellations

Les interpellations ont pour objet de demander au gouvernement de s'expliquer sur ses choix politiques dans un domaine déterminé. Elles sont présentées sous la forme d'une question écrite deux semaines avant leur inscription d'office à l'ordre du jour de la séance du premier lundi suivant.

L'auteur dispose d'un temps de parole de quinze minutes pour présenter l'interpellation et, après les déclarations du gouvernement, de dix minutes maximum pour lui répondre. Si l'auteur de l'interpellation n'est pas satisfait par la réponse, il peut présenter une motion destinée à susciter une discussion sur les explications présentées par le gouvernement.

En outre, les présidents de groupe (ou trente députés au moins) peuvent présenter des interpellations urgentes. Si elles sont présentées avant la fin de la séance du mardi, elles sont traitées, chaque semaine, au cours de la séance du jeudi matin.

Statistiques des questions et interpellations à la Chambre des députés

   

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Questions avec réponse orale

présentées

553

1.206

1.155

1.124

1.215

107

Suivies d'une réponse

160

492

521

444

380

50

Questions avec réponse écrite

présentées

1.740

3.188

3.505

3.839

7.083

700

suivies d'une réponse

264

1.367

1.720

2.480

2.210

649

Interpellations

présentées

199

392

429

393

366

39

suivies d'une réponse

97

258

283

242

205

51

Source : Chambre des députés

Au Sénat, parmi les cent quarante-neuf interpellations présentées en 2005, trente seulement ont été suivies d'une réponse.

Les assemblées disposent aussi de la faculté d'adopter des motions destinées à ouvrir un débat sur un respect déterminé et des résolutions -votées au terme d'une communication du gouvernement ou de la discussion d'une motion.

2. Les pouvoirs d'information des commissions : missions d'information et commission d'enquête

Les commissions permanentes des deux assemblées disposent d'un large éventail d'instruments de contrôle. En premier lieu, elles peuvent présenter rapports ou propositions sur les sujets qu'elles jugent opportuns et entendre les ministres188(*) pour obtenir des éclaircissements sur des questions administratives ou politiques.

Elles peuvent aussi demander aux représentants du gouvernement de rendre compte de l'exécution des lois ainsi que de la mise en oeuvre des résolutions ou ordres approuvés par la Chambre.

En second lieu, les commissions peuvent, avec l'accord préalable du président de la Chambre, décider de « procédures d'information ». Au cours de leurs investigations, elles peuvent entendre toute personne en mesure de leur donner les informations nécessaires. Ces procédures se concluent par un rapport. La commission des lois constitutionnelles de la Chambre des députés a ainsi mis en place une procédure d'information sur les problèmes de sécurité en Italie. Lorsque les deux assemblées décident de conduire des informations sur le même sujet, leurs présidents respectifs peuvent s'accorder afin que les commissions procèdent conjointement.

Des commissions d'enquête peuvent être constituées dans les deux assemblées. Elles sont créées suivant la même procédure que celle prévue pour les projets de loi. Au Sénat, lorsque la proposition de création émane d'au moins un dixième de ses membres, elle est inscrite à l'ordre du jour de la commission compétente qui doit se réunir dans les cinq jours suivant. Celle-ci se voit fixer un délai par le président du Sénat pour rapporter devant l'assemblée plénière. Si ce délai n'est pas respecté, la proposition est inscrite à l'ordre du jour de la prochaine séance du Sénat.

Les commissions d'enquête sont dotées des mêmes pouvoirs que les autorités judiciaires (en particulier celui de convocation). Leur durée est en principe encadrée mais leur activité est souvent, en pratique, prolongée comme tel est le cas pour la commission d'enquête sur les activités de la mafia.

Enfin, comme pour les missions d'information, si la Chambre des députés et le Sénat décident une enquête sur la même question, les commissions des deux assemblées peuvent décider de procéder conjointement. Cette possibilité est régulièrement utilisée189(*).

Selon le professeur Yves Mény190(*),  « l'existence de ces commissions n'est pas sans poser de délicats problèmes de relations avec l'autorité judiciaire qui n'ont été clarifiés qu'en partie par une décision 231/1975 de la Cour constitutionnelle. Celle-ci a estimé que les commissions devaient accepter de transmettre à l'autorité judiciaire tous les documents et actes recueillis à l'exception de ceux qu'elles ont décidé de maintenir secrets afin d'être en mesure de remplir leurs missions. En outre, le caractère pénal de plus en plus marqué de ces commissions soulève le problème des garanties offertes aux personnes interrogées. Il a été admis que les personnes qui sont interrogées sur des faits qui pourraient leur valoir une condamnation pénale peuvent se faire assister d'un avocat, mais aussi que la commission peut faire procéder à l'arrestation d'un témoin en cas de faux témoignage ou de refus de collaboration. »

* 188 Elles peuvent ainsi demander aux ministres l'audition des directeurs d'administration ou de dirigeants d'organismes publics.

* 189 A titre d'exemple, on peut citer la commission d'enquête sur la mafia ou la commission d'enquête sur le traitement des déchets et les activités illicites afférentes.

* 190 Yves Mény et Yves Surel, Politique comparée. Les démocraties : Allemagne, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie ; Montchrestien, 2004.