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Justice et sécurité en Europe : comment progresser ?

 

III. UNE SOLUTION ALTERNATIVE : LE RECOURS AUX « COOPÉRATIONS RENFORCÉES »

Les accords de Schengen ont illustré tout l'intérêt d'une intégration différenciée en matière de « Justice et Affaires intérieures ». Ces accords, signés en 1985 entre cinq pays (France, Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg), ont constitué une première forme de coopération à plusieurs, dessinée hors traité, mais entre des États membres de la Communauté et ouverte à la participation des autres États. L'extension progressive du système de Schengen aux autres États membres, à l'exception du Royaume-Uni et de l'Irlande qui n'y participent que partiellement, ainsi que son intégration dans l'acquis communautaire depuis le traité d'Amsterdam, attestent par ailleurs du rôle de « laboratoire » qu'il a joué pour l'Union européenne.

La vraie question n'est donc pas de savoir si nous allons vers une Europe à plusieurs vitesses en matière de « Justice et d'Affaires intérieures », puisque c'est déjà le cas avec Schengen, mais celle de savoir si cela se fera dans le cadre institutionnel ou en dehors.

A. LES « COOPÉRATIONS RENFORCÉES » DANS LE CADRE DES TRAITÉS

Conçues comme un mécanisme principalement destiné à contourner l'obstacle de l'unanimité, les « coopérations renforcées » ont été dès l'origine perçues comme un outil majeur d'intégration en matière de « Justice et d'Affaires intérieures » (7(*)).

Les conditions requises pour lancer une « coopération renforcée » dans le cadre du traité d'Amsterdam étaient cependant si restrictives, que ce mécanisme n'a jamais été utilisé. Le traité de Nice, entré en vigueur en février 2003, a complètement réécrit les dispositions relatives aux « coopérations renforcées » et il a prévu des règles spécifiques pour le « troisième pilier » (articles 40, 40 A et 40 B du traité sur l'Union européenne). Le traité constitutionnel était revenu sur ces dispositions.

1. Les conditions requises pour lancer une « coopération renforcée »

a) C'est pour le « troisième pilier » que le traité de Nice se montre le plus ouvert à la perspective des « coopérations renforcées »

Tout d'abord, le champ d'application des « coopérations renforcées » est particulièrement large dans le cadre du « troisième pilier ». Comme l'énonce l'alinéa 1 de l'article 40 du traité sur l'Union européenne, « les coopérations renforcées dans l'un des domaines visés dans le présent titre ont pour but de permettre à l'Union de devenir plus rapidement un espace de liberté, de sécurité et de justice tout en respectant les compétences de la Communauté européenne ainsi que les objectifs fixés par le présent titre ».

De plus, la procédure à suivre pour lancer une « coopération renforcée » dans ce domaine est la moins contraignante, car ni l'accord de la Commission ni celui du Parlement européen ne sont requis et les États membres n'ont pas de pouvoir de veto.

L'autorisation de procéder à une « coopération renforcée » est accordée par une décision du Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission ou à l'initiative d'au moins huit États membres. Le Parlement européen est simplement consulté. Comme pour le « premier pilier », un État membre peut demander que la question soit « évoquée » devant le Conseil européen. Mais, après cette évocation, le Conseil peut autoriser à la majorité qualifiée le lancement de la « coopération renforcée ». De la même manière, alors que dans le « premier pilier », c'est la Commission qui statue sur la participation d'un autre État membre, dans le « troisième pilier », la décision appartient au Conseil en formation restreinte de la « coopération renforcée ». Cette décision est réputée approuvée à moins que le Conseil statuant à la majorité qualifiée n'en décide autrement. En définitive, le traité de Nice a considérablement assoupli les conditions requises pour lancer une « coopération renforcée » dans le « troisième pilier » puisqu'il prévoit, comme unique condition, l'accord d'au moins huit États membres.

Il n'existe pas, cependant, de dispositions spécifiques au « troisième pilier » en ce qui concerne le cadre institutionnel des « coopérations renforcées ». Les dispositions applicables au « premier pilier » sont donc également valables pour le « troisième pilier ».

* (7) Voir le rapport du Commissariat général du Plan sur « Les coopérations renforcées en matière de justice et affaires intérieures : un outil d'intégration », janvier 2003.