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Un nouveau pacte de solidarité pour les quartiers (rapport)

 

ANNEXES

ANNEXE 1 - LA POLITIQUE DE LA VILLE DEPUIS 1991

La politique de la ville prend ses racines au milieu des années 1970 avec la procédure d'Habitat et Vie sociale dont l'objectif consiste à mettre sur le marché les ensembles immobiliers HLM ayant mal vieilli. Le Développement social des quartiers (DSQ) vient lui donner, au début des années 1980, une nouvelle ambition : décloisonner les interventions sectorielles en direction des quartiers en difficulté. Dans le même temps apparaissent les notions qui deviendront par la suite les maîtres mots de la politique de la ville : projet territorial, globalité, transversalité, partenariat, participation des habitants...

Pour autant, ce n'est qu'en 1990-1991 que s'institutionnalise véritablement la politique de la ville avec la création d'un ministère de la ville dont le titulaire a rang de ministre d'Etat (1990) et l'apparition de sous-préfets à la ville (1991) chargés de la mise en oeuvre et de l'animation de cette politique au niveau local. Deux textes témoignent de cette volonté de rationaliser l'action en faveur des villes et de faire de la politique de la ville une politique en tant que telle : la loi n° 91-429 du 13 mai 1991 instituant une dotation de solidarité urbaine (DSU) et la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville (LOV).

Depuis 1991, la politique de la ville s'est enrichie de nombreux textes, marquant souvent des inflexions sensibles dans les orientations et dans les leviers d'action mis à disposition. Jamais, toutefois, elle n'a fait l'objet d'une définition stricto sensu, ce qui contribue à brouiller ses contours et à en rendre difficile son étude. Loin d'être le fruit d'une conception théorique, elle est au contraire le résultat d'une démarche empirique, le produit de tâtonnements successifs confrontés à la montée des difficultés à vivre dans certains quartiers et à des embrasements ponctuels qui marquent d'autant plus les esprits qu'ils semblent imprévisibles.

Deux traits saillants la caractérisent cependant depuis le début des années 1990. D'une part, cette politique se distingue par la territorialisation de ses actions : la politique de la ville s'appuie sur une géographie des zones d'intervention. De ce point de vue, on constate au cours du temps un élargissement de son champ d'influence. Initialement centrée sur le quartier, elle s'est étendue à la commune puis à l'agglomération. D'autre part, cette politique se décline de manière thématique et, ici encore, elle a connu un élargissement progressif de ses domaines d'intervention sectoriels. Concentrée dans un premier temps sur les problèmes d'aménagement urbain et d'insertion sociale, elle a peu à peu intégré la plupart des domaines intervention de l'Etat.

Aujourd'hui, sous l'empire de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la politique de la ville est associée à la politique du logement dans une mission unique « Ville et logement » placée sous la responsabilité du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement. Au sein de cette mission, deux programmes portent sur la politique de la ville : « Rénovation urbaine » et « Equité sociale et territoriale et soutien ».

I. L'ELARGISSEMENT DES ZONES D'INTERVENTION GEOGRAPHIQUE

La politique de la ville est une politique territorialisée, partagée entre la volonté de concentrer les actions sur les quartiers qui en ont le plus besoin et la nécessité d'élargir les zones d'intervention géographique afin de travailler sur des aires mieux adaptées. Ainsi son champ s'est-il progressivement étendu des quartiers à la commune, puis des communes à l'agglomération.

1. L'émergence de la commune en tant que niveau pertinent d'intervention

Dans ses prémices au cours des années 1980, la politique de la ville s'est essentiellement attachée à la réhabilitation d'immeubles HLM dégradés, tandis que la politique du DSQ concernait un nombre relativement limité de quartiers (23 sites nationaux et 125 sites régionaux). Au début des années 1990, le quartier n'apparaît plus comme le seul niveau d'intervention pertinent, la commune s'affirmant comme un autre échelon privilégié de l'action.

La loi du 13 mai 1991, en instituant la DSU, instaure un principe de solidarité entre les communes riches, généralement préservées de la gestion de graves problèmes sociaux, et les communes pauvres, en charge d'un parc HLM important et supportant la prise en charge de populations relativement démunies sans disposer de ressources à la hauteur des besoins. Parallèlement la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville (LOV), en insistant sur la nécessité de préserver la mixité sociale des quartiers et de lutter contre la ghettoïsation, place son action au niveau communal en instaurant l'obligation pour chaque commune d'une agglomération de plus de 200.000 habitants de disposer d'au moins 20 % de logements HLM.

2. L'affirmation du rôle de l'agglomération

Alors que la LOV commençait déjà à raisonner à l'échelle de l'agglomération, ce niveau d'intervention trouve toute sa légitimité à la suite du rapport Sueur (1998) et avec la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, dite loi Voynet, et la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement. La loi Voynet, en créant des contrats d'agglomération passés entre l'Etat et les établissements publics intercommunaux, y intègre les contrats de ville, tandis que la loi Chevènement, en incitant fiscalement le développement des coopérations intercommunales, fait de la politique de la ville une compétence obligatoire des communautés d'agglomération.

Outil majeur de la politique de la ville, le contrat de ville couvre une aire géographique de plus en plus vaste au cours de la période et traduit l'importance croissante de la commune et de l'agglomération dans la définition de cette politique. En 1989, 13 contrats de ville étaient lancés. Sur la période 2000-2006, 247 contrats de ville auront été signés, plus de 70 % étant intercommunaux. Au total, 2.250 communes, représentant 27 millions d'habitants (y compris Paris), seront concernées par ces contrats.

3. Au coeur de la politique de la ville : le quartier

La notion de quartier reste néanmoins la pierre angulaire de la politique de la ville, dans sa conception comme dans sa mise en oeuvre. Ainsi le contrat de ville, engagement par lequel une ou plusieurs collectivités et l'Etat décident de mettre en oeuvre conjointement un programme pluriannuel de développement social urbain, s'applique à traiter les quartiers les plus défavorisés, à l'échelle de l'agglomération ou de la commune. Comme le rappelle la circulaire du 31 décembre 1998 relative aux contrats de ville 2000-2006, « le contrat de ville doit par ailleurs comporter des interventions sur des sites prioritaires définis localement (îlot, quartier, ensemble de quartiers...)».

La politique de la ville demeure avant tout une politique des quartiers et s'assimile dans cette perspective à une politique de « discrimination positive ». Dans la géographie prioritaire qu'elle dessine dans la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, trois types de zonages urbains définissent une hiérarchie entre les territoires, par ordre croissant de handicaps. Les zones urbaines sensibles (ZUS) se caractérisent « par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi ». Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) correspondent aux ZUS « qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique ». Les zones franches urbaines (ZFU), enfin, sont déterminées parmi les ZRU de plus de 10.000 habitants présentant les plus fortes valeurs de l'indice synthétique utilisé pour sélectionner les ZRU.

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) comme la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et le renouvellement urbain, dite loi Borloo, s'inscrivent par la suite dans cette logique. La première fait évoluer le droit applicable aux ZFU sans remettre leur principe en cause, quand la seconde privilégie la restructuration urbaine des quartiers (démolition-reconstruction) et rappelle, dans son exposé des motifs, que «le rétablissement de conditions d'habitat décent dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, leur désenclavement et le développement des activités et des services constituent une étape essentielle pour la sortie de ces territoires de la spirale de l'exclusion économique et sociale (...) ».

II. UN ELARGISSEMENT DU CHAMP D'INTERVENTION DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

La politique de la ville a tout d'abord été pensée comme une politique de l'aménagement urbain et d'insertion sociale en lien avec la sécurité et la prévention de la délinquance. Son champ d'intervention s'est ensuite progressivement étendu à la plupart des domaines d'action de l'Etat. Elle comporte désormais, en particulier, un important volet économique via notamment le développement des zones franches et des actions spécifiques en faveur de l'insertion et de l'emploi. Ainsi ambitionne-t-elle aussi bien d'apporter des réponses aux problèmes des « lieux » (aspect territorial) que d'aider les « habitants ».

1. Une politique de la rénovation urbaine et du logement

La politique du DSQ menée dans les années 1980 hérite du souci de réhabiliter les immeubles considérablement dégradés et vise, plus structurellement, à modifier l'organisation spatiale des quartiers. L'architecture des quartiers est en effet présentée comme l'une des principales causes des difficultés rencontrées par les populations qui y vivent. Cette préoccupation continue d'imprégner la politique de la ville dont l'un des objectifs consiste à aménager les espaces urbains pour les rendre plus conviviaux et mieux adaptés à la vie et à la sécurité des habitants. Les opérations de démolition-reconstruction deviennent ainsi l'une des composantes essentielles de la politique de la ville, comme l'illustre la récente loi Borloo de 2003. La loi du 1er août 2003 souhaite tirer les enseignements des échecs des politiques de réhabilitation précédentes et encourager la conduite de restructurations lourdes nécessitant la programmation de démolitions massives avant de reconstruire un habitat plus adapté et plus diversifié, mieux apte à relever le défi de la mixité sociale.

Dans ce contexte la politique de la ville s'apparente autant à une politique de rénovation urbaine qu'à une politique du logement. L'exposé des motifs de la loi Borloo stipule ainsi qu'« une amélioration rapide des conditions de vie des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville est attendue grâce à l'effort porté dans le domaine du logement, de l'habitat et de l'environnement urbain. C'est l'objectif du programme de rénovation urbaine (...) ». La loi n° 2005-32 du 19 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale ainsi que la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement s'inscrit d'ailleurs, à cet égard, dans le prolongement de la loi du 1er août 2003.

Précisant le contenu des contrats de ville, la circulaire du 31 décembre 1998 revient elle aussi sur cette dimension de la politique de la ville. Elle indique qu'« à l'échelle de ces sites prioritaires, doivent être poursuivis et développés, dans le cadre d'un projet global, (...) les opérations de renouvellement urbain et de réhabilitation des logements, la création et le soutien au fonctionnement d'équipements de quartiers ainsi que les interventions au titre de la gestion urbaine de proximité ».

2. Une politique de la citoyenneté, de la prévention et de la sécurité

Le thème de la citoyenneté, de la prévention et de la sécurité a, lui aussi, été associé dès l'origine à la politique de la ville. En réponse à l'embrasement de certains quartiers fin 2005, l'exposé des motifs du projet de loi pour l'égalité des chances insistait ainsi par exemple sur la défense des valeurs républicaines : « à l'heure où notre pays sort d'une épreuve grave, il nous faut agir (...). La crise que nous venons de connaître révèle des faiblesses et des insuffisances. Les discriminations, directes ou indirectes, sont particulièrement importantes pour les personnes habitant des quartiers défavorisés et pour celles issues de l'immigration (...) ».

D'une manière générale, la prévention de la délinquance est considérée comme un élément important de la réduction des inégalités territoriales et sociales. En 1997, le droit à la sécurité motive le recours à une nouvelle procédure contractuelle, le contrat local de sécurité (CLS). La circulaire de 1998 relative aux contrats de ville fait également figurer au rang des programmes d'action concourant à la lutte contre les processus de ségrégation urbaine et sociale « la prévention de la délinquance et la tranquillité publique ».

Au final, comme le rappelle le rapport de la Cour des comptes sur la politique de la ville (2002), le thème de la citoyenneté, de la prévention et de la sécurité est central en matière de politique de la ville et recouvre une grande diversité d'actions : lutte contre les discriminations et pour la citoyenneté, accès au droit et à la justice de proximité, aide aux victimes, médiation sociale, soutien à la parentalité, lutte contre la violence scolaire, aide aux jeunes en grande difficulté, lutte contre la délinquance, prévention de la récidive.

3. Une politique du lien social et du service public

La politique de la ville se caractérise également par un important volet « lien social et service public ». Cet impératif est souligné par la LOV (1991) dans le cadre de l'énumération des principes généraux du « droit à la ville » :

«(...) l'Etat et les autres collectivités publiques doivent, en fonction de leurs compétences, prendre toutes mesures tendant à diversifier dans chaque agglomération, commune ou quartier les types de logement, d'équipements et de services nécessaires :

« - au maintien et au développement du commerce et des autres activités économiques de proximité ;

« - à la vie collective dans les domaines scolaire, social, sanitaire, sportif, culturel, et récréatif ;

« - aux transports ; (...) ».

La circulaire de 1998 relative aux contrats de ville confirme cette volonté en faisant de « l'égalité des citadins devant le service public (éducation, santé, culture, justice, accès au droit) » l'un des axes des programmes d'action visant à lutter contre les processus de ségrégation urbaine et sociale.

Au sein de ce volet, les actions éducatives occupent une place privilégiée, comme le souligne le rapport de la Cour des comptes de 2002. Elles renvoient notamment à la politique d'éducation prioritaire (ZEP) et au développement des activités péri et extra-scolaires.

Dans sa dimension « lien social et service public » la politique de la ville s'appuie largement sur le secteur associatif qui apparaît ici comme un acteur majeur dans des domaines aussi divers que les actions auprès de la jeunesse, le sport, la culture...

4. Une politique de l'insertion, de l'emploi et du développement économique

L'insertion, l'emploi et le développement économique se sont, enfin, imposés comme l'un des axes essentiels de la politique de la ville à partir du pacte de relance pour la ville adopté en 1996 par le Parlement (loi n° 96-987 du 14 novembre 1996). Ce pacte cherche prioritairement à faire revenir les entreprises et l'emploi dans les quartiers par une série de dispositions fiscales incitatives (ZRU et ZFU) et la création « d'emplois ville » réservés aux jeunes des quartiers définis comme prioritaires. Il inaugure une logique centrée autour de deux objectifs convergents mais distincts : l'insertion et l'emploi des habitants des quartiers sensibles, d'une part, la redynamisation économique de ces territoires, d'autre part.

Cette dimension sera par la suite approfondie par la loi Borloo du 1er août 2003 qui prolonge de 5 ans, jusqu'en 2007, le dispositif des ZFU tout en y intégrant de nouveaux territoires. La loi pour l'égalité des chances propose, elle aussi, de créer de nouvelles ZFU et s'attache à mettre en place un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE) dans lequel les jeunes issus des ZUS devraient être prioritaires compte tenu du ciblage choisi.

III. LA POLITIQUE DE LA VILLE DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2006

Aujourd'hui, sous l'empire de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la politique de la ville est associée à la politique du logement dans une mission unique « Ville et logement » et renvoie à deux programmes : « Rénovation urbaine » et « Equité sociale et territoriale et soutien ».

Ces deux programmes ont pour objet de « réinsérer les zones urbaines sensibles dans la dynamique des agglomérations auxquelles elles appartiennent » (Bleu mission "Ville et logement" - Projet de loi de finances pour 2006).

1. Le programme « Rénovation urbaine »

Le programme « Rénovation urbaine » vise à améliorer l'attractivité des quartiers prioritaires de la politique de la ville en les réhabilitant. Il met en oeuvre la rénovation urbaine dont les principes ont été fixés par la loi Borloo du 1er août 2003 et se décline en deux actions.

D'une part, l'action « logements participant à la rénovation urbaine » tend à renforcer, dans un souci de mixité sociale et de développement durable, l'attractivité des quartiers les plus défavorisés. L'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pilote le programme de démolition, reconstruction, réhabilitation et résidentialisation d'immeubles ou de logements inadaptés ou dégradés.

D'autre part, l'action « aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine » permet le financement de projets relatifs à l'aménagement urbain et la requalification des espaces de proximité, à la création et la démolition d'équipements publics ou collectifs, à la réorganisation du foncier permettant l'émergence d'une offre d'habitat diversifié et le développement de l'activité économique.

2. Le programme « Equité sociale et territoriale et soutien »

Le programme « Equité sociale et territoriale et soutien » vise à réduire les écarts économiques et sociaux observés entre ces zones prioritaires et leurs agglomérations de référence. Il se décline en trois actions.

L'action « prévention et développement social », action centrale du programme, cherche à lutter contre la vulnérabilité des habitants des quartiers. Elle correspond, en premier lieu, à des actions de prévention de la délinquance (réaffirmer l'autorité parentale, faciliter l'accès au droit et à la justice de proximité, développer la médiation sociale, lutter contre les violences scolaires, sécuriser les lieux sensibles et prévenir la récidive), de la toxicomanie (prévention primaire, lieux d'accueil...), et de la délinquance juvénile (programme « ville, vie, vacances »). Elle organise, en second lieu, des actions en faveur de l'insertion et de la participation des habitants, de la maîtrise de la langue, de la santé publique (accès aux soins et prévention), de l'accès de tous à la culture, au sport et aux loisirs, de la réussite scolaires et de l'adaptation des services publics de proximité aux besoins spécifiques des populations.

L'action « revitalisation économique et emploi » vise à favoriser le développement économique des zones prioritaires de la politique de la ville et à permettre l'insertion de leurs habitants. En matière économique, elle met ainsi en oeuvre les dispositifs propres à faciliter et à accompagner l'installation des entreprises dans les quartiers les plus défavorisés, tels que les exonérations fiscales et sociales accordées aux entreprises dans les ZFU. En matière d'insertion professionnelle, elle tend à offrir aux habitants des zones prioritaires un parcours individualisé vers l'emploi grâce à la mise en place de structures passerelles telles que les équipes « emploi-insertion ».

L'action « stratégie, ressources, évaluation », enfin, sert de cadre à l'ensemble des fonctions d'animation de la politique de la ville. Elle correspond à la mobilisation des différents acteurs (DIV, conseil national des villes...) et à l'évaluation de la politique de la ville (Observatoire national des ZUS...).