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Un nouveau pacte de solidarité pour les quartiers (rapport)

 

ANNEXE 6 - LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE ET DE COHÉSION SOCIALE

I. LA PÉRÉQUATION COMME OUTIL DE LA POLITIQUE DE LA VILLE : LA DOTATION DE SOLIDARITÉ URBAINE (DSU)

La politique de la ville s'est enrichie, à partir de 1991, d'un volet fiscal fondé sur un système de péréquation des ressources entre les communes. La loi n° 91-429 du 13 mai 1991 a, ainsi, institué, au sein de l'enveloppe globale de la dotation globale de fonctionnement (DGF), une dotation de solidarité urbaine (DSU), en même temps qu'un fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France. La situation d'ensemble des finances locales recouvre, en effet, de fortes disparités de ressources, tant fiscales que budgétaires, entre collectivités territoriales. L'un des enjeux de la politique de la ville consiste, à cet égard, à réduire ces inégalités territoriales et à assurer une plus grande équité entre les citoyens, qui doivent pouvoir bénéficier d'un égal accès aux services publics de proximité.

Les règles permettant l'identification des collectivités bénéficiaires de la DSU et le calcul de son montant ont, par la suite, été modifiées par la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement, et par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996 portant diverses dispositions relatives aux concours de l'Etat aux collectivités territoriales et aux mécanismes de solidarité financière entre collectivités territoriales. Jusqu'à la réforme 2005, elles ont distingué les communes de 10.000 habitants et plus des autres communes, selon les modalités suivantes.

Dans le cas des communes de 10.000 habitants et plus, un indice synthétique permet d'identifier les collectivités bénéficiaires et de liquider le montant de leurs attributions. Les 928 communes métropolitaines de 10.000 habitants et plus sont classées selon la valeur décroissante de cet indice. Seules les collectivités appartenant aux trois premiers quarts de ce classement bénéficient de la DSU, soit 696 communes en 2003 par exemple.

Structure de l'indice synthétique

Critère retenu

Pondération

Ecart relatif du potentiel fiscal par habitant à la valeur moyenne de référence pour les communes de 10.000 habitants et plus

45 %

Ecart relatif entre la part de logements sociaux dans le parc total de logements

et

la valeur moyenne de référence pour les communes de 10.000 habitants et plus

15 %

Ecart relatif entre la proportion de bénéficiaires de l'aide au logement (conjoint et personnes à charge inclus) dans le nombre total de logements de la commune

et

la valeur moyenne de référence pour les communes de 10.000 habitants et plus

30 %

Ecart relatif entre le revenu moyen par habitant

et

la valeur moyenne de référence pour les communes de 10.000 habitants et plus

10 %

Pour les communes de 5.000 à 9.999 habitants, un indice synthétique est utilisé, par décalque de l'indice retenu pour les communes de 10.000 habitants et plus, en retenant les valeurs moyennes de référence de la strate démographique des communes de 5.000 à 9.999 habitants. Ces collectivités sont, alors, classées selon la valeur décroissante de l'indice synthétique, et seul le premier dixième de ces communes bénéficie de la DSU, soit 104 communes sur 1.041 en 2003.

Les communes de moins de 5.000 habitants sont, quant à elles, exclues du bénéfice de la DSU.

La DSU est cumulable, le cas échéant, avec la totalité de l'attribution versée au titre de la fraction « bourg-centre » d'une autre dotation de péréquation, la dotation de solidarité rurale (DSR)162(*).

Deux mécanismes de garantie sont prévus pour les communes qui perdent l'éligibilité à la DSU. L'année où une commune perd son éligibilité à la DSU, quelle qu'en soit la cause, elle perçoit 50 % de son attribution de l'année précédente. Ce mécanisme a, ainsi, bénéficié, en 2003, à quatre communes de plus de 10.000 habitants et six communes de 5.000 à 9.999 habitants. Si la commune perd son éligibilité en raison de l'impact, sur son potentiel fiscal, de l'adoption de la taxe professionnelle unique pour le groupement dont elle est membre, et à condition que l'écart entre le passage à la taxe professionnelle unique (TPU) et la perte d'éligibilité soit exactement de deux ans, elle perçoit pendant cinq ans une attribution égale à 90 % de son attribution de l'année précédente la première année, dépressive ensuite par dixième (50 % la dernière année). En 2003, neuf communes de plus de 10.000 habitants et quatre communes de 5.000 à 9.999 ont, ainsi, bénéficié de ce dispositif.

II. LA REFORME DE 2005 : LA DOTATION DE SOLIDARITE URBAINE ET DE COHESION SOCIALE (DSUCS)

La loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale et la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 ont réformé la DSU, désormais dénommée dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS).

Cette réforme portait un double objectif : accroître fortement l'enveloppe globale de la DSU et la concentrer sur les communes prioritaires en termes de politique de la ville, c'est-à-dire titulaires de zones urbaines sensibles (ZUS) et de zones franches urbaines (ZFU). En revanche, et sous cette réserve, elle n'a pas modifié les critères internes de répartition (maintien de l'indice synthétique), sinon que le potentiel financier a été substitué au potentiel fiscal.

La loi de programmation sociale prévoit que, de 2005 à 2009, lorsque la progression de la DGF des communes et de leurs groupements est supérieure à 500 millions d'euros, celle-ci est affectée, à hauteur d'au moins 120 millions d'euros, en priorité à la DSUCS. Lorsque la croissance de la DGF des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) est inférieure à 500 millions d'euros, cette affectation est réduite à 24 % de l'accroissement constaté. Ainsi, en 2005, alors que l'accroissement de la DGF des communes et de leurs groupements a été supérieur à 500 millions d'euros, la DSU a augmenté de 124,5 millions d'euros, légèrement au-dessus du minimum légal.

La réforme a, par ailleurs, introduit, pour les seules communes de moins de 200.000 habitants, deux coefficients multiplicateurs supplémentaires (de la dotation résultant de l'indice synthétique) prenant en compte l'existence de ZUS et de ZFU sur le territoire des communes. Un premier coefficient prend en compte le poids de la population en zone urbaine sensible dans le total de la population, le rapport ainsi obtenu étant multiplié par deux. Le second coefficient prend en compte le poids de la population en zone franche urbaine dans le total de la population. Il s'ajoute, le cas échéant, au premier163(*).

III. UNE ÉVOLUTION DE LA DOTATION FAVORABLE AUX RÉDUCTIONS DES INÉGALITES TERRITORIALES

Composante de la DGF, la DSU devenue, avec la réforme de 2005, DSUCS, a connu une évolution régulière, à la hausse, depuis 1995 (cf. tableau infra). Son montant est fixé par le Comité des finances locales par répartition de l'enveloppe globale de la DGF entre les dotations de péréquation164(*), la dotation forfaitaire, la dotation d'intercommunalité et la dotation de compensation des EPCI.

Evolution de la DSU depuis 1995 et projection jusqu'en 2009

(montant de la DSU, en millions d'euros)

Sources : comité des finances locales, calculs de la commission des finances du Sénat

Si, entre 1995 et 2005, le montant de la DSU a progressé en volume de 217 millions d'euros à 760 millions d'euros, la part de la DSU au sein de la DGF a également enregistré une augmentation significative, passant de 1,4 % à 3,6 %.

Avec la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, cette tendance a vocation à s'accentuer, l'article L. 2334-1 du code général des collectivités territoriales prévoyant désormais que la DSUCS augmente de 120 millions d'euros par an entre 2005 et 2009. Cette accélération considérable de l'augmentation de cette dotation doit aboutir à un quasi doublement de la DSUCS, d'ici à 2009, pour parvenir à, en chiffres arrondis, 1.200 millions d'euros. A titre de comparaison, cette augmentation correspond à près de 10 % des crédits de la mission « Ville et logement ». Par ailleurs, la part de la DSU dans la DGF sera portée, d'ici 2009, à 5,2 % de la DGF.

L'effet péréquateur de la DSU a été appréhendé, si ce n'est isolé, par le Commissariat général du Plan165(*). Selon cette étude, portant sur la période 1998-2001, la péréquation, résultant des différentes dotations, et notamment de la DSU, a corrigé 40 % des inégalités de pouvoir d'achat entre communes. Le taux de correction des inégalités a, par ailleurs, systématiquement progressé dans le temps, la péréquation communale gagnant 6 % entre 1994 et 2001.

Les réformes successives de la DSU ont contribué à en renforcer l'efficacité. Depuis 1993, l'indice synthétique de ressources et de charges, en intégrant différents critères (le potentiel fiscal, le nombre de logements sociaux sur le total des logements de la commune, le nombre d'allocataires des aides au logement par rapport au nombre de logements de la commune, ainsi que le revenu par habitant) permet une plus juste répartition de la dotation. Il rend, en effet, mieux compte de la variété des informations sur les disparités territoriales, sans multiplier à outrance les critères et, donc, sans nuire à la lisibilité de cette dotation. La pondération des différents critères a, en outre, cherché à répondre à l'impératif de se fonder sur les éléments les plus représentatifs et les plus fiables de la richesse des communes.

Le taux de couverture par la DSUCS des communes comportant des ZUS sur leur territoire est élevé et varie, notamment, en fonction de la taille de ces communes.

Proportion de communes percevant la DSUCS

% des communes

Plus de 10.000 habitants

De 5.000 à 9.999 habitants

DOM plus de 5.000 habitants

Toutes les communes

931 communes

1.044 communes

75 communes

DSUCS (en %)

80

10

nd

Communes avec ZUS

385 communes

66 communes

19 communes

DSUCS (en %)

95

53

nd

Communes avec ZUS >30%

121 communes

   

DSUCS (en %)

98

   

Communes sans ZUS

546 communes

978 communes

56 communes

DSUCS (en %)

64

6

nd

Sources : Délégation interministérielle à la ville - Observatoires des
zones urbaines sensibles -Rapport 2005

Parmi les 931 communes de plus de 10.000 habitants, 784, soit 80 %, ont perçu la DSUCS en 2005. Toutefois, sur les 385 communes appartenant à cette catégorie et comportant des ZUS sur leur territoire, 18 n'ont rien reçu à ce titre. Il convient, tout particulièrement, de relever que deux communes, au sein des communes à plus fort taux de population en ZUS (plus de 30 %), n'ont pas été bénéficiaires de cette dotation.

Parmi les 1.044 communes de 5.000 à 10.000 habitants, 10 % perçoivent la DSU, comme plus de la moitié (53 %) des communes appartenant à cette catégorie et comportant des ZUS sur leur territoire.

Pour permettre une meilleure couverture, par la DSUCS, des communes les plus en difficultés au regard de la politique de la ville, une nouvelle clef de répartition pourrait être envisagée afin de concentrer cette dotation sur les communes comportant sur leur territoire les quartiers les plus pauvres. En particulier, l'objectif devrait probablement être une couverture, par la DSUCS, de 100 % des communes ayant des ZUS, ce qui n'est, aujourd'hui, pas le cas.

La recherche de nouveaux critères présidant à une répartition mieux ciblée de la DSUCS pourrait, d'ailleurs, passer par la prise en compte de la dimension de la problématique des quartiers à l'échelle de l'agglomération. La réflexion en termes d'agglomération semble s'imposer, en effet, pour la répartition de la DSUCS dans de nombreux cas, exception faîte de l'Île-de-France où la logique d'agglomération n'existe pas encore véritablement. Un transfert de la DSUCS aux agglomérations aurait pour conséquence de positionner celles-ci comme acteurs clefs de la politique de la ville et de faire jouer l'effet de levier intercommunal.

Une analyse et une évaluation plus fines de l'utilisation de la DSUCS seront, par ailleurs, désormais rendues possibles par la nouvelle contrainte pesant sur les maires des communes bénéficiant de cette dotation. En effet, aux termes de l'article L. 2334-19 du code général des collectivités territoriales issu de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005, « le maire d'une commune ayant bénéficié, au cours de l'exercice précédent, de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale présente au conseil municipal, avant la fin du deuxième trimestre qui suit la clôture de cet exercice, un rapport qui retrace les actions de développement social urbain entreprises au cours de cet exercice et les conditions de leur financement. ».

* 162 Cette fraction est en principe divisée par deux pour les communes également éligibles à la DSR.

* 163 Pour éviter de léser les communes DSU hors ZUS et ZFU, de nouveaux dispositifs de garantie et de plafonnement ont été également mis en place : l'ensemble des communes éligibles bénéficient d'une garantie d'évolution de 5 % par an jusqu'en 2009 ; les communes devenues inéligibles en 2005 voient leur dotation 2004 maintenue : la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale attribuée à une commune ne peut être augmentée d'une année sur l'autre de plus quatre millions d'euros et, en cas d'augmentation de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale de plus de 20 %, les communes qui sont également bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine ne peuvent bénéficier d'une augmentation de plus de 30 % au titre de cette dotation. Il en est de même pour la dotation nationale de péréquation.

* 164 Outre la DSUCS, figurent parmi les dotations de péréquation la DSR et la dotation nationale de péréquation (DNP) au bénéfice des communes de plus de 10.000 habitants à faible potentiel financier et à effort fiscal élevé.

* 165 Etude réalisée par MM. Gilbert et Guengant (2004).