EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 9 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a entendu une communication de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur l'établissement public « Les Haras nationaux » .
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a d'abord indiqué qu'il avait mené, au nom de la commission des finances, en application de l'article 57 de la LOLF, un contrôle budgétaire sur pièces et sur place relatif à l'établissement public administratif « Les Haras nationaux », au cours des six derniers mois. A cet égard, il a précisé qu'il avait procédé à des auditions des principaux acteurs du monde du cheval, au sein de l'administration et des représentants socio-professionnels, ainsi qu'à quatre déplacements dans des pôles hippiques : le Haras du Pin, le Haras de Compiègne, le Haras de Pompadour et le Haras du Lion d'Angers.
Puis il a donné les raisons pour lesquelles il avait décidé de mener ce contrôle budgétaire sur les Haras nationaux.
Tout d'abord, il a rappelé que les Haras nationaux, en tant qu'établissement public administratif et opérateur de l'Etat, recevaient une subvention budgétaire annuelle, s'élevant, en moyenne depuis 2003, à près de 43 millions d'euros.
Ensuite, il a précisé que son contrôle budgétaire intervenait à mi-chemin de l'application du nouveau contrat d'objectifs et de moyens (2004-2008) signé entre l'Etat et les Haras nationaux. Dès lors, il lui a semblé opportun de faire le point sur les éventuelles difficultés rencontrées par l'établissement public dans l'application de ce contrat.
Enfin, il a souligné que son contrôle s'inscrivait dans un contexte économique plus large, celui de la filière équine dans son ensemble qui se caractérisait aujourd'hui par son instabilité. En effet, il a rappelé que si l'évolution de la législation fiscale nationale relative à la filière cheval allait dans le bon sens depuis plus de trois ans, la compétition fiscale internationale, issue de pays comme l'Irlande notamment, continuait de pénaliser la filière française.
Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a fait savoir que les principaux enseignements tirés de son contrôle l'amenaient à se demander si les Haras nationaux pouvaient perdurer dans leur configuration actuelle.
Il a souhaité articuler son intervention en trois parties. Une première partie relative au positionnement introuvable des Haras nationaux entre leurs missions traditionnelles et leurs nouvelles missions issues du dernier contrat d'objectifs et de moyens, en raison notamment d'un défaut de pilotage central de la politique du cheval. Une deuxième partie relative au caractère coûteux de cette institution présentant des rigidités de gestion incompatibles avec les critères de performance de la LOLF. Enfin une troisième partie relative à ses principales propositions axées sur la nécessité d'un recentrage de l'établissement public sur ses missions régaliennes traditionnelles, celle d'une rénovation du mode de gestion du patrimoine des Haras à travers le développement de partenariats avec les collectivités territoriales, enfin, sur l'éventuelle évolution du statut juridique des Haras nationaux, qui permettrait notamment le développement de partenariats public - privé (PPP).
Dans une première partie, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a relevé que les Haras nationaux souffraient d'un positionnement introuvable entre missions régaliennes traditionnelles et nouvelles missions issues du contrat d'objectifs.
Il a rappelé que les Haras, service de l'Etat créé en 1665, étaient, à l'origine, conçus comme un « étalonnier de guerre » ayant pour mission de fournir aux armées, et notamment à celle de Napoléon Ier, des dépôts d'étalons, véritables réservoirs de chevaux de guerre. Il a indiqué, qu'en 1999, ce service de l'Etat avait été transformé en établissement public administratif par un décret précisant que les Haras nationaux jouaient à la fois le rôle d'intervenant de terrain (étalonnage, aides à l'élevage) et d'expert de proximité, au profit aussi bien des services de l'Etat que de la filière.
Il a souligné qu'historiquement, le service des Haras s'était vu confier deux missions essentielles : l'identification associée à un objectif de surveillance sanitaire de la filière équine, d'une part, l'étalonnage public dans un souci de préservation du patrimoine génétique équin, d'autre part.
A cet égard, il a précisé que la mission d'identification des Haras nationaux comprenait deux natures d'opérations : celles liées à l'état civil, l'enregistrement des chevaux et l'édition de document d'identification, réalisées par le système d'information relatif aux équidés (SIRE), d'une part, celles liées aux opérations de terrain (relevé de signalement, pose de transpondeurs) pouvant toutes, en raison de leur caractère concurrentiel depuis le début de l'année 2006, être réalisées soit par les agents de l'établissement public administratif, soit par des vétérinaires habilités. Il a ainsi précisé qu'en 2005, les Haras nationaux avaient réalisé plus de 50.000 relevés de signalement et près de 90.000 poses de transpondeurs (opération de puçage).
Il a également évoqué la mission d'étalonnage comme étant également, historiquement, au coeur des missions du service des Haras. Il a précisé que l'acquisition d'étalons et la mise en oeuvre du service public de la monte étaient considérées comme un moyen de préserver la diversité génétique des races chevalines. Il a souligné que l'activité liée à cette mission s'était toutefois réduite au fil des ans avec une diminution du nombre d'étalons acquis chaque année, une réduction des effectifs d'étalons sur les différents sites des Haras nationaux (800 prévus d'ici à 2008), ainsi que la fermeture d'une dizaine d'anciennes stations de monte depuis 2004.
Puis il a indiqué que la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat et l'établissement public administratif pour la période 2004-2008 permettait de coordonner désormais les missions des Haras autour de trois nouvelles catégories d'objectifs : rénover les modes d'intervention de l'établissement, favoriser la structuration et la cohésion du secteur cheval, enfin, positionner les Haras nationaux comme un acteur du développement local.
Ainsi, il a précisé qu'outre les missions traditionnelles de l'établissement public, les Haras nationaux se voyaient confier de nouvelles missions qui s'éloignaient de leur « coeur de métier ». Elles visaient notamment la structuration de la filière équine, son développement économique ainsi que l'insertion du cheval dans les politiques locales.
En termes de moyens, il a relevé que le contrat d'objectifs mettait l'accent sur la nécessaire rationalisation de la gestion des ressources humaines en préconisant une réduction des effectifs, une meilleure fluidité des carrières et une revalorisation de la situation des personnels, et que l'Etat s'engageait, sur la période 2004-2008, à maintenir une subvention budgétaire constante de 45,5 millions d'euros par an.
M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a ensuite constaté que certains des représentants socio-professionnels de la filière du cheval qu'il avait auditionnés, avaient pu s'interroger sur la légitimité de ces nouvelles missions confiées à l'établissement public ainsi que sur la réelle capacité des Haras nationaux à les remplir. Il a estimé qu'une partie de ces nouvelles missions relevaient plus de l'affichage d'intentions que de la mise en oeuvre de réelles politiques.
De plus, il a souligné que la définition de la politique du cheval en France manquait de clarté et de cohérence et qu'il existait un défaut de pilotage central de la politique du cheval. Ainsi, il a fait remarquer qu'entre la création de l'établissement public en juillet 1999 et la signature du contrat d'objectifs en juillet 2003, quatre ans s'étaient écoulés sans qu'aucune orientation soit réellement définie. Il a également noté un éclatement des acteurs institutionnels censés définir la politique nationale du cheval et l'absence d'orientation claire fournie à certaines équipes locales sur les missions qui leur étaient désormais assignées.
Dans une deuxième partie, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a qualifié les Haras nationaux d'institution coûteuse, présentant des rigidités de gestion incompatibles avec les critères de performance de la LOLF.
A cet égard, il a rappelé qu'en 2005, le budget global de l'établissement public était de 86 millions d'euros dont près de 43 millions d'euros de subvention de l'Etat prévue par le contrat d'objectifs, hors mise à disposition des personnels du ministère de l'agriculture, qui représente un montant de l'ordre de 13 millions d'euros. Il a précisé que les ressources propres de l'établissement représentaient 23 % du budget global et 43 % de son fonctionnement courant.
Il a décrit le budget de l'établissement qui comprend trois masses principales. Il a d'abord évoqué les aides à la filière, d'un montant global de 11,2 millions d'euros de subventions reversées directement par les Haras nationaux à la filière cheval.
Il a ensuite indiqué le coût du fonctionnement courant de l'établissement de 46 millions d'euros, dont 60 % de frais de personnel. A cet égard, il a précisé que la part de la subvention de l'Etat couvrant les besoins propres de l'établissement public était revenue de 46,2 millions d'euros en 2000 à 29,7 millions d'euros en 2005, diminuant de près de 36,6 %. Il a également indiqué que les recettes propres de l'établissement assurant ce fonctionnement représentaient 20 millions d'euros en 2005, dont 50 % proviennent de l'étalonnage et 40 % de l'identification. Puis il a précisé que, pour 2007, la dotation attribuée aux Haras nationaux serait de 43,94 millions d'euros, à laquelle il convenait d'ajouter 14,1 millions d'euros pour le transfert des mises à disposition en année pleine. Il a, toutefois, estimé que cette subvention budgétaire devait avoir vocation à diminuer afin d'encourager l'établissement public à développer la recherche de ressources propres.
Puis il a évoqué la troisième grande masse du budget, à savoir l'investissement. Il a précisé que les recettes de la section investissement du budget des Haras nationaux provenaient quasi exclusivement de la subvention d'Etat et que celle-ci, pour la part investissement, avait baissé de plus de 60 % entre 2000 et 2005. En plus de la subvention d'Etat, il a rappelé que certains projets pouvaient faire l'objet de financements spécifiques, en provenance soit de fonds structurels européens, soit de collectivités territoriales.
Il a indiqué que les dépenses d'investissement comprenaient notamment les achats d'étalons qui s'étaient élevés à 5 millions d'euros sur la période 2000-2002 et étaient revenus à 3 millions d'euros depuis la mise en place du contrat d'objectifs, ainsi que les travaux destinés à maintenir en état satisfaisant la totalité du patrimoine bâti dont l'établissement public avait hérité (200.000 m² de bâti). Il a fait valoir que le montant moyen de travaux s'élevait à 2,466 millions d'euros par an. En dehors du maintien du patrimoine, il a précisé que deux opérations exceptionnelles avaient été achevées en 2005 : la construction du siège administratif de Pompadour pour 2,3 millions d'euros et un espace muséographique au Haras du Pin pour 3,8 millions d'euros.
Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a souhaité détailler la gestion du patrimoine immobilier des Haras nationaux constituant, selon lui, leur véritable « talon d'Achille »
D'un point de vue quantitatif, il a estimé que le patrimoine des Haras nationaux était trop dispersé sur le territoire national et que le nombre d'installations de l'établissement public était encore excessif, malgré la politique de rationalisation des sites et de réduction du nombre de dépôts d'étalons et de stations de monte engagée avec le contrat d'objectifs.
D'un point de vue qualitatif, il a pu noter, lors de ses déplacements, que certaines des installations de l'établissement public étaient parfois obsolètes et présentaient des problèmes de fonctionnalité, voire de sécurité.
En outre, il a souligné que le statut juridique de « monument historique », dont bénéficient certaines de ces installations, entraînait d'importants surcoûts d'entretien. Ainsi, sur la période 2000-2005, il a précisé que le total des investissements immobiliers à la charge de l'établissement public s'élevait à plus de 22 millions d'euros.
Enfin, il a fait savoir que les Haras nationaux n'avaient pas encore tiré toutes les conséquences de l'application de la LOLF et présentaient de graves lacunes, du point de vue, notamment, de la mise en place des outils de pilotage financier, d'une part, et en raison de l'absence de comptabilité analytique opérante ou de facturation à coût complet des prestations, de la gestion comptable de l'établissement, d'autre part.
Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a fait part de ses principales propositions.
Il a évoqué, d'abord, le nécessaire recentrage des Haras nationaux sur leurs missions régaliennes traditionnelles. En effet, il a estimé qu'avec la définition de nouvelles missions par le contrat d'objectifs (2004-2008) signé entre l'Etat et l'établissement public administratif, les Haras nationaux s'étaient éloignés de leur coeur de métier.
Dès lors, il lui est apparu aujourd'hui nécessaire de préconiser un recentrage de l'établissement public sur ses missions régaliennes traditionnelles. Il a proposé une réhabilitation de la mission d'identification des Haras nationaux, dans le contexte actuel de concurrence avec les vétérinaires libéraux habilités à pratiquer des opérations de terrain, notamment la pose de transpondeurs, un renforcement des pouvoirs de contrôle des Haras nationaux s'agissant de l'organisation des grandes manifestations et compétitions équestres, enfin d'une réflexion sur l'avenir de l'étalonnage public pratiquée par les Haras nationaux dans le but de répondre à la question de savoir si la mission d'étalonnier public de l'établissement n'était pas devenue anachronique. Il a précisé que, pour certaines races, il apparaissait difficile, aujourd'hui, pour les Haras nationaux de concurrencer le secteur privé. Toutefois, il a estimé que les pouvoirs publics devaient pouvoir conserver un rôle dans l'étalonnage et cela, par souci d'amélioration du patrimoine génétique de la filière et de préservation des races rares.
Suite à ce recentrage des missions de l'établissement, il a préconisé de rationaliser la grille des effectifs. Il a rappelé que l'établissement public était doté de 1.060 emplois équivalents temps plein, la plupart de ces emplois étant occupés par des agents de catégorie C, alors qu'il pourrait fonctionner dans les mêmes conditions avec un effectif de seulement 700 emplois équivalents temps plein. Il a, en outre, indiqué que la structure actuelle de la pyramide des âges des personnels des Haras nationaux était de nature à susciter des économies de personnel dans les années à venir.
Puis M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a proposé de développer des partenariats avec les collectivités territoriales s'agissant de la gestion du patrimoine immobilier.
Il a rappelé qu'une politique de restructuration du schéma territorial de l'établissement et de ses implantations géographiques avait été menée depuis 2004. Il a, toutefois, estimé que d'autres pôles hippiques devraient être fermés, car les implantations géographiques des Haras nationaux étaient encore trop dispersées sur le territoire national. En outre, il a préconisé, à chaque fois que cela était possible et que la collectivité territoriale (notamment la région et le département) en manifestait la volonté, de permettre à celle-ci de préempter les implantations des Haras nationaux et de se voir ainsi transférer la propriété du patrimoine immobilier de l'établissement public, la valorisation de ce patrimoine relevant, avant tout, de la collectivité territoriale où il est implanté.
Enfin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a fait part de sa réflexion sur l'évolution du statut juridique des Haras nationaux.
Il a précisé qu'au moment de la création de l'établissement public, le choix de la nature de cette structure avait fait l'objet d'hésitation. Il avait été envisagé de constituer un établissement public industriel et commercial (EPIC) en raison notamment des activités de l'établissement et de l'origine de ses ressources financières.
Il a indiqué que la question de la pertinence du statut juridique finalement retenu pour les Haras nationaux s'était posée de façon récurrente, notamment depuis la mise en oeuvre du contrat d'objectifs qui préconisait une rénovation des interventions de l'établissement dans le secteur concurrentiel.
Il a estimé qu'il était toutefois difficile de démontrer aujourd'hui qu'il y avait eu une évolution telle depuis la création de l'établissement que son équilibre économique était désormais majoritairement lié à des activités industrielles et commerciales et ne dépendait plus que minoritairement de la subvention de l'Etat. Au contraire, il a précisé que la subvention de l'Etat restait majoritaire dans le financement des actions de l'établissement public dont les ressources propres étaient encore minoritaires.
Il a souligné que la question de l'évolution du statut juridique de l'établissement devenait plus pertinente si l'on se plaçait dans la perspective de la mise en place d'un partenariat public-privé entre l'établissement public et les filières « galop » et « trot » dans le but de financer des projets communs d'acquisition d'étalons de qualité. Il a indiqué que la mise en place d'un tel partenariat public-privé posait toutefois plusieurs problèmes, liés notamment au lieu de stationnement des étalons et à la gestion commerciale des saillies. Autant de questions qui laissaient présager d'une mise en place dans la douleur de tels partenariats.
Pour conclure, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , s'est félicité de ce que la mise en oeuvre de ce contrôle budgétaire ait pu impliquer, outre lui-même, d'autres parlementaires, en premier lieu le président de la commission, mais aussi M. Ambroise Dupont, président de la section cheval du groupe d'études de l'élevage.
Puis un débat s'est instauré.
M. Jean Arthuis, président , a remercié Joël Bourdin, rapporteur spécial, pour la qualité de son rapport qui avait permis de mettre en évidence la problématique générale associée à l'avenir des Haras nationaux. Il a souligné que cette institution ne parvenait plus à se positionner et que la communication présentée par M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, permettait de tracer des pistes de réflexion pour l'avenir. En outre, il a souligné le défaut de pilotage de la politique du cheval en France.
M. François Trucy a indiqué qu'il s'était intéressé aux Haras nationaux dans le cadre de son rapport d'information sur l'évolution des jeux de hasard et d'argent en France et qu'il avait été amené à auditionner Mme Emmanuelle Bour, alors directrice générale de l'établissement public, nommée depuis à la tête de France Galop. Il a souhaité interroger le rapporteur spécial, sur la possibilité pour les Haras nationaux de conclure des partenariats avec les collectivités territoriales sur des sujets autres que la gestion du patrimoine ainsi que sur l'impact de la réduction des implantations géographiques des Haras nationaux quant au fonctionnement du service public de la monte.
En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a d'abord évoqué la question des partenariats avec les collectivités territoriales et a précisé que le Haras du Pin, par exemple, avait conclu un partenariat avec le département pour le financement d'une partie de son espace muséographique. Il a également évoqué le cas du Haras du Lion d'Angers, où le terrain était la propriété du conseil général. S'agissant du patrimoine immobilier des Haras nationaux, il a souligné qu'il s'agissait d'un patrimoine de qualité qui pouvait intéresser les collectivités territoriales. Enfin, il a évoqué le domaine de la formation pour lequel un travail en commun entre les Haras nationaux et les collectivités territoriales pouvait également être recherché.
S'agissant de la réduction du nombre de stations de monte, il a rappelé que l'utilisation de sperme frais était obligatoire pour les saillies de juments appartenant à la race des pur-sang, mais a indiqué ne pas savoir évaluer l'impact de la réduction des stations de monte sur l'activité des saillies fraîches.
A cet égard, M. Jean Arthuis, président , est intervenu pour préciser que cette activité pouvait être pratiquée par les Haras privés et que, dans ce domaine, les Haras nationaux pouvaient être soupçonnés de « para-commercialisation ».
M. Michel Sergent a souhaité remercier le rapporteur spécial pour la qualité et le grand intérêt de son rapport. Il a indiqué qu'il existait jusqu'en 2004, sur le territoire de sa commune dans le département du Nord-Pas-de-Calais, une station de monte qui avait dû être fermée en raison de la concurrence exercée par le secteur privé. A cet égard, il a souligné que les Haras nationaux n'avaient pas réussi à donner une orientation claire à l'activité de cette station de monte. Il a précisé que le rôle des Haras nationaux devait, en effet, être redéfini et ses missions recentrées faute de quoi il ne serait pas utile de les conserver. Il a fait valoir le rôle important des Haras nationaux s'agissant de la préservation des races rares, telle la race des boulonnais, chevaux de trait présents dans son département.
En réponse, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial , a confirmé que les Haras nationaux pouvaient contribuer à la préservation génétique de certaines races de la filière équine.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que le vrai sujet était de savoir si le maintien des Haras nationaux avait encore un sens. Il a souligné qu'ils pouvaient avoir un rôle de régulation et en matière d'identification mais s'est interrogé sur la justification économique de l'étalonnage public dans le seul but de conservation du patrimoine génétique. Il a rappelé que le maintien de l'établissement public avait un coût, puisqu'il recevait une dotation budgétaire annuelle de l'ordre de 43 millions d'euros, sans compter l'enveloppe de 14 millions d'euros pour financer, à compter de 2007, les personnels mis à disposition. Il a également évoqué les difficultés de gestion financière et comptable de l'établissement public, telles qu'il avait pu, lui-même, les observer lors d'un déplacement sur place qu'il avait effectué avec le rapporteur spécial.
La commission a ensuite décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de la communication de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial sous la forme d'un rapport d'information que ce dernier a proposé d'intituler « Les Haras nationaux doivent-ils dételer ? » .