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Le fonds européen de développement

 

II. DEUX TEXTES ET TROIS DÉBATS

A. DEUX TEXTES QUI APPROFONDISSENT LA RÉFORME ENGAGÉE

Les deux propositions de règlement dont est saisie la délégation pour l'Union européenne s'inscrivent elles aussi dans ce processus de modernisation de l'aide européenne aux pays ACP et, plus précisément, de la mise en oeuvre du 10e FED à partir du 1er janvier prochain.

La préparation du 10e FED constitue une procédure relativement complexe, scandée par une succession de textes différents.

Le Conseil européen de décembre 2005, dans le cadre du compromis final sur les perspectives financières, a fixé le montant du 10e FED (22,6 milliards d'euros) et la clé de répartition entre États membres.

Cet accord politique a été formalisé au travers d'un accord interne conclu en juillet 2006. Cet accord interne fixe non seulement le montant du FED et sa clé de financement, mais aussi les principales enveloppes (dont celle pour les pays et territoires d'outre-mer, qui a finalement été maintenue à la demande de la France, des Pays-Bas et du Royaume-Uni). Comme il s'agit d'un accord intergouvernemental, il devra faire l'objet d'une ratification parlementaire par l'ensemble des États membres.

Parallèlement, était adopté, en juin 2006, le protocole financier qui constitue en pratique le cadre financier pluriannuel. Il a été adopté par le Conseil des ministres conjoint UE-ACP. Il fixe le montant des crédits alloués aux ACP, région par région et pays par pays.

Reste à adopter un règlement de mise en oeuvre pour le 10e FED. C'est l'objet du premier texte dont nous sommes saisis. Il a pour objet de préciser les modalités de programmation et de suivi des crédits, mais aussi de définir les compétences des comités de gestion.

Pour le 9e FED, ces questions avaient été traitées dans le cadre de l'accord interne. Mais, pour le 10e FED, compte tenu du retard pris pour conclure l'accord interne, il a été convenu de préciser les règles de mise en oeuvre dans le cadre d'un règlement du Conseil. Il est toutefois prévu que la proposition de règlement doive faire l'objet d'un consensus entre États membres. À défaut d'accord, l'accord interne renvoie aux règles de mise en oeuvre du 9e FED.

Dans ce texte, la Commission européenne propose de reprendre l'essentiel des modalités de programmation du 9e FED, en y apportant quelques innovations, conformément à la démarche de modernisation. On peut notamment penser à la recherche systématique d'une plus grande concertation entre bailleurs. L'enjeu principal réside toutefois dans la révision du fonctionnement du comité du FED. Il serait amené à examiner les programmes d'action annuels pour chaque pays et non plus à examiner et à adopter chaque projet.

Principes de programmation du 10e FED
tels que prévus par la proposition de règlement

La Commission propose de reprendre les modalités de la programmation pluriannuelle du 9e FED fondées, d'une part, sur une analyse globale du pays ou de la région partenaire (Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté [DSRP] - ou Document de stratégie régionale), d'autre part, sur les orientations de coopération (Programme indicatif national ou régional - PIN ou PIR) qui fixent les montants de l'aide du 10e FED, les secteurs de concentration de l'aide et les objectifs à atteindre. Ces documents sont établis en partenariat avec les autorités du pays ou de la région bénéficiaire et font l'objet de révisions conjointes, à mi-parcours et à fin de parcours.

Les principales innovations portent sur :

- la recherche systématique d'une plus grande concertation entre la Commission et les États membres pour la programmation du 10e FED afin de favoriser plus de synergies entre les bailleurs européens. Des analyses conjointes sont menées dans l'ensemble des pays ACP et des programmations conjointes sont prévues dans une dizaine de pays ACP ;

- une rationalisation de la méthode d'allocation de l'aide par pays et par région fondée sur des critères de besoins (évolution démographique, revenu par habitant, indice de développement humain et vulnérabilité des pays mesurée par la variation du taux de croissance, le niveau de développement humain, l'enclavement et l'insularité) et des critères de performance (capacité d'absorption de l'aide, caractère soutenable de la croissance et objectifs du millénaire). Au total, 90 % des crédits du 10e FED seront affectés aux pays les moins avancés (PMA) parmi les pays ACP et 90 % aux pays d'Afrique subsaharienne. Cette approche conduit à définir une « dotation de base » pour chaque pays et région partenaire qui sera au minimum équivalente à la dotation du 9FED ;

- une nouvelle démarche incitative dans le domaine de la gouvernance démocratique. Un profil de gouvernance et un programme de réformes, définis en partenariat avec chaque pays ou région partenaire, serviront de fondement à l'octroi d'une « tranche incitative » destinée à compléter la dotation de base dans une proportion de 0 à 35 % ;

- une mutualisation des crédits pour dépenses d'urgences (enveloppe B) au niveau de l'ensemble des pays ACP, afin d'éviter une immobilisation inutile de ces crédits qui étaient jusqu'à présent pré-affectés à chaque pays ACP ;

- une programmation initiale de l'enveloppe intra-ACP qui comprend les programmes transversaux (Facilité eau, Facilité énergie, Facilité de paix, contributions aux fonds multilatéraux...) ;

- une procédure d'encadrement du recours à la facilité européenne pour la paix en Afrique afin de garantir aux États membres le contrôle de ces crédits ;

- une définition plus précise du cadre des opérations de cofinancement. Le règlement financier du 10e FED devrait apporter des éléments complémentaires sur ce point notamment.

Source : Fiche d'impact simplifiée

Manque encore un règlement financier pour le 10e FED, qui devra notamment préciser les modalités de cofinancement. Toutefois, la Commission propose d'ores et déjà une proposition de modification du règlement financier du 9e FED - c'est le second texte qui nous est soumis - afin de faciliter la gestion de l'aide en autorisant des mandats de gestion de l'aide européenne à des opérateurs nationaux des États membres.

B. TROIS POINTS ENCORE EN DÉBAT

1. Le fonctionnement du comité du FED

Le premier point en débat concerne le fonctionnement du comité du FED, où siègent les représentants des États membres. Ce comité est chargé de gérer les ressources du FED et d'assurer la programmation et le suivi de la mise en oeuvre de l'aide communautaire.

Jusqu'à présent, le comité examine et avalise individuellement chaque projet. Cela se justifie par le souci de garantir l'adéquation des projets aux objectifs fixés par le FED et par la volonté de suivre la mise en oeuvre.

La Commission propose d'y mettre un terme et de substituer à cet examen « projet par projet » un examen des programmes d'action annuels fixant objectifs poursuivis, domaines d'intervention et résultats obtenus. La Commission justifie une telle évolution par trois raisons : d'abord aligner le fonctionnement du FED sur celui des autres instruments d'aides extérieures (comme l'instrument de coopération et de développement) dans un souci de cohérence des outils européens ; ensuite tirer les conséquences de la déconcentration de l'aide et l'appropriation par les acteurs locaux ; enfin, s'adapter la montée en puissance de l'aide budgétaire (au détriment de l'aide projet).

À cet égard, il convient de signaler que cette priorité à l'appropriation de l'aide par les acteurs locaux reste encore insuffisante. La plupart des personnes auditionnées par votre rapporteur ont souligné que l'implication de la société civile, au travers des organisations non gouvernementales (ONG), ou des collectivités locales dans la préparation des programmes nationaux et la mise en oeuvre des projets restait trop faible. Or cela reste une condition à l'exigence d'appropriation de l'aide.

À ce stade, le gouvernement français se montre, dans les discussions au sein du Conseil, très réservé face à une telle évolution. Il considère que l'abandon d'un examen « projet par projet » ne permettrait pas de suivre la mise en oeuvre sur le terrain de l'aide européenne.

Le comité du FED

Le comité est composé de représentants des États membres et est présenté par un représentant de la Commission. Le comité, qui se réunit tous les mois, joue un rôle à deux niveaux : il examine la programmation de l'aide inscrite dans le cadre des stratégies pays et région, ainsi que leur révision à l'occasion des revues à mi et fin de parcours ; il adopte les propositions de financement de programmes et projets dont le montant est supérieur à 8 millions d'euros (examen par procédure écrite si le montant est compris entre 8 et 15 millions d'euros, par procédure orale si le montant est supérieur à 15 millions d'euros). Une procédure d'adoption suivant les règles de majorité qualifiée déterminée à partir des clefs de contribution au FED est prévue, mais les décisions sont dans les faits prises au consensus.

Si l'accord interne du 9ème FED donne également mandat au comité pour le « suivi de la mise en oeuvre de l'aide communautaire, notamment de ses aspects sectoriels, des questions intersectorielles et du fonctionnement de la coordination sur le terrain », le comité consacre peu de temps à ce suivi, même si la Commission accepte de fournir des informations ponctuelles sous la forme de brèves notes d'information. Une évaluation de l'aide est réalisée, pays par pays et région par région, à l'occasion des revues à mi et fin de parcours, mais la revue pour l'ensemble des pays étant examinée au cours d'un seul comité, aucune discussion de fond sur les résultats de l'aide communautaire n'est possible dans les faits.

Parmi les États membres, la France est de loin le pays le plus actif du comité. En dehors des discussions sur des thèmes «politiques» tels que le fonds fiduciaire sur les infrastructures, les échanges se résument souvent à un dialogue entre notre délégation et la Commission européenne. L'absence fréquente de représentations de nos partenaires dans les pays ACP, utile pour commenter les projets proposés par la Commission, explique dans une large mesure cette situation.

Source : DGCID

En pratique, on observe que peu de projets sont rejetés par le comité du FED et que rares sont les États qui y interviennent fortement. Cela reste donc principalement une instance d'information préalable plus que d'évaluation ex-post.

Votre rapporteur croit qu'il est possible de dégager les voies d'un compromis. Il semble en effet possible d'accepter le passage à un examen des seuls programmes d'action annuels dès lors que deux conditions sont réunies :

d'abord, si chaque État conserve, au sein du comité du FED, un droit d'évocation, à son initiative, de tel ou tel projet particulier ; s'il s'avérait que ce droit d'évocation était par trop utilisé, il pourrait le cas échéant être réservé aux projets pour lesquels l'État en question apporte un cofinancement ;

ensuite, si la fonction d'évaluation du comité du FED était renforcée, afin de permettre d'assurer un pilotage certes stratégique, mais qui soit aussi fondé sur les résultats.

2. La coordination entre les bailleurs

Le deuxième enjeu concerne la coordination entre les bailleurs.

L'aide au développement n'intervient pas dans un paysage isolé. Elle implique une diversité de bailleurs qu'ils soient bilatéraux ou multilatéraux. Se pose alors naturellement la question de la coordination de leurs interventions.

D'ores et déjà, la mise en oeuvre du 9e FED a permis d'apporter des améliorations notables. La déconcentration a ainsi renforcé le rôle des délégations de la Commission qui s'efforcent en pratique, mais avec des succès variables selon les pays, d'organiser la coordination.

Cette coordination doit encore être améliorée à un double niveau.

Il importe d'abord de parvenir à une programmation conjointe de l'aide entre bailleurs. À ce stade, dans la plupart des pays, les bailleurs ont pu progresser sur la voie d'une analyse commune des besoins. Il faut désormais aller plus loin et définir une programmation commune. C'est l'un des objectifs du 10e FED et c'est prévu par la proposition de règlement. Cela dépendra naturellement de la concertation locale entre bailleurs. Et l'action des délégations et des principaux opérateurs sera en la matière déterminante. L'enjeu est d'importance : c'est uniquement si cette concertation locale devient plus effective que le comité du FED pourra se recentrer sur le rôle de programmation stratégique que prévoit la proposition de règlement.

Il importe ensuite d'organiser une division du travail sur place. Pour cela, il faut se fonder sur les avantages comparatifs entre les bailleurs. Plutôt que de multiplier les doublons, il est préférable de valoriser l'expérience locale d'un État membre et les compétences qu'il peut mobiliser. C'est à l'opérateur le mieux implanté localement d'assurer le leadership, les autres bailleurs intervenant en cofinancement. Cette division peut alors aboutir dans certains cas à un mandat de gestion.

Des expérimentations en ce sens ont déjà eu lieu entre bailleurs bilatéraux. Ainsi, la France a-t-elle pu engager un tel partenariat avec la Grande-Bretagne au Niger et au Rwanda. Ce doit être également le cas avec l'Allemagne au Honduras.

Les propositions de règlement qui sont soumises à la délégation facilitent ce type de partenariat. Ainsi, celle modifiant le règlement financier du 9e FED prévoit très clairement la possibilité de confier des mandats de gestion à des opérateurs nationaux, mais aussi à des opérateurs locaux (4(*)). Et le futur règlement financier devrait également le prévoir pour le 10e FED.

3. Les accords de partenariat économique

Le dernier enjeu, probablement à ce stade le plus polémique, a trait aux accords de partenariat économique (APE).

L'accord de Cotonou a prévu un nouveau partenariat commercial entre l'Union européenne et les pays ACP au travers de la conclusion de ces APE. Ils prévoient la mise en place progressive, à partir de 2008, d'une zone de libre-échange avec chacune des six régions concernées (Afrique de l'Ouest, Afrique centrale, Afrique australe, Afrique de l'Est, Caraïbes, Pacifique), ce nouveau régime préférentiel devant se substituer aux régimes préférentiels issus de la convention de Lomé.

À l'origine, ces APE répondaient à une double logique :

- logique de développement : on peut établir un lien entre les difficultés de développement et la faiblesse des relations commerciales ; l'objectif des APE est alors de favoriser l'émergence de marchés régionaux capables d'accélérer le développement ;

- logique juridique : la dérogation accordée par l'OMC à l'Union européenne pour les préférences accordées aux pays ACP expire au 31 décembre 2007.

Mais les APE tardent à être négociés et inquiètent non seulement les pays ACP, mais aussi les ONG. Leur crainte est que l'ouverture des marchés africains ne se fasse sans réelle contrepartie puisque les marchés européens sont déjà largement ouverts (en particulier pour les pays les moins avancés qui bénéficient d'un accès à droits nuls) et n'impliquent de fortes difficultés budgétaires car les recettes douanières constituent une part importante des recettes budgétaires.

En substance, la crainte est que la logique de concurrence n'en vienne à prendre le pas sur la logique de développement.

De fait, certains s'en tiennent à une conception par trop libérale du partenariat qui, en exposant trop vite au vent de la concurrence des économies encore trop faibles, risque alors d'aggraver les déséquilibres commerciaux et budgétaires des pays les plus fragiles.

Une étude réalisée en 2005 pour le secrétariat du Commonwealth (5(*)) évalue ainsi à 9 milliards d'euros, toutes choses égales par ailleurs, le coût d'ajustement entraîné par les APE pour les États ACP. Un tiers du coût serait supporté par les finances publiques. Une autre étude (6(*)), réalisée en octobre 2006 et portant sur le seul cas du Mali, estime que la mise en oeuvre totale et immédiate de l'APE en 2008 se traduirait, là encore toutes choses égales par ailleurs, par une diminution des recettes fiscales de l'ordre de 0,7 % du PIB. Ce qui est vrai pour le Mali l'est probablement pour les autres États de l'Afrique de l'Ouest et la quasi-totalité des États d'Afrique centrale.

Dans ces conditions, s'il est difficile de remettre en cause l'objectif des APE, il importe d'utiliser au mieux les souplesses ouvertes en termes de calendrier et de veiller au contenu des mesures d'accompagnement.

S'agissant du calendrier, nous sommes tenus par les échéances de l'OMC. En absence d'accord au 31 décembre, le « waiver » de l'OMC qui permet de maintenir provisoirement les préférences commerciales de l'accord de Cotonou deviendra caduc.

Pourtant, face au retard dans la négociation des APE, face aussi au retard pris par le cycle de Doha et compte tenu du risque d'un choc brutal lié à leur impréparation, les pays ACP plaident pour un report de deux à trois ans des échéances. Un report de un à deux ans paraîtrait raisonnable.

Mais les interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur font aussi observer que la menace d'une action devant l'OMC de certains pays parmi les PMA qui ne relèvent pas de la zone ACP est réelle et aurait pour conséquence de mettre fin aux accords préférentiels et de laisser les ACP sans protection.

Dès lors, selon les interlocuteurs rencontrés notamment à Bruxelles, le respect du calendrier initial rendrait probablement plus facile la négociation des conditions de mise en oeuvre des APE. À tout le moins, il importe de veiller à ce qu'au moins une zone puisse conclure dans des délais rapprochés. À ce stade, c'est la zone caraïbe qui semble avoir le plus progressé.

Mais, s'il est délicat de jouer sur le calendrier de négociation, il reste plus facile de jouer sur le calendrier de mise en oeuvre. Ainsi, il faudrait probablement porter la durée de la période de transition de 12 à 15 ans, voire 20 ans pour la mise en oeuvre des dispositions les plus délicates des APE. De même, les possibilités d'introduire des clauses de sauvegarde et de retenir certaines exemptions pour quelques produits sensibles devraient faire l'objet d'études approfondies. On pense prioritairement aux filières si importantes pour de nombreux pays africains que sont le coton ou le bois. A cet égard, l'étude précitée sur le Mali considère que l'étalement sur au moins 12 ans de l'APE, avec une exclusion des produits agricoles et une réforme fiscale permettant de compenser les pertes immédiates de recettes douanières, aurait un effet positif sur la croissance.

Au-delà de la question du calendrier, se pose surtout celle de l'accompagnement des APE.

Les efforts demandés aux pays ACP vont en effet exiger un appui financier et technique considérable.

L'accompagnement se fera principalement au travers de l'aide au commerce : l'Union européenne s'est engagée à porter à 2 milliards d'euros par an à l'horizon 2010 son assistance technique.

Mais cela sera insuffisant si l'aide au développement ne prend pas aussi en compte cette perspective. Cela devra d'ailleurs viser aussi bien les États que les six entités régionales qui devront bénéficier d'un soutien important pour se structurer. A cet égard, on rappellera que le 10ème FED prévoit une ligne dite « coopération intra - ACP » qui est significativement dotée (2,7 milliards d'euros) et qui pourrait alors être mobilisée en ce sens.

Il parait enfin nécessaire que ce processus se déroule par étapes, avec des clauses régulières de revue : on ne passerait à l'étape suivante qu'après une évaluation objective et contradictoire (associant notamment la société civile) des effets du processus (en particulier pour les finances publiques), à apprécier bien évidemment du point de vue du développement du pays ou de la région considérée (et non pas du seul point de vue du commerce international).

* (1) La facilité ACP-UE pour l'eau et l'assainissement, particulièrement appréciée par les collectivités locales, mérite d'être reconduite, ajoutant les ressources européennes à celles que la loi Oudin - Santini permet de mobiliser pour le développement dans le domaine de l'eau et de l'assainissement.

* (4) On pense bien sûr aux autorités locales qui, en Afrique aussi, s'inscrivent dans un mouvement de décentralisation désormais encouragé par l'ensemble des bailleurs.

* (5) « An assessment of the overall implementation and adjustment costs for the ACP countries of the economic partnership agreements with the EU », étude effectuée pour le secrétariat du Commonwealth par Chris Milner, novembre 2005