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La protection sociale agricole : quel avenir ?

 

b) Les perspectives de progrès de la productivité

Les facteurs de progrès sont attendus de la stabilisation des législations, du développement des technologies (gestion électronique des données, dématérialisation des échanges), enfin du regroupement des caisses. Ils justifient les objectifs de la COG 2006-2010 qui prévoit une baisse des effectifs de 7,7 % entre 2006 et 2010, pour une diminution non précisée de la population protégée, de 3,8 % de la charge de travail et de 4 % de la masse salariale, ainsi que des dépenses de fonctionnement administratif en euros constants.

(1) Le regroupement des caisses

Il existe dans tous les régimes une corrélation assez forte entre la taille des caisses et leur productivité. Dans le régime agricole, en 2004, les dix caisses les plus productives selon le coût net de gestion avaient connu une hausse de leur activité. A l'inverse, 8 des 10 caisses les moins performantes avaient connu une basse d'activité supérieure à 6 % (contre 3,1 % en moyenne nationale). Une caisse qui voit son activité augmenter ou baisser moins que celle des autres gagne en productivité relative. Mais un autre effet peut être observé : une caisse chère peut plus facilement dégager des gains de productivité. Encore faut-il qu'elle puisse adapter rapidement ses moyens de production, notamment à la faveur des départs en retraite. Faibles jusqu'à une période récente, ceux-ci constitueront un facteur essentiel de gains de productivité au cours des prochaines années.

Les efforts de mutualisation entre les caisses ont d'abord porté sur l'informatique et les systèmes d'information dont la caisse centrale assure depuis peu de temps le pilotage politique. Cinq groupements de caisses locales assurent les développements et la gestion pour le compte des caisses qui leur sont rattachées.

Au-delà des systèmes d'information et de quelques plateformes téléphoniques, la mutualisation des tâches paraît insuffisante. La restructuration maintient le plus souvent jusqu'ici, de manière décentralisée, toute la palette des moyens techniques au sein de chaque caisse, à l'exception de l'informatique. Il en résulte que les économies et les gains de performance ne peuvent qu'être limités ou retardés.

Cette faiblesse s'explique par le caractère récent du mouvement, par le coût supplémentaire des fédérations et par le caractère bien souvent artificiel des regroupements. En effet, un tel regroupement n'est pas en lui-même un facteur de gains de productivité significatifs s'il ne s'accompagne pas d'une profonde réorganisation des caisses regroupées. Il faut rationaliser la gestion des activités support telles que l'immobilier, la comptabilité, la GRH, spécialiser les sites et regrouper les fonctions. Or, les mutualisations de la gestion et de la production sont insuffisantes alors que ce type de réforme, certes difficile à conduire, serait la source des économies les plus importantes.

Les incitations des caisses locales à la recherche de productivité pâtissent de la difficulté pour la caisse centrale à imposer des directives à son réseau. Le nouveau règlement financier mis en place par la caisse centrale en 2004 a prévu des incitations financières. Mais elles sont accordées sans distinguer selon qu'il s'agit d'une simple fédération ou d'une fusion de caisses et sans les relier aux efforts de réorganisation.

(2) L'amélioration des outils

Il faut admettre que pendant longtemps des obstacles techniques ont freiné le mouvement de concentration. La forte décentralisation du réseau avait en effet débouché sur des bases de données locales et non nationales et sur des systèmes informatiques locaux, ce qui rendait difficile et même impossible pour une caisse fusionnée le regroupement sur un même site de la gestion d'une branche pour l'ensemble de son territoire. Plus globalement, la large réalisation du plan informatique 2000-2005 est un atout important pour la productivité. Mais la caisse centrale reconnaît que des investissements conséquents seront encore à consentir.

Par ailleurs, la mesure de la productivité devrait être facilitée par un nouvel indicateur composite de charge d'activité (UA) établi sur la base d'indicateurs de production plus détaillés. La MSA annonce ainsi qu'elle pourra rapprocher les activités des dépenses de gestion correspondantes.

La nouvelle COG comporte 23 engagements stratégiques chiffrés étayés par 60 indicateurs de performance ou de suivi. Compte tenu du saut qualitatif que représente cette COG, il faudra apprécier, comme dans les autres régimes, si le chiffrage des objectifs a été suffisamment ambitieux et si les bases de départ ont été bien appréciées.

La COG prévoit également d'achever la mise en place de la comptabilité analytique et de créer un observatoire des coûts analytiques des différents types d'organismes.

(3) Le problème de la gestion déléguée

La Cour a examiné dans son rapport au Parlement de septembre 2006 les problèmes posés par la délégation de gestion de la sécurité sociale à des mutuelles et sociétés d'assurance, notamment dans le régime agricole. Il s'agit ici d'une délégation légale qui place les caisses de MSA en situation de concurrence avec les mutuelles et assureurs privés. Les assureurs regroupés dans l'association Apria-Rsa gèrent seulement 10 % des exploitants agricoles en assurance maladie (AMEXA) mais 70 % en accidents du travail (ATEXA).

La Cour a observé que Apri-Rsa est rémunérée de la même façon que les caisses de MSA par les cotisations complémentaires et que la part de ces cotisations reversée à la MSA pour couvrir les tâches pivot qu'elle assume au profit des assurés d'Apria-Rsa n'a pas été réévaluée pour tenir compte de la croissance de ces tâches.

Elle a de manière générale, pour tous les régimes concernés, critiqué le fait que la politique de gestion du risque ne peut être mise en oeuvre par ces assureurs privés qui n'ont pas accès aux données médicales des assurés. Enfin, pour le régime agricole, elle a constaté que pour la gestion de l'AMEXA aucune convention ne lie Apria -Rsa et la CCMSA. Celle-ci n'exerce aucun contrôle sur les opérations effectuées par les assureurs et qu'elle intègre dans ses comptes.

Au vu de ces constats, la Cour s'est interrogée sur la pertinence du maintien de la gestion déléguée de l'AMEXA et de l'ATEXA, la gestion de la totalité des assurés par les caisses de MSA étant de nature à accroître leur productivité et à favoriser la maîtrise des dépenses d'assurance maladie. Au minimum, si la gestion déléguée doit être conservée, la délégation devrait se faire sous le contrôle de la CCMSA et pas du ministère de l'agriculture (v. infra), la concurrence entre les opérateurs, avancée pour justifier la situation actuelle, étant très théorique, comme la Cour l'a démontré13(*).

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Sans sous estimer l'ampleur des évolutions réalisées et des mesures prévues, les objectifs de gains de productivité paraissent encore insuffisamment ambitieux ou précis.

* 13 V. le Rapport de la Cour sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 2006, page 247.