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Transparence, équité, solidarité : les trois objectifs d'une réforme de la réversion

 

II. PRÉSENTATION DU RAPPORT À LA COMMISSION

Réunie le mardi 22 mai 2006, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport d'information de MM. Claude Domeizel et Dominique Leclerc, établi au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), sur les pensions de réversion.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a indiqué que la question de la réversion suscite un vif intérêt dans l'opinion, mais ses règles sont complexes et très mal connues du grand public. Le rapport présenté par la Mecss a donc pour ambition d'en fournir une analyse complète et d'envisager l'avenir de l'indemnisation du veuvage.

Ses travaux préparatoires ont duré près de six mois et donné lieu à de très nombreuses auditions à l'issue desquelles les deux rapporteurs sont parvenus à établir un diagnostic partagé, fondé sur des points de convergence pour aboutir à des propositions réalistes et financièrement viables, compte tenu du niveau déjà très élevé des dépenses sociales en France et du coût prévisible du vieillissement attendu de la population.

Puis M. Claude Domeizel, rapporteur, a fait valoir que le montant des dépenses annuelles engagées au titre de la réversion par l'ensemble des régimes de retraite entrant dans le champ couvert par la commission des comptes de la sécurité sociale excède 17,7 milliards d'euros, soit plus de 10 % du total des charges de prestations légales de vieillesse. Les droits dérivés constituent une part déterminante des ressources des conjoints survivants, notamment pour les femmes, qui représentent 92 % des bénéficiaires, soit 3,45 millions de personnes, contre seulement 304 000 hommes.

Le droit français de la réversion présente un caractère hybride : dans le régime général et les régimes alignés et assimilés, la pension de droit dérivé correspond à un droit contributif réservé aux plus modestes, puisque l'ouverture des droits des assurés sociaux est subordonnée au respect d'une condition de ressources ; à l'inverse, les régimes de retraite des trois fonctions publiques, ainsi que les régimes spéciaux et les deux grands régimes complémentaires obligatoires (Agirc et Arrco) partagent une approche contributive et patrimoniale, fondée sur l'idée que la réversion est un droit acquis.

En outre, chacun des régimes sociaux fonctionne selon des mécanismes spécifiques et complexes, ce qui entraîne un traitement inégalitaire, et parfois inéquitable, des pensionnés.

M. Claude Domeizel, rapporteur, a considéré que, rétrospectivement, la réforme des pensions de réversion, intervenue en 2003/2004, peut être jugée comme une maladresse, voire un fiasco, car elle a été largement menée sous le signe de l'improvisation. Cette réforme avait été inspirée par le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, dont les préconisations ont été traduites, trois ans plus tard, par l'article 31 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Celui-ci a modifié l'accès à la réversion dans le régime général et les régimes alignés : la détermination du plafond de ressources devait être rationalisée ultérieurement par voie réglementaire, tandis qu'était supprimée progressivement toute condition d'âge, de durée du mariage et de non-remariage du conjoint survivant. Or, ces nouvelles dispositions ne correspondaient à l'époque à aucune demande des partenaires sociaux ou des représentants des veufs et veuves et n'avaient pas fait l'objet d'une analyse approfondie de leur portée économique pour les publics intéressés.

La réforme n'avait pas suscité, sur le coup, de réactions notables. Il n'en a pas été de même, un an plus tard, lorsque sont parus les deux décrets d'application du 24 août 2004 tendant, d'une part, à élargir les ressources prises en compte dans le calcul du plafond, d'autre part, à introduire un contrôle annuel du niveau des revenus des conjoints survivants. Ces modifications importantes ont alors suscité un vif émoi dans l'opinion publique. En conséquence, le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin avait décidé la suspension de ces décrets, tout en sollicitant, de façon inédite, l'avis du Conseil d'orientation des retraites (Cor) pour sortir de la crise. De nouvelles dispositions réglementaires ont été prises ensuite, en décembre 2004, et elles ont adapté la nouvelle législation des pensions de réversion sur trois points importants : la suppression de la condition d'âge a été étalée sur cinq ans et ne sera donc effective qu'au 1er janvier 2011 ; les réversions complémentaires ont été exclues des ressources prises en compte pour le calcul du plafond du régime général ; le contrôle annuel des ressources ne s'appliquera qu'en deçà de l'âge de soixante ans, le montant de la pension étant cristallisé lorsque le pensionné atteint cet âge ou part à la retraite.

M. Claude Domeizel, rapporteur, a noté que contrairement à ce que pouvaient laisser croire les analyses initiales de la Cour des comptes et du Gouvernement, ces mesures présenteront un coût net réel, évalué par la Cnav à 500 millions d'euros par an à l'horizon 2020 pour le régime général. Mais l'impact positif de ces dépenses supplémentaires n'est guère perceptible par les assurés sociaux, car elles ont été « saupoudrées » sur de nombreux bénéficiaires.

Par ailleurs, il a considéré que la réforme de 2003/2004 n'est pas parvenue à corriger le caractère globalement incohérent et inégalitaire de la réversion en France : si un quart des veuves perçoit une pension de réversion mensuelle d'un montant inférieur à 277 euros et si les trois quarts d'entre elles bénéficient de moins de 708 euros, une femme sur dix dispose de plus de 1 000 euros mensuels d'avantage principal de droit dérivé. Entre les 10 % de conjoints survivants les plus pauvres et les 10 % les plus aisés, l'écart s'inscrirait même dans une proportion de 1 à 20 !

Puis M. Dominique Leclerc, rapporteur, a indiqué qu'il partage avec M. Claude Domeizel l'idée que la réversion demeurera encore longtemps indispensable, ne serait-ce que pour assurer la subsistance des veuves dépourvues de droits directs. Deux raisons majeures expliquent que, contrairement aux pays d'Europe du Nord, il ne saurait être question en France, même à long terme, de supprimer la réversion. En premier lieu, la différence de salaire entre les hommes et les femmes demeure importante, de 10 % à 20 % selon les secteurs. En second lieu, si le taux d'activité des femmes a progressé régulièrement depuis l'après-guerre, on constate que le nombre d'heures de travail effectuées au cours de la vie active stagne à partir des générations 1955-1960, en raison notamment de l'activité à temps partiel. En conséquence, les femmes nées au début des années 70 auront certainement, en moyenne sur leur cycle de vie, le même taux d'emploi que la génération précédente, soit 57 % ou 58 %.

Ceci étant, le droit social doit aussi savoir évoluer et s'adapter à de nouveaux comportements : l'augmentation du nombre des divorces, la baisse du taux de nuptialité, l'augmentation de l'activité féminine ainsi que le développement de formes différentes de vie en couple, comme le Pacs.

Les pistes de réforme proposées par la Mecss ont pour objectifs :

- de cibler l'effort de la collectivité nationale sur les trois populations qui en ont le plus besoin en termes de maintien du niveau de vie du conjoint survivant : les veuves qui n'ont pas ou peu travaillé et se trouvent donc dépourvues de droits propres ; certains salariés du secteur privé qui ont peu de droits propres mais dont la pension de réversion est cependant écrêtée par le plafond de ressources ; les jeunes veuves ou veufs ayant plusieurs enfants à charge ;

- de reconsidérer l'équilibre des mesures prises en 2003/2004, en revenant sur certaines extensions et simplifications, qui ont exagérément ouvert le champ de la réversion, sans qu'il n'en résulte une amélioration perceptible des pensions, et avec le risque de voir se développer des comportements opportunistes, qui dénaturent la réversion ;

- de traiter en priorité le régime général et les régimes alignés dont le traitement est moins favorable globalement ;

- d'écarter à court terme, par souci de réalisme, l'idée d'un alignement des règles des régimes sociaux en matière de réversion, tout en souhaitant à plus long terme leur harmonisation progressive.

Sur le plan financier, M. Dominique Leclerc, rapporteur, s'est prononcé en faveur d'une réforme de la réversion à coût nul, d'abord en raison des problèmes de financement actuels et futurs de l'Etat-Providence, mais plus encore pour anticiper le développement prévisible de nouveaux besoins sociaux liés au vieillissement de la population, comme la prise en charge de la maladie d'Alzheimer ou la politique du handicap.

M. Claude Domeizel, rapporteur, a alors invité la commission à souscrire aux quatre grandes orientations proposées par les rapporteurs de la Mecss.

La première a pour but de faciliter la vie quotidienne des assurés :

- en simplifiant la gestion administrative de la condition de ressources par le régime général, en liaison avec les services fiscaux ;

- en permettant la révision de la pension de réversion même après soixante ans, afin de traiter le cas des assurés sociaux pénalisés par le droit existant lorsqu'ils subissent une baisse brutale de revenu, dans une proportion d'au moins 10 %.

La deuxième se propose de dégager des marges de manoeuvre pour être en mesure d'améliorer dans un second temps l'efficacité des mécanismes de pension de réversion :

- en maintenant une condition d'âge minimale à cinquante ans pour l'ouverture des droits à la réversion dans le régime général et les régimes alignés ;

- en rétablissant une condition de durée de mariage pour l'ouverture des droits à la réversion dans le régime général et les régimes alignés sur la base des dispositions correspondantes du code des pensions civiles et militaires applicables aux trois fonctions publiques ;

- en calculant à l'avenir, pour les anciens conjoints divorcés non remariés, le montant de la réversion au prorata de la durée du mariage rapportée à la durée totale d'assurance du conjoint décédé ;

- en posant la question, dans les trois fonctions publiques et les régimes spéciaux, de l'introduction d'un plafond pour la réversion des traitements les plus élevés, en contrepartie d'un relèvement du plancher existant en faveur des basses pensions ;

- en envisageant de faire varier, à l'intérieur d'une fourchette, le taux de la réversion en fonction des revenus du conjoint survivant.

Si elles devaient être appliquées, ces nouvelles mesures ne remettraient bien sûr pas en cause la situation des conjoints survivants d'aujourd'hui. M. Claude Domeizel, rapporteur, a précisé que cette démarche d'économie ne vise pas à se conformer à une quelconque orthodoxie financière, mais à créer les moyens nécessaires pour mettre ensuite en oeuvre des règles d'ouverture des droits plus efficaces et plus justes et telle est la troisième orientation retenue par les rapporteurs. Les améliorations qu'ils préconisent consistent, par ordre de priorité :

- à mettre en oeuvre les objectifs de la loi « Veil » relative à la famille du 26 juillet 1994, en portant de 54 % à 60 % le taux de la réversion du régime général et des régimes alignés, ce qui permettrait d'améliorer la situation des assurés sociaux ayant des revenus faibles ou intermédiaires ;

- à créer, en faveur des jeunes veufs ou veuves ayant au moins deux enfants à charge, une mesure spécifique, dont le bénéfice serait cumulable avec les prestations familiales ;

- à revenir sur la suppression programmée de l'assurance veuvage pour les veuves du régime général et des régimes alignés ayant au plus un enfant à charge, afin de donner à ces personnes un revenu transitoire jusqu'à ce qu'elles reprennent une activité professionnelle ;

- à étendre aux personnes « pacsées » depuis au moins cinq années le bénéfice des pensions de réversion, tout en posant la question de l'extension de la réversion aux personnes vivant en union libre et ayant des enfants communs à charge ;

- à favoriser l'activité professionnelle des veuves en rendant possible le cumul intégral d'un emploi et d'une pension de réversion.

Enfin, la quatrième orientation proposée vise à imaginer d'autres moyens que les pensions de réversion pour améliorer les revenus des veuves et des veufs :

- en étudiant le principe d'une mise en oeuvre, à titre optionnel, du modèle allemand de partage des droits à la retraite dans le couple ;

- en posant la question des incitations, par des moyens spécifiques, à la prévoyance, afin de faire face aux accidents de la vie.

Puis M. Dominique Leclerc, rapporteur, a indiqué qu'il souhaite lui aussi voir rouvrir prochainement le dossier de la réversion, même s'il lui paraît préférable, sur la forme, que ce sujet fasse l'objet d'une réforme spécifique au cours de la prochaine législature plutôt que d'être examiné, parmi tant d'autres questions, à l'occasion de la clause de rendez-vous de 2008 sur les retraites.

M. Nicolas About, président, a salué la grande qualité du travail présenté, qui contribuera sans aucun doute à valoriser le rôle joué par la Mecss du Sénat. Il a toutefois déclaré ne pouvoir s'associer au terme de « fiasco » employé dans son intervention par M. Claude Domeizel pour qualifier l'épisode fâcheux des décrets d'août 2004.

Soulignant à son tour la densité du rapport, M. Alain Vasselle, président de la Mecss, s'est félicité de ce qu'il puisse contribuer à nourrir les réflexions du Sénat sur un sujet très complexe, suscitant un vif intérêt dans l'opinion publique. Après avoir noté que les rapporteurs se sont prononcés conjointement en faveur d'une réforme à coût nul pour les finances sociales, il a souhaité que la commission des affaires sociales dispose, à l'instar de la commission des finances, de moyens d'action renforcés pour établir des simulations chiffrées de ses propositions.

Puis il est revenu sur l'idée d'étendre le bénéfice de la réversion à de nouveaux publics. Si le Pacs constitue une réalité juridique dont la réversion doit effectivement tenir compte, la proposition tendant à ouvrir l'accès aux droits dérivés aux personnes vivant en union libre avec des enfants à charge lui inspire des réserves sérieuses, d'autant plus qu'elle ne manquerait pas d'avoir des répercutions sur le code civil.

Enfin, il a partagé les objections du président About pour considérer qu'il est excessif de parler d'un échec de la réforme de 2004. Il serait plus exact, à son sens, de faire état des effets pervers de ces mesures, qu'il convient simplement de corriger.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a précisé que ce rapport demande expressément aux pouvoirs publics de réaliser des simulations très approfondies avant d'engager toute nouvelle réforme de la réversion. Les moyens d'expertise dont dispose le Parlement sont malheureusement limités, ce qui conduit à s'adresser au Cor et à la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et statistiques (Dress). Revenant sur l'épisode des décrets du 24 août 2004, il a fait valoir qu'au-delà des qualificatifs employés par les différents intervenants dans le débat public, il convient de reconnaître qu'à tout le moins une maladresse a été commise : cette réforme n'avait sans doute pas été suffisamment préparée sur le plan technique et administratif, ce qui ne remet nullement en cause la bonne volonté du gouvernement de l'époque en cette matière.

Rappelant que ce rapport de la Mecss traduit la recherche de compromis entre les deux rapporteurs, chacun ayant veillé à écarter les considérations partisanes, tout en conservant ses convictions, M. Claude Domeizel, rapporteur, a indiqué qu'il prend la responsabilité personnelle de l'utilisation du terme de « fiasco ». Sa première préoccupation est d'asseoir la crédibilité des travaux de la mission, ce qui ne doit pas conduire, à sons sens, à présenter une version aseptisée des problèmes liés au processus de préparation de cette réforme.

En ce qui concerne la question de l'ouverture de la réversion aux nouvelles formes de vie en couple, il a considéré que la Mecss est restée dans son rôle d'expertise juridique. Son propos consiste à ouvrir de nouvelles pistes à la réflexion, et non de se prononcer sur l'adoption d'un texte législatif. Néanmoins, on ne peut ignorer l'existence de plus de 45 % des naissances hors mariage aujourd'hui, ni cacher le fait que la revendication d'une extension de la réversion aux personnes « pacsées » donnera vraisemblablement lieu à des recours contentieux. Les rapporteurs se bornent à demander l'ouverture d'un débat public sur ces questions afin qu'une réflexion puisse être engagée. Il a observé enfin que le sujet du Pacs ne constitue pas la première orientation du rapport, puisqu'il n'arrive qu'à l'avant-dernier rang par ordre d'importance des mesures proposées.

Mme Marie-Thérèse Hermange s'est déclarée très favorable au fait que le Sénat consacre une étude approfondie à la question de la réversion et que la Mecss joue un rôle pionnier en la matière. En ce qui concerne l'ouverture des droits aux autres formes de vie en couple, elle a indiqué partager les réserves de fond formulées par Alain Vasselle et souhaiter que les orientations proposées par les rapporteurs ne conduisent pas à remettre en cause la famille et le mariage. N'est-il pas d'ailleurs contradictoire de proposer de réintroduire, comme le suggère le rapport, une condition de durée de mariage pour l'octroi de la réversion dans le régime général et d'envisager simultanément d'accorder à l'avenir la réversion aux personnes « pacsées » ?

M. Nicolas About, président, a fait observer sur ce point que la réintroduction d'une condition de durée de mariage serait opérée sur la base en vigueur dans le régime de la fonction publique, soit deux ans avant la liquidation de la retraite ou quatre ans si le mariage lui est postérieur. Or, l'octroi de la réversion aux partenaires de Pacs n'est envisagé que si celui-ci a été conclu depuis plus de cinq ans.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a confirmé cette analyse juridique, qui montre le souci de ne pas mettre sur le même plan le mariage et le Pacs. Par ailleurs, en proposant de tirer les conséquences du développement du Pacs et en posant la question des couples vivant en union libre avec des enfants à charge, le rapport a choisi de faire preuve de réalisme, sans porter de jugement de valeur. Il a ensuite précisé qu'il juge prioritaire de mieux prendre en charge les orphelins ainsi que les veuves ayant des enfants à charge, notamment les plus jeunes d'entre elles dont le mari n'a pas eu le temps d'accumuler des droits propres importants avant son décès.

Mme Marie-Thérèse Hermange a considéré que la question de la réversion concerne autant la politique de la famille que celle des retraites. Il serait utile que la Mecss établisse une synthèse comparative, y compris au regard de la législation fiscale, de la situation des couples mariés et non-mariés avec des enfants à charge.

M. Claude Domeizel, rapporteur, a fait valoir que les comportements familiaux et matrimoniaux des Français ont radicalement changé au cours des dernières décennies. Dans ces conditions, il est légitime d'examiner les conséquences juridiques que peuvent avoir ces mutations sociologiques profondes sur le droit de la réversion. Cette question ne constitue d'ailleurs qu'un aspect parmi d'autres du rapport qui traite très largement de la problématique du veuvage et de la situation des conjoints survivants. Ce document n'appelle pas la commission à prendre position sur des dispositions de nature législative : il s'agit d'une réflexion parlementaire sur une question fort complexe.

Après avoir rendu hommage à la qualité et à l'ampleur du travail réalisé par les deux rapporteurs, M. André Lardeux a indiqué que la lecture du rapport lui inspire une interrogation, une réserve et une crainte. Il redoute ainsi que l'opinion et les décideurs publics ne retiennent en définitive que les propositions de dépenses supplémentaires envisagées, en négligeant l'argument selon lequel la réforme doit impérativement présenter un coût nul et être financée par des mesures préalables d'économies. Il a ensuite demandé comment appliquer la mesure proposée consistant à calculer la pension de réversion des anciens conjoints divorcés au prorata de la durée de mariage rapportée à la durée d'assurance du conjoint disparu. En effet, il peut arriver qu'après un premier mariage de longue durée, la personne décédée ait conclu une seconde union beaucoup plus brève, mais au cours de laquelle le second conjoint survivant a été amené à prendre en charge la dépendance ou la maladie de son mari. Dans ce cas, la répartition de la réversion au prorata de la durée de mariage rapportée à la durée d'assurance du donnant droit pourrait se révéler injuste.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a précisé que la proposition nouvelle de la Mecss ne vise que l'hypothèse de l'ancien conjoint divorcé, sans remariage postérieur de la personne décédée. Dans ce cas de figure, l'ancien conjoint perçoit aujourd'hui la totalité de la pension de réversion, quelle qu'ait été la durée du mariage ou l'ancienneté du prononcé du divorce. Ce cas de figure ne paraît plus justifié à son sens et la pension de réversion devrait refléter plus fidèlement la réalité de la participation de l'ancien conjoint à la constitution des droits. Tel est l'objectif de la proposition qu'il a présentée.

M. André Lardeux a ensuite indiqué que ses convictions personnelles ne lui permettent pas de souscrire à l'idée d'une ouverture de la réversion aux personnes « pacsées ». Les réflexions de la Mecss posent d'ailleurs plus généralement une question de société majeure : il s'agit de savoir si l'on veut préserver l'institution familiale dans le sens que lui reconnaît le code civil ou si l'on s'oriente, à l'inverse, vers une certaine assimilation de toutes les formes de vie en couple.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe a jugé indispensable de prendre en compte les évolutions récentes de la société française. Les réserves exprimées par ses collègues sur la base de critères moraux apparaissent naturellement tout à fait estimables, mais il est impossible de faire abstraction du fait que 60 000 nouveaux Pacs sont conclus chaque année en France.

Après s'être déclarée très favorable au fait de porter de 54 % à 60 % le taux de la réversion dans le régime général, ce qui constituerait une avancée sociale bienvenue pour les conjoints survivants, Mme Gisèle Printz a considéré qu'il ne faut plus distinguer entre elles les trois formes de vie en couple : le mariage, l'union libre et le Pacs.

Réaffirmant qu'il partage largement les réserves formulées par André Lardeux et Marie-Thérèse Hermange sur le Pacs et l'union libre, M. Alain Vasselle a jugé que cette proposition du rapport soulève un véritable choix de société et qu'à ses yeux il convient de privilégier la notion de solidarité familiale. Les femmes vivant seules ou en union libre avec des enfants à charge pourraient en revanche faire l'objet d'une attention particulière dans le cadre des bonifications familiales de l'assurance vieillesse.

M. Dominique Leclerc, rapporteur, a fait valoir que, par ce rapport, l'attention de l'opinion et des pouvoirs publics sera attirée sur les situations individuelles les plus inéquitables, qui appellent à l'évidence un minimum d'harmonisation entre les régimes. Tel est notamment le cas pour les 970 000 veuves dépourvues de droits propres. Par ailleurs, le choix d'une réforme à coût nul prend en compte les perspectives difficiles de financement de l'Etat-Providence au cours des prochaines décennies.

Après avoir constaté à son tour les mutations sociologiques récentes affectant la société française, Mme Marie-Thérèse Hermange a estimé que les femmes qui n'ont jamais travaillé pour pouvoir élever leurs enfants ne doivent pas être oubliées par le système de protection sociale. Elle a enfin souhaité que les réserves qu'elle a formulées au cours de la présente réunion figurent bien dans le rapport qui sera publié.

En conclusion, M. Nicolas About, président, a considéré que ce travail de réflexion de la Mecss ouvre finalement un débat beaucoup plus large encore sur les raisons conduisant les Français à se marier et sur les finalités du mariage civil. Conformément à l'usage, le compte rendu de cette réunion sera publié, d'une part, au Bulletin des commissions, d'autre part, en annexe du rapport présenté par Claude Domeizel et Dominique Leclerc.

Puis la commission a autorisé la publication du présent rapport de la Mecss.