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Changer de méthode ou payer : un an après, la France face au droit communautaire de l'environnement

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 13 juin 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a entendu la communication de Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial de la mission « Ecologie et développement durable », sur le suivi des contentieux communautaires dans le domaine de l'environnement.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la présente communication témoignait de la volonté des rapporteurs spéciaux d'assurer un suivi régulier de leurs travaux et de la mise en oeuvre des propositions qu'ils formulaient, et qu'elle illustrait tout l'intérêt que portait la commission aux enjeux européens. Il a salué, à cet égard, la présence de M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a déclaré qu'un an après la parution de son rapport n° 342 (2005-2006) sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement, elle avait souhaité dresser un état des lieux des contentieux en cours et de la mise en oeuvre des 11 propositions formulées en mai 2006. Elle a précisé que cette démarche s'inscrivait dans une tradition bien établie de la commission, qui consistait non seulement à proposer des pistes pour l'action publique, mais encore à en évaluer et à en accompagner la mise en oeuvre.

Elle a indiqué que ce travail de suivi l'avait conduite à auditionner des représentants du ministère de l'écologie et du développement durable, devenu entre-temps ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne et du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE).

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a noté qu'il résultait de ses travaux que la situation contentieuse française connaissait une embellie réelle, qui devait toutefois être tempérée par la persistance de dossiers faisant peser sur la France la menace de sanctions financières très lourdes. Elle a précisé que la mise en oeuvre des propositions du rapport traduisait une prise de conscience progressive de « l'impératif de changer de méthode », dont il convenait d'ores et déjà de se féliciter.

Elle a tout d'abord indiqué que le nombre d'affaires environnementales engagées au titre de l'article 228 CE était revenu de 10 à 4 entre les mois d'avril 2006 et 2007, évolution s'inscrivant dans une tendance à la décrue de l'ensemble des contentieux touchant la France et remontant au milieu de l'année 2005, où le nombre total des procédures en cours culminait à 36. Elle a également attiré l'attention de la commission sur le fait que la part des contentieux environnementaux dans l'ensemble des affaires en cours avait diminué, puisque les dossiers environnementaux représentaient aujourd'hui 31 % du nombre total de dossiers pendants, contre 41 % il y a un an.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a relevé que si l'on mettait en regard la situation de notre pays avec celle des Etats membres de taille et d'ancienneté dans l'Union comparables à celles de la France, notre pays figurait, aux côtés de l'Allemagne et du Royaume-Uni, dans un trio de tête qui devançait sensiblement l'Italie et l'Espagne. Elle a également fait valoir que le classement des anciens Etats membres suivant le nombre total de contentieux environnementaux rapporté à la population plaçait la France dans une avantageuse deuxième position.

Elle a cependant indiqué que ces améliorations ne sauraient suffire à « absoudre » la France de ses négligences répétées en matière de transposition et d'application du droit communautaire et observé que des progrès restaient à accomplir pour égaler les performances de l'Allemagne, pays où le « réflexe écologique » était, à ce stade, sensiblement plus développé.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a mentionné que six procédures au titre de l'article 228 précité avaient été abandonnées par la Commission au cours de l'année écoulée, et relevé la présence, parmi ces classements, de deux contentieux très avancés intéressant le réseau Natura 2000. Elle s'est félicitée de ce que les autorités françaises avaient fait preuve sur ces dossiers d'une réactivité salutaire, dont l'analyse permettait d'identifier comme clés du succès le renforcement de la discipline interministérielle sous l'égide du Secrétariat général des affaires européennes et le rétablissement d'une « relation de confiance » avec la Commission. Sur ce second point, elle a ajouté que l'action de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne avait permis de connaître précisément les attentes de la Commission et de les relayer auprès du SGAE, ou de nouer des contacts informels pour s'assurer de la qualité des réponses des autorités françaises avant l'envoi officiel des notes. Elle y a enfin vu l'illustration encourageante d'une familiarisation de l'administration française avec des modes de gouvernance européens laissant une large part aux stratégies d'influence.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a toutefois nuancé cette « embellie », en soulignant que quatre contentieux demeuraient pendants au titre de l'article 228 précité, dont trois faisaient encourir à la France des pénalités financières particulièrement lourdes.

Elle est tout d'abord revenue sur la non-transposition partielle de la directive relative à la dissémination volontaire d'OGM, pour rappeler que la saisine de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) était intervenue le 15 février 2007 et faisait encourir à la France une amende de plus de 42 millions d'euros.

Elle a insisté sur le fait que le non-respect des délais de transposition n'était pas imputable aux seules lenteurs administratives, mais révélait un problème de choix politique, relayé par un profond malaise dans l'opinion française concernant la question des OGM, et rappelé que la transposition par décret ne suffirait probablement pas à purger le contentieux, dans la mesure où la Commission ne se désisterait plus en cas de régularisation en cours d'instance.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite évoqué le dossier de la pollution des eaux bretonnes par les nitrates, qui plaçait la France en infraction avec une directive de 1975. Elle a jugé la saisine de la Cour très probable et évalué la sanction totale à environ 40 millions d'euros, tout en rappelant que même les mesures environnementales les plus énergiques pourraient ne pas suffire à atteindre dans les délais les seuils imposés par la législation communautaire, compte tenu du temps de réaction des milieux naturels.

Elle est enfin revenue sur le non-respect par la France d'une directive de 1991 sur le traitement des eaux résiduaires urbaines, dossier présentant un risque financier considérable, estimé entre 300 et 400 millions d'euros. Elle a souligné que le montant exorbitant de la sanction encourue méritait d'autant plus d'être retenu que, dans la mesure où la maîtrise d'ouvrage des travaux de mise aux normes des stations d'épuration incombait aux collectivités territoriales, l'Etat pourrait être tenté de leur transférer la charge financière d'une éventuelle condamnation. Elle a fait part de ses plus vives réserves quant à cette solution, faisant valoir qu'il était inopportun de faire payer aux collectivités territoriales le non-respect de normes communautaires, dont elles n'étaient jamais associées à l'élaboration.

Afin de relativiser le tarissement progressif des procédures, elle a par ailleurs attiré l'attention de la commission sur le fait que dix affaires, qui n'avaient pas encore fait l'objet d'une condamnation en manquement, étaient jugées « à risque » par les autorités françaises.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite dressé le bilan de la mise en oeuvre des 11 propositions formulées l'an dernier dans son précédent rapport.

S'agissant tout d'abord de l'acquisition d'une « culture communautaire » par les agents publics, elle a noté que le ministère de l'écologie et du développement durable avait pris plusieurs initiatives allant dans le bon sens, telles que des journées de formation à la prévention des contentieux, des séminaires de formation portant sur la négociation des textes communautaires et la rédaction d'un « vade-mecum » sur les processus décisionnels à l'oeuvre au sein de l'Union européenne au profit des agents appelés à participer aux négociations à Bruxelles.

Elle a toutefois estimé que ces initiatives ne devaient pas dispenser d'une réflexion plus générale sur les passerelles à établir avec la fonction publique communautaire ou les fonctions publiques des autres Etats membres, et sur la valorisation en termes de carrière des expériences acquises à l'étranger par nos propres fonctionnaires.

S'agissant de l'évaluation de l'impact du droit communautaire avant sa production et pendant son application, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que les services du ministère de l'écologie lui avaient fait part des difficultés à réaliser des études d'impact précises, qui tenaient notamment à la complexité technique de l'exercice, à l'absence de maîtrise du calendrier communautaire et aux délais très courts dans lesquels était enfermée la production de ces études. Elle a toutefois considéré que ces difficultés n'étaient pas insurmontables, dans la mesure où les départements ministériels s'accoutumaient progressivement à l'exercice des fiches d'impact simplifiées et où des pays comme le Royaume-Uni avaient depuis longtemps intégré ces méthodes à leurs procédures. Elle a noté, par ailleurs, que la mise en oeuvre d'analyses coûts-bénéfices semblait être restée lettre morte.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a précisé que le suivi des Livres blancs, Livres verts et propositions d'actes de la Commission devrait être perfectionné à travers le développement d'un outil de veille et de suivi des textes communautaires et l'identification des experts français auprès de la Direction générale Environnement de la Commission, l'intensification de la présence d'experts nationaux délégués et leur mise en réseau.

Elle s'est en revanche avouée peu convaincue de la pertinence des réponses qui lui avaient été faites quant à l'amélioration des conditions de transposition, souligné que l'empilement des circulaires en la matière ne saurait suffire à régler un problème plus lié au fonctionnement de notre administration qu'à un arsenal réglementaire défaillant, et jugé qu'il conviendrait d'être particulièrement attentif à l'amélioration factuelle des performances françaises en matière de transposition.

Dans un esprit de renforcement des relations entre Gouvernement, Parlement national et Parlement européen, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a regretté que sa proposition de voir chaque ministre présenter systématiquement les enjeux des propositions d'actes communautaires devant les commissions compétentes ou les délégations pour l'Union européenne des deux assemblées n'ait pas trouvé de réelle application. Elle s'est en revanche félicitée de ce que la Délégation pour l'Union européenne du Sénat ait eu le souci d'exercer pleinement son pouvoir d'avis sur le respect des principes de proportionnalité et de subsidiarité, et souligné que cette mobilisation avait valu au Sénat français d'être reconnu par la Commission comme l'assemblée parlementaire nationale la plus active de l'Union, en totalisant à lui seul 36 % de l'ensemble des avis adressés.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite insisté sur l'urgence de mieux associer les collectivités territoriales aux négociations européennes. Elle a mentionné plusieurs améliorations dans ce domaine, dont l'échange d'information avec les associations de collectivités, la mise en place d'une information locale sur l'Union européenne via des séminaires de sensibilisation aux questions européennes et la création d'une instance de consultation des collectivités sur ces questions. Elle a toutefois relevé que ces initiatives devaient déboucher sur une implication véritable des collectivités territoriales, sous peine d'alimenter la longue liste des « comités Théodule » ou de demeurer de simples alibis.

Elle a en outre indiqué que le renforcement de la coordination interministérielle avait fait l'objet d'une circulaire supplémentaire du Premier ministre, prévoyant de nommer deux correspondants du précontentieux communautaire dans chaque ministère, de veiller au respect des engagements pris par les autorités françaises dans le cadre du programme de travail gouvernemental et de confier au SGAE le pilotage de la gestion des procédures d'infraction et le soin de veiller à l'exécution des arrêts en manquement.

Après avoir brièvement évoqué les démarches de simplification des polices environnementales, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a enfin souligné le fait que la LOLF constituerait désormais un véritable outil de suivi du respect de nos obligations communautaires. Elle a ainsi fait valoir que, dans le cadre de la mise en oeuvre de la comptabilité d'exercice de l'Etat, les départements ministériels se devraient désormais d'inscrire au passif du bilan de l'Etat, sous forme de provisions, les risques de condamnations pécuniaires que ce dernier encourrait au titre de litiges avec les tiers, et en particulier les risques pour litiges communautaires. Elle a en conséquence formé le voeu que ce mécanisme incite les ministères à la vertu, puisque la répartition de la charge budgétaire des sanctions serait déterminée in fine au regard des progrès accomplis par chacun d'entre eux.

En conclusion, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a estimé que, ce travail survenant un an après la parution de son premier rapport, il serait nécessaire de demeurer vigilant et de suivre les progrès accomplis par notre pays à moyen terme.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a constaté que de larges marges de progression demeuraient dans la bonne application du droit communautaire. Il a par ailleurs estimé que cette communication invitait à réfléchir sur « l'art de gouverner et de légiférer », et notamment insisté sur la nécessité de faire en sorte que l'opinion publique s'approprie les règles négociées au niveau communautaire. Il a achevé en saluant, à son tour, la qualité des travaux de la délégation.

M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, a vu dans les travaux de Mme Fabienne Keller l'illustration de la complémentarité entre le rôle de « vigie » de la délégation pour l'Union européenne et les fonctions de contrôle des commissions permanentes. Après avoir pointé les dysfonctionnements de l'interministérialité, il a encouragé la commission à approfondir ses travaux sur l'ensemble des aspects du droit communautaire, et en particulier salué la publication récente du rapport n° 302 (2006-2007) de M. Philippe Marini sur la maîtrise du « droit mou » communautaire. Il a souligné, par ailleurs, que la régularisation de la situation française à l'égard de la directive OGM n'empêcherait probablement pas la France d'être condamnée.

M. Michel Charasse s'est interrogé, à cet égard, sur les diverses procédures mises en oeuvre, selon qu'il s'agisse d'un défaut de transposition ou d'un manquement au droit communautaire.

M. François Marc s'est interrogé sur les raisons de l'insuffisance du débat politique français sur les OGM. S'agissant de la question des nitrates en Bretagne, il a désapprouvé les projets de fermeture des captages d'eau entraînés par la directive et rappelé que les traitements effectués en aval des prises rendaient l'eau parfaitement propre à la consommation.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que la directive à la base du contentieux « nitrates » datait de 1975 et concédé que les fermetures de captages ne constituaient pas une solution optimale. Elle a également fait valoir que le débat sur la pertinence des seuils choisis aurait dû avoir lieu au moment de la négociation de la directive et a vu dans cette situation un exemple typique des problèmes liés au défaut d'études d'impact en amont.

M. François Marc a noté, dans le dossier des nitrates, une situation « perdant-perdant », où se cumulaient un risque d'amende, des fermetures de captage et des mesures contraignantes pour les agriculteurs.

S'agissant de l'absence de débat autour des directives OGM, Mme Nicole Bricq a observé qu'au moment de la négociation, des conférences citoyennes avaient émis des avis dont l'écho était cependant resté cantonné à des milieux d'experts.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que les directives avaient été approuvées par le gouvernement français de l'époque et Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a considéré qu'un véritable débat parlementaire aurait dû avoir lieu. Elle a également observé que le rôle de coordination interministérielle dévolu au Secrétariat général des affaires européennes ne devait pas dispenser chaque ministère de développer un réflexe communautaire, et insisté sur la nécessité de développer des passerelles entre le niveau de décision européen et l'échelon local d'application.

M. Jean Arthuis, président, a suggéré que dans son rapport budgétaire, le rapporteur spécial de la mission « Ecologie et développement durable » mentionne explicitement l'évaluation des provisions pour litiges, et présente les efforts accomplis pour les réduire. Il a également estimé que le juge communautaire faisait encore preuve d'une clémence qui devait encourager les responsables politiques à tenir leurs engagements européens.

M. Michel Charasse a souligné l'insuffisance des études d'impact nationales effectuées en amont de la production des normes communautaires et la nécessité d'opposer des arguments politiques aux approches strictement techniques de la Commission. Il a également regretté que la Cour de justice des Communautés européennes se substitue aux autorités politiques dans la production du droit pénal européen et a notamment souhaité que le projet de traité constitutionnel rende impossible le prononcé conjoint d'une somme forfaitaire et d'une astreinte.

M. Michel Charasse a par ailleurs estimé que les projets de directive les plus importants devaient relever du Conseil européen, et non du Conseil des ministres, et que les conseils « affaires générales » ne puissent revenir sur les décisions des conseils spécialisés. Il a également souhaité que le SGAE serve « d'aiguillon » pour encourager le respect, par le gouvernement, des engagements contractés au niveau européen et qu'en cas d'impossibilité majeure, des délais puissent être négociés auprès des autorités communautaires. Il est enfin revenu sur le mécanisme de provisionnement pour litiges en insistant sur le fait qu'il aurait vocation à englober l'ensemble des contentieux touchant l'Etat et n'aurait d'efficacité véritable que lorsque les ministères intéressés verraient peser sur eux la menace d'une amputation de leurs crédits.

M. Jean Arthuis, président, a également souhaité que les ministères non diligents prennent en charge le coût budgétaire des contentieux affectant l'Etat et contesté la logique avancée par d'aucuns, pour qui l'inscription d'une provision valait reconnaissance de l'existence d'une dette.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a mis en garde contre le report continuel des délais d'application du droit communautaire, en faisant valoir que, si la Commission y était souvent favorable, des échéances éloignées jouaient en définitive contre les administrations nationales en ne les incitant pas à agir vite. Elle a observé, par ailleurs, que la plupart des directives environnementales étaient adoptées à l'unanimité et sans débat, dans la mesure où les ministres chargés de leur négociation n'auraient probablement pas à en assumer la mise en oeuvre. Elle a admis que la combinaison d'une astreinte et d'une somme forfaitaire devait rester exceptionnelle, mais s'est réjouie de ce que les arrêts de la Cour de justice permettent, enfin, de fixer un prix au non-respect du droit communautaire.

Mme Nicole Bricq a regretté que les questions européennes demeurent la « spécialité » des membres des délégations pour l'Union européenne et s'est interrogée sur l'opportunité de transformer ces délégations en commissions permanentes. Elle a également déploré la faible qualité des fiches d'impact transmises aux parlementaires.

M. Jean Arthuis, président, a exprimé son souci que les commissions permanentes du Parlement ne se dessaisissent pas des questions de droit européen, dont une part très significative de la législation nationale était l'émanation. Il a également souhaité que les rapporteurs soient informés dès la mise à l'étude des projets de règlement et de directive et a rappelé la suggestion faite par M. Philippe Marini, rapporteur général, de demander aux ministres de présenter un inventaire des propositions d'acte à l'étude en début de législature.

M. Maurice Blin a souhaité connaître l'origine des contentieux et les règles qui présidaient à l'évaluation des sanctions. Il s'est également interrogé sur la possibilité pour un Etat, qui se vivait historiquement comme un « absolu incontesté », d'accepter la tutelle d'une autorité européenne ayant la prétention de lui infliger des sanctions.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a précisé que les contentieux naissaient le plus souvent de plaintes déposées par des particuliers ou des associations auprès de la Commission et que les sanctions infligées par la Cour de justice résultaient de l'application de formules de calcul souvent complexes, prenant en compte un coefficient de gravité, la persistance de l'infraction et la capacité de payer de l'Etat membre.

M. François Trucy a souligné qu'il conviendrait d'être attentif, s'agissant du monopole des jeux d'argent et de hasard, à l'amende que la France se verrait probablement infliger par les autorités communautaires.

M. Yann Gaillard a souhaité savoir si la France s'était déjà acquittée effectivement d'une amende européenne.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a rappelé que l'amende infligée dans le cadre de l'affaire dite des « poissons sous taille » avait fait l'objet d'un paiement et en a indiqué la clé de répartition entre ministères.

M. Jean Arthuis, président, a enfin attiré l'attention de ses collègues sur le fait que l'Europe se construisait aussi à travers la jurisprudence de la Cour et que les Etats membres, mobilisés par des préoccupations nationales, n'appréhendaient pas toujours pleinement la portée de mesures dont l'impact, à terme, serait considérable sur les opinions publiques.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte, à l'unanimité, à Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, de sa communication, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.