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Réformer la protection sociale : les leçons du modèle suédois

 

3. Mettre tous les Suédois au travail : les réformes de l'assurance maladie

Les prestations d'assurance maladie, d'inspiration fondamentalement généreuse, ont été manifestement détournées de leur objet à partir du milieu des années quatre-vingt-dix pour servir d'amortisseur social et d'alternative au chômage dans les entreprises. La Suède aurait pu s'accommoder de la croissance explosive du nombre d'absences pour maladie, et notamment des congés maladie de longue durée, qui écorne certes son image de pays leader en matière de taux d'activité, mais lui laisse malgré tout un net avantage sur la France. Les pouvoirs publics ont pourtant promu des réformes importantes visant à réprimer l'usage abusif des mécanismes de l'assurance maladie, avec un succès jusqu'à présent, il est vrai, mitigé.

- Dès 1991, alors que l'assurance maladie avait atteint un premier pic, il a été décidé d'instaurer le principe d'un jour de carence dans le versement de l'indemnité de congé maladie. Par ailleurs, au début des années 2000, plusieurs leviers classiques de diminution des coûts ont été utilisés : réduction du taux de l'indemnité journalière en proportion du salaire de l'assuré et allongement de la période pendant laquelle l'employeur doit continuer de verser son salaire à l'employé absent.

La réforme du 1er janvier 2005 est revenue à un système dans lequel l'employeur verse au salarié, du deuxième au quatorzième jour de maladie, un traitement correspondant à 80 % de son salaire, l'assurance maladie prenant le relais à partir du quinzième jour. En contrepartie de ce mécanisme plus favorable que ceux appliqués au début de la décennie, des contraintes ont été imposées avec deux objectifs :

- responsabiliser financièrement les employeurs qui avaient tendance à utiliser l'assurance maladie, moins coûteuse pour eux, plutôt que le régime chômage afin d'opérer des licenciements déguisés ;

favoriser le retour du salarié dans l'entreprise afin d'éviter qu'il ne bascule trop facilement dans le régime de l'invalidité.

Ce second volet impose en particulier à l'employeur de mener une « enquête de rééducation » pour tout employé absent depuis au moins quatre semaines. Le but de cette enquête est de définir, conjointement avec la Caisse nationale de sécurité sociale, le cas échéant avec l'aide financière de celle-ci, les modalités de réinsertion du salarié dont le poste de travail doit être adapté afin qu'il puisse reprendre son activité.

- La volonté des pouvoirs publics de réduire le nombre des bénéficiaires du dispositif d'invalidité a conduit à une réforme d'ampleur, mise en place en 2003, dont le principal objectif était de réduire l'utilisation de ce dispositif comme mécanisme de préretraite déguisé.

La réforme s'est accompagnée d'un changement de terminologie révélateur de la volonté politique d'incitation à l'emploi, puisque le terme officiel de « pension de retraite anticipée/invalidité » a été remplacé par celui de « compensation d'activité » pour les personnes âgées de dix-neuf à vingt-neuf ans et « compensation maladie » pour les personnes âgées de trente à soixante-quatre ans.

Les deux prestations se composent d'une allocation de base, fonction de l'âge et de la durée d'assurance, et d'une allocation représentant environ 64 % du revenu d'activité (moyenne des meilleures années avec un calcul différent selon l'âge).

Le montant de la prestation servie peut s'élever à 100 %, 75 %, 50 % ou 25 % de la pension complète en fonction du taux d'incapacité, la pension entière d'invalidité n'étant servie qu'aux ayants droit dont le taux d'incapacité est égal ou supérieur à cinq sixièmes.

La réforme de 2003 a conduit à recentraliser au profit de la Caisse nationale de sécurité sociale l'examen des dossiers, qui relevait auparavant des caisses locales, dans le but d'accroître la cohérence et l'homogénéité des décisions prises.

L'accent est mis sur l'activité, tout particulièrement pour les bénéficiaires de dix-neuf à vingt-neuf ans dont l'allocation n'est attribuée que pour une durée de trois ans, renouvelable après réexamen approfondi de leur situation. Un contrôle médical triennal a également été institué pour les compensations maladie accordées aux trente à soixante-quatre ans, même lorsque les droits ne sont pas limités dans le temps.

Par ailleurs, l'assuré qui perçoit une compensation d'activité ou de maladie a la possibilité de travailler sans perdre ses droits : il perçoit alors une indemnité d'activité ou de maladie « en latence ». Toute personne bénéficiant de l'une des deux compensations depuis au moins un an et désirant travailler peut, en effet, demander à profiter d'une période d'essai, pendant laquelle elle touche en même temps son salaire et son indemnité. Si la tentative de retour au travail est réussie, la personne peut ensuite demander la mise en latence de son indemnité, ce qui signifie qu'elle la percevra à nouveau immédiatement si son travail s'interrompt. La période d'essai et la période de latence peuvent durer en tout un maximum de vingt-quatre mois calendaires.

L'accent a ainsi été mis sur les possibilités de sortie du système, alors que celui-ci était jusqu'alors exclusivement conçu comme l'antichambre de la retraite.

Ce changement d'optique n'a pas eu tous les résultats escomptés, tout particulièrement en ce qui concerne l'invalidité, comme le révèlent les évolutions décrites plus haut.

En réalité, il semble bien que les efforts entrepris pour limiter le nombre des arrêts maladie se soient traduits par un phénomène de vases communicants du régime des indemnités journalières vers celui de l'invalidité (compensations de maladie et compensations d'activité).

Par ailleurs, le nouveau gouvernement suédois, qui a centré son action sur le chômage, et tout particulièrement le chômage des jeunes, a pris depuis le début de l'année une batterie de mesures en vue de réduire le coût de l'allocation chômage par une action classique sur le taux et la durée de couverture des personnes licenciées. L'un des effets paradoxaux, et évidemment non souhaité, de cette politique pourrait être de relancer la dynamique des indemnités journalières, dont un rapport récent soulignait combien elles apparaissaient plus attrayantes que les allocations chômage compte tenu d'un plafond de calcul nettement plus favorable11(*).

Dans ce contexte peu porteur, la Caisse nationale de sécurité sociale a cependant maintenu un objectif de réduction de quarante-quatre jours en 2003 à trente-sept jours fin 2008 du nombre moyen combiné de jours d'arrêt pour maladie et pour invalidité par assuré.

* 11 Les indemnités journalières sont plafonnées à 28 660 couronnes par mois, soit 3 000 euros environ, alors que le nouveau plafond des indemnités de chômage n'est que de 18 500 couronnes, soit 2 000 euros environ.