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Recouvrement des sanctions pénales et fiscales : la fin de l'impunité ?

 

VIII. LES MOYENS RECEMMENT MIS EN PLACE PAR LES ADMINISTRATIONS

A - LE RAPPROCHEMENT DES ADMINISTRATIONS AFIN D'AMÉLIORER LA QUALITÉ DU SERVICE RENDU AUX USAGERS

DGI et DGCP sont demeurées jusqu'en 2000 spécialisées, selon deux lignes de partage :

- la fixation d'assiette et l'émission des rôles relevaient de la DGI, le recouvrement, de la DGCP ;

- pour les impôts et taxes ne donnant pas lieu à émission de rôle (TVA, taxe professionnelle, ISF, retenues à la source, prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers), la DGI était également compétente pour leur recouvrement.

La tentative de réforme entreprise en 1999-2000 visait à créer une administration fiscale unique, en spécialisant la DGI dans la fiscalité des professionnels et la DGCP dans celle des particuliers. Cette réforme n'a pas vu le jour mais elle a débouché sur le contrat d'objectifs et de moyens 2000-2002 qui impose le recentrage de l'administration fiscale vers la qualité de service rendu aux usagers. Cette orientation doit se traduire par la mise en place de « l'interlocuteur fiscal unique des entreprises et des particuliers » et par la création du « compte fiscal simplifié » dans le cadre du programme informatique commun à la DGI et à la DGCP, dénommé COPERNIC.

Cette orientation et ces objectifs sont partagés par la DGCP qui les a inscrits dans ses contrats pluriannuels de performance 2003-2005 et 2006-2008.

L'interlocuteur fiscal unique et le compte fiscal simplifié existent désormais pour l'ensemble des entreprises.

L'interlocuteur des grandes entreprises est la direction des grandes entreprises (DGE), créée en 2002 et compétente, depuis 2004, pour les entreprises dont le chiffre d'affaires ou l'actif brut dépassent 400 millions d'euros (29 000 entreprises en mars 2006).

Les services des impôts des entreprises (SIE) sont devenus l'interlocuteur fiscal unique des PME depuis le 1er janvier 2006. Ils sont issus du rapprochement engagé en 2003 entre les centres et les recettes des impôts.

Le compte fiscal des professionnels, dénommé ADELIE, restitue depuis 2005 les données figurant dans les applications de gestion de la DGI et de la DGCP et il donne accès depuis 2006, à la situation récapitulative et rectificative de l'impôt sur les sociétés. Il est consultable par les agents de la DGI et de la DGCP ainsi que par les entreprises.

En ce qui concerne les particuliers, des expériences très innovantes sont menées depuis 2006 afin d'offrir aux contribuables un interlocuteur unique : elles tendent à rapprocher les services de la DGI et de la DGCP. En milieu urbain, 230 projets d'hôtels des finances comportant la mise en place d'un service d'accueil unique pour les usagers doivent être menés sur la période 2006-2008 ; là où le rapprochement immobilier n'est pas envisageable, 200 sites « accueil finances » doivent permettre d'expérimenter, dans 12 départements, des délégations de compétences croisées entre les deux réseaux.

Le compte fiscal des particuliers, dénommé ADONIS, est accessible aux agents habilités de la DGI et de la DGCP, ainsi qu'aux usagers depuis le 1er août 2005. Le compte fiscal simplifié donne une connaissance d'ensemble du patrimoine du contribuable, ce qui facilite les opérations de contrôle fiscal. ADONIS ne contient pas encore les données de paiement contentieuses de l'application RAR de la DGCP.

B - LA SPÉCIALISATION DU CONTRÔLE FISCAL SELON LES USAGERS

Le contrôle fiscal des grandes entreprises relève de la direction des vérifications nationales et internationales (DVNI), organisée en brigades spécialisées par grands domaines d'activité. En 2005, la DVNI a réalisé 1 350 opérations de contrôle qui ont produit près de 2,5 milliards d'euros de droits nets rectifiés, ce qui illustre la finalité principalement budgétaire de cette partie du contrôle fiscal. Le contrôle fiscal des grandes entreprises présente également un enjeu spécifique en matière de fiscalité internationale.

Le contrôle fiscal des PME est organisé dans le cadre des plans interrégionaux de contrôle fiscal (PICF) qui définissent des stratégies communes à chaque interrégion. Les PICF combinent des approches en volume (population), en « richesse » (valeur ajoutée) et en termes de risques fiscaux. Le contrôle fiscal est assuré pour les entreprises de taille intermédiaire (chiffre d'affaires entre 1,5 et 152 millions d'euros) par les 10 directions de contrôle fiscal (DIRCOFI) qui exercent leur mission dans un ressort géographique interrégional et pour les plus petites entreprises par les brigades de vérification et les inspections de contrôle et d'expertise des 107 directions des services fiscaux.

Pour les particuliers, le contrôle fiscal vise en premier lieu à renforcer la présence sur les dossiers à forts enjeux, patrimoines et revenus importants. Pour ces contrôles, les tâches relèvent des brigades spécialisées de la direction nationale de vérification des situations fiscales (DNVSF). Pour les revenus des dirigeants de PME, les contrôles incombent aux brigades des 10 directions du contrôle fiscal (DIRCOFI) et pour les autres dossiers aux services dédiés des 107 directions des services fiscaux (DSF).

C - LA SPÉCIALISATION DU MÉTIER « RECOUVREMENT »

1 - Les pôles de recouvrement contentieux de la direction générale de la comptabilité publique (instruction n° 02 003 A1 du 16 janvier 2002)

Prenant conscience de la charge de travail représentée par le suivi des contentieux spécifiques aux « cotes complexes » et aux contrôles fiscaux, la direction de la comptabilité publique a généralisé à partir de 2002, des pôles de recouvrement contentieux, structures souvent créées à l'origine par les trésoreries générales, de manière pragmatique.

Les pôles de recouvrement contentieux permettent de renforcer l'efficacité du recouvrement contentieux, en ciblant l'action sur le recouvrement offensif (notamment sur les mesures conservatoires prises avant la mise en recouvrement) et en développant les services aux postes comptables.

Ces services peuvent prendre la forme de :

- concours technique pour le repérage précoce des dossiers présentant un risque potentiel ou avéré pour le recouvrement ;

- soutien juridique pour les actions complexes à l'encontre de contribuables difficiles ;

- mise à disposition d'outils techniques et juridiques - notamment sur le Portail Recouvrement - afin de faciliter le travail des pôles de recouvrement contentieux et d'en renforcer l'efficacité ;

- accès au pôle national d'assistance au recouvrement contentieux (PARC) de Châtellerault.

Les visites sur place menées dans certaines trésoreries générales à l'occasion d'autres enquêtes ont confirmé que la généralisation des pôles de recouvrement contentieux a permis de développer des actions complexes et inhabituelles qui ont généré des résultats encourageants. Les actions offensives sont en forte hausse : multiplication par trois des assignations et redressements judiciaires, doublement pour la mise en cause des tiers défaillants et dirigeants sociaux. D'une façon générale, le dispositif dynamise 31(*) le recouvrement contentieux dans les départements.

2 - Des pôles de recouvrement forcé à la direction générale des impôts

La DGI a lancé à la fin de l'année 2003, sur le modèle des structures créées à la DGCP à partir de 2001, une expérimentation de « pôle de recouvrement » qui concentre dans un poste comptable le recouvrement des créances répondant à des critères de montant et d'ancienneté ou encore à un degré de complexité ou de difficulté arrêtés au plan local par les directeurs.

L'expérimentation a été jugée concluante en 2005 et la généralisation de l'implantation de ces pôles dans les directions territoriales a été décidée pour la période 2006- 2008.

Parallèlement à la réforme des structures, le receveur divisionnaire a vu son rôle accru 32(*) dans le domaine du pilotage du bloc professionnel. En plus du suivi des travaux d'assiette et de recouvrement, ce rôle d'animateur devrait, selon la direction générale des impôts, « être bientôt réaffirmé par l'administration centrale d'abord, sous la forme d'une note fixant le positionnement et le champ de compétences du receveur divisionnaire, ensuite par la refonte du cursus de leur formation qui sera davantage axée sur leur rôle de pilote à la croisée des enjeux de l'assiette, du recouvrement et du contrôle ».

3 - Vers la spécialisation des postes comptables dans le recouvrement à la direction des douanes

En raison des meilleurs résultats du recouvrement du contrôle fiscal dans son réseau comptable, la direction générale des douanes et des droits indirects a été moins sensibilisée à l'impératif de performance du recouvrement. Cependant cette direction impulse une politique destinée à réintégrer le contentieux dans les opérations de contrôle, pour améliorer le recouvrement de ces recettes. Une réorganisation du réseau de recouvrement est à l'étude pour spécialiser des agents chargés du recouvrement forcé dans quelques postes comptables.

D - LES RAPPROCHEMENTS MULTIPLES ENTRE VÉRIFICATEURS ET RECOUVREURS

Traditionnellement, lorsque le vérificateur a connaissance, au cours de son contrôle, de faits laissant présager des difficultés à venir pour le recouvrement (ouverture d'une procédure collective, vente de fonds de commerce ou lorsque le redevable organise son insolvabilité), il doit transmettre au comptable, avant la fin de sa vérification, une fiche de solvabilité provisoire accompagnée de tous les renseignements nécessaires. Cela doit permettre aux comptables de prendre les mesures conservatoires pour préserver les intérêts du Trésor.

Les articles 67 et suivants de la loi du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution permettent alors à l'administration fiscale de demander au juge l'autorisation de prendre des mesures conservatoires pour garantir le gage du Trésor.

Toutefois, l'application de ces mesures conduit à un bilan mitigé. Elles restent en effet cantonnées aux contentieux sélectionnés en tenant compte notamment du patrimoine direct susceptible d'être appréhendé, mais aussi, parfois, de la solidité des éléments d'assiette. Il est vrai qu'en privilégiant les actions les plus faciles à défendre au contentieux, le Trésor affermit sa position devant la justice (21 jugements sur 23 dans la région parisienne étaient favorables au Trésor en 2001). Ce type de mesures représente à peine 0,02 % du nombre des prises en charges de contrôle fiscal et il ne faut pas mésestimer leur coût indirect (mémoires préalables, assignations devant le juge de l'exécution ou les cours d'appel).

Plus récemment, par ailleurs, des « correspondants recouvrement » ont été mis en place à la direction nationale de vérification des situations fiscales (DNVSF) ainsi que dans les directions interrégionales du contrôle fiscal (DIRCOFI), afin de faciliter l'accès des comptables chargés du recouvrement aux informations détenues par les vérificateurs. Ils ont un rôle de facilitateur, avertissant le pôle de recouvrement contentieux des impositions à risque qui lui sont signalées et facilitant les recherches de renseignements une fois l'imposition mise en recouvrement.

Par ce moyen, toutes informations utiles à la mise en oeuvre d'actions offensives peuvent être demandées au correspondant lorsque le recouvrement apparaît compromis par le manque de données exploitables dans la fiche de solvabilité. En outre, en cas de besoin (contrôles fiscaux d'un montant important ou engagés à l'encontre de contribuables indélicats), ces correspondants peuvent être consultés sur l'état d'avancement de l'instruction des réclamations, quand un délai d'instruction inhabituellement long est constaté.

Enfin, dans le cadre des plans interrégionaux de contrôle fiscal (PICF), deux rapprochements entre les services ont été opérés durant la période 2003-2005.

Le premier a consisté à inviter les comptables à participer aux comités locaux de programmation avant tout engagement de contrôle pour donner toute information contextuelle utile au contrôle. Des réunions entre vérificateurs et comptables chargés du recouvrement sont aussi organisées afin d'assurer une information permanente réciproque.

Le second a visé la mise en place d'une procédure d'alerte du comptable à partir d'une grille d'analyse-risque alimentée au fur et à mesure de l'avancement du contrôle, grâce à la dématérialisation des échanges d'informations entre les services chargés du contrôle et ceux chargés du recouvrement. Cette grille permet d'adapter la fiche de renseignement sur la solvabilité du contribuable adressée par le service de contrôle à celui chargé du recouvrement en fonction des difficultés prévisibles de recouvrement.

Outre la généralisation des comités locaux de programmation et des cellules dédiées au pilotage du recouvrement du contrôle fiscal, les directions expérimentent dans chaque interrégion de nouvelles structures de pilotage, de suivi et de mutualisation (par exemple les réseaux d'experts, les référents, etc.).

E - L'INTÉGRATION PROGRESSIVE DU RECOUVREMENT DANS LA CHAINE DU CONTRÔLE FISCAL GRACE AU DEPLOIEMENT PROGRESSIF DU PROGRAMME COPERNIC

Chaque réseau a historiquement développé ses propres systèmes d'informations 33(*) sans que soit prise en compte la nécessité, pour les autres réseaux, d'accéder aux informations enregistrées. Or, les problèmes d'interface et d'accès à l'information constituent l'un des principaux enjeux en matière de recouvrement des créances de contrôle fiscal.

La diversité des applications-métiers gérées par la DGI et la DGCP est grande. Si l'application RAR de la DGCP possède à peu près les mêmes fonctionnalités que l'application MEDOC de la DGI, plusieurs applications développées, nationalement ou localement, par les services ordonnateurs ne peuvent être mises en réseau : GEST, ALPAGE I et II pour le contrôle fiscal, ERICA I et II pour le contentieux34(*).

Quant au logiciel de suivi de processus de contrôle fiscal, Alpage II, qui a pour objet le suivi et l'analyse des opérations de contrôle fiscal externe, il ne suit pas en pratique le recouvrement35(*).

Dès lors, la DGI ne possède pas d'informations transversales sur les opérations de contrôle fiscal, depuis la taxation des opérations jusqu'au paiement. Cette lacune est importante puisqu'elle affecte la fiabilisation des indicateurs de gestion ainsi que le suivi et l'analyse des opérations de contrôle fiscal externe.

A la direction de la comptabilité publique, les redressements issus du contrôle fiscal externe et suivis dans les applications de recouvrement ne sont pas isolés du reste du contentieux, ce qui est conforme à la constitution du compte fiscal unique 36(*). Mais, de ce fait, les créances de contrôle fiscal risquent de ne pas être distinguées de la masse courante du contentieux, pour ce qui concerne leur gestion et les actions particulières qu'elles requièrent.

Le programme COPERNIC a pour objectif, outre la réalisation du compte fiscal simplifié, de simplifier le système d'information fiscal et de substituer à la multitude des applications-métiers gérés soit par la DGI, soit par la DGCP, un système d'information partagé par l'ensemble des agents.

En attendant le déploiement complet du programme, un meilleur partage des informations, tant à l'intérieur de la DGI qu'avec la DGCP a d'ores et déjà été obtenu grâce à COPERNIC. La possibilité qu'ont les agents de la DGI et de la DGCP habilités de consulter le compte fiscal professionnel (ADELIE) améliore la vision des dossiers des redevables. Le partage des informations ainsi que le décloisonnement applicatif sont facilités par le déploiement progressif du portail métier (DGI) et du portail recouvrement (DGCP) qui intégreront les nouvelles applications communes aux deux directions.

F - LA FIXATION D'UN OBJECTIF NATIONAL RELATIF AU DÉLAI SÉPARANT LA NOTIFICATION DU REDRESSEMENT ET LA MISE EN RECOUVREMENT

1 - Les facteurs de délais entre la notification et la mise en recouvrement

Entre le moment où le vérificateur débute son contrôle et celui où le comptable chargé du recouvrement commence sa procédure, les facteurs de délais existent.

Les délais liés à la procédure de vérification constituent une contrainte irréductible pour l'efficacité des actions. Le livre des procédures fiscales prévoit en son article L. 47 qu'en cas de « contrôle inopiné tendant à la constatation matérielle des éléments physiques de l'exploitation ou de l'existence et de l'état des documents comptables, l'avis de vérification de comptabilité est remis au début des opérations de constatations matérielles ».

Néanmoins le délai entre la première intervention, limitée à des constats matériels, et le moment où le comptable entre en action, peut permettre au contribuable vérifié de disposer du temps nécessaire pour organiser son insolvabilité. Ce délai peut également être mis à profit par des entreprises pour disparaître.

2 - La mesure des délais

Une étude a pu être réalisée par la DGI à la demande de la Cour sur les cent plus importants dossiers de quatre sites. Elle fait apparaître des délais moyens de 620 à 850 jours entre la première intervention et la mise en recouvrement, de 430 jours entre la notification et la mise en recouvrement, et de 300 jours entre la fin de la procédure et la mise en recouvrement (date de prise en compte dans Alpage).

La DGI indique au sujet des délais observés entre la fin du contrôle et la mise en recouvrement, que dans 60 % des opérations37(*) recensées au niveau national (soit 36 000 opérations), une première mise en recouvrement a lieu dans le délai de 60 jours.

A partir de 2006, la direction générale des impôts a fixé un objectif national de 80 % des opérations pour lesquelles une première mise en recouvrement doit avoir lieu dans le délai de 60 jours.

Cet objectif demeure un indicateur de gestion ; il ne constitue ni un objectif de performance figurant au contrat de performance 2006-2008 ou au projet annuel de performance, ni a fortiori un objectif d'intéressement.

* 31 Plus précisément, il est demandé aux services chargés du recouvrement contentieux :

- d'instaurer une dynamique de mutualisation des compétences départementales en matière de recouvrement contentieux,

- de mettre en oeuvre de façon plus systématique et plus précocement les actions offensives de recouvrement, grâce au soutien technique apporté par l'administration centrale (bureau 4B et PARC),

- de dynamiser les relations avec les services fiscaux (services chargés du contrôle fiscal et ceux chargés du recouvrement),

- d'améliorer les performances du recouvrement contentieux et de mettre en place une animation du recouvrement contentieux afin de pérenniser le dispositif des pôles de recouvrement contentieux.

* 32 Le receveur divisionnaire dispose d'un positionnement qui facilite la transmission des informations entre les équipes chargées du contrôle et les services comptables. En tant que membre de l'équipe de direction, il dispose d'une vision en amont de la programmation des opérations de contrôle fiscal et ainsi des enjeux et des risques éventuels de recouvrement. C'est également à lui que sont confiés par le directeur le suivi et le pilotage du recouvrement des créances de contrôle fiscal, notamment au moyen de la base TRCF (envoi d'un cédérom trimestriel). il encadre le pôle de recouvrement et donc l'action en recouvrement de « pointe », c'est-à-dire celle nécessitant réactivité et pugnacité, en plus, bien souvent, d'un degré de technicité élevé compte tenu de la spécificité des actions engagées.

* 33 C'est significativement le cas de la base de donnée BIL et Hyperbil, pourtant indispensable au recouvrement sur les entreprises.

* 34 ALPAGE (aide logiciel à la programmation analyse et gestion du contrôle fiscal externe - MEDOC : mécanisation des opérations comptables- GEST gestion électronique des documents - ERICA enregistrement des réclamations informatisées du contentieux administratif. RAR restes à recouvrer.

* 35 Le logiciel Alpage ne suit pas le recouvrement mais comprend une page relative au suivi de la mise en recouvrement qui permet d'identifier le montant des droits et pénalités à mettre en recouvrement par impôt, y compris après saisine des différentes commissions. Elle comprend notamment la date effective de mise en recouvrement ou de prise en charge qui permet d'assurer la sécurisation de la mise en recouvrement. Cette page est dorénavant accessible en saisie au réseau comptable en charge du recouvrement des impôts DGI.

* 36 Les impositions ordinaires et supplémentaires sont prises en charge dans l'application de recouvrement amiable (REC) qui gère les impositions par article dans une chaîne de recouvrement banalisée (lettres de rappel, ATD, commandement, saisie). Les contrôles fiscaux externes, souvent exigibles dès la mise en recouvrement, sont pris en charge directement dans l'application informatique de recouvrement contentieux (RAR) qui gère les impositions par compte en donnant la main aux comptables pour l'engagement éventuel de poursuites précoces.

* 37 Ces opérations excluent les opérations comportant la saisine d'une commission départementale.