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Une démocratie locale émancipée : des élus disponibles, légitimes et respectés

 

I - L'AUTONOMIE LOCALE EN FRANCE : UN PARCOURS DIFFICILE

Depuis la Révolution française, l'histoire de l'autonomie locale, en France, est indissociable de celle des libertés publiques.

Tout au long du XIXe siècle et jusqu'à la mise en place des institutions républicaines dans les années 1870-1880, des régimes politiques différents se sont succédé avec des « phases » plus ou moins « restrictives » en matière de libertés publiques et de libertés locales. L'exemple souvent cité est celui du Second Empire (1852-1870) avec sa période « autoritaire » et sa période « libérale». Il est caractéristique que les « phases libérales » ont toujours été accompagnées d'un allègement du contrôle de l'Etat sur la vie publique locale.

Comme si c'était surtout à l'échelon local qu'il convenait, pour les régimes autoritaires, d'entraver le développement d'une vie démocratique.

A. LES COMMUNES

La loi du 14 décembre 1789 a créé 44.000 « municipalités » (sur le territoire des anciennes « paroisses ») baptisées par la suite « communes » en « chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne ». Cette loi véritablement « révolutionnaire » et très en avance sur son temps instituait un maire élu par les citoyens en tant qu'organe exécutif de la commune.

Sous le Consulat, la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) prévoyait que les maires et ses adjoints étaient nommés (et, le cas échéant, suspendus) par le Premier consul dans les communes de plus de 5.000 habitants, par le préfet du département dans les communes de moins de 5.000 habitants.

Ils n'avaient rien à voir avec le conseil municipal mais étaient des agents de l'Etat chargés de fonctions administratives en particulier en matière d'état civil et de police.

Les membres (au nombre de 10, 20 ou 30 selon la taille de la collectivité) du conseil municipal, mis en place dans chaque commune, étaient nommés par les préfets pour une durée de trois ans.

Cette organisation communale napoléonienne prévaudra pendant une trentaine d'années.

L'effectif des communes est resté remarquablement stable depuis puisque -malgré les efforts récents de l'Etat en faveur du regroupement des communes- on dénombrait encore, en 2006, 36.568 communes en métropole.

La Monarchie de Juillet a infléchi sensiblement ce système.

Selon la loi du 21 mars 1831, le maire et ses adjoints font désormais partie intégrante, avec les conseillers municipaux, du « corps municipal ». S'ils sont toujours nommés par le chef de l'exécutif (le roi) ou par les préfets, ces derniers doivent les choisir parmi les membres du conseil municipal.

Mais le maire, membre du « corps municipal », même s'il préside les réunions du conseil municipal, reste l'agent de l'Etat dans la commune sous la surveillance étroite de l'administration supérieure (notamment le sous-préfet !).

Autre progrès : les conseils municipaux sont désormais composés de conseillers élus -par moitié tous les trois ans- par une assemblée d'électeurs communaux dans le cadre d'un suffrage censitaire.

Les conseils municipaux ne disposent pas d'une « compétence générale ». Les délibérations étrangères à leurs attributions légales sont déclarées nulles par les préfets.

La loi du 18 juillet 1837 a « préfiguré», quant à elle, la grande loi « républicaine » du 5 avril 1884.

Les communes se sont vu reconnaître la personnalité juridique.

Les maires exercent désormais des fonctions « communales », certes sous l'autorité de l'administration supérieure, outre leurs attributions d'agents de l'Etat. Ils nomment aux emplois communaux. Leurs arrêtés à caractère réglementaire sont exécutoires un mois après leur transmission au sous-préfet.

La loi de 1837 a multiplié, par ailleurs, les matières sur lesquelles peuvent porter les délibérations des conseils municipaux. L'idée d'une « compétence générale » sur les sujets « d'intérêt communal » est esquissée.

Mais c'est la loi du 5 avril 1884 qui consacrera la fameuse « clause de compétence générale » du conseil municipal : « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ».

Cette loi -qui fut précédée par la loi du 28 mars 1882 instituant l'élection de tous les maires par les conseils municipaux- constituera longtemps la charte républicaine des « libertés communales », c'est-à-dire de l'organisation territoriale et de la démocratie locale à l'échelon de la commune jusqu'aux lois de décentralisation.

Tout au long de son quasi-siècle de vie, la loi de 1884 a été souvent « retouchée » mais toujours, si l'on fait exception de la parenthèse de la période de Vichy, dans le sens d'un allègement des contrôles et de la tutelle sur les actes des maires et sur les délibérations des conseils municipaux.

Cette évolution a été particulièrement caractéristique sous la Vème République avec, en particulier, l'ordonnance n° 59-33 du 5 janvier 1959 portant mesures de décentralisation et de simplification concernant l'administration communale et surtout la loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 sur la gestion municipale et les libertés communales : la tutelle budgétaire est en principe supprimée, le nombre d'actes soumis à approbation préalable du préfet (tutelle administrative) diminue considérablement, le délai d'approbation tacite est réduit.