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Infrastructures de transport : remettre la France sur la bonne voie

 

C. L'AUGMENTATION DE LA PART AFITF DES AMENDES DE CIRCULATION ROUTIÈRE

Actuellement, en vertu de l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales86(*), les amendes de police relatives à la circulation routière sont réservées aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

Toutefois, il convient de distinguer les « amendes forfaitaires » lesquelles bénéficient bien aux collectivités territoriales (680 millions d'euros pour 2008), des « amendes forfaitaires majorées » qui, elles, alimentent le budget général de l'Etat (total de 950 millions d'euros pour 2008 dont environ 400 millions d'euros d'amendes forfaitaires majorées, y compris les amendes des radars automatiques, liées à la circulation routière).

Conformément à l'article 62 de la loi de finances pour 2006, modifié par l'article 40 de la loi de finances pour 2008, le produit des amendes issues du système de contrôle automatisé des infractions au code de la route fait l'objet d'une répartition entre le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », l'AFITF et les communes pour le solde éventuel.

En 2006, le compte a reçu 140 millions d'euros, l'AFITF 100 millions d'euros87(*) et les communes et leurs groupements le solde de 52 millions d'euros. A partir de 2008, le produit des amendes radars versé à l'AFITF est déplafonné et porté de 100 millions d'euros à 226 millions d'euros.

Votre mission d'information estime qu'il est absolument nécessaire de préserver la part AFITF des amendes forfaitaires radars.

Elle propose de surcroît d'aller plus loin et d'affecter à cette agence une fraction du produit des amendes forfaitaires majorées88(*) relatives à la circulation routière. Avec l'implantation de nouveaux dispositifs de contrôle automatisé, le produit dont bénéficierait l'AFITF devrait logiquement augmenter, au moins pendant les premières années.

D. LA MODULATION DES PÉAGES FERROVIAIRES

Votre mission d'information tient à rappeler tout d'abord la nécessité, dans la tarification ferroviaire, d'intégrer plusieurs dimensions : le financement de l'entretien, de l'exploitation et du développement des infrastructures, la compatibilité avec l'ouverture à la concurrence, le dialogue avec les autorités organisatrices de transports et l'utilisation optimale des infrastructures.

En second lieu, il convient de conserver à l'esprit que l'ouverture du rail à la concurrence est une évolution de nature à produire des changements considérables du paysage ferroviaire français. Preuve en est la rapidité avec laquelle les nouveaux opérateurs de fret ferroviaire développent leur activité.

Tant que tous les éléments du système ferroviaire étaient inscrits dans la sphère publique, il semblait exister en quelque sorte une porosité des passifs ferroviaires : l'Etat avait tracé entre sa dette et celle de la SNCF une ligne assez largement théorique, comme l'a démontré il y a quelques semaines la reprise de la dette du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) par le budget de l'Etat89(*). Parallèlement, la SNCF avait transféré l'essentiel de sa dette à RFF dès sa création en 1997, soit 20,5 milliards d'euros. Quant aux actifs, le partage des biens de la SNCF et de RFF a également constitué un dossier très complexe qui n'a trouvé sa conclusion qu'en 2007. Enfin, on peut rappeler pour mémoire la complexité des flux croisés de financement entre la SNCF et RFF.

Dès lors qu'existent dans le système ferroviaire des acteurs privés, il ne paraît pas possible à votre mission d'information d'envisager que la situation de déficit permanent de RFF, de l'ordre de 300 à 500 millions d'euros par an, puisse durer indéfiniment. En effet, d'une part, cet état de fait constitue en lui-même une menace sur le financement adéquat du réseau ferré, auquel votre commission ne cesse d'affirmer son attachement. D'autre part, la fixation des péages ferroviaires, à un niveau ne permettant globalement pas de couvrir la maintenance du réseau, constitue en quelque sorte une forme de subvention publique indirecte dont les opérateurs privés bénéficient de manière indue (et bénéficieront encore plus lorsque la concurrence s'étendra au transport de voyageurs, à partir du 1er janvier 2010 en principe).

Pour ces raisons, et tout en rappelant que la cause des difficultés financières de RFF tient largement au portage de la dette qui lui a été imposé par l'Etat, la modulation des péages est une voie à explorer très sérieusement, en particulier si elle permet certains relèvements progressifs.

A ce sujet, vos rapporteurs ont examiné avec attention le rapport conjoint de l'Inspection générale des finances et du Conseil général des ponts et chaussées, remis au Gouvernement en juillet 2007, concernant la tarification du réseau ferré90(*). Ce rapport envisage différentes hypothèses dans le cadre d'une refonte de la tarification du réseau ferré. Parmi celles-ci, l'une repose sur la montée en puissance des tarifs de péages sur la partie la plus rentable de l'activité des TGV. Naturellement, une telle évolution ne pourrait être envisagée que si plusieurs conditions strictes sont réunies :

- en premier lieu, une telle refonte de la tarification devrait s'accompagner d'une politique efficace de modulation des péages à la hausse ou à la baisse selon les lignes.

L'INDISPENSABLE MODULATION DES PÉAGES

Cette modulation est indispensable pour :

- optimiser la gestion des flux et l'utilisation du réseau, qu'il s'agisse des lignes ou des gares ;

- augmenter les tarifs là où cela est possible, notamment sur la ligne à grande vitesse Paris-Lyon dont la rentabilité avoisine 25 % ;

- diminuer le niveau des péages sur les lignes économiquement les plus fragiles ou qui poursuivent des missions de service public ;

- inciter les comportements vertueux en matière de développement durable. Le relèvement des péages sur certaines lignes à grande vitesse pourrait ainsi conduire la SNCF à proposer plus largement des trains à étage. De même, les péages pourraient être majorés pour les trains utilisant des locomotives au diesel sur des lignes pourtant électrifiées.

- en deuxième lieu, cette augmentation globale des péages s'accompagnerait de la mise en place d'une péréquation efficace entre les lignes les plus rentables et celles qui le sont le moins, mais qui doivent être maintenues dans une perspective d'aménagement du territoire. A l'heure actuelle, cette péréquation existe et s'effectue au sein même de la SNCF puisque celle-ci exploite à la fois des dessertes très rentables (les TGV au départ ou à destination de Paris), des dessertes plus ou moins à l'équilibre et des dessertes lourdement déficitaires ;

- en troisième lieu, cette évolution ne devrait pas être de nature à déséquilibrer l'opérateur historique. Il convient d'être d'autant plus vigilant sur ce point que, comme le président de RFF le faisait lui-même remarquer lors de son audition par votre commission, RFF se trouve dans une situation de monopole, ce qui doit inciter à la prudence.

Selon le rapport précité, l'évolution de l'inflation et les prévisions de trafic amèneraient les recettes des péages à croître spontanément d'environ 80 millions d'euros par an à partir de 2010. Parallèlement, un éventuel relèvement progressif des péages pourrait représenter, pour le seul réseau TGV, environ soixante millions d'euros supplémentaires d'une année sur l'autre à partir de 2010, soit un plus de 300 millions d'euros de ressources nouvelles par an au terme de la montée en charge du dispositif, à l'horizon 201591(*).

Votre mission d'information considère que ce sujet complexe devra nécessairement être abordé à l'occasion de l'examen par le Parlement des dispositions législatives relatives à la régulation ferroviaire, dont le Gouvernement a annoncé la présentation au printemps.

* 86 Article L. 2334-24 : « Le produit des amendes de police relatives à la circulation routière, prélevé sur les recettes de l'Etat, est réparti par le comité des finances locales, en vue de financer des opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation ».

* 87 L'article 62 de la loi de finances initiale pour 2006 avait prévu que l'AFITF soit dotée, entre autres, d'une fraction égale à 40 % du produit des amendes perçues par la voie des systèmes automatiques de contrôle et sanction, dans la limite de 100 millions d'euros.

* 88 Pour certaines infractions au code de la route définies par décret en Conseil d'Etat, l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire. A défaut de paiement dans un délai de 45 jours à compter de la constatation de l'infraction, l'amende est majorée de plein droit et recouvrée au profit du Trésor public en vertu d'un titre rendu exécutoire par le ministère public. Le montant des amendes forfaitaires majorées liées à la police de la circulation a été chiffré pour 2006 à 400 M€.

* 89  Sur ce point, il convient de se rapporter à l'avis n° 93 (2007-2008) de MM. Jean Bizet, Roland Courteau, Georges Gruillot, Charles Revet et Jean-François Le Grand, fait au nom de la commission des affaires économiques.

* 90 Rapport sur la tarification de réseau ferré de M. Julien Dehornoy, établi sous la supervision de MM. Noël de Saint-Pulgent et Jean-Noël Chapulut. A la demande du Président de votre commission, votre mission d'information a obtenu du Gouvernement communication de ce rapport.

* 91 Soit une recette supplémentaire de 60 millions d'euros en 2010, 120 millions en 2011, 180 millions en 2012, 240 millions en 2013 et 300 millions d'euros à la fin de l'exercice 2014.