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Quel avenir pour la gendarmerie ?

 

ANNEXE IV - COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME MICHÈLE ALLIOT-MARIE, MINISTRE DE L'INTERIEUR, DE L'OUTRE-MER ET DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Lors de sa réunion du mercredi 2 avril 2008, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a entendu Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, sur la gendarmerie.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que cette audition, qui faisait suite à celle de M. Hervé Morin, ministre de la défense, la semaine précédente, s'inscrivait dans le cadre des travaux menés actuellement par le groupe de travail de la commission sur l'avenir de la gendarmerie présidé par M. Jean Faure, qui en présentera les conclusions la semaine prochaine.

M. Josselin de Rohan, président, a donc souhaité connaître le sentiment du Ministre sur les incidences du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, en particulier sur son statut militaire, à la lumière notamment de son expérience de ministre de la défense dans les précédents gouvernements.

Après avoir rappelé que la gendarmerie représentait 105 000 hommes et femmes déployés sur tout le territoire national, en métropole comme en outre-mer, qu'il s'agissait également d'un maillage d'unités dans les zones rurales et périurbaines, d'une garantie d'une présence rassurante pour nos concitoyens, et que la gendarmerie était, enfin, une force militaire capable d'intervenir en temps de paix, de crise et de guerre, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué que le rattachement de la gendarmerie au ministère de l'Intérieur s'inscrivait dans un processus lancé en 2002.

Depuis 2002, le ministre de l'intérieur est, en effet, responsable de l'emploi de la gendarmerie pour ses missions non militaires. Depuis cette date, le redéploiement des forces de police et de gendarmerie sur le territoire a permis de donner plus de cohérence à leur action et s'est traduit par des économies non négligeables pour les finances publiques. La création des communautés de brigades, qu'elle avait menée en tant que ministre de la défense, a également marqué une nouvelle étape dans la rationalisation de l'organisation de la gendarmerie et dans le renforcement de sa présence sur le terrain.

Les résultats obtenus dans la lutte contre la délinquance ont démontré le bien-fondé de cette démarche, puisque la délinquance, qui avait augmenté de 15 % entre 1997 et 2002, a reculé de 14 % entre 2002 et 2007, a fait observer Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

Les violences contre les personnes ont certes continué de progresser pendant cette période, mais on note des résultats très positifs au cours de ces derniers mois, a-t-elle précisé.

Depuis mai 2007, les ministères de l'intérieur et de la défense définissent conjointement les moyens budgétaires de la gendarmerie et en assurent le suivi, et ils procèdent également aux nominations ou les proposent de manière concertée.

C'est donc dans ce contexte que s'inscrit la décision de rattachement organique et budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'intérieur.

Cette décision a pu susciter des interrogations chez les gendarmes, mais aussi chez les élus, attachés comme tous les Français à la gendarmerie nationale. Mais le transfert de la tutelle organique et budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'intérieur répond à une exigence d'efficacité et il ne remet pas en cause l'identité militaire de la gendarmerie nationale, à laquelle la ministre a proclamé son attachement.

Tout d'abord, le rapprochement de la police et de la gendarmerie renforcera notre action au service de la protection des Français, a indiqué Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. La gendarmerie gardera, en effet, son autonomie au sein du ministère de l'intérieur, même si la police et la gendarmerie seront placées sous l'autorité du même ministre.

Il ne s'agit donc aucunement d'une fusion, a précisé le ministre, en indiquant que la direction générale de la gendarmerie nationale sera une structure autonome au sein du ministère de l'intérieur et qu'il existera toujours un programme budgétaire « Gendarmerie nationale » au sein de la mission « Sécurité », qui deviendra ministérielle.

Il n'est pas question non plus de remettre en cause les missions que la loi confie à la gendarmerie dans le domaine de la sécurité publique, de la police judiciaire et du renseignement. L'objectif est de placer l'efficacité au coeur de l'organisation des forces de sécrité intérieure, a-t-elle souligné. Les avantages de ce rapprochement sont nombreux, car il facilitera les mutualisations entre les forces de gendarmerie et de police, notamment pour certaines formations spécialisées comme celles de plongeur, des équipes cynophiles ou de perfectionnement au maintien de l'ordre, pour certaines fonctions de soutien, telles que la réparation automobile, ou encore pour la mise à la disposition de la police des hélicoptères de la gendarmerie, ce qui évitera de créer une deuxième flotte très coûteuse.

Ce rapprochement améliorera donc l'efficacité de l'action au service de la protection des Français, tout en diminuant ses coûts, a-t-elle fait observer.

La future loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure s'articulera autour de trois directions, toutes orientées vers cette recherche d'efficacité : la mutualisation, la modernisation, c'est-à-dire l'usage accru des moyens technologiques, et un management amélioré des personnels.

Les modalités du transfert sont déjà bien avancées, des groupes de travail conjoints pour mettre en oeuvre cette réforme ayant été lancés conjointement avec M. Hervé Morin, ministre de la défense.

Ce même ministère devra continuer d'assurer certaines prestations de soutien au profit de la gendarmerie dans des domaines aussi divers que la formation militaire, le paiement de la solde, l'immobilier ou l'action sociale. Ces prestations donneront lieu à une trentaine de protocoles entre les deux ministères.

Il est également prévu qu'à l'occasion de ce transfert, la parité globale de traitement et de carrière entre policiers et gendarmes, pour reprendre l'expression du Président de la République, soit vérifiée, a indiqué Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Un groupe de travail conjoint intérieur et défense a été chargé de déterminer les conditions de cette parité globale qui doit concerner la rémunération et le déroulement des carrières, les conditions d'activité et les mesures d'accompagnement propres à l'exercice de ses missions par chacune des deux forces, dans le respect de leur statut.

Dans cette affaire, il faut prendre en compte les spécificités de chacune des forces, par exemple le logement des gendarmes, en contrepartie de leur disponibilité. Il faut aussi intégrer les engagements en cours, comme le protocole « Corps et carrière » de la police, ou le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées de la gendarmerie, a-t-elle précisé.

Les deux directeurs généraux de la police et de la gendarmerie viennent de rendre le rapport présentant les résultats de leurs travaux et leurs propositions. Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué qu'elle entendait privilégier la transparence et l'objectivité, et que c'est pour cette raison qu'elle avait décidé de confier à des personnalités extérieures le soin d'examiner, et de valider ou d'amender ce rapport, et les propositions qui en découlent.

Le rapprochement de la police et de la gendarmerie apportera un nouvel élan à l'action dans le domaine de la sécurité, mais ne se fera pas au détriment de l'identité de la gendarmerie nationale. En effet, la future loi sur la gendarmerie garantira la pérennité du caractère militaire de la gendarmerie, a indiqué Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. La nature militaire de la gendarmerie nationale sera maintenue et donc son ancrage au sein des forces armées, avec les valeurs propres à cette institution, a-t-elle souligné.

Le maintien d'une force de sécurité à statut militaire est, en effet, une nécessité pour notre pays, a rappelé le ministre.

 Le statut militaire implique un engagement volontaire et personnel et il comporte des sujétions et des obligations qui ont pour but de garantir la disponibilité des gendarmes au service de la sécurité des Français.

 La future loi sur la gendarmerie répartira les compétences entre le ministère de la défense et le ministère de l'intérieur qui sera responsable de l'emploi, de l'organisation, des objectifs fixés et des moyens attribués à la gendarmerie nationale.

 Le ministre de la défense conservera les prérogatives liées au statut militaire de la gendarmerie et sera, à ce titre, responsable de son emploi dans les missions de défense militaire et de la discipline.

 Les sujétions et obligations des gendarmes seront inscrites dans la loi, en particulier l'obligation d'occuper le logement concédé par nécessité absolue de service, condition de la disponibilité des gendarmes.

 Enfin, le maintien de l'ancrage militaire de la gendarmerie se traduira par un ensemble de dispositions très concrètes, a indiqué Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

 Le recrutement et la formation initiale permettront de poursuivre la diffusion du modèle militaire et de ses valeurs dans la gendarmerie et, à ce titre, le maintien du recrutement d'officiers à la sortie des grandes écoles militaires constitue un élément essentiel.

 Les gendarmes resteront, comme l'a annoncé le Président de la République, au sein du Conseil Supérieur de la Fonction Militaire (CSFM), car il est absolument nécessaire qu'ils continuent à participer aux instances de concertation spécifiques aux forces militaires puisque c'est une conséquence directe du maintien de leur statut.

 Des dispositions seront également mises en oeuvre pour permettre au ministre de l'intérieur, responsable de l'emploi et de l'organisation de la gendarmerie, de participer aux travaux de cette instance.

 En conclusion, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, a indiqué que le transfert de tutelle de la gendarmerie au ministère de l'intérieur n'entraînera pas la remise en cause du caractère militaire de la gendarmerie, mais sera au contraire l'occasion de le réaffirmer avec force.

 Tout sera fait pour que le rapprochement entre la police et la gendarmerie réponde à la seule logique de l'efficacité pour garantir la sécurité de nos concitoyens, pour que l'identité des deux forces de sécurité, l'une civile et l'autre militaire, soit pleinement respectée, et pour que l'équilibre de leurs missions soit assuré, a-t-elle indiqué.

 Aucune de ces deux forces ne saurait être subordonnée à l'autre, a déclaré Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, en précisant qu'elle y veillerait personnellement. 

Un débat s'est alors ouvert au sein de la commission.

M. Jean Faure, président du groupe de travail sur la gendarmerie, s'est félicité des propos précis de Mme Alliot-Marie, qui répondent à nombre des interrogations du groupe de travail : ainsi la gendarmerie bénéficiera-t-elle d'une direction spécifique au sein du ministère de l'intérieur. Il a fait part du souhait du groupe de travail que cette fonction soit assurée par un militaire issu des rangs de la gendarmerie. Ses missions comme sa formation spécifique seront maintenues, les casernes relevant du secteur domanial bénéficieront d'une mise aux normes progressive, et les mutualisations avec la police nationale s'opérant sur suggestion des deux directeurs intéressés. M. Jean Faure a cependant identifié trois sujets de préoccupation qui persistent : le premier touche au lien qui devrait continuer à unir la gendarmerie, qu'on peut considérer comme une « quatrième armée », aux autres militaires, après son intégration au ministère de l'intérieur. Il s'est également inquiété de l'application, à la gendarmerie, de la recommandation formulée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) de non-remplacement d'un agent sur deux partant à la retraite. Si tel était le cas, cela aboutirait, a-t-il estimé, à la suppression d'un poste de gendarme dans chaque brigade territoriale, et altérerait donc les capacités opérationnelles de ces brigades. Il a déploré que 15 % des missions effectuées par la gendarmerie relevaient des extractions et escortes de détenus, pour 1,9 million d'heures par an, soit au moins 1 000 emplois à temps plein. Il s'est donc enquis de la prise en charge financière par le ministère de la justice de ces tâches. Enfin, il a souhaité le maintien du caractère écrit des réquisitions adressées par l'autorité civile à la gendarmerie pour son utilisation dans les tâches de maintien de l'ordre, soulignant que ce formalisme avait pour but d'identifier les responsabilités en cas de « dérapage ». Il importe désormais de « rénover » par voie réglementaire la forme très désuète des réquisitions et de les simplifier.

M. André Rouvière, membre du groupe de travail sur la gendarmerie, s'est enquis des montants financiers précis dont disposera le ministère de l'intérieur pour faire face aux vives attentes exprimées par la gendarmerie en matière de revalorisation des soldes. Il a exprimé la crainte que le rapprochement entre police et gendarmerie au sein du ministère de l'intérieur n'engendre plus de difficultés qu'il n'en résolve, et a souligné que les nécessaires mutualisations entre les deux corps auraient parfaitement pu s'effectuer sans un tel rattachement. Il s'est alarmé des incessantes comparaisons qu'il ne manquera pas d'induire entre policiers et gendarmes et a souhaité que la gendarmerie puisse bénéficier d'une amélioration de ses conditions d'expression et de représentation, très en retrait au regard de la faculté ouverte aux policiers de se constituer en syndicats professionnels. Il s'est réjoui, en revanche, de ce que Mme Alliot-Marie souhaite qu'un militaire soit maintenu à la tête de la direction de la gendarmerie, ce qui lui a semblé encore plus qu'opportun, alors même que ce corps allait être intégré au sein d'un ministère civil. Il s'est, enfin, enquis des conséquences d'éventuelles restrictions budgétaires sur la densité du maillage territorial actuellement assuré par la gendarmerie.

Mme Michelle Demessine, membre du groupe de travail sur la gendarmerie, a rappelé la perception très favorable de nos concitoyens de l'action de la gendarmerie, corps qui constitue un des socles de notre République. Elle s'est alarmée du caractère inéluctable, selon elle, de la disparition progressive du statut militaire des gendarmes, du fait de leur intégration au sein du ministère de l'intérieur, dont elle estime qu'elle va au-delà de la nécessaire cohérence. Elle a souligné que cette inquiétude était largement partagée par les gendarmes eux-mêmes. Puis elle a évoqué l'état dégradé de nombreuses casernes de gendarmerie, particulièrement celles relevant du secteur domanial, qui pèse sur le moral des personnels : elle a estimé à 370 millions d'euros annuels, durant les cinq prochaines années, les sommes requises pour leur complète rénovation, et a rappelé que le ministre de la défense avait précisé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, lors de son audition du 25 mars dernier, que ces crédits relèveraient du ministère de l'intérieur. Elle a donc souhaité des précisions sur la future répartition budgétaire entre les deux ministères impliqués. Elle s'est enfin déclarée favorable à une réforme des instances de représentation des gendarmes, qui remplacerait notamment le tirage au sort des délégués au Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) par une élection par leurs pairs.

M. Philippe Madrelle a souhaité obtenir des éclaircissements sur le rôle qui sera dévolu au préfet en matière de maintien de l'ordre après 2009.

M. Hubert Haenel a rappelé la clarification à opérer dans les transferts opérés dans les compétences en matière de gestion de la gendarmerie entre ministères de la défense et de l'intérieur, qui serait seule à même de prévenir une éventuelle confusion des rôles qui ne manquerait pas d'aboutir à une fusion des corps. Il a insisté sur l'intérêt que présentait pour le pouvoir exécutif de disposer de deux forces de police, l'une à caractère civil, l'autre à caractère militaire, et a rappelé que ce dualisme devait également perdurer en matière judiciaire pour assurer la liberté de choix des magistrats. Il a enfin estimé que le principe républicain, de nature constitutionnelle, exigeant de l'autorité civile un ordre écrit pour requérir la force militaire, devait être préservé dans le double intérêt du requérant et de la force requise.

En réponse, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, a apporté les précisions suivantes :

- c'est elle qui, lorsqu'elle était ministre de la défense, avait pour la première fois nommé à la tête de la gendarmerie un général issu de ses rangs, alors que cette fonction était antérieurement dévolue à un magistrat ou à un préfet. Ce choix prévaudra dans la mesure où il respectera l'indispensable qualité des hommes ;

- avant l'objectif d'économie, le but de la RGPP est de rendre l'État plus efficace. S'agissant de la gendarmerie, cela signifie de garantir sa capacité opérationnelle, comme l'a d'ailleurs souligné le Président de la République dans son discours du 29 novembre 2007. Celle-ci a été considérablement renforcée depuis 2002, grâce notamment à l'augmentation de ses effectifs et à l'affectation de personnels militaires de soutien et de civils pour assurer les tâches purement administratives auparavant effectuées par des gendarmes ; le maintien de la capacité opérationnelle n'empêche pas une recherche de rationalisation ;

- il faut recentrer la gendarmerie sur ses missions spécifiques. Une réflexion est en cours avec le ministère de la justice sur les transferts judiciaires, dont le coût financier pourrait lui être imputé. De même, les gendarmes mobiles n'ont pas vocation à assurer la garde des centres de rétention administrative ;

- selon le principe en vigueur, aucune force militaire ne peut agir sur le territoire de la République pour les besoins de la défense et de la sécurité civiles sans une réquisition légale. Cette disposition sera maintenue pour les armées. Le transfert de la gendarmerie sous l'autorité du ministre de l'intérieur la rend inadaptée à l'emploi de la gendarmerie pour lequel cette disposition n'a plus lieu d'être. La formation donnée aux militaires de la gendarmerie doit cependant veiller à ce que le commandement sur le terrain s'exerce dans le strict respect de la loi ;

- toute modification de structure, à l'image de celle intégrant la gendarmerie au sein du ministère de l'intérieur, entraîne légitimement des craintes comme des espoirs ; le projet de loi sur la gendarmerie et la future loi d'orientation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI) permettront d'y répondre ;

- le pouvoir d'achat des gendarmes est affecté par la présence de la majorité des personnels en zone rurale, ce qui réduit considérablement les capacités du conjoint à trouver du travail ; pour améliorer la possibilité d'un deuxième salaire, le ministre a demandé que l'on étudie la mise en oeuvre de contrats adaptés permettant au conjoint d'effectuer, au sein des brigades, des tâches de nature administrative qui ne relèvent pas du « coeur de métier » de la gendarmerie ; une autre voie consisterait, en liaison avec les collectivités territoriales, à mettre en place un système de bourses permettant aux conjoints d'avoir une activité rémunérée ;

- le caractère partiel du transfert de compétences en matière de gestion de la gendarmerie découle du maintien du statut militaire de ce corps ; un transfert total, auquel elle s'est opposée, conduirait à terme à la perte du statut militaire ;

- la parité de pouvoir d'achat entre gendarmerie et police fait l'objet d'une étude effectuée par des personnalités indépendantes, dont les conclusions auront, de ce fait, une grande fiabilité ;

- le statut général des militaires a été récemment modifié avec l'appui du Parlement il y a moins de trois ans; il n'est donc pas envisagé de le modifier à nouveau. Ce statut exclut une représentation syndicale. La seule évolution majeure tiendra à la présence du ministère de l'intérieur aux réunions du CSFM. De surcroît, il convient de préserver la neutralité politique de la gendarmerie, inhérente au statut militaire, pour pérenniser la confiance de nos concitoyens envers ce corps. A l'heure actuelle, sa capacité d'expression est quasiment analogue à celle des fonctionnaires soumis au devoir de réserve ;

- les brigades territoriales ne sont en rien menacées par l'intégration de la gendarmerie au sein du ministère de l'intérieur ; seules, des évolutions de la population pourraient conduire à l'adaptation de ces unités ;

- l'état de nombreuses casernes de gendarmerie était effectivement déplorable en 2002, c'est pourquoi, en tant que ministre de la défense, elle a affecté 260 millions d'euros par an, de 2002 à 2007, à leur rénovation ; l'élaboration de baux spécifiques pour faciliter des locations dans des immeubles civils, ainsi que l'externalisation de la gestion de l'ensemble de ces logements ont également conduit à une nette amélioration ;

- la responsabilité des crédits immobiliers affectés à la rénovation des casernes sera précisée dans la convention, en cours d'écriture, entre les ministères de la défense et de l'intérieur, ainsi que dans le projet de loi sur la sécurité intérieure, qui devrait être examiné par le Parlement d'ici à l'été.

M. Didier Boulaud a estimé que Mme Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, considérait avec un excessif optimisme les nombreux problèmes suscités par le rapprochement entre police et gendarmerie ; ce rapprochement, a-t-il souligné, ne manquera pas d'avoir des répercutions sur les revendications des personnels des armées. Il s'est inquiété des inévitables conséquences que la RGPP ne manquerait pas d'avoir sur les effectifs et la répartition des brigades rurales, rappelant que les élus locaux s'inquiétaient toujours des conséquences de la réforme créant les communautés de brigades. Il a rappelé que, dans le département de la Nièvre, pas moins de 80 km séparaient les points extrêmes d'une même communauté, ce qui suscitait d'indéniables difficultés et retards dans les interventions. Il a regretté que les élus soient moins souvent en contact avec les personnels de gendarmerie et a fait état de difficultés constatées, sur le terrain, dans les actions communes menées par la police et la gendarmerie.

M. Jean-Pierre Fourcade a rappelé que les trois fonctions principales assumées par la gendarmerie consistaient dans le maintien de l'ordre, le maillage territorial et la recherche judiciaire ; il a salué l'efficacité de ce corps dans la réalisation de chacune de ces missions et a estimé que les deux dernières devraient être renforcées, au détriment du maintien de l'ordre, qui pourrait être assuré par les seules compagnies républicaines de sécurité (CRS).

Mme Joëlle Garriaud-Maylam s'est inquiétée de l'impact du rapprochement entre police et gendarmerie à l'international, notamment en matière de sécurité des ambassades. Elle a souhaité que les retraités de ces deux corps, qui disposent d'une disponibilité couplée à un savoir-faire avéré, soient mieux utilisés au bénéfice de la nation, alors que le temps d'activité prend fin dès l'âge de 50 à 55 ans.

En réponse, Mme Michèle Alliot-Marie a apporté les éléments suivants :

- son optimisme est fondé sur la confiance qu'elle porte aux personnels de police et de gendarmerie ;

- elle a elle-même veillé à ce qu'une parité globale de traitement soit établie entre la police et l'ensemble des militaires ; le Haut Comité d'évaluation de la condition militaire, récemment créé, sera chargé d'un rapport annuel de suivi sur ce point ;

- les gendarmes doivent, comme les policiers, renforcer leurs contacts avec les élus et avec la société civile : ces contacts sont en effet les meilleurs atouts dans l'obtention du renseignement au quotidien, comme dans le maintien du lien avec la nation ;

- il peut subsister des difficultés dans les actions impliquant des policiers et des gendarmes, mais ces personnels sont fortement impliqués dans leur lutte commune contre la délinquance ;

- la gendarmerie mobile ne consacre que 15 % de son activité au maintien de l'ordre public. Sa participation aux missions de sécurisation sera confirmée. La LOPPSI de 2002 a permis le renforcement des effectifs de la gendarmerie et l'accroissement de la fonction de recherche judiciaire. La future LOPPSI permettra d'accroître l'efficacité des unités de recherche, spécialisées en police judiciaire ;

- il ne s'agit pas de réduire, mais, au contraire, de renforcer la présence à l'international de la gendarmerie et de la police, dont les personnels sont les meilleurs vecteurs d'influence de notre pays par leur savoir-faire reconnu ; c'est dans cette perspective que va être créée au ministère de l'intérieur une délégation aux affaires internationales, et que la maîtrise des langues étrangères a été renforcée au sein des formations. Les écoles de formation initiale de la gendarmerie comme de la police devront prochainement comprendre 25 % de stagiaires étrangers ;

- il convient en effet d'utiliser les savoir-faire des jeunes retraités ; la gendarmerie les mobilise activement au sein des réserves ; la police, dont les personnels partent plus tard en retraite, vise à renforcer ses propres réserves, qui seront notamment utilisées dans la réalisation des plans de cohésion des cités sensibles.