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Quel avenir pour la gendarmerie ?

 

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport d'information lors de sa réunion du 9 avril 2008.

A la suite de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé au sein de la commission.

Après avoir remercié le président et les membres du groupe de travail pour la qualité de leurs travaux, M. Josselin de Rohan, président, s'est félicité de la pertinence des propositions formulées dans leur rapport qui permettra d'éclairer les discussions sur les textes législatifs dont le Parlement va être saisi prochainement.

M. André Rouvière, membre du groupe de travail, s'est déclaré globalement satisfait du déroulement des auditions et des visites du groupe de travail. Il a toutefois regretté que la ministre de la justice n'ait pas été auditionnée par la commission, compte tenu du rôle joué par la gendarmerie en matière de police judiciaire, de même que les animateurs des sites internet consacrés à la gendarmerie. Il a souligné l'accueil très positif réservé par les gendarmes aux membres du groupe de travail. Ils se sont montrés très sensibles à l'intérêt de la Haute Assemblée pour leur institution et ont fait part de leurs fortes attentes à l'égard du rapport de la commission.

Sur ce point, M. André Rouvière, membre du groupe de travail, a fait valoir que la principale attente des gendarmes tenait à une revalorisation de leur rémunération, indépendamment de la comparaison avec le salaire des policiers. Il a souhaité que le rapport de la commission se fasse l'écho de cette préoccupation, en estimant que l'objectif d'une parité globale de traitement et de carrière entre les gendarmes et les policiers ne reflétait pas exactement cette attente.

S'il s'est déclaré en accord avec la plupart des propositions formulées, comme le maintien du statut militaire, la transslation de la charge budgétaire des transfèrements et des extractions judiciaires au ministère de la justice ou encore la nécessité de rénover certaines casernes, il a toutefois rappelé son opposition de principe et dès l'origine à l'idée de rattacher la gendarmerie au ministère de l'intérieur énoncée par le Président de la République.

Estimant que le Parlement aurait à se prononcer le moment venu sur ce rattachement, il a demandé que les conclusions du groupe de travail ne préjugent pas à ce stade de ce rattachement.

Mme Michèle Demessine, membre du groupe de travail, s'est déclarée en accord avec les observations formulées par M. André Rouvière, rappelant que la création du groupe de travail avait été décidée lors de l'examen par la commission du budget de la gendarmerie pour 2008, dans le contexte du malaise de la gendarmerie et des difficultés budgétaires, notamment en matière de logement.

Elle a également mentionné la forte attente des gendarmes à l'égard des conclusions du groupe de travail, et leur satisfaction que la représentation nationale se préoccupe de leur institution dans ce contexte de réforme. En effet, la gendarmerie a déjà connu d'importantes transformations ces dernières années, notamment la mise en place des communautés de brigades, si bien que l'on peut s'interroger sur le rythme de ces réformes et la capacité d'adaptation des personnels de la gendarmerie à ces évolutions.

Comme M. André Rouvière, Mme Michèle Demessine, membre du groupe de travail, a estimé que la principale attente des gendarmes portait sur la revalorisation de leur rémunération, compte tenu des efforts importants qu'ils ont accomplis ces dernières années en matière de volume de travail.

Elle a également estimé que les instances de concertation et de dialogue social au sein de la gendarmerie ne fonctionnaient pas de manière satisfaisante, et elle s'est déclarée favorable à une réforme de ces instances afin d'assurer une meilleure représentativité sur la base d'élection des représentants des personnels.

Enfin, dans le cas où la gendarmerie serait rattachée au ministre de l'intérieur, elle a estimé qu'il sera très difficile de maintenir sur le long terme son statut militaire et les sujétions qu'il impose notamment en matière de disponibilité et d'absence de représentation syndicale, et qu'une fusion avec la police sera inévitable.

M. Robert del Picchia a fait part de son interrogation concernant la proposition d'élire les représentants au Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie, en se demandant si cela ne tendait pas à une sorte de syndicalisation.

M. Hubert Haenel, membre du groupe de travail, s'est félicité de la création de ce groupe de travail par la commission, en estimant que le Parlement était dans son rôle en intervenant en amont pour évaluer les données des réformes avant leur mise en oeuvre. Il a également regretté que le garde des Sceaux n'ait pas été auditionné par la commission ou entendu par le groupe de travail,

Tout en rappelant que la gendarmerie était déjà placée depuis 2002 sous l'autorité du ministre de l'intérieur pour ses missions de sécurité intérieure, M. Hubert Haenel a fait part de ses interrogations concernant la préservation du dualisme de la police judiciaire et le principe de réquisition en matière de maintien de l'ordre.

M. Josselin de Rohan, président, a fait observer que si les représentants siégeant au sein des conseils de la fonction militaire, tant de la gendarmerie que des autres armées, étaient actuellement tirés au sort après volontariat, le statut militaire des gendarmes n'était pas incompatible avec le principe de l'élection.

M. Yves Pozzo di Borgo, membre du groupe de travail, a cité à cet égard le cas des présidents de catégorie qui sont élus par leurs pairs ou celui des membres du Conseil supérieur de la fonction militaire, élus à partir des membres des différents conseils.

Il a estimé que l'un des risques fréquemment évoqués du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur tenait à l'éclatement des différents services de la direction générale de la gendarmerie au sein du ministère de l'intérieur, où la culture policière est très forte. C'est la raison pour laquelle l'une des recommandations du groupe de travail vise au maintien d'une direction générale de la gendarmerie, avec à sa tête un officier issu de ses rangs, au sein du ministère de l'intérieur.

En effet, tant que la gendarmerie était placée sous la tutelle du ministère de la défense, la désignation à sa tête d'un magistrat ou d'un préfet répondait à une certaine logique, a-t-il fait valoir, mais dès lors qu'elle sera rattachée au ministère de l'intérieur, le fait qu'elle soit dirigée par un général issu de ses rangs serait une garantie supplémentaire de la préservation de son statut militaire.

M. Roger Romani a déclaré partager les réserves émises par M. Robert Del Picchia au sujet de l'élection des représentants siégeant au sein du Conseil de la fonction militaire de la gendarmerie, en estimant qu'elle pourrait avoir des incidences sur les trois armées et qu'elle ouvrirait la voie vers une sorte de syndicalisme, que certains appellent de leurs voeux, contrairement à lui.

M. Roger Romani a également fait part de la préoccupation de nombreux élus, notamment dans les zones rurales, à l'égard du fonctionnement des communautés de brigades, dont la mise en place a parfois entraîné une moindre proximité avec la population et l'allongement du délai d'intervention, notamment en zone de montagne. Il a souhaité que ce point soit évoqué dans le rapport.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a fait part de sa perplexité à l'égard de la reconnaissance à la gendarmerie de la qualité de « quatrième armée », en rappelant que la gendarmerie n'était pas considérée aujourd'hui comme une armée, mais comme une force armée et qu'elle pourrait soulever des difficultés vis-à-vis des autres pays. Elle a souhaité avoir des éclaircissements sur ce point, notamment savoir si cela correspondait à une demande formulée par les gendarmes et les conséquences de la reconnaissance de cette qualité à l'Arme des carabiniers en Italie.

M. André Trillard a souhaité savoir si les membres du groupe de travail avaient eu le sentiment d'un décalage entre les sous-officiers et les officiers de gendarmerie, notamment lorsque ces derniers étaient issus des écoles militaires, car la possibilité pour les sous-officiers d'accéder aux grades d'officiers constituait à ses yeux un aspect important de promotion sociale et une garantie pour la cohésion du corps de la gendarmerie.

M. André Boyer a insisté sur le fait que la commission devait s'en tenir à formuler des propositions.

M. Jean-Pierre Fourcade a suggéré le terme de « recommandations ».

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que le mandat du groupe de travail ne portait pas sur le « malaise » des gendarmes, qui est un sujet controversé, mais sur l'avenir de l'organisation et des missions de la gendarmerie. Il a également précisé que, si la commission avait confié aux membres du groupe de travail le soin d'étudier ces questions, le rapport d'information et ses conclusions étaient rendues au nom de la commission dans son ensemble. Il a, enfin, marqué son accord sur le terme de « recommandations ».

En réponse, M. Jean Faure, président du groupe de travail, a apporté les précisions suivantes :

- comme l'a souligné le président de la commission, M. Josselin de Rohan, le mandat du groupe de travail ne portait pas sur l'éventuel « malaise » au sein de la gendarmerie, mais il revêtait un caractère beaucoup plus large, puisqu'il s'agissait de définir un modèle pour la gendarmerie du XXIè siècle. Le rapport ne passait pas sous silence cette question, puisqu'une partie y était spécialement consacrée, mais il traitait de bien d'autres questions, comme par exemple le système des réquisitions en matière de maintien de l'ordre ou le dualisme de la police judiciaire, qui sont effectivement des sujets délicats ;

- si le ministre de la justice a été sollicité pour être entendu au sujet de la gendarmerie, il a souhaité se faire représenter par le directeur des affaires criminelles et des grâces qui a été auditionné par le groupe de travail, notamment sur la question du dualisme de la police judiciaire et sur les extractions et transfèrements judiciaires ;

- s'agissant de l'absence, parmi les personnalités entendues par le groupe de travail, des animateurs de sites internet consacrés à la gendarmerie, il s'agit d'une décision mûrement réfléchie, qui tient aux interrogations relatives à la réelle représentativité de ces sites et aux sanctions disciplinaires dont leurs animateurs ont fait l'objet par la hiérarchie militaire. Il convient toutefois de rappeler que le groupe de travail a auditionné l'ensemble des représentants des associations de retraités, d'anciens élèves ou de familles de gendarmes, qui jouent un rôle très important pour l'expression des revendications du personnel d'active ;

- s'il est vrai que la revalorisation de leur traitement constitue une forte attente des personnels de la gendarmerie, compte tenu du net « décrochage » constaté ces dernières années avec le salaire des policiers, comme l'a mis en évidence le rapport du Haut Comité d'évaluation de la condition militaire de février 2007, la question de l'avenir de la gendarmerie ne peut se résumer uniquement à ce sujet ;

- il ne semble pas y avoir de décalage entre la base et les officiers de gendarmerie, ces derniers se faisant très souvent l'écho des préoccupations des sous-officiers. Le maintien du recrutement d'officiers de gendarmerie à partir des écoles militaires doit être préservé, car il participe de l'appartenance de la gendarmerie à la communauté militaire. Dans le même temps, l'accession de sous-officiers au rang d'officiers est également un facteur important de promotion sociale et le « Plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées », dont le groupe de travail souhaite la poursuite, vise précisément à la développer ;

- il y a certes diverses interprétations de la « parité globale de traitement et de carrière » entre les gendarmes et les policiers, pour reprendre l'expression employée par le président de la République, mais celle-ci paraît la plus pertinente pour prendre en compte à la fois les différences de statut qui existent entre les deux catégories de personnels, mais aussi les parcours de carrière, le nombre d'officiers, ainsi que les régimes indiciaires, indemnitaires ou autres ;

- concernant les communautés de brigades, les membres du groupe de travail ont pu, à la lecture de l'audit interne rendu en octobre 2006 et dont le groupe de travail a eu connaissance, mais aussi lors de leur déplacement en Isère, tirer un bilan globalement positif de ce dispositif, tout en relevant certains dysfonctionnements, qui semblent toutefois plus résulter d'un défaut d'application locale de ce mode d'organisation que du modèle lui-même, et cela est précisé dans le rapport. Il a rappelé que le dispositif des communautés de brigades, qui se caractérisait par une certaine rigidité au départ, avait évolué depuis sa mise en place et qu'il laissait la possibilité de conserver des brigades territoriales autonomes, lorsque les circonstances locales l'exigent, notamment en zone de montagne ;

- l'Arme des carabiniers italiens s'est vue reconnaître la qualité de « quatrième armée » par une loi de 2000. Auparavant, elle était partie intégrante de l'armée de terre. Cette réforme s'est donc traduite par une prise d'autonomie vis-à-vis des armées. Dans le cas de la gendarmerie française, la situation est certes différente, puisque la gendarmerie est indépendante des armées depuis 1920 et qu'elle est considérée comme une force armée. La reconnaissance de la qualité de « quatrième armée » à la gendarmerie ne ferait pas obstacle à la reconnaissance d'un statut particulier de la gendarmerie, justifié par la nature particulière de ses missions, mais elle constituerait un signal fort pour la préservation de son statut militaire et marquerait son appartenance pleine et entière à la communauté militaire ;

- Enfin, tout en rappelant que le rattachement de la gendarmerie au ministre de l'Intérieur, à partir du 1er janvier 2009, avait été décidé par le Président de la République, il a accepté de retenir la formulation proposée par M. André Rouvière et Mme Michelle Demessine, afin de préserver le caractère consensuel des propositions émises par le groupe de travail ;

A l'issue de ce débat, la commission a adopté à l'unanimité les recommandations proposées par le groupe de travail et a autorisé la publication du rapport d'information.