3. Le contrôle des frontières extérieures
Les propositions les plus précises et concrètes du pacte européen sur les migrations et l'asile devraient porter sur le renforcement du contrôle des frontières extérieures.
L'agence Frontex
Selon M. Jean-Yves Topin, directeur central de la police aux frontières, la France a sous-estimé l'importance et le développement de l'agence Frontex. Il y a un an, sur un effectif total de 129 personnes, seules trois étaient françaises. Il a indiqué que la France avait changé de stratégie et faisait du renforcement de sa présence au sein de l'agence une priorité.
Les deux principales voies d'immigration illégale vers l'Europe sont l'Afrique de l'Ouest via le Maghreb et le Moyen-Orient via la Turquie. D'après plusieurs personnes entendues, la Turquie ne collaborerait pas du tout pour mieux contrôler ses frontières avec Chypre ou la Grèce 46 ( * ) . Frontex a donc multiplié les opérations de contrôle maritime dans les îles grecques.
En revanche, des résultats positifs auraient été enregistrés en Espagne où la pression migratoire aurait diminué de 60 % en 2007 grâce à la collaboration des Etats de transit (Maroc, Algérie, Mauritanie) et à la multiplication des patrouilles au plus près des côtes de ces pays.
Toutefois, M. Jean-Yves Topin a estimé que les opérations de Frontex restaient trop ponctuelles pour être pleinement efficaces. Il a indiqué que les Etats membres dont la France ne jouaient pas assez le jeu et ne mettaient pas à la disposition de Frontex, qui ne dispose d'aucun moyen propre, tous les moyens promis (navires, hommes, appareils de détection, avions, hélicoptères...).
Sur la stratégie, il a expliqué que seuls des contrôles au plus près des côtes des Etats non membres de l'Union européenne étaient efficaces. Il a ainsi remarqué qu'à la suite des opérations Poséidon en Grèce, la Turquie n'avait accepté de réadmettre que 7 % des étrangers recueillis.
Il a jugé que Frontex devait évoluer vers :
- l'organisation de retours groupés ;
- la conduite d'opérations plus longues ;
- un fonctionnement interne moins bureaucratique et plus tourné vers l'opérationnel avec la création d'états-majors régionaux 47 ( * ) pour tenir compte des spécificités de chaque frontière.
Le statut des personnes recueillies en mer devra également être clarifié.
En revanche, M. Jean-Yves Topin a exprimé des réserves sur les propositions de M. Franco Frattini, ancien commissaire européen chargé de la justice et des affaires intérieures, d'étendre les missions de Frontex, notamment à la coopération douanière. Il a estimé qu'il fallait améliorer la mise en oeuvre des compétences déjà dévolues avant d'en ajouter de nouvelles.
Le contrôle des entrées et des sorties du territoire européen
Au cours d'une réunion informelle des ministres de l'intérieur de l'Union le 25 janvier 2007, M. Franco Frattini a proposé la mise en oeuvre d'un système de contrôle des entrées et des sorties de tous les visiteurs de l'espace européen. Ce dispositif s'inspirerait du système US Visit mis en place aux Etats-Unis depuis 2004 et consistant à enregistrer les empreintes digitales et la photographie de tous les étrangers entrant sur le territoire américain.
Ce projet de contrôle des entrées et des sorties du territoire pourrait figurer dans le futur pacte européen des migrations. Toutefois, selon M. Jean-Yves Topin, il s'agit d'un projet à long terme qui ne devrait pas voir le jour avant 2015. Il supposera la création d'un fichier européen des entrées et des sorties.
A plus court terme, d'autres projets sont en cours ou devraient être prochainement lancés.
Outre le système Visabio (visa biométrique) en cours de généralisation et qui doit préfigurer le futur système européen de visas biométriques, le projet « Parafes » (Passage Automatisé RApide aux Frontières Extérieures Schengen) devrait être expérimenté à partir de 2008 à l'occasion de la présidence française de l'Union européenne 48 ( * ) .
Ce système a été conçu pour résorber les files d'attente créées notamment par le système de visa biométrique. En effet, la lecture du visa biométrique et le contrôle des ressortissants non communautaires prendront plus de temps (entre 10 et 50 secondes). Pour soulager la police aux frontières, le nouveau traitement dénommé PARAFES généralise et pérennise les expérimentations menées depuis 2005 par le ministère de l'intérieur dans le cadre du programme PEGASE, autorisé par le décret du 27 mai 2005. Il vise à collecter et à conserver dans une base centrale les empreintes digitales des passagers aériens qui le souhaitent, afin de leur permettre d'emprunter un dispositif de passage rapide des frontières extérieures de l'espace Schengen.
Le passager empruntera un sas de passage rapide, dont l'ouverture est commandée par l'apposition de la bande à lecture optique (dite MRZ) de son passeport sur un lecteur, qui déterminera si la personne est bien inscrite au programme. A l'intérieur du sas, il posera ses doigts sur un lecteur biométrique, et ces empreintes seront alors comparées à celles qui auront été préalablement enregistrées, lors de son inscription, dans une base de données centrale. La reconnaissance du voyageur permettra l'ouverture de la seconde porte du sas et donc le passage de la frontière. Seuls les citoyens de l'Union, y compris des Etats membres hors Schengen, et les membres de leur famille pourront se porter volontaires.
125 sas devraient être installés de 2008 à 2012. Il faut toutefois noter que la CNIL a émis de nombreuses réserves sur ce dispositif, estimant en particulier que la constitution d'une base centrale n'était pas nécessaire. Il convient également de s'interroger sur la façon dont ce système s'articulera avec le prochain passeport biométrique 49 ( * ) . Le développement des systèmes de contrôle basés sur la biométrie doit être pensé dans son ensemble au risque sinon qu'ils se superposent plutôt qu'ils ne se complètent.
La coopération consulaire
M. Alain Catta, directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France au ministère des affaires étrangères, a souligné le décalage entre les déclarations politiques très volontaristes et la réalité de la coopération consulaire entre les Etats membres.
Une première priorité concerne la protection de tous les citoyens européens à l'étranger, de nombreux Etats membres n'ayant pas une représentation consulaire dans chaque pays. En avril 2007, la France et le Royaume-Uni ont proposé la désignation d'un Etat pilote en cas de crise. La France, le Royaume-Uni et l'Allemagne se sont ainsi portés volontaires pour exercer cette fonction dans certaines zones. Lors de la crise au Tchad, la France a assumé ce rôle pour tous les ressortissants européens évacués. Le coût moyen par personne s'est élevé à 2.000 euros.
M. Alain Catta a indiqué que le concept d'Etat pilote ne correspondait à aucun cadre juridique ou budgétaire. Il a déclaré que la présidence française de l'Union européenne serait l'occasion de négocier la création d'un mécanisme de solidarité financière et juridique.
La deuxième priorité est relative à l'externalisation du traitement des demandes de visa.
Le déploiement des visas biométriques va obliger chaque demandeur de visa à comparaître personnellement au consulat. Ce surcroît de travail à moyens budgétaires et humains constants ne peut être absorbé que par l'externalisation du traitement des demandes de visa. D'ores et déjà, l'instruction administrative des demandes est sous-traitée dans de nombreux consulats à titre expérimental (Russie, Chine, Inde...).
L'externalisation du relevé des empreintes digitales et de la photographie comporte des enjeux de sécurité et de respect de la vie privée très importants. A ce stade, le relevé des données biométriques se fait toujours dans les consulats qui l'expérimentent. Un projet est néanmoins en cours d'élaboration visant à externaliser également cette phase de l'instruction de la demande de visa. M. Alain Catta a indiqué qu'il espérait pouvoir démarrer une première expérimentation à Bombay d'ici la fin de l'année une fois que les objections soulevées par la CNIL auront trouvé des réponses. Votre rapporteur estime que la plus grande prudence est requise avant une éventuelle extension.
Si la France est en pointe pour expérimenter et déployer un système de visa biométrique, il faut toutefois attirer l'attention sur le fait que les autres Etats membres sont très en retard. Or, ce décalage a pour effet de déporter la demande de visa vers les autres Etats membres. Surtout, un tel système n'est efficace dans un espace européen ouvert que si tous les Etats membres s'en dotent.
* 46 Lors du Conseil JAI du 18 avril dernier, la question de l'immigration clandestine en Grèce a fait l'objet d'un point particulier.
* 47 Frontex a son siège à Varsovie.
* 48 Voir le décret n°2007-1182 du 3 août 2007 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel relatives à des passagers des aéroports français franchissant les frontières extérieures des Etats parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 ainsi que la délibération n° 2007-094 du 3 mai 2007 de la CNIL.
* 49 En application du règlement n° 2252/2004 du Conseil du 13 décembre 2004, les passeports délivrés par les Etats membres devront inclure sur une puce et au plus tard le 28 juin 2009 les données relatives à deux empreintes digitales. Depuis le 28 août 2006, ils doivent d'ores et déjà comporter une photographie numérisée.