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Construire le cinquième risque : le rapport d'étape (rapport)

 

c) Les conseils généraux assument la plus grande partie du financement de l'Apa et participent à celui des Ehpad

Depuis la création de l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa), la participation des départements à la prise en charge de la dépendance a fortement progressé. Ils en assurent aujourd'hui les deux tiers du financement.

Selon la direction du budget, mais aussi l'assemblée des départements de France (ADF), auditionnée par la mission20(*), les conseils généraux ont consacré, en 2007, environ 4,2 milliards d'euros à la prise en charge de la dépendance, soit plus d'un cinquième de l'effort public global en la matière.

Ce montant recouvrait deux principaux types de dépenses : d'une part, la participation des conseils généraux aux dépenses d'allocations personnalisées d'autonomie (Apa) - pour un montant d'environ 3,1 milliards d'euros -, ainsi que les dépenses nettes relatives à l'aide sociale à l'hébergement - pour 1,1 milliard d'euros21(*). A ces deux principales dépenses, s'ajoutent, de façon plus marginale, des dépenses liées à l'aide à domicile.

D'après la dernière étude disponible de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) sur les dépenses d'aide sociale des départements en 200622(*), le concours des conseils généraux aux dépenses en faveur des personnes âgées - évalué, dans le cadre de cette étude, à près de 4 milliards d'euros en dépenses nettes déduction faite de l'abondement de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) - représentait environ 27 % de l'ensemble des dépenses nettes d'aide sociale des départements déduction faite des abondements23(*).

d) La CNSA vient compléter les financements apportés par les conseils généraux et l'assurance maladie

Créée par la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) a pour mission de contribuer au financement de l'accompagnement de la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées dans le respect de leur égalité de traitement sur l'ensemble du territoire.

Cette loi a créé, dans le même temps, deux ressources fiscales nouvelles destinées spécifiquement à la prise en charge des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées, et directement affectées à la CNSA : d'une part, la contribution solidarité autonomie (CSA), corollaire de la « journée de solidarité », d'autre part, la contribution additionnelle de 0,3 % au prélèvement social de 2 % assis sur les revenus du patrimoine et les produits de placement. A ces deux ressources nouvelles, s'ajoutent le versement, à la CNSA, d'une fraction de 0,1 % de la contribution sociale généralisée (CSG) perçue sur les revenus d'activité, ainsi que la participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse.

En 2008, le concours apporté par la CNSA, dans le cadre strict de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées, s'élève à près de 3 milliards d'euros24(*) sur ses ressources propres, soit environ 15 % de la dépense publique totale consacrée à la prise en charge de la perte d'autonomie.

Ces dépenses, retracées dans des sections spécifiques du budget de la CNSA25(*), sont destinées au financement des établissements et services sociaux et médicosociaux en complément de l'assurance maladie ; au financement de l'Apa en complément du concours des conseils généraux ; à la modernisation de l'aide à domicile des personnes âgées et au financement de certaines dépenses d'animation et d'investissement.


· Le financement des établissements et services médicosociaux

Comme cela a déjà été indiqué, depuis 200626(*), les régimes d'assurance maladie transfèrent à la CNSA les crédits inscrits sur l'Ondam médicosocial. La CNSA y ajoute sa contribution propre et l'ensemble (Ondam médicosocial - personnes âgées ; Ondam médicosocial - personnes handicapées ; contribution de la CNSA) constitue l'objectif global des dépenses médicosociales (OGD), dont la CNSA assure la gestion et la répartition.

Le montant de cette contribution, prélevée par la CNSA sur ses ressources propres et retracé au sein de la section I de son budget, s'élève, en 2008, à 930 millions d'euros.


· Le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie

La CNSA participe également au financement d'une partie de l'Apa. Cette participation, sous forme de versements d'acomptes aux départements, s'élève, en 2008, à 1,572 milliard d'euros, ce qui correspond au tiers environ des dépenses totales d'Apa, les deux tiers restants étant à la charge des départements.

Le concours de la CNSA au financement de l'Apa est retracé dans la section II de ses comptes.


· Le financement de la modernisation de l'aide à domicile des personnes âgées et de projets d'animation

Comme le précise l'annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008, la CNSA finance également des dépenses d'animation et de prévention en faveur des personnes âgées dépendantes, pour un montant de 10 millions d'euros en 2008.

Quant aux dépenses de modernisation de l'aide à domicile, la CNSA vise par leur biais à contribuer à la politique nationale de professionnalisation des intervenants de ce secteur, au développement de la qualité des services qui l'assurent et à la promotion des actions innovantes en la matière. Leur montant s'élève, en 2008, à 66 millions d'euros.


· Le cofinancement d'opérations d'investissement

Enfin, la CNSA peut cofinancer des opérations d'investissement dans le secteur médicosocial, notamment pour la mise aux normes techniques et de sécurité, pour la modernisation des locaux en fonctionnement, ainsi que pour la création de places nouvelles en établissements et services sociaux et médicosociaux.

Les lois de financement de la sécurité sociale pour 2006 et 200727(*) avaient prévu la possibilité pour la CNSA, à titre exceptionnel, de financer des opérations de mise aux normes techniques et de modernisation de l'existant. Les opérations d'investissement devaient alors être financées par le report des excédents constatés sur la section I des comptes de la CNSA pour les exercices 2005 et 2006.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 200828(*) a pérennisé ces dispositifs en élargissant en conséquence les missions de la CNSA. Par rapport aux dispositifs prévus pour 2006 et 2007, la CNSA a en outre désormais la possibilité d'ouvrir des crédits pour des investissements nouveaux alors que jusqu'à présent elle ne participait qu'à la rénovation des bâtis existants.

Les plans d'investissement pour 2006 et 2007 se sont élevés respectivement à 350 millions d'euros et 130 millions d'euros. Le montant du nouveau plan pour 2008 devrait atteindre 390 millions d'euros.

Le concours de la CNSA à la prise en charge de la dépendance

(en millions d'euros)

 

Prévisions pour 2008

Financement des établissements ou services sociaux ou médicosociaux

930

Financement de l'allocation personnalisée d'autonomie

1 572

Promotion des actions innovantes et renforcement de la professionnalisation des métiers de service

66

Dépenses d'animation, prévention et études

10

Cofinancement d'opérations d'investissement

390

TOTAL

2 968

Source : Annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008

* 20 Audition du 6 février 2008.

* 21 Les dépenses nettes sont les dépenses d'aide sociale des départements après déduction des récupérations et recouvrements. Certaines allocations, comme l'aide sociale à l'hébergement (ASH), peuvent en effet faire l'objet de récupération sur succession.

* 22 Drees, « Les dépenses d'aide sociale départementale en 2006 », in Etudes et résultats n° 622, janvier 2008.

* 23 L'Etat participe au financement de certaines dépenses d'action sociale départementale par l'intermédiaire de deux ressources affectées aux départements : d'une part, le concours de la CNSA au titre de l'Apa et de la PCH et, d'autre part, la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour ce qui concerne les dépenses de RMI. Il est ici tenu compte des dépenses départementales après déduction de ces deux abondements (concours de la CNSA et versement de la TIPP).

* 24 Prévisions pour 2008 d'après l'annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

* 25 L'annexe 4 à la présente partie précise les ressources et la structuration du budget de la CNSA en six sections.

* 26 Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

* 27 Article 51 de la loi n° 2007-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006 et article 86 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007.

* 28 Article 69 de la loi n° 2007-1786 du 13 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008.