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Construire le cinquième risque : le rapport d'étape (rapport)

 

TRAVAUX DE LA MISSION

I. CONSTITUTION DE LA MISSION

Réunie le mercredi 12 décembre 2007 sous la présidence de M. François Trucy, président d'âge, puis de M. Philippe Marini, président, la mission commune d'information a désigné à l'unanimité son bureau, qui est ainsi constitué : président : M. Philippe Marini ; rapporteur : M. Alain Vasselle ; vice présidents : MM. Bernard Cazeau, Michel Mercier, Gérard Miquel et Henri de Raincourt ; secrétaires : Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Guy Fischer et Georges Mouly.

Mmes Bernadette Dupont et Marie-Thérèse Hermange ont regretté que le bureau de la mission ne comporte qu'une seule femme.

Après avoir souligné que cette situation résulte des choix effectués par les différents groupes politiques du Sénat, M. Philippe Marini, président, a indiqué que les travaux de la mission auront bien évidemment une dimension collégiale. Dès lors, la participation individuelle de chacun importera plus que les fonctions exercées.

M. Philippe Marini, président, a précisé que le poids des dépenses publiques et privées engagées en faveur de l'autonomie des personnes âgées dépendantes est évalué par la Cour des comptes et le Conseil d'analyse stratégique (Cas) dans une fourchette comprise entre 15 à 16 milliards d'euros par an. Avec un peu plus de quatre milliards d'euros, l'Allocation personnalisée d'autonomie (Apa) ne représente qu'environ le quart de l'effort global, la majeure partie, à hauteur de 60 %, étant supportée par l'assurance maladie.

Puis il a observé que la croissance attendue du nombre de personnes âgées dépendantes d'ici à l'horizon 2020 (25 % sur l'ensemble de la période) devrait être nettement plus forte que celle de l'ensemble de la population (10,5 %) et que celle des vingt/cinquante neuf ans (2,9 %). Les dépenses de personnel, qui représentent à elles seules 85 % de la prise en charge de la dépendance, expliquent la majeure partie de l'augmentation de son coût qui devrait passer de 1 % à 1,5 % du Pib.

Abordant ensuite les problématiques qui devront être développées par la mission d'information, M. Philippe Marini, président, a proposé qu'elle concentre ses travaux sur les questions du périmètre, des modalités de financement et de gouvernance du cinquième risque de la protection sociale, dont le Président de la République a annoncé la création dans son discours tenu le 18 septembre dernier à l'occasion du quarantième anniversaire de l'association des journalistes de l'information sociale.

Reprenant ensuite chacune de ces questions, il a tout d'abord fait observer que l'appellation donnée à la mission par les groupes politiques ne fait référence qu'à la dépendance et ne mentionne volontairement pas le handicap. Néanmoins, la loi n° 2005 102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, pose le principe d'une approche convergente de la perte d'autonomie, commune au handicap et à la dépendance. Dans son dernier rapport, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (Cnsa) évoque également la création d'une prestation unique personnalisée de compensation du handicap et d'aide à l'autonomie. La mission d'information devra tenir compte de cette aspiration.

Il a ensuite estimé que la question de la soutenabilité à moyen et long terme du financement de la dépendance constitue le coeur du problème que doivent résoudre les pouvoirs publics, car elle conduit à réfléchir à la répartition des efforts supplémentaires à fournir entre les ménages, la puissance publique et les assurances privées. Il conviendra notamment de distinguer ce qui doit incomber à une logique de solidarité de ce qui doit relever du principe de contributivité, distinction qui existe déjà au sein de la sécurité sociale et qui différencie, par exemple, l'assurance maladie, d'un côté et l'assurance vieillesse, de l'autre.

Au sujet de la place des assureurs et des institutions de prévoyance, M. Philippe Marini, président, a noté que le rapport du centre d'analyse stratégique de juin 2006 préconise le renforcement de la couverture assurantielle du risque dépendance dans une perspective de long terme.

M. Gérard Miquel a fait observer que le développement de l'assurance privée n'est une solution envisageable que pour ceux de nos concitoyens qui ont les moyens de fournir un important effort financier.

M. Philippe Marini, président, a enfin précisé que la question de la gouvernance comporte plusieurs facettes : faut-il renforcer le rôle des conseils généraux ? Faut-il confier à la Cnsa le rôle d'opérateur-pivot d'une cinquième branche ou d'un cinquième risque de sécurité sociale ?

Puis il a souligné que le programme de travail de la mission s'inscrit dans un calendrier encore très imprécis. Le Président de la République a indiqué qu'il souhaite voir aboutir le dossier de la dépendance avant la fin du premier semestre 2008. Le projet de loi annoncé par le Gouvernement pourrait ainsi être prêt dès le mois d'avril prochain, mais l'élaboration d'un texte de cette importance est susceptible de prendre plus de temps. Quoi qu'il en soit, la suspension des travaux parlementaires entre le 9 février et le 24 mars 2008 conduit à prévoir un nombre important d'auditions durant les mois de janvier et au début du mois de février, afin de parer à toute éventualité.

En accord avec M. Alain Vasselle, rapporteur, M. Philippe Marini, président, a proposé qu'un premier train d'auditions soit organisé les mercredi 16, 23 et 30 janvier ainsi que le mercredi 6 février 2008. M. Xavier Bertrand, ministre du travail, des relations sociales et de la solidarité et Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat à la solidarité, devraient être entendus en premier lieu. Il conviendrait ensuite d'auditionner les directeurs des principales administrations concernées (direction générale de l'action sociale, direction de la sécurité sociale, direction du budget, direction de la législation fiscale, direction générale du trésor et de la politique économique), ainsi que les dirigeants des caisses de sécurité sociale et les auteurs des principaux rapports rédigés au cours de la période récente sur le sujet : la Cnsa, la Cnam, la Cnav, la Mutualité sociale agricole (Msa), la Cour des comptes, le centre d'analyse stratégique, ainsi que Mme Hélène Gisserot.

M. Philippe Marini, président, a également estimé souhaitable de recueillir l'expertise du corps médical, ainsi que celle des représentants des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance. Puis il a proposé d'organiser trois tables rondes : la première avec les universitaires effectuant des travaux de recherches sur la dépendance, la seconde avec les représentants du monde associatif et la dernière avec ceux des structures d'accueil des personnes dépendantes.

En ce qui concerne les déplacements que pourrait effectuer la mission, il a évoqué l'idée se rendre en Allemagne, dans la mesure où ce pays a procédé en 1995 à la création d'une cinquième branche de la sécurité sociale qui s'est soldée jusqu'à présent, semble-t-il, par un échec, ainsi qu'en Grande-Bretagne, pour étudier les possibilités de développement du secteur assurantiel.

M. Philippe Marini, président, a enfin sollicité l'avis des membres de la mission sur l'opportunité, d'une part, d'ouvrir une partie de ses travaux à la presse, notamment l'audition des ministres ainsi que les tables rondes, d'autre part, sur l'intérêt d'auditionner l'assemblée des départements de France (ADF), compte tenu de la présence en son sein de plusieurs présidents de conseils généraux, de la majorité et de l'opposition.

Un large débat a ensuite eu lieu.

Les membres de la mission se sont tout d'abord accordés sur l'intérêt de recevoir une délégation reflétant les différentes sensibilités de l'ADF, ainsi que sur la nécessité d'intégrer dans leur champ d'étude les questions de prévention de la dépendance. Ils ont donné leur accord pour que la presse soit associée à certaines auditions (ministres et tables rondes).

M. Michel Moreigne a proposé qu'un déplacement soit organisé dans la Creuse, car il s'agit à la fois du département métropolitain le plus pauvre et de celui dont la population comprend la plus forte proportion de personnes âgées dépendantes.

Les membres de la mission sont toutefois convenus de repousser le choix et la date des éventuels déplacements après la reprise des travaux parlementaires, fin mars, lorsqu'un calendrier plus précis sera disponible pour l'examen du projet de loi et en fonction du temps restant disponible.

Mme Marie-Thérèse Hermange a souhaité que la mission s'interroge sur l'intérêt d'élargir son champ d'investigation à la question du handicap.

M. Alain Vasselle, rapporteur, et M. Dominique Leclerc ont estimé qu'au-delà du principe de convergence posé par la loi du 11 février 2005, les problèmes de la dépendance et du handicap présentent l'une et l'autre de réelles spécificités qui justifient que la mission en reste au sujet inscrit dans son libellé.

Après avoir souligné que la dépendance peut avoir pour origine aussi bien l'âge qu'un handicap ou l'apparition d'une maladie, M. Henri de Raincourt a suggéré que la mission d'information concentre cependant ses travaux sur la seule question des personnes âgées dépendantes. En tout état de cause, la loi du 11 février 2005 commence seulement à être mise en oeuvre et le recul manque pour en apprécier les effets.

M. Philippe Marini, président, a souhaité lui aussi que la mission travaille uniquement dans le champ du projet de loi en cours de préparation, qui devrait se limiter à la dépendance, de façon à pouvoir en inspirer les dispositions. Il s'agit non seulement d'analyser un problème de société très important, mais également d'élaborer des propositions à vocation opérationnelle.