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Débat d'orientation des finances publiques : 2009, tournant de la législature

 

b) Les surcoûts issus des découverts de trésorerie de l'ACOSS

La hausse des taux d'intérêt souligne également les limites de la politique du découvert de trésorerie de l'ACOSS (Agence centrale des organismes de sécurité sociale). Ce découvert a atteint 20,1 milliards d'euros au 31 décembre 2007. Son augmentation (de 7,5 milliards d'euros par rapport à la fin de 2006) a été limitée en 2007 par l'opération d'apurement des dettes de l'Etat pour les années 2006 et antérieures (5,1 milliards d'euros). La dégradation du solde de trésorerie de l'ACOSS, conjuguée à la hausse des taux d'intérêt à court terme (3,86 % en moyenne en 2007 contre 2,84 % en 2006), se traduit par un alourdissement des charges financières nettes du régime général. Elles passent ainsi de 270 millions d'euros en 2006 à 640 millions d'euros en 2007, et pourraient atteindre 1 milliard d'euros sur l'ensemble de l'année 2008.

Il convient de rappeler que le plafond d'avances de trésorerie - donc de refinancement à court terme des déficits de ces deux organismes - a été fixé à un niveau record en 2008 : il s'établit ainsi à 36 milliards d'euros pour le régime général de sécurité sociale et à 8,4 milliards d'euros pour le FFIPSA, en application de l'article 35 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 200812(*).

Ce montant très élevé n'est plus supportable, comme l'a souligné M. Alain Gubian, directeur financier de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), devant nos collègues de la commission des affaires sociales13(*). En effet, la Caisse des dépôts et consignations, qui assure le financement à court terme de ce déficit, a fait savoir à l'ACOSS qu'elle ne pouvait désormais garantir le financement de plus de 31 milliards d'euros en volume et que les taux favorables, négociés dans le cadre de la convention passée avec l'agence, ne pouvaient s'appliquer au-delà de 25 milliards d'euros. Ceci signifie que toutes les sommes empruntées entre 25 et 31 milliards d'euros le seront à un taux sensiblement plus élevé, fondé non pas sur l'Eonia mais sur l'Euribor.

Par ailleurs, selon M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, la Caisse des dépôts et consignations a indiqué qu'elle ne pourrait sans doute même plus assurer le financement contractuel de 25 milliards d'euros en 2009, en raison des grandes incertitudes planant sur les marchés. En outre, si l'ACOSS a la possibilité d'émettre des billets de trésorerie, les taux deviennent très élevés dès que la durée dépasse un jour.

La situation financière de l'ACOSS est donc devenue très contrainte et largement dépendante de la situation des marchés financiers. Or ses besoins ne vont pas en diminuant. Selon M. Alain Gubian, le besoin de financement global de l'ACOSS devrait atteindre 27 milliards d'euros à la fin du mois de septembre 2008 et progresser encore jusqu'à la fin de l'année. Les perspectives pour 2009 présentent, en l'état, un accroissement de ce besoin de financement avec des aléas liés à l'éventuelle dégradation de la conjoncture économique.

L'apurement du découvert de trésorerie de l'ACOSS

Lors de la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale, le 18 juin 2008, M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique prévoit la reprise par la CADES des déficits passés du régime général pour près de 23 milliards d'euros fin 2008, et du FFIPSA, pour 7,5 milliards d'euros fin 2008, soit un total de 30,5 milliards d'euros.

Or l'article 20 de la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS) ne permet pas de prolonger la durée de vie de la CADES et contraint donc le gouvernement à lui apporter des ressources complémentaires pour un amortissement de ces 30,5 milliards d'euros de dettes sociales à horizon 2021.

La reprise de ces dettes par la CADES exigerait un abondement de celle-ci ce l'ordre de 2,6 milliards d'euros annuels. Si le gouvernement privilégiait une augmentation de la CRDS, celle-ci serait augmentée de 0,21 point. Son taux étant établi à 0,5 %, elle augmenterait donc de 40 %. Dans son rapport préparatoire au débat d'orientation sur les finances publiques, le gouvernement indique sa préférence pour « un redéploiement d'une partie des excédents du fonds de solidarité vieillesse qui bénéficie d'une situation annuelle excédentaire », l'objectif du Gouvernement étant « de ne pas peser sur le pouvoir d'achat des salariés par une hausse de la CRDS ».

* 12 Loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007. Se reporter, sur ce point, au rapport pour avis n° 73 (2007-2008) de notre collègue Jean-Jacques Jégou sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.

* 13 Audition du mercredi 2 juillet 2008.